тихая электронная революция в делопроизводстве и

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО
Н.А. Храмцовская,
ведущий эксперт по управлению документацией компании «ЭОС»,
член Гильдии Управляющих Документацией и ARMA International
ТИХАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ РЕВОЛЮЦИЯ
В ДЕЛОПРОИЗВОДСТВЕ
И АРХИВНОМ ДЕЛЕ
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНО-НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ
В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ ДОКУМЕНТАМИ В РОССИИ
Анализ существующей законодательно-нормативной базы нашей страны и ее сравнение с законодательством других стран
показывает, что Россия существенно отстает в правовом регулировании использования юридически значимых электронных документов в государственном управлении и деловой
деятельности, что значительно снижает эффективность использования информационно-коммуникационных технологий
(ИКТ), прежде всего, в государственном управлении.
Несмотря на то что в развитии отечественной законодательной базы есть элементы хаотичности и фрагментарности, все же общее направление изменений видится достаточно логичным и ясным. В этом процессе можно выделить
несколько основных тенденций, которые в первую очередь
влияют на вопросы законодательно-нормативного регулирования управления документами:
1. Попытка привести российское законодательство в соответствие с законодательством Европейского союза. Это, прежде всего, проявилось в принятии двух федеральных законов: от 27.07.2006 № 152-ФЗ
«О персональных данных» и от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации государственных, муниципальных и судебных органов». Положения российских законодательных актов были приняты с учетом действующего
европейского законодательства в этой области. Европейское законодательство служит основой и при разработке проектов других законов, например об электронной подписи.
2. Ужесточение требований к определенным видам
деятельности, в том числе к документированию этой
деятельности1. Это выражается, с одной стороны, в установлении более четких и жестких требований к работе с документами в коммерческих организациях и государственных
органах. С другой стороны, в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях введены новые и
значительно увеличены старые штрафы за утрату документов и непредставление их контролирующим органам.
3. Активное расширение сферы использования
электронных документов как в государственном управ-
лении, так и в коммерческой деятельности. Несмотря на
прорехи в законодательстве, использование электронных
документов постоянно расширяется. Многие коммерческие
организации стремятся максимально эффективно использовать те возможности, которые уже сейчас предоставляет
законодательство. Одновременно возрастает потребность
в использовании электронных документов в государственных органах.
Ситуацию, сложившуюся на ноябрь 2010 г., можно сравнить со строительством дороги в горах. Основные взрывные работы проведены, и по дороге уже можно идти, но
пока только пешком – вокруг множество неубранных камней и ям. Чтобы пустить скорый поезд электронного правительства, потребуется время на обустройство трассы – на
устранение недоработок в законодательстве, на проверку эффективности новых норм на практике и на их обкатку
в судебных спорах. Сильно мешает то, что у нас не получается просто взять и заимствовать опробованный и проверенный чужой опыт, постоянно идут попытки «прикрутить»
что-то свое, уникальное.
Серьезной проблемой является и отсутствие эффективной координации законотворческой деятельности, ведущейся по разным направлениям. Это приводит к тому,
что правовое регулирование использования электронных документов разрабатывается «квадратно-гнездовым» способом. Наглядным примером служит ситуация
с электронными документами длительного срока хранения
(свыше 10 лет). С одной стороны, для ряда электронных документов длительные сроки хранения уже установлены законами и нормативными актами, с другой – нет никаких
нормативных и методических документов по организации
их хранения в организациях и государственных архивах.
Несмотря на то что внимание к документам возрастает,
многие государственные органы, к сожалению, пока еще не
осознали, что государственное управление осуществляется на основе юридически значимых документов, а не просто
информации. В результате серьезно недооценивается роль
документов и хорошо налаженного документооборота в государственном управлении, и это мешает эффективно строить
электронное правительство и информационное общество.
1
См.: Храмцовская Н.А. Ужесточение требований к документам коммерческих организаций // Делопроизводство и документооборот на предприятии. 2009. № 3. С. 68–82;
Храмцовская Н.А. За сохранность документов организации первые лица ответят личным имуществом! // Делопроизводство и документооборот на предприятии. 2009. № 7.
С. 66–78; Храмцовская Н.А. За нарушение порядка хранения документов начали штрафовать! // Делопроизводство и документооборот на предприятии. 2010. № 8. С. 8–15.
СЕКРЕТАРЬ-РЕФЕРЕНТ / № 12 ДЕКАБРЬ / 2010 17
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО
РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМ
ЭЛЕКТРОННЫХ ДОКУМЕНТОВ В РОССИИ
Специалисты, занимающиеся проблемами внедрения электронного документооборота, выделяют четыре уровня, на
которых одновременно должны решаться существующие
проблемы:
политический;
технологический;
организационный;
правовой.
Если оценивать ситуацию в нашей стране с этих сторон, то можно увидеть, что на политическом уровне есть
серьезный прогресс: руководство страны сейчас постоянно говорит о необходимости внедрения электронного документооборота. Кроме того, уже появилось понимание
того, что эффективная работа электронного правительства невозможна без юридически значимых электронных
документов.
Технологический уровень в нашей стране достаточно
высок. И это не случайно, ведь основная доля бюджетных
расходов, выделяемых на ИКТ в органах государственной
власти, приходилась и приходится на закупку компьютерного и сетевого оборудования. К сожалению, осознание того,
что все это «железо» не будет эффективно работать без решения правовых и организационных проблем, происходит
медленно.
Не меньше проблем и на организационном уровне.
Долгое время на федеральном уровне дальше написания
концепций и создания комитетов дело не шло. Дает, однако, определенную надежду то, что за последние полтора
года принято несколько важных нормативных актов Правительства РФ, в которых запланированы реальные мероприятия для решения наболевших вопросов, прежде всего,
по организации межведомственного электронного взаимодействия:
Положение о системе межведомственного электронного документооборота (утверждено постановлением Правительства РФ от 22.09.2009 № 754);
распоряжение Правительства РФ от 02.10.2009
№ 1403-р «О технических требованиях к организации взаимодействия системы межведомственного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти»;
Положение о единой системе межведомственного
электронного взаимодействия (утверждено постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 № 697).
Так, в соответствии с Положением о единой системе
межведомственного электронного взаимодействия теперь
помимо системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) в России появится еще и единая система межведомственного электронного взаимодействия
(МЭВ). Оператором новой системы стало Министерство
связи и массовых коммуникаций Российской Федерации,
которому поручено в трехмесячный срок:
ввести систему в эксплуатацию;
2
утвердить технические требования к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.
Таким образом, Правительство планирует за три месяца сделать то, что никак не удавалось осилить в течение десятилетия – наладить взаимодействие информационных
систем, установленных в органах государственной власти.
Система МЭВ должна обеспечить помимо всего прочего
получение, обработку и доставку электронных сообщений
в рамках информационного взаимодействия органов и организаций с обеспечением фиксации времени передачи,
целостности и подлинности электронных сообщений, указания их авторства и возможности предоставления сведений, позволяющих проследить историю движения
электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме (п. 7б
Положения о единой системе межведомственного электронного взаимодействия).
Не совсем понятно, правда, зачем нужно создавать две
разновидности государственной электронной почты с разными операторами (напомним, что за МЭДО у нас отвечает
Федеральная служба охраны Российской Федерации). Время покажет, настолько эффективными окажутся эти попытки, однако хорошие намерения, безусловно, стоит приветствовать.
Говоря о правовом уровне, стоит отметить, что движение в этом направлении началось несколько лет назад.
В течение достаточно длительного времени проблемы
электронных документов решались недостаточно системно
и последовательно. В 2009 г. все кардинально изменилось,
и крупнейшая за всю истории нашей страны революция
в делопроизводстве стала быстро набирать обороты.
Кульминация законотворческой деятельности пришлась на 27 июля 2010 г., когда Президент РФ подписал
ряд законов, кардинально меняющих ситуацию с электронными документами в России. Прежде всего, это федеральные законы:
№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»2;
№ 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг»3;
№ 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный
процессуальный кодекс Российской Федерации»;
№ 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и
часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации
и некоторые другие законодательные акты Российской
Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных
актов) Российской Федерации в связи с урегулированием
задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования».
Подробнее см.: Храмцовская Н.А. Закон о государственных услугах и развитие делопроизводства // Секретарь-референт. 2010. № 10. С. 32–33.
См.: Храмцовская Н.А. Новые изменения в «блоке» информационных законов: электронные документы продолжают движение вперед // Делопроизводство и документооборот на предприятии. 2010. № 10. С. 30–37.
3
18 СЕКРЕТАРЬ-РЕФЕРЕНТ / № 12 ДЕКАБРЬ / 2010
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО
Происходящие перемены можно проиллюстрировать следующим примером. С помощью онлайн-версии правовой базы
«КонсультантПлюс» было проведено мини-исследование с целью определить, какая часть действующей федеральной нормативно-правовой базы упоминает понятия, связанные с внедрением ИКТ в государственное управление, и насколько
активно эти понятия использовались в последние два года (2009–2010). Полученные результаты приведены в таблице.
Ключевые слова,
содержащиеся в документах
за все годы
306 736
%
100,0
электронный вид
база данных
интернет
сайт
электронная почта
электронный документ
электронная форма
ЭЦП
портал
информационное общество
открытый ключ
электронное правительство
17028
8306
6323
5972
3629
1148
1101
907
841
302
104
74
5,6
2,7
2,1
1,9
1,2
0,4
0,4
0,3
0,3
0,1
0,0
0,0
Число действующих нормативно-правовых актов, всего
за 2009–2010 гг.
% от общего числа
49 668
16,2
все документы с данным
за 2009–2010 гг., %
ключевым словом, %
4907
9,9
28,8
1903
3,8
22,9
2727
5,5
43,1
2407
4,8
40,3
1090
2,2
30,0
417
0,8
36,3
482
1,0
43,8
357
0,7
39,4
335
0,7
39,8
155
0,3
51,3
45
0,1
43,3
45
0,1
60,8
Данные, приведенные в таблице, позволяют сделать следующие выводы:
не менее чем в 6 % всех нормативно-правовых документов используются понятия, связанные с внедрением ИКТ;
в документах 2009–2010 гг. количество документов, в которых упоминаются ИКТ-термины, уже в два раза больше –
более 10 %;
из общего числа действующих нормативно-правовых документов, использующих различные ИКТ-термины, 25–50 % приняты за последние два года.
Таким образом, полученные данные подтверждают, что в последнее время ИКТ-терминология стала гораздо чаще использоваться, и это отражение той активной работы по преобразованию отечественного законодательства, которая была проделана в последнее время.
Наверное, самым богатым на новации стал Федеральный закон № 227, вносящий изменения в 26 законов,
в частности в законы:
от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В законодательство введено понятие «электронный документ», следовательно, в ближайшее время предстоит дать ответ на
вопрос, чем «электронное сообщение» отличается от «электронного документа», хотя обмен и теми, и другими признается законодательством как обмен документами;
от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных».
Согласие на обработку персональных данных можно будет
получать и в электронном виде;
от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»4. Ответы на обращения граждан государственные органы теперь смогут
направлять электронным образом, а не только обычной
почтой;
от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»5. Доступ к архивным документам и
научно-справочному аппарату архивов будет предостав-
ляться не только в читальных залах самих архивов, но и через Интернет;
от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»6. Изменения затронули порядок ведения двух
из трех наиболее важных единых государственных реестров: Единого государственного реестра юридических
лиц и Единого государственного реестра индивидуальных
предпринимателей. Принятые изменения помимо прочего
уравнивают в правах бумажные и электронные документы,
которые будут представляться в налоговые органы при государственной регистрации;
от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»7. Регламентировано осуществление лицензирования в электронной форме, а также
возможность формирования лицензионного дела в государственном органе в форме электронного документа;
от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»8.
Предусмотрена возможность подачи заявления и фотографии для оформление заграничного паспорта в форме
4
Изменения, внесенные Федеральным законом от 27.07.2010 № 227-ФЗ, вступают в силу с 01.01.2011.
То же.
6
То же.
7
То же.
8
То же.
5
СЕКРЕТАРЬ-РЕФЕРЕНТ / № 12 ДЕКАБРЬ / 2010 19
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО
электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования,
включая Интернет, в т.ч. через единый портал государственных и муниципальных услуг;
8 законов9, регулирующих пенсионное обеспечение
в Российской Федерации. Изменения касаются возможности не только взаимодействия граждан с пенсионными
фондами в электронном виде, но и использования электронных документов для подтверждения трудового стажа
при назначении пенсии.
Не менее глобальны по своему характеру изменения,
внесенные в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, предусматривающие возможность ведения арбитражного процесса с использованием только
электронных документов.
В Налоговый кодекс Российской Федерации внесены
долгожданные положения, позволяющие вести счета-фактуры в электронном виде.
Этим дело не ограничилось. В настоящее время в Государственной Думе активно ведется работа над новой «порцией» законопроектов.
Законопроект № 373426-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного
контроля и агентами валютного контроля» принят Государственной Думой в третьем чтении 1 ноября 2010 г. и направлен в Совет Федерации Федерального Собрания РФ.
Банкам, как агентам валютного контроля, по запросам будет предоставляться в электронном виде информация из таможенных или налоговых органов. Федеральная таможенная служба будет предоставлять таможенные декларации
на товары, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации и сведения о таможенном оформлении
товаров. Федеральная налоговая служба будет направлять
информацию, подтверждающую уведомление (неуведомление) налогового органа об открытии счета (вклада) в банке
за пределами территории Российской Федерации.
Прошли первое чтение и активно готовятся ко второму
чтению законопроекты, которые продолжат правовое регулирование применения электронных документов в государственном и коммерческом секторе:
Законопроект № 305592-5 «Об электронной подписи» (принят в первом чтении 22.01.2010);
Законопроект № 305604-5 «О внесении изменений
в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об электронной подписи”» (принят в первом чтении 22.01.2010);
Законопроект № 282499-5 «О внесении изменений
в Федеральный закон «О персональных данных»» (принят
в первом чтении 05.05.2010).
На подходе не менее серьезные законопроекты, которые или уже внесены в Государственную Думу, или проходят заключительные этапы согласования. Ключевыми среди них являются:
Законопроект № 385329-5 «О бухгалтерском учете» (внесен Правительством РФ в Государственную Думу
02.06.2010). Законопроект предусматривает возможность
ведения и хранения первичной бухгалтерской документации только в электронном виде;
Проект Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации». В августе
2010 г. Федеральная нотариальная палата направила законопроект в нотариальные палаты субъектов Российской
Федерации для обсуждения. Проекту еще предстоит пройти
согласование в Министерстве финансов РФ, Министерстве
экономического развития и торговли РФ, Министерстве
регионального развития РФ, Министерстве иностранных
дел РФ. Проект, прежде всего его Особенная часть, предусматривает кардинальное изменение подхода к применению электронных документов в нотариальных действиях,
закрепляет порядок проведения самих нотариальных действий в электронном виде10.
Требования к нотариальному заверению документов
достаточно часто встречаются в нормативно-правовых актах. Так, на 09.11.2010, по данным, полученным с помощью
онлайн-версии правовой системы «КонсультантПлюс», нотариальное заверение упоминают 1534 действующих федеральных и 14683 региональных нормативных документов.
Нотариальное заверение в электронном виде позволит
беспрепятственно использовать электронные документы
при осуществлении наиболее значимых юридических действий, например при продаже недвижимости и перерегистрации прав собственности, хотя при этом приобретут новую
остроту проблемы обеспечения целостности, аутентичности и возможности использования электронных документов
при их долговременном хранении.
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНО-НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ
Анализ недавно принятых изменений в российском законодательстве показывает, что в ряде законов прямо противопоставляются письменная и электронная форма документов. Это плохая идея, идущая вразрез с мировой
практикой. Такой подход создает угрозу возникновения
9
См.: Федеральный закон от 01.04.1996 № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (изменения, внесенные Федеральным законом от 27.07.2010 № 227-ФЗ, вступают в силу с 01.01.2011); Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных
фондах» (так же); Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (так же); Федеральный закон от
15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (так же); Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях
в Российской Федерации» (изменения, внесенные Федеральным законом от 27.07.2010 № 227-ФЗ, вступают в силу с 01.01.2011, за исключением изменений, внесенных
в ст. 18, 19 и 22, вступающих в силу с 01.07.2012); Федеральный закон от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (изменения, внесенные Федеральным законом от 27.07.2010 № 227-ФЗ, вступают в силу с 01.01.2011, за исключением изменений,
внесенных в ст. 16, которые вступили в силу со дня официального опубликования указанного Федерального закона (опубликован в «Российской газете» 02.08.2010)); Федеральный закон от 30.04.2008 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» (изменения, внесенные Федеральным законом от 27.07.2010 № 227-ФЗ, вступают в силу с 01.01.2011); Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ
«О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» (изменения, внесенные Федеральным законом от 28.09.2010 № 243-ФЗ, вступают в силу
с 01.01.2011, за исключением изменений, внесенных в ст. 57, которые вступили в силу со дня официального опубликования указанного Федерального закона (опубликован
в «Российской газете» 30.09.2010)).
10
Текст проекта Федерального закона см. здесь: http://www.legis.ru/misc/doc/7104.
20 СЕКРЕТАРЬ-РЕФЕРЕНТ / № 12 ДЕКАБРЬ / 2010
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО
отдельных законодательств для бумажных и электронных
документов. В зарубежной практике, напротив, принимается, что электронный документ – это, в первую очередь, документ. Везде, где требуется использование письменной
формы, этому требованию в равной степени удовлетворяют как традиционные, так и электронные документы, если
законодательством прямо не установлено иное.
Работа по совершенствованию законодательства должна также обеспечить его технологическую нейтральность.
Здесь следует более эффективно использовать как международный опыт, так и собственную судебную практику.
Речь идет, прежде всего, о том, чтобы закрепить возможность использования электронных документов без электронной цифровой подписи. Стоит серьезно задуматься и
о том воздействии, которое начинает оказывать законодательство о персональных данных. В нынешнем своем виде
оно способно существенно затормозить планы построения
«электронного правительства», поскольку чрезмерный упор
на защиту персональных данных, запрет на их использование в иных целях, чем те, что первоначально предполагались, по сути дела блокируют возможность реализовать
сложные, гибко перестраиваемые по мере необходимости
процессы оказания государственных услуг. По этой причине ряд европейских и азиатских стран предпочли без лишнего шума пойти по пути создания централизованных национальных реестров персональных данных.
Для налаживания эффективного межведомственного взаимодействия необходимо синхронизировать законодательно-нормативную базу таким образом, чтобы электронные документы, созданные в любом из органов власти,
признавались везде, где они должны быть использованы
другими органами власти. Нужно понимать, что проблема,
которую предстоит решить, состоит не в замене бумаги на
электронные документы, а в изменении стиля и методов
взаимодействия государственных органов.
Законодательно-нормативные акты в то же время
должны учитывать, что переход от бумажного документооборота идет не к чисто электронному, а к смешанному
документообороту. Необходимо принимать во внимание и
многоукладность современного российского делопроизводства, когда делопроизводство даже в организациях одного сектора экономики, работающих в одном правовом
поле, может существенно различаться, в немалой степени
в зависимости от их ресурсов и готовности использовать
современные технологии. Стричь всех под одну гребенку
вряд ли получится.
Определенные сложности связаны также с многоуровневостью законодательно-нормативной базы – с существованием законодательно-нормативного регулирования
не только на федеральном, но и на региональном и муни-
ципальном уровнях. Постепенно начинает все более отчетливо проявляться тенденция накопления существенных
различий в законодательно-нормативной базе регионов, и
прежде всего в той ее части, что регламентирует порядок
электронного документооборота и применения электронных документов.
НЕОБХОДИМОСТЬ СОЗДАНИЯ
ЭЛЕКТРОННЫХ АРХИВОВ
Вопрос создания государственных электронных архивов
на федеральном уровне до последнего времени даже не
поднимался, однако и здесь были сделаны определенные
шаги. Самое главное – на эту проблему наконец-то обратило внимание высшее руководство страны.
Открывая совместное заседание Комиссии по противодействию попыткам фальсификации истории в ущерб интересам России и Межведомственной комиссии по защите
государственной тайны, состоявшееся 7 сентября 2010 г.
в Кремле, руководитель Администрации Президента С.Е. Нарышкин, в частности, сказал: «Степень доступности архивных документов, эффективность их использования зависят от многих факторов: нормативно-правового, материально-технического, организационного обеспечения и
ряда других. Сегодня я хотел бы сделать акцент на нескольких приоритетах развития архивного дела. Прежде всего,
это порядок комплектования, хранения и использования
архивных документов. Исключительно актуален и вопрос подготовки архивов к приему на хранение электронных документов11. Переход на электронные носители
требует технического переоснащения архивов, в том числе
архивов кинофотодокументов, материалы которых используются в документальном кино, в новостных и образовательных программах»12.
В деле создания государственных электронных архивов
мы отстаем даже от наших ближайших соседей, не говоря
уже о США и странах Европейского союза. Например, в Украине распоряжением Кабинета министров от 12.05.2007
№ 279-р13 был создан Центральный государственный электронный архив (ЦГЭА Украины)14. Этот архив активно работает над нормативной и методической базой. В середине
сентября 2010 г. на веб-сайте архива был опубликован для
публичного обсуждения проект Концепции планирования
жизненного цикла электронных документов и электронных
информационных ресурсов15 – по сути дела, концепция создания электронного архива и его взаимодействия с государственным делопроизводством. ЦГЭА Украины разработал также методические рекомендации «О создании и
сохранности архивных копий веб-сайтов»16 и Порядок пользования электронными документами и электронными информационными ресурсами в ЦГЕА Украины17.
11
Выделено автором статьи.
http://state.kremlin.ru/face/8850.
13
Розпорядженя Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 р. № 279-р «Про утворення Центрального державного електронного архіву України та Центрального державного архіву зарубіжної україніки»
14
Официальный сайт – http://tsdea.archives.gov.ua.
15
http://tsdea.archives.gov.ua/ru/?page=project.
16
Одобрены Нормативно-методической комиссией Госкомархива Украины, протокол № 2 от 26.05.2009, http://tsdea.archives.gov.ua/ru/advisory/work/pdf/o_sozdanii_i_
sohran.pdf.
17
Утвержден приказом Центрального государственного электронного архива Украины от 16.07.2010 № 38, http://tsdea.archives.gov.ua/ru/advisory/work/pdf/Poriadok_
koristuvannia.pdf.
12
СЕКРЕТАРЬ-РЕФЕРЕНТ / № 12 ДЕКАБРЬ / 2010 21
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО
Собственный проект успешно реализуют и польские архивисты18. Данная проблема на самом деле носит стратегический характер: раз мы начинаем создавать юридически значимые электронные документы, то мы одновременно обязаны обеспечить их сохранность в течение установленных, порой весьма длительных сроков.
Анализ опыта ряда зарубежных стран показывает, что
создание государственного электронного архива требует
не только выделения ресурсов (финансовых, материальных, кадровых), но и создания законодательно-нормативной базы, а также времени на отработку технологий работы с электронными архивными документами. Кроме того,
для электронных документов придется пересматривать
сроки ведомственного хранения, в связи с тем что электронные документы и необходимые для работы с ними технологии очень быстро устаревают.
Выступая на форуме «Развитие системы электронного
документооборота: step-by-step!» 15 октября 2010 г., консультант Федерального архивного агентства С. Кузнецов
обозначил некоторые направления, которые сейчас рассматриваются в Росархиве как основные в плане создания
государственных электронных архивов:
прорабатывается вопрос о том, чтобы организации –
источники комплектования государственных архивов сдавали на хранение не только бумажные документы, но и экспортировали в электронном виде из корпоративных и
ведомственных систем электронного документооборота информацию и документы. Это позволит архивам не тратить
деньги на повторную их оцифровку;
для реализации этой идеи разрабатываются требования по совместимости СЭД, используемых источниками
комплектования, с Программным комплексом «Архивный
фонд». Основным будет требование о том, что система
должна не только обеспечить передачу данных в универсальном формате, но и экспортировать информацию и
сами документы в формате, совместимом с единой общегосударственной системой учета документов архивного
фонда Российской Федерации;
рассматривается также проект о создании единой
базы по всем документам федеральных органов исполнительной власти и использования ее в качестве единой
системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО).
С. Кузнецов уверен, что все основные законодательные
проблемы в области создания электронных архивов, благодаря политической воле руководства страны, должны быть
решены уже в 2010–2011 гг.19.
ЧТО НАМ ПОДСКАЗЫВАЕТ МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ОПЫТ И КАК ЕГО МОЖНО ИСПОЛЬЗОВАТЬ?
Одним из способов преодоления отставания от передовых
стран является активное использование уже накопленного
ими опыта, зафиксированного в т.ч. в законах, подзакон-
ных нормативных актах, стандартах и методических разработках этих стран.
Понятно, что попытки слепо скопировать успешный опыт
вряд ли приведут к желаемому результату. Необходим взвешенный, критический подход к зарубежным материалам, но
их использование может помочь, прежде всего, в ускорении
разработки законодательно-нормативной базы. Кроме того,
благодаря опыту зарубежных коллег мы сможем отсечь тупиковые, не оправдавшие надежд пути развития.
Стоит внимательно изучать опыт не только западных
стран, но и стран СНГ и Балтии. Он представляет интерес,
прежде всего потому, что все эти республики начинали модернизацию экономики и государственного управления при
близких начальных условиях, имея за плечами те же традиции делопроизводства и однотипную законодательно-нормативную базу. Получается, что сейчас на территории этих
стран осуществляется масштабный эксперимент по внедрению различных вариантов электронного документооборота, причем накопленный положительный опыт достаточно
несложно тиражировать в других странах этой группы. При
этом представляет интерес опыт как больших, так маленьких стран; как лидеров, так и аутсайдеров.
Стоит, наверное, взять пример с Петра I, который на рубеже XVII–XVIII вв. также занимался реформированием
системы государственного управления в России. Он требовал от своих подчиненных не изобретать велосипед там,
где можно скопировать опробованную, отработанную нормативную базу. Так, в одном из своих указов Петр писал:
«Всем Коллегиям надлежит ныне на основании Шведского Устава сочинить во всех делах и порядках по пунктам;
а которые пункты в Шведском Регламенте неудобны, или
с ситуациею сего Государства несходны, и оные ставить по
своему рассуждению, и поставя об оных, докладывать, так
ли им быть»20.
Мы живем в очень интересное и сложное время. Даже
краткое перечисление уже принятых законодательных изменений, да и тех изменений, которые будут внесены в законодательство в ближайшее время, показывает, насколько они масштабны и значительны.
Эта тихая электронная законодательная революция
повлечет за собой глобальную переработку нормативной
базы, а значит, и новый повод для дискуссий и обсуждений, тем более что создать идеальную нормативную базу
с первой попытки все равно не удастся, и такой идеальной
базой сейчас не располагает ни одна страна мира. Важно, что приняты принципиальные решения (хотя пока еще
и не все), а отдельные детали придется уточнять в процессе
практической работы.
Предстоит проделать огромную работу, ведь уже принятое законодательство пока не может эффективно применяться, поскольку для этого необходимо разработать
значительное число подзаконных нормативных актов. Но
дорогу осилит идущий.
18
См.: Янковая В.Ф. Достижения польских архивистов по созданию архивов электронных документов // Вестник архивиста. 2008. № 4(104), http://www.vestarchive.ru/
elektronnye-dokymenty/87-dostijeniia-polskih-arhivistov-po-sozdaniu-arhivov-elektronnyh-dokymentov.html.
19
См.: Мальцев С. К электронному документообороту шаг за шагом // spbIT.ru, 18 октября 2010 г.; http://www.spbit.ru/news/n74522.
О сочинении Регламента всем Коллегиям, на основании Шведского Устава по пунктам, и о составлении проекта по тем предметам, которые в Шведском Уставе определены несходно с положением Российского Государства, и о поднесении по сему доклада Царскому Величеству // Именной указ от 28.04.1718, ПСЗРИ, вып. 1, т. 5, 3197.
С. 564–565.
20
22 СЕКРЕТАРЬ-РЕФЕРЕНТ / № 12 ДЕКАБРЬ / 2010