Развитие конкуренции в сфере ЖКХ является одним из

195
Д. В. Очеретяная, Л. С. Шаховская
ФОРМИРОВАНИЕ КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ НА РЫНКЕ УСЛУГ ЖКХ
Волгоградский государственный технический университет
Развитие конкуренции в сфере ЖКХ является одним из важнейших факторов эффективности и
повышения качества жилищно-коммунального обслуживания населения.
Кризисное состояние отрасли обусловлено неэффективностью системы управления, дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг,
неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов,
неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.
Техническое состояние коммунальной инфраструктуры характеризуется высоким (более 60%)
уровнем износа, высокой аварийностью и низким коэффициентом полезного действия мощностей.
Стратегическим направлением реализуемой в настоящее время реформы ЖКХ должно являться
привлечение в данную сферу коммерческих организаций, малых предприятий, предпринимателей без
образования юридического лица.
Новая система экономических отношений в ЖКХ предполагает принципиальное изменение как
функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.
Необходимо изменить систему текущего финансирования предприятий ЖКХ. Основной идеей
экономической реформы отрасли должна стать передача права распоряжения всеми выделяемыми в
настоящее время на дотирование бюджетными ресурсами от коммунальных предприятий непосредственно гражданам – потребителям, заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.
Главными участниками экономических отношений должны стать предприятия ЖКХ и непосредственные потребители их услуг – население, а бюджетные средства необходимо полностью переориентировать на предоставление адресной целевой помощи гражданам, чьи доходы ниже установленного уровня.
Постепенно необходимо ликвидировать систему перекрестного субсидирования населения за
счет промышленных предприятий.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 21.08.01 №609 с 1 января 2004 г. отменена практика установления различных по величине тарифов на услуги по водоснабжению, водоотведению,
теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению бытовых отходов в зависимости
от групп потребителей.
В соответствии с Основными направлениями деятельности Правительства РФ на период до 2008
года, утвержденными Председателем Правительства РФ 28.07.04, в рамках преобразований в жилищно-коммунальной сфере предстоит:
• разделить в муниципальном секторе выполнение функций собственника жилищного фонда и
функций по управлению и обслуживанию этого фонда;
• перейти к преимущественно конкурсному отбору подрядных организаций для выполнения
работ по обслуживанию, ремонту и управлению муниципальным жилищным фондом;
• совершенствовать систему договорных отношений в жилищно-коммунальном комплексе, в
т.ч. перейти к системе договоров, заключаемых органами местного самоуправления с коммунальными предприятиями.
Государство все в меньшей степени должно выступать как хозяйствующий субъект и монопольный собственник и все больше должно участвовать в работе с предпринимателями, открывая новые
возможности для их инициативы, - только тогда отрасль станет действенным рычагом экономического роста и источником повышения уровня жизни людей.
Важным аспектом в процессе демонополизации и развития конкуренции на рынке ЖКУ являются изменения в структуре собственников жилья. Одной из предпосылок создания конкурентной среды должна стать приватизация государственных и муниципальных унитарных предприятий, работающих в данной сфере. Она обеспечит равные юридические права для всех участников рынка, а
также будет способствовать привлечению частного капитала в ЖКХ.
Одним из факторов может стать снижение барьеров входа на рынки, в первую очередь путем
обеспечения недискриминационного доступа к объектам сетевого хозяйства коммунальной инфраструктуры. При этом необходимо закрепление в муниципальной собственности объектов сетевого хозяйства коммунального комплекса (электро-, тепло-, газо-, водосети), при условии обязательного
проведения конкурса на право управления этими объектами в целях создания равных условий и доступа к указанным системам независимых производителей.
В настоящее время акцент в программах структурных реформ ставится, в частности, на вопросы
обеспечения требований недискриминационности доступа на рынки жилищно-коммунальных услуг.
196
Такие требования должны быть построены исходя из принципов антимонопольного (конкурентного)
законодательства. Важным шагом в данном направлении стало появление в электроэнергетике Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих
услуг, утв. Постановлением Правительства РФ от 27.12.04 № 861. Правила определяют общие принципы и порядок обеспечения недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической
энергии, а также оказания этих услуг.
Модель рынка жилищно-коммунальных услуг характеризуется наличием конкурентных (потенциально конкурентных) и не конкурентных (естественно-монопольных) сфер деятельности.
В потенциально конкурентных и конкурентных сферах деятельности необходимое обеспечение
интересов производителей и потребителей может быть достигнуто рыночными инструментами, в т.ч.
методами антимонопольного регулирования и контроля.
Опыт применения антимонопольного законодательства показывает, что саморегулирование является преждевременным, поскольку специфика рынков ЖКХ такова, что принятие необоснованных
решений может дестабилизировать ситуацию в экономике в целом.
Предприятия, предоставляющие услуги, оказание которых связано с использованием инженерных сетей, относятся к субъектам естественных локальных монополий (их доля на рынке данных услуг практически всегда составляет 100%). К естественномонопольным (локальным) рынкам следует
относить услуги по передаче тепловой и электрической энергии, газа, а также водоснабжение и водоотведение. Границы этих систем являются географическими границами рынка данных услуг, так как
потребитель, подсоединенный к одной системе сетей, не может воспользоваться услугами другой. В
отношении систем водоснабжения и водоотведения следует отметить, что технически выделение сетевой составляющей от водозабора невозможно и данный вид деятельности следует рассматривать
как единый комплекс (услугу).
Законодательство о естественных монополиях носит проконкурентный характер и должно реализовываться в рамках общего вектора реформ, осуществляемых в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства, в т.ч. в направлении разделения на естественномонопольные и
конкурентные (потенциально конкурентные) сферы деятельности.
К потенциально конкурентным товарным рынкам следует отнести производство электрической,
тепловой энергии и газа.
Проводимое в настоящее время реформирование АО-энерго путем выделения генерации (производства), электросетевого хозяйства, сбытовой функции в самостоятельные виды бизнеса предполагает развитие конкуренции в сфере производства электроэнергии. Успешно функционирующий Федеральный оптовый рынок электрической энергии и мощности (ФОРЭМ) наглядно свидетельствует о
возможности развития конкуренции и ухода от государственного ценового регулирования.
Жилищные услуги, такие как содержание и ремонт, в т.ч. капитальный, жилищного фонда,
управление его обслуживанием, эксплуатация и ремонт лифтового хозяйства, вывоз твердых бытовых отходов относятся к конкурентным рынкам услуг.
Для субъектов естественных монополий закономерным является проведение политики выделения отдельных сфер, которые они могут передать на условиях субподряда сторонним организациям.
В частности, на принципах конкуренции могут осуществляться:
• работы по ремонту и перекладке наружных инженерных сетей;
• работы по установке, ремонту и техническому обслуживанию приборов учета.
В то же время указанные товарные рынки характеризуются слабо развитой конкуренцией, что
приводит к низкому качеству оказываемых услуг.
На рынке управления жилищным фондом совмещение функций собственника и хозяйственной
деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда создает серьезный внутренний конфликт
интересов. Как результат - отсутствие стимулов для повышения эффективности управления. Разделение функций в отношении муниципального жилищного фонда особенно важно для прекращения
практики осуществления органами местного самоуправления хозяйственной деятельности.
Импульсом для развития конкуренции в сфере ЖКХ должно служить также стимулирование
создания товариществ собственников жилья. Создание ТСЖ в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является на сегодняшний день одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками
отдельных помещений.
Таким образом, можно выделить следующие направления процесса демонополизации в сфере
ЖКХ:
• разукрупнение предприятий;
• разделение многоотраслевых предприятий на специализированные;
197
• разделение функций по управлению жилищным фондом и его содержанию;
• привлечение альтернативных предприятий – объектов малого и среднего бизнеса;
• стимулирование создания ТСЖ и иных управляющих компаний.
Перевод отношений между предприятиями ЖКХ и получателями их услуг на договорную основу, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве позволят производить конкурсный отбор управляющих компаний и подрядных
организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене.
Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно- правовой формы и быть предметом заинтересованность, в т.ч. для частного капитала.
Развитие конкуренции в сфере управления обслуживанием жилищного фонда должно осуществляться в двух направлениях:
• конкуренция на рынке управления жилищным фондом (на заключение договора на управление с собственником);
• конкуренция на рынке оказания услуг, выполнения работ (на заключение договора на оказание жилищно-коммунальных услуг с управляющей организацией);
Согласно ст. 72 Бюджетного кодекса РФ передача органами местного самоуправления прав на
управление и обслуживание муниципального жилищного фонда частным операторам, если финансирование производимых работ и услуг будет проводиться за счет бюджетных средств, должна осуществляться исключительно на конкурсной основе. При проведении указанных конкурсов необходимо
соблюдать, в т.ч. и требования антимонопольного характера.
Приняв решение о проведении конкурса на управление обслуживанием жилищного фонда, органы местного самоуправления обязаны обеспечить максимальную открытость процедуры доступа к
участию в нем всех заинтересованных лиц, включая публикацию полной информации о конкурсе в
средствах массовой информации, в т.ч. в Интернете на официальном сайте муниципального образования. При отсутствии у муниципального образования официального сайта информация о проведении конкурса может публиковаться на официальном сайте соответствующего субъекта РФ.
Условиями допуска к участию в конкурсе могут являться соответствующая квалификация и
опыт, с определением победителя конкурса по одному критерию- наименьшей предложенной ценой.
Соответственно, управляющие организации, в свою очередь, должны проводить конкурсы на оказание отдельных видов жилищно-коммунальных услуг.
Таким образом, развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение альтернативных новых технологий в сфере тепло- и электроснабжения,
позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это должно способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения. Управляющая компания будет
иметь возможность рассматривать альтернативные варианты – создать собственный локальный источник энергосбережения или воспользоваться услугами системы централизованного энергоснабжения.
Итак, первоочередными мерами, способствующими процессу демонополизации жилищнокоммунального комплекса и развитию конкуренции, должны стать:
• отмена дотаций предприятиям ЖКХ из бюджетов и переход на персонифицированные счета
для перечисления населению субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. В рамках системы
персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи
государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии и льготы).
• уход от системы авансирования платежей за поставку газа, электроэнергии и тепловой энергии производителям и переход к ежемесячной оплате по факту поставки, что приведет в соответствие
платежи коммунальных предприятий предприятиям большой энергетики с платежами населения за
жилищно-коммунальные услуги;
• обеспечить переход на реальные договорные отношения в ЖКХ, в т.ч. заключение договоров
с выбранными на конкурсной основе организациями на управление муниципальным жилищным фондом;
• стимулирование создания ТСЖ (налоговые льготы и т.д.);
• с возникновением конкуренции – постепенная приватизация государственных и муниципальных унитарных предприятий ЖКХ.
Отдельно остановимся на вопросе замены льгот на жилищно-коммунальные услуги денежной
компенсацией, которая последует за монетизацией льгот на транспортное, медицинское обслуживание. Несомненно, это должно привести к развитию конкуренции в сфере ЖКХ. Вопрос только в одном: как провести указанную реформу, не вызвав социальной напряженности в обществе, и опреде-
198
лить адекватный (реальный) размер денежной компенсации за ликвидируемые льготы. Ведь на практике последующее возмещение из бюджета предприятиям ЖКХ предоставленных населению льгот,
происходило либо со значительным временным разрывом между оказанными услугами и возмещением выпадающих доходов, либо вовсе не производилось, накапливая дебиторскую задолженность указанных предприятий.
Очевидно, что данная система денежных отношений между бюджетами различных уровней и
предприятиями ЖКХ не прозрачна и не позволит новым организациям и предпринимателям без образования юридического лица войти на конкурентные товарные рынки жилищно-коммунальных услуг.
И еще, к сожалению, вместо совершенствования методологии ценообразования в соответствии с рыночными принципами органы исполнительной власти в области регулирования тарифов и цен придерживаются затратного принципа формирования и установления тарифов в регулируемых сферах
экономики.