Проектное управление в системе стратегического планирования

сентябрь • 2012
Проектное управление в системе
стратегического планирования
В России остро назрела необходимость применения нового механизма
координации государственных программ и проектов, в основе которых лежит
проблемно-ориентированный подход и модель проектного жизненного цикла,
определяющая достижение конечных результатов системы государственного
стратегического планирования.
Виталий Владимирович ДЕМЕНТЬЕВ,
научный сотрудник Национального
исследовательского университета «Высшая
школа экономики» (НИУ ВШЭ)
Подходы к управлению
В настоящее время можно выделить
несколько подходов, наиболее часто
применяемых в управлении. В первую
очередь это бюджетирование и контроллинг, то есть принцип управления «от финансов», когда во главу угла
ставится финансовое планирование
и дальнейшее соблюдение составленных планов. В последние годы активно
внедряется управление по сбалансированной системе показателей (метод
переноса и декомпозиции стратегических целей для планирования операционной деятельности каждого отдельного сотрудника и контроля их достижения). Не менее популярен процессный
подход к управлению, основанный на
концепции, согласно которой управле-
ние есть непрерывная серия взаимосвязанных действий или функций. Существуют органы исполнительной власти,
управление в которых сконцентрировано на вопросах постоянного улучшения
качества выполняемых функций либо
на концепции самообучения.
Наряду с перечисленными подходами на практике широко применяются
функциональный и проектный подходы к менеджменту организации, строящиеся на различных базовых принципах управления.
Функциональное управление —
управление, в процессе которого каждый руководитель отвечает за исполнение работ, относящихся к определенной выделенной в органе исполнительной власти функции. Это могут быть
функции прогнозирования, планирования, программирования, проведения
закупок, заключения государственного
контракта и сопровождения его выполнения, проектные, финансовые, информационные или обеспечивающие задачи, разнообразие которых зависит от
специфики деятельности органа исполнительной власти. Появление данного
вида управления связано с необходимостью совершенствовать различные
стороны деятельности органа исполнительной власти и улучшать обслуживание основного целевого процесса, такого как реализация государственной
программы или оказание профильных
государственных услуг.
Планируй—выполняй—проверяй—корректируй(воздействуй)(англ.).
1
2
В отличие от давно укоренившегося в практике органов исполнительной власти функционального подхода методы проектного управления появились в нашей стране относительно недавно. Потребность перехода на
принципы проектного управления возникла в условиях модернизации экономики, реализации инфраструктурных
и инновационных проектов, развития
промышленно-территориальных кластеров.
Цикл Деминга
Зачастую в органе исполнительной
власти не используют проектные методы управления, но тем не менее проекты успешно осуществляются. Дело
в том, что и операционная деятельность органа исполнительной власти,
и отдельно взятый проект управляются по одним и тем же принципам, которые отражены в цикле Деминга. Цикл
Деминга (Plan-Do-Check-Act1, PDCA) —
циклически повторяющийся процесс
принятия решения, который чаще всего
применяется в управлении качеством.
Единственное «отклонение» в случае
с проектами — наличие этапов инициации и завершения (рис. 1, 2).
Методология PDCA представляет собой простейший алгоритм действий руководителя по управлению
процессом и достижению его целей.
Цикл управления начинается с плани-
Коллеги
рования целей и процессов, необходимых для достижения целей и удовлетворения запросов потребителей, и продолжается на этапе выполнения запланированных действий. Далее следуют
проверка результата (сбор информации и контроль результата на основе
ключевых показателей эффективности, выявление и анализ отклонений)
и при необходимости дополнительное
воздействие (принятие мер по устранению причин отклонений от запланированного результата, изменения в планировании и распределении ресурсов).
После этого цикл замыкается и возвращается к планированию.
В практической деятельности цикл
Деминга применяется многократно
с различной периодичностью. Например, при выполнении основной деятельности — с периодичностью циклов
отчетности и планирования. При осуществлении корректирующих действий
его длительность может быть меньше
или больше длительности циклов отчетности и планирования и устанавливается в зависимости от характера,
объема, длительности и содержания мероприятий по устранению причин отклонения.
Однако различия между проектным
и функциональным подходами к управлению заключаются и в принципиально разной степени неопределенности
в ходе планирования, и в разных возможностях использования ресурсов.
Если в операционной деятельности
функционально все понятно, все уже
пройдено не раз, то проекты — совершенно новая для органа исполнительной власти деятельность.
То же самое относится к ресурсам.
Если в операционной деятельности
организационная структура выстроена и все понимают, кто кем управляет и кто за что отвечает, то в управлении государственными программами
и их реализации участвуют сотрудники из разных функциональных подразделений органа исполнительной власти, а если есть соисполнители государственной программы, то и из других органов исполнительной власти.
Это приводит к сложностям организационного порядка: выстраиванию не-
Рисунок 1. Цикл Деминга
Планирование
Инициация
Исполнение
Завершение
Цикл Деминга (PDCA)
Воздействие
Проверка
Рисунок 2.
Идея: потребность,
возможность,
проблема
Инициация
Планирование
Реализация
стандартных организационных структур и систем коммуникаций, распределению прав и ответственности.
Проектявляется самостоятельным
объектом управления, имеющим свою
специфику, и применять к нему стандартные методы управления операционной деятельностью по крайней мере
нерационально. Преимущества проектного управления, учитывающего
все особенности проекта, несомненны,
их перечисление и подробное описание
можно найти почти в каждой книге, посвященной тематике проектов.
Следует отметить, что методы проектного управления позволяют сделать
процесс выполнения государственной
программы более предсказуемым, в результате чего органы исполнительной
власти могут рационально распределять финансовые, материальные и че-
Завершение
Удовлетворение потребности.
Реализация возможностей.
Решение проблемы
ловеческие ресурсы, управляя ими, а не
просто реагировать на возникшие обстоятельства.
Исходя из российского опыта, при
переходе на проектное управление достигаются следующие эффекты: сокращаются непроизводительные потери
на 15–20 %, а достижение поставленных задач ускоряется на 15–30 %. Также проектный подход упрощает и ускоряет процедуру получения целевых инвестиций из соответствующих бюджетов Российской Федерации.
Направления роста
эффективности
В российской экономике существует ряд отраслей, в которых значительная доля деятельности связана с крупными проектами и государственны- 
Астрахань и Архангельск создают межрегиональный проектный офис для реализации IT-проектов, 30 сентября 2011 г.
3
сентябрь • 2012
ми программами (в их числе энергетика, нефтегазовая и добывающая
отрасль, строительство, инвестиционная деятельность, здравоохранение,
машиностроение, приборостроение).
Сегодня уже назрела необходимость
применять специализированный проектный подход к управлению государственными программами.
По данным ФГУ «Аналитический
центр при Правительстве Российской
Федерации»2, за последние десять лет
наблюдается стабильный рост объемов целевого финансирования по линии ФЦП. В перспективе важность
проблемы эффективности целевого
финансирования и проектного управления с ориентацией на конечный результат будет возрастать с концентрацией больших объемов общественных
ресурсов на решении крупных структурных институциональных задач модернизации национальной экономики
России. При этом сохраняется тенденция к укрупнению государственных
программ и проектов. Следовательно, необходим новый механизм координации государственных программ
и проектов, в основе которых лежит
проблемно ориентированный подход и модель проектного жизненного цикла, определяющая достижение
конечных результатов системы государственного стратегического планирования.
Согласно распоряжению Правительства РФ от 30 июня 2010 г. №
1101-р «Об утверждении Программы
Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на
период до 2012 года» (в ред. от 7 декабря 2011 г.) основной акцент будет
сделан на проектном принципе организации деятельности органов власти,
в том числе на применении его в процессе реализации государственных
программ и организации процедур
внутреннего контроля деятельности
соответствующих органов. Для этого требуется наделить органы исполнительной власти и их должностные
лица, которые осуществляют управление государственными программаhttp://ac.gov.ru/files/dokladkoordgosprogramm.pdf
2
4
ми и подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными
для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления.
Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти
(выполнения возложенных на них
функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий)
должны стать:
• оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти, результатом которой будет сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих,
например функции по управлению
программами и проектами, организации закупок и сопровождению государственных контрактов;
• передача функций органов исполнительной власти, не отнесенных к основному виду деятельности,
специализированным организациям,
создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или
размещение государственных заказов
на соответствующие услуги (аутсорсинг), например функций по управлению программами и проектами дирекциям управления программ и проектным офисам соответственно;
• оптимизация в федеральных органах исполнительной власти соотношения численности федеральных
государственных гражданских служащих и работников, замещающих
должности, не являющиеся должностями федеральной государственной
гражданской службы;
• оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий, путем раскрытия информации о деятельности органов государственной власти, например в части
управления программами и проектами.
Необходимо также формирование
нормативной правовой базы в части
регулирования проектных принципов
управления. В настоящее время отсутствует связующий элемент в системе государственного управления между мероприятиями государственных
программ и государственными контрактами (см. схему), а разрабатываемые проекты федеральных законов «О
государственном стратегическом планировании» и «О федеральной контрактной системе» не связаны между
собой. По сути, связующим элементом
должен стать нормативный правовой
акт о проектах и проектных принципах. Кроме этого проекты могут быть
связующими элементами между государственными программами Российской Федерации, а проектные офисы
— между государственными органами
исполнительной власти.
На ведомственном уровне проектные принципы внедряются в Минэкономразвития России (Положение о порядке разработки, реализации, остановки и завершения приоритетных проектов министерства,
а также мониторинга и контроля их
реализации).
Проектные офисы
и дирекции
Следует отметить, что в российской практике существуют прецеденты внедрения проектных принципов
управления программами, а также
создания проектных офисов и дирекций управления проектами и программами соответственно.
• Группа управления и рабочая
группа проекта. Постановление правительства Белгородской области от
31 мая 2010 г. № 202-пп «Об утверждении Положения об управлении проектами в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области».
• Офис управления проектами.
Распоряжение правительства Астраханской области от 11 февраля 2011 г.
№ 37-Пр «Об офисах управления проектами исполнительных органов государственной власти Астраханской области».
Коллеги
• Офис мониторинга среднесрочной комплексной программы экономического развития Зауралья на 2011–
2015 годы. Постановление Правительства Республики Башкортостан
от 15 апреля 2011 г. № 109 «Об организационной структуре управления
Среднесрочной комплексной программой экономического развития
Зауралья на 2011−2015 годы».
• Местный офис по управлению
проектом. Постановление администрации г. Красноярска от 25 апреля
2005 г. № 249 «О проведении открытого конкурса на право заключения
муниципального контракта на оказание услуг Местного офиса по управлению проектом „Городское теплоснабжение“ в городе Красноярске».
• Дирекция управления программой. Постановление правительства Москвы от 9 августа 2011 г.
№ 349-ПП «Об утверждении государственной программы города Москвы „Информационный город“
(2012–2016 годы)». Функции дирекции программы могут быть переданы организации, отобранной на конкурсной основе.
Проектные офисы ИОГВ (рис. 4)
могут создаваться:
в форме временной рабочей группы с временным возложением дополнительных обязанностей на специалистов ИОГВ с соответствующим
изменением их должностного регламента и дополнительной оплатой
труда с использованием установленных форм и размера материального
стимулирования;
в форме возложения на специалистов ИОГВ обязанностей администраторов проектов для выполнения отдельных функций проектного офиса с полным или частичным
освобождением от выполнения ими
своих обязанностей по занимаемой
должности с соответствующим изменением их должностного регламента;
в форме создания в структуре
ИОГВ соответствующего подразделения с функциями проектного офиса управления проектами в результате проведения внутренней реорганизации;
1
2
3
Рисунок 3. Проект — основа инноваций и модернизации российской экономики
Цель
Стратегия
Проект федерального закона
«О государственном стратегическом планировании»
Государственная программа
Мероприятия
Отсутствует связующий элемент
Проекты
Проект федерального закона
«О федеральной контрактной системе»
Контракты
Работа, товары услуги
Проект — это средство стратегического развития. Цель — описание того, что мы хотим достичь. Стратегия —
констатация того, каким образом мы собираемся эти цели достигать. Проекты преобразуют стратегии в действия,
а цели в реальность.
Рисунок 4. Орган исполнительной власти и офис управления программами
ФОИВ
Департамент 1
Департамент 2
Департамент 3
Департамент 4
Начало проекта
Окончание проекта
Начало программы
(проекта)
4
5
6
Офис управления программами (проектами)
в форме создания государственного учреждения с соответствующими
функциями управления проектами;
в форме привлечения со стороны
по договору специалистов на работу в ИОГВ;
в форме передачи по договору соответствующих функций проектного менеджмента организациям, специализирующимся на оказании услуг по
управлению проектами (аутсорсинг).
Основной целью проектного офиса
является обеспечение качества и достижение запланированных результатов реализуемых ИОГВ государственной программы за счет создания оптимальных условий и принятия соответствующих организационных
решений в области управления проектами. Основной задачей проектного офиса является повышение эффек-
Окончание
программы (проекта)
тивности реализации государственной
программы за счет создания и использования единой методологии и технологии управления проектами ИОГВ.
Таким образом, приобретает актуальность вопрос разработки нормативного правового акта, регулирующего проектные принципы на федеральном уровне.
Также необходимо сформировать:
• структуру в системе федеральных органов государственной власти,
ответственную за формирование и регулирование проектных принципов
в системе управления;
• перечень приоритетных проектов исходя из приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;
• систему реализации проектных
принципов в экономике.
5