Качество регионального и местного правитель

1
МЕЖДУНАРОДНЫЙ СЕМИНАР
«Качество регионального и местного правительственного аудита,
осуществляемого контрольными органами государственного сектора в
странах – членах ЕВРОРАИ»
Доклад на сессии №2 по теме «Специалисты, необходимые для
проведения качественного аудита в региональных КСО»
В условиях становления демократии и функционирования рыночной
экономики финансовая деятельность значительно усложняется – происходит
увеличение объёма движения финансовых ресурсов, возрастает роль государства
в
финансировании
публичных
функций,
расширяется
круг
субъектов,
использующих бюджетные средства. В России сложилась трехуровневая
бюджетная система – федеральный бюджет, региональные и местные бюджеты,
на каждом из которых закрепляются и формируются основы государственного
финансового контроля в бюджетной сфере. Государственный финансовый
контроль является неотъемлемым элементом государственной финансовой
политики.
Сегодня контрольно-счетные органы переживают стадию эволюции
перехода от статуса постоянного органа государственного финансового
контроля
к
статусу
высшего
органа
государственного
аудита.
Государственный аудит является важнейшим инструментом государства и
общества
в
решении
сложной
оптимизационной
задачи
–
обеспечить
модернизированный прорыв в развитии экономики, используя все позитивные
эффекты глобализации, и одновременно сохранить национальную идентичность,
государственный суверенитет и конкурентоспособность. Развитый институт
качественного аудита может стать для государства своеобразным страховочным
механизмом, способным ограничивать опасные дисбалансы в социальноэкономической системе.
В этой связи, государственный аудит, в конечном счете, необходим для
выработки управленческих решений органов государственной власти, которые
2
должны обеспечить реализацию тактических задач и достижение не
только стратегических целей политического, экономического и социального
характера, но и достижение глобальной цели - повышение уровня качества
жизни населения.
Для
успешного
проведения
качественного
государственного
аудита
необходимым является соблюдение таких условий как:
- доверие общества;
- функциональная независимость контрольно-счетных органов от
исполнительной власти;
- правильный подбор специалистов, проводящих аудит;
Остановлюсь подробнее на каждом из них.
Что касается функциональной независимости КСО. В настоящее время
Россия внедряет общеевропейские стандарты организации и функционирования
контрольных финансовых органов.
С 1 октября 2011 года вступил в силу базовый Федеральный закон «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов
Российской
определивший
единые
Федерации
подходы
и
к
муниципальных
статусу,
образований»,
полномочиям,
порядку
организации и деятельности органов внешнего финансового контроля
России.
Необходимо
отметить,
что
при
разработке
закона
был
в
учтен
международный опыт организации внешнего финансового контроля, в том числе
и рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.
До
принятия
самостоятельно
закона
каждым
правовое
субъектом.
положение
Отсутствие
КСО
регулировалось
единого
правового
регулирования порождало различные, часто противоположные подходы к
определению их места в системе регионального управления.
В положениях принятого закона последовательно проводится принцип
организационной и функциональной независимости контрольно-счетных
органов субъектов, наконец закреплен термин «внешний финансовый
контроль»
в
отношении
деятельности
контрольно-счетных
органов,
3
понятийно отделив их от органов контроля в системе исполнительной
власти.
Получили
закрепление
те
права
должностных
лиц
КСО
при
осуществлении внешнего финансового контроля, которые не могли быть
установлены региональным законодательством, в законе определены основы
взаимодействия КСО на всех уровнях публичной власти, квалификационные
требования к должностным лицам осуществляющим контрольные и экспертноаналитические мероприятия.
Закон наделил контрольно-счетные органы необходимой компетенцией
для осуществления системного внешнего аудита, включая полномочия по
анализу эффективности использования бюджетных средств, а также
эффективности
принимаемых
исполнительной
властью
бюджетных
решений.
Инструментом решения этой задачи являются прежде всего – финансовый
аудит, аудит эффективности и стратегический аудит. Сейчас в Счетной
палате осуществляется разработка методической базы стратегического
аудита, а также его организационное, информационное и ресурсное
обеспечение. Наиболее действенной формой госфинконтроля за расходами,
на мой взгляд, является аудит эффективности, который предполагает не
только качественный анализ достижения запланированных результатов, но
и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые
препятствуют их достижению. И уже сейчас аудит эффективности играет
основополагающую роль в организации нашей деятельности.
Качество аудита и его результаты во многом зависят от системы подготовки
сотрудников КСО и действий специалистов, осуществляющих его. На примере
своего региона остановлюсь на подборе кадров в КСП СК (Но сразу хотел бы
оговориться, что эта система характерна для России в целом). Система
подготовки кадров состоит из нескольких уровней:
- первоначального обучения соответствующего уровня в учебных заведениях
(на специальных факультетах);
- конкурсного отбора при приеме на работу в КСО наиболее подготовленных
4
кадров;
-систематического повышения квалификации сотрудников.
Сегодня от уровня подготовки кадров во многом зависит потенциал
использования государственного аудита, его результативность.
На сегодняшний день специалисты работающие в КСО подготовлены в
высших учебных заведениях по специальностям: «экономист», «финансист»,
«юрист».
В
каждом
контрольном
мероприятии
принимают
участие
разнопрофильные специалисты. Принимая в штат экономистов и юристов мы
вынуждены доводить их квалификацию до нужного нам уровня. Именно поэтому
в 2006 году в целях подготовки профильных высококвалифицированных кадров
для работы, в первую очередь в системе финансового контроля, по совместной
инициативе Российской академии наук, МГУ им. Ломоносова и Счетной палаты
РФ в России создана Высшая школа государственного аудита (факультет)
Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова.
Это первая в стране специальная образовательная структура для подготовки
профессиональных кадров в сфере государственного аудита, необходимых для
обеспечения
системы
государственных
органов
финансового
выступления
перейду
контроля
федерального и регионального уровня.
В
следующей
части
своего
к
общим
квалификационным требованиям.
Сегодня
действующим
Федеральным
и
краевым
законодательством
определены общие квалификационные требования к сотрудникам органов
государственного финансового контроля. В соответствии с которым должности
председателя
и
аудиторов
государственным
должностям
контрольно-счетного
утверждаемым
органа
Парламентом
отнесены
субъекта,
к
что
свидетельствует об особом правовом статусе, предполагающем особые гарантии,
соответствующие условия оплаты труда, ответственность перед государством и
обществом.
Гарантией
непрерывности
осуществления
Контрольно-счетной
палатой края своих полномочий является срок полномочий председателя и
аудиторов – 6 лет, что больше чем срок полномочий законодательного органа
5
края. Вместе с тем, установлены дополнительные правоограничения в виде
запретов для вышеуказанных лиц. В частности, запрещено состоять в близком
родстве
или
свойстве
с
председателем
Парламента,
Губернатором,
руководителями органов исполнительной власти, в назначении которых на
должность принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта
РФ Парламент, с руководителями судебных и правоохранительных органов. На
Председателя и аудиторов возложены полномочия по контролю и организации
проведения
экспертно-аналитических
и
контрольных
мероприятий,
и
ответственность за результаты деятельности КСО в целом.
Обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего
государственного финансового контроля возлагаются на инспекторов.
В этой связи правовой статус инспектора, специфичный характер его
должностных
обязанностей,
повышенный
уровень
ответственности
перед
государством и обществом, предполагает тщательный отбор кандидатов на
замещение данной должности.
В нашей палате поступление гражданина на гражданскую службу для
замещения вакансии на должность инспектора осуществляется на конкурсной
основе или из кадрового резерва сформированного также на конкурсной основе. В
КСО
Ставропольского
осуществляет
жесткий
края
образована
конкурсный
Конкурсная
отбор
комиссия,
претендентов
на
которая
должности
инспекторов.
Так, на должность инспектора назначается лицо, являющееся гражданином
РФ, имеющее высшее образование и опыт профессиональной деятельности в
области
государственного
контроля,
экономики,
бюджета,
финансов,
менеджмента и права. При этом при прочих равных условиях отдается
предпочтение лицам, претендующим на должность инспектора, имеющим опыт
работы в контролирующих органах.
Конкурсной комиссией выясняется уровень и глубина теоретических и
практических знаний, степень информированности о полномочиях и общих
принципах
функционирования
Контрольно-счетной
палаты,
6
устанавливается наличие профессиональных знаний и навыков,
необходимых для исполнения должностных обязанностей инспектора,
определяется мотивация поступления на данную должность, возможности
профессионального
психологической
и
личностного
адаптации
с
роста,
вероятности
использованием
системы
социально-
психологических
тестирований для определения личностных и деловых качеств потенциального
инспектора и его вероятной совместимости с коллективом. В состав конкурсной
комиссии
входят
образовательных
независимые
учреждений,
эксперты
что
–
представители
обеспечивает
реализацию
научных
и
принципа
вовлечения института гражданского общества в деятельность Контрольносчетной палаты края и делает работу конкурсной комиссии более прозрачной
и компетентной.
Теперь перейду непосредственно к проведению качественного аудита и
специалистам обеспечивающим его. В ревизионных стандартах ИНТОСАИ
сформулированы основные квалификационные требования, предъявляемые к
специалистам, проводящим
аудит
эффективности. Это
– независимость,
объективность и компетентность, являющиеся важнейшим условием обеспечения
достоверности результатов аудита.
Требования к сотрудникам Контрольно-счетной палаты Ставропольского
края, участвующим в аудите эффективности, определены в соответствии со
стандартом финансового контроля СФК 1 «Проведение аудита эффективности
использования бюджетных средств» разработанного на основе аналогичного
стандарта финансового контроля (СФК 104 «Проведение аудита эффективности
использования
государственных
средств»)
Счетной
палаты
Российской
Федерации.
Кроме
того,
основным
нормативным
документом,
определяющим
квалификационные требования каждого конкретного сотрудника, является
должностной регламент, где четко прописаны не только квалификационные
требования и круг обязанностей, но и этические нормы, определяемые
«Этическим кодексом сотрудников контрольно-счетных органов Российской
7
Федерации».
Основными
эффективности
требованиями
являются
к
сотрудникам,
базовое
образование
участвующим
(высшее
в
аудите
экономическое
(финансовое) и практический опыт.
Сотрудник, участвующий в аудите эффективности должен знать:
• Основные положения действующих нормативных правовых актов
Российской Федерации и субъекта РФ в части бюджета и бюджетного процесса,
финансов, налогов, бухгалтерского учета;
• Организацию бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях и
коммерческих организациях;
• Методологию контрольных, экспертно-аналитических мероприятий и
аудита эффективности использования бюджетных средств;
• Регламент контрольно-счетного органа;
• Задачи, функции, обязанности и права по замещаемой им должности.
должен уметь:
•
Организовывать
и
проводить
оперативный
контроль
в
рамках
закрепленных полномочий; комплексные и тематические проверки;
• Исследовать и анализировать отклонения от показателей, установленных
бюджетом, а также нарушения бюджетного процесса, определенного законом;
нарушения и отклонения от требований действующих нормативных правовых
актов Российской Федерации и субъекта;
• Проводить экономическую экспертизу проектов законов и других
нормативных правовых актов органов государственной власти в рамках
закрепленных полномочий;
• Оценивать обоснованность доходных и расходных статей проектов
территориального бюджета в рамках закрепленных полномочий;
• Определять достоверность бухгалтерской отчетности объекта проверки и
соответствие
совершенных
им
финансовых
требованиям действующего законодательства;
и
хозяйственных
операций
8
• Готовить экспертные или аналитические заключения по всем
вышеперечисленным вопросам;
А также соблюдать нормы служебной и профессиональной этики;
Итак, кратко сформулирую качества «идеального аудитора», которые
надо учитывать при подборе специалистов проводящих качественный аудит:
Специалист должен мыслить на макро- и микроуровне - в соответствии с
вопросами, обозначенными в программе, должен быть опытным и знающим в
аудируемой области, объективным и честным, способным урегулировать
конфликтную ситуацию, дисциплинированным, внимательным, рациональным и
практичным, излагать свои мысли четко и ясно.
Не все приведенные критерии можно отнести к профессиональным, многие,
скорее, — нормы этики. И, тем не менее, все они очень важны в деятельности
контролирующих органов, а особенно – в проведении качественного аудита.
На примере своего региона остановлюсь кратко на системе поощрения. Так, в
качестве меры поощрения за особые отличия государственному служащему
может быть досрочно присвоен классный чин.
Помимо этого, за выполнение особо важных и сложных заданий
предусмотрена выплата премий.
За безупречную и эффективную службу применяются такие виды поощрений
как:
- объявление благодарности с выплатой единовременного денежного
поощрения;
-
награждение
Почетной
грамотой
Контрольно-счетной
палаты
Ставропольского края с выплатой единовременного денежного поощрения;
- вручение ценного подарка (до 2000 рублей).
Огромное значение имеет систематическое повышение квалификации
сотрудников по программам, отвечающим современным требованиям.
Эффективным инструментом в сфере государственного аудита, повышения
квалификации работников контрольно-счетных органов Российской Федерации, а
9
также профессиональной подготовки новых аудиторских кадров является
Государственный научно-исследовательский институт системного анализа
Счетной палаты Российской Федерации, образованный в 2002 году, и
являющийся
государственным
научным
учреждением
Счетной
палаты
Российской Федерации, специализирующийся на разработке методической базы,
стандартов, профессиональной подготовке аудиторских кадров и повышении
квалификации работников Счетной палаты и контрольно-счетных органов
субъектов.
На сегодняшний день, практически во всех федеральных округах Российской
Федерации, действуют филиалы НИИ Счетной палаты, которые организуют
курсы и семинары по системе повышения квалификации работников контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации
С 2006 года в Ростове-на-Дону успешно работает Институт финансового
контроля и аудита, осуществляющий подготовку специалистов по новой
образовательной
программе
дополнительного
профессионального
образования «Аудитор государственного и муниципального управления».
В настоящее время институт обладает достаточной материальной базой и
потенциалом, позволяющим выполнять функции повышения квалификации
специалистов Северо-Кавказского региона (в который входит Ставропольский
край). В частности, сотрудники нашей
палаты
регулярно повышают
квалификацию в Институте финансового контроля и аудита в Ростове-на-Дону.
Огромную поддержку Институту финансового контроля и аудита оказывает
Контрольно-счетная палата Ростовской области в лице присутствующего здесь
Валерия Ивановича Хрипуна – председателя Попечительского совета института.
В своей работе большое внимание мы уделяем изучению опыта наших
коллег. Интересным мне представляется организация подбора кадров и
подготовка специалистов проводящих качественный аудит в КСП Москвы.
Одной из особенностей работы палаты - является создание в структуре КСП
Москвы Экспертного совета призванного не только вырабатывать предложения
10
и заключения по проблемным вопросам деятельности Палаты, критерии
и показатели эффективности, лежащие в основе контрольных мероприятий,
проводимых в форме аудита эффективности, но также критерии управления
качеством по всем направлениям работы. КСП Москвы организует обучение
сотрудников в области качества и мотивации каждого сотрудника к постоянному
улучшению результатов своей работы.
Другим интересным моментом является создание
Совета молодых
ученых и специалистов. Совет решает задачи по организации системы
наставничества, профессиональной адаптации и закреплению молодых кадров в
КСП Москвы, в том числе трудоустройства выпускников вузов, представлению
выдающихся достижений молодых ученых и специалистов в федеральных и
региональных конкурсах, проведению конференций, выездных школ, в которых
могут принимать участие молодые ученые и специалисты. Совет регулярно
вносит предложения о включении молодых ученых и специалистов на конкурсной
основе в резерв кадров, о выдвижении их на вышестоящие должности.
Привлекает внимание опыт КСП Москвы в применении аутсорсинга. По
моему мнению обращение к институту аутсорсинга позволяет оптимизировать и
качественно повысить работу контрольно-счетных органов при решении
узкоспециализированных задач.
И в заключении хотел бы отметить
В настоящее время в Контрольно-счетной палате Ставропольского края
накоплен
определенный
практический
опыт,
разработаны
методики
и
рекомендации по проведению аудита использования государственных ресурсов. В
Ставропольском крае уже 18 лет (24 ноября 1994 года) существует дееспособный,
современный, обладающий уникальными информационными ресурсами институт
государственного контроля, который выполняет как регулятивные, так и
конструктивные функции, помогая нашему региону и обществу проводить
эффективные институциональные изменения и выбирать наиболее перспективные
траектории развития Ставропольского края.
11
Вместе с тем, анализ практического опыта показывает, что
возможности применения аудита эффективности в деятельности нашей палаты
могут
значительно
расшириться
в
таких
проблемных
сферах,
как
противодействие коррупции, аудит в сфере государственно-частного партнерства,
контроль реализации приоритетных национальных проектов. Для этого мы ищем
новые пути развития, совершенствуем нормативно-правовую и методическую
базу.
Мы готовы вести конструктивный диалог и учитывать положительный опыт
наших зарубежных коллег по проблемам качественного аудита.
И последнее, - сегодня во всем мире институт государственного аудита это не только и не столько важная часть инфраструктуры регулирования и
надзора,
а
инструмент
открытости,
прозрачности,
подотчетности
исполнительных органов власти обществу, обеспечения легитимности
власти, подтверждения законности ее действий, что, в итоге, создает условия
для развития человеческого капитала, повышает качество общественных связей и
способствует формированию широкого спроса на знания.
Государственный аудит является важным инструментом формирующегося в
стране гражданского общества. Именно граждане через избираемый ими
Парламент поручают своему контрольному органу следить за правильностью и
результативностью использования публичных средств и собственности – являясь,
в конечном счете подлинными аудиторами собственного государства.
Спасибо за внимание, готов ответить на ваши вопросы.