О механизмах взаимодействия ветвей государственной власти

О механизмах взаимодействия
ветвей государственной власти
при формировании
доктринальной политики
Н.В. Мишина
Тесная взаимосвязь функций государства и его механизма детерминирует
необходимость структурно-функционального подхода к изучению государственного механизма. Такой подход является одним из направлений общего системного анализа, основу которого составляет исследование категорий структуры и функций в их органической взаимосвязи. В соответствии с этим структура
механизма государства должна рассматриваться в неразрывной связи с его деятельностью по выполнению государственных функций.
Являясь самостоятельными и независимыми, законодательная, исполнительная и судебная ветви власти тем не менее имеют множество форм взаимодействия. Однако существующие сегодня в России схемы этого взаимодействия
требуют более детальной регламентации в законодательстве. В противном случае существующие механизмы будут малоэффективны. Взаимодействие всех
ветвей власти должно расширяться, необходим взаимный поиск форм и методов взаимодействия между органами государственной власти с целью повышения эффективности государственной политики.
Традиционно под механизмом взаимодействия ветвей власти понимается
наличие так называемой системы сдержек и противовесов, введенной в государственную практику отцами-основателями первой в мире Конституции. Названная система подразумевает, что происходит уравновешивание властями
друг друга в процессе деятельности государственных органов, только если изначально это равновесие заложено в их правовом статусе. Такое взаимодействие
необходимо в целях обеспечения и сохранения единства государственной власти как формы существования единого государства. Как отмечает О.Г. Румянцев,
«суть этих изменений состоит в том, что взаимные сдержки и противовесы осуществляются путем узаконенного проникновения в сферу деятельности другой
власти. Обязательное участие одной власти на определенной стадии деятельности другой предоставляет ей возможность для предупреждения нарушения
своих прав»1. В данном контексте названная система понимается в смысле «противодействия», а не «взаимодействия».
Основные нормативные условия разделения властей образуют в своей совокупности сложно сконструированную систему взаимодействия органов госу1
Румянцев О.Г. Конституционный процесс в России: правовые перспективы // Официальный сайт
Румянцева Олега Германовича. URL: <http://rumiantsev.ru/works/60/> (24.02.2010).
18
Выпуск 3 2011
Н.В. Мишина
дарственной власти. При этом следует отметить имеющийся в настоящее время
перекос разделения властей, существенный перевес в полномочиях исполнительной власти на фоне снижения роли законодательной власти. Большинство
проектов законов в парламент вносит Правительство Российской Федерации,
в соответствии с ежегодно утверждаемыми планами законопроектных работ,
подготовку которых осуществляют заинтересованные министерства и ведомства, в том числе и Министерство транспорта Российской Федерации. В такой
ситуации Федеральное Собрание РФ выступает только как «машина» для процедурного принятия внесенных проектов законов. На практике складывается
такая ситуация, что законодательная власть действует под диктовку исполнительной власти.
Существующая схема взаимодействия законодательной и судебной власти
также способствует снижению творческой инициативы и самостоятельности
законодательного органа. Так, в связи с тем, что решения Конституционного
Суда Российской Федерации имеют общеобязательное значение для всех ветвей
государственной власти, в том числе и законодательной, то посредством принятия актов официального толкования Конституции Российской Федерации Конституционный Суд может косвенным образом влиять на весь законодательный
процесс и правоприменение. Толкуя Конституцию, Суд в ряде случаев опережает законодателя и значительно расширяет конституционную доктрину2. Законодатель в силу общеобязательности решений Конституционного Суда РФ обязан
принять закон или иной нормативный акт только в строгом соответствии с актом официального толкования Конституции РФ.
Социально-политические условия развития формальных институтов
в Российской Федерации привели к появлению новых политических институтов, демонстрирующих взаимодействие властей, призванных корректировать
и сглаживать имеющиеся перекосы конституционного разделения властей. Это,
в частности, процедуры согласований важных кадровых назначений в государстве (например, Председателя Правительства, судей высших судебных органов,
Генерального прокурора и др.), разработка государственных стратегий в различных социально-политических и экономических вопросах (практика ежегодных Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию,
заседания Государственного Совета), проведение консультаций и слушаний
по актуальным политическим вопросам (практика круглых столов с участием
главы государства и лидеров парламентских партий, работа Общественной палаты Российской Федерации), институт парламентского расследования3.
Как справедливо отмечает И.И. Кузнецов, происходит постоянная институциональная достройка механизмов взаимодействия ветвей власти в различных формах: «параллельных» политических институтов, задача которых
состоит в снижении части нагрузки с конституционно провозглашенных институтов, практика решений Конституционного Суда (который не только
применяет Конституцию и право, но и в определенной степени осуществляет
2
Белкин А.А. Научно-практическая конференция «Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы, перспективы» (обзор) // Государство и право, 1997, № 5, с. 5–14.
3
Кузнецов И.И. Политическая институционализация разделения властей в современной России:
автореф. дисс. … д-ра полит. наук. Саратов, 2010. С. 21.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
19
Транспортная политика государства
правотворческую деятельность), неформальные приемы внутривластных согласований (круглые столы, «четверки», элементы публичной политической
дискуссии высших государственных органов и пр.), роль которых становится
весьма существенной.
На наш взгляд, взаимодействие всех ветвей власти должно быть направлено на совместный созидательный процесс, в первую очередь при выработке
доктринальных документов, затем принятии нормативных правовых актов, реализации наиболее эффективных управленческих решений, осуществлении их
официального толкования, заключении международных договоров.
В качестве двух неотъемлемых сторон единого процесса политической истории следует выделять «не только государственно-политические институты и отношения, события и деяния, составляющие как бы материальную ткань политического бытия общества, но и доктрины, идеи, теории политической идеологии,
представляющие духовно-идеальную компоненту политической жизни»4.
Как правило, термин «доктрина» употребляется применительно к политике. В литературе термин «доктринальная политика» используется в разных
значениях, порой даже противоположных, например, как то, что противостоит
реалистической политике5. До недавнего времени он употреблялся преимущественно как определяющий фактор внешней политики советского государства:
«политико-доктринальные установки», «идейно-теоретические и концептуальные основы внешней политики государства» и т.д.6. В то же время понятие
«доктрина» понимается некоторыми авторами как политическая концептуальность7, как основополагающий документ, отражающий приоритетность в той
или иной сфере8, как идейно-теоретический фундамент и т.п.
Доктринальная политика — это своего рода система предписаний, которая
вырабатывается учеными, политиками и просвещенной публицистикой, направленная на формирование и реализацию долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной перспективы развития каждой конкретной отрасли в рамках правового
поля и посредством права. Доктринальная форма государственной политики
преимущественно воплощается в проектах правовых актов, в научном предвидении развития политических событий. Юридические воззрения и концепции
чрезвычайно значимы для формирования модели государственного регулирования, для совершенствования законодательства, для оптимизации методологии
толкования юридических норм, для правореализационного процесса9. Напри4
Политическая история России. М., 1998, с. 6.
Вахитов Р. Новая смена всех или сущность одного заблуждения // Интернет против Телеэкрана. URL <www. contr-tv.ru/common/1087> (31.10.2007); Телицын В.Л. Новая экономическая политика: взгляд из Русского зарубежья // Вопросы истории. 2000. № 8 URL <www. alexzagatski. narod.ru/
questhistory82000.htm> (31.10.2007).
6
Нежинский Л.Н., Челышев И.А. О доктринальны основах советской внешней политики в годы
холодной войны. URL < www. auditorium.ru/books/4536/ch1.pdf (31.10.2007).
7
Тишков В.А. Концептуальная эволюция национальной политики в России. М., 1996. URL <www.
iea.ras.ru/lib/neotl/12092002003237.htm> (31.10.2007).
8
Карпенко М.П. Какая доктрина необходима российскому образованию // Рейтинг персональных
страниц и электронных библиотек. URL <http://www. viperson.ru/main. php> (31.10.2007); Андрющенко Е.Г. Какая доктрина необходима российскому образованию? // Право и образование. 2000. № 2.
9
Малько А.В. Формы реализации и виды правовой политики // Российская правовая политика:
курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003, с. 167.
5
20
Выпуск 3 2011
Н.В. Мишина
мер, соответствующая концепция не только целесообразна, но и крайне необходима при осуществлении правотворческой деятельности, поскольку в идеале
должна ставиться задача максимально точного отражения в нормативных правовых актах явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Именно на научно обоснованной концепции
должен основываться выбор оптимальных путей видоизменения общественных
отношений в желательном направлении при помощи права.
По нашему мнению, доктринальная политика в сфере управления развитием конкретных отраслей должна формироваться на таких принципах, как: 1) научная обоснованность; 2) реалистичность; 3) обусловленность потребностями
развития общества; 4) предсказуемость; 5) легитимность; 6) демократичность;
7) справедливость; 8) социальная направленность; 9) гуманизм; 10) гласность;
11) сочетание интересов личности и государства; 12) приоритетность прав человека; 13) соответствие международным стандартам.
Доктринальная политика в сфере железнодорожного
транспорта
В современную эпоху Российского государства остро ощущается необходимость выстраивания четкой долговременной политической стратегии
и адекватной ей тактики. Важнейшими условиями проведения эффективной
государственной политики в сфере управления развитием железнодорожного транспорта10 могут стать последовательное совершенствование ее целевого
содержания и реформирование ее инструментальной базы. Для решения существующих проблем в области правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта и его инфраструктуры необходимо разработать
доктринальные положения, которые лягут в основу государственной политики
в сфере управления развитием железнодорожного транспорта.
Нормативное обеспечение на концептуальном уровне формирования и реализации государственной политики в области управления развитием железнодорожного транспорта состоит в издании документов программного характера (посланий, концепций, стратегий, доктрин и т.п.), которые принимаются
Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации
и другими органами государственной власти. Однако в действующем законодательстве не закреплено, в каком виде должны найти воплощение подобные документы, в каком порядке их следует принимать, какова их юридическая сила.
К сожалению, ввиду того что доктринальный документ не является нормативным правовым актом, он оказывается императивно не обязательным для
исполнения. В этом состоит один из скрытых источников «качества» некоторых направлений современной российской политики, в том числе и железно10
Подробно о соотношениях государственной политики и доктринальной политики в сфере железнодорожного транспорта см., напр.: Мишина Н.В. Теоретические аспекты генезиса и формирования правовой политики России (на примере законодательства в сфере железнодорожного транспорта): монография; под ред. проф. А.К. Черненко; Рост. гос. ун-т путей сообщения. Ростов н/Д,
2008. 327 с.; Мишина, Н.В. Современная правовая политика России в области железнодорожного
транспорта: формы практической реализации; под ред. проф. А.К. Черненко; Рост. гос. ун-т путей
сообщения. Ростов н/Д, 2008. 220 с.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
21
Транспортная политика государства
дорожной. Следовательно, необходимо определить статус правовой доктрины
как источника права. Кроме того, «доктринальные документы должны провозглашаться явно и открыто, содержать однозначно трактуемые любым человеком
ценностные ориентиры, стратегические цели и принципы их достижения. Конкретизированное содержание государственной политики должно по возможности пронизывать всю управленческую деятельность, служить основой для
разрешения управленческих коллизий и противоречий, а в некоторых случаях — основой для управленческих инициатив»11.
В качестве такого концептуального документа, содержащего доктринальные
основы, идейно-теоретический фундамент, определенную систему теоретикополитических принципов и нормативных положений в сфере железнодорожного транспорта, выступает Транспортная стратегия Российской Федерации
до 2030 г.12 Эта программа рассчитана на долгосрочную перспективу, т.к. в условиях смены социально-экономической формации, коренной перестройки
экономики страны, особенно актуальна именно долгосрочная перспектива, которая сможет снизить влияние субъективного фактора в виде сменяющих друг
друга руководящих персон или партий и в то же время придать предсказуемость и устойчивость государственной политике в области железнодорожного
транспорта. Для решения данной проблемы следует определить статус политико-правовых актов, а также повысить ответственность органов государственной
власти за их разработку, согласование и реализацию. Помимо этого, требуется
закрепление статуса концептуальных и доктринальных документов в качестве
актов более высокого уровня для придания им большей юридической силы13.
Утверждение таких документов можно было бы осуществлять на уровне Президента Российской Федерации по аналогии с военной доктриной, т.к.
Конституция Российской Федерации в пункте 3 статьи 80 устанавливает, что
«Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления
внутренней и внешней политики государства»14. Если внешняя политика осуществляется на основе доктринальных положений, утверждаемых главой государства, следовательно, внутренняя политика государства должна определяется такими же положениями.
Показательным примером может выступать «Доктрина информационной
безопасности Российской Федерации»15, утвержденная Президентом Российской
Федерации 9 сентября 2000 г. Во вводной части данного документа указано, что
«доктрина информационной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и ос11
Якунин В.И. К вопросу о качестве государственной политики // Свободная мысль. 2007. № 7.
С. 5–20.
12
Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р «О Транспортной стратегии Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2008, № 50, ст. 5977; № 52 (ч. 2) (поправка).
13
Якунин В.И. К вопросу о качестве государственной политики // Свободная мысль. 2007, № 7.
С. 5–20.
14
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) //
Российская газета. 25.12.1993, № 237.
15
«Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» (утв. Президентом РФ
09.09.2000 № Пр–1895) // Российская газета. 28.09.2000, № 187.
22
Выпуск 3 2011
Н.В. Мишина
новные направления обеспечения информационной безопасности Российской
Федерации» и что «настоящая доктрина служит основой для: формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности
Российской Федерации; подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; разработки целевых программ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации».
На наш взгляд, доктрина должна разрабатываться во всех наиболее важных сферах общественных отношений и служить основой для формирования
государственной политики в каждой конкретной отрасли. Более того, принятие доктринальных документов должно осуществляться при активном участии
ученых, наиболее квалифицированных специалистов-практиков, независимых
экспертов. При этом разработчики должны нести ответственность за состояние
и развитие российского права. Правда, в настоящее время эта ответственность
носит моральный, нежели материальный характер. К сожалению, на сегодняшний день разработка норм права отстает от реалий жизни, что, в свою очередь,
дает возможность политикам пользоваться вакуумом в правовом регулировании и принимать произвольные решения.
Правовая доктрина должна служить основой для последующих разработок
и предложений по дальнейшему развитию законодательства, являться фактором эффективности современного государственного регулирования, в том числе в сфере железнодорожного транспорта.
В то же время нельзя снимать со счетов то, что многое зависит и от ученых. Научные работники участвуют в выработке правовых норм, дают экспертные оценки, консультируют правительства и т.п. Поэтому и они должны
нести ответственность за состояние и развитие государственного регулирования. С целью проведения мониторинга железнодорожного законодательства
и выработки рекомендаций по определению основных направлений развития
российского законодательства в сфере железнодорожного транспорта представляется целесообразным создание специализированных методологических
центров, например при транспортных вузах. Это позволит формировать и осуществлять реалистичную и научно обоснованную государственную политику
в названной сфере.
Правительство Российской Федерации, руководство открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (далее — ОАО «РЖД) и другие
субъекты государственной политики в сфере управления развитием железнодорожного транспорта осознают необходимость совершенствования нормативной
правовой базы отрасли и ставят во главу угла задачи обеспечения необходимых
юридических преобразований. В настоящее время при Федеральном агентстве
железнодорожного транспорта (далее — Росжелдор) функционирует Экспертно-консультационный совет, являющийся совещательным и консультационным органом, действующим на постоянной основе, который и создан для того,
чтобы привлечь организации железнодорожного транспорта, пользователей
его услугами и заинтересованных организаций к участию в подготовке предложений по реализации государственной политики в этой области и структурной
реформы на железнодорожном транспорте. Кроме того, Росжелдор привлекает
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
23
Транспортная политика государства
научный потенциал транспортных вузов и научно-исследовательских институтов для обеспечения научной обоснованности принятия необходимых нормативных правовых актов, заключая на конкурсной основе государственные контракты на выполнение научно-исследовательских работ для государственных
нужд по наиболее актуальным проблемам в области железнодорожного транспорта (например, по теме: «Разработка проектов нормативных, нормативнотехнических и иных документов в области перевозок грузов в международном
и внутреннем сообщении, необходимых для реализации Росжелдором функции
компетентного органа Российской Федерации по перевозкам опасных грузов
в области железнодорожного транспорта»).
В ходе такой работы формируются доктринальные (концептуальные) положения будущих законодательных актов, в чем именно и проявляется доктринальная политика в сфере управления развитием железнодорожного транспорта. Как утверждает Р.В. Пузиков, ссылаясь на Р. Давида, только использование
научных исследований, результатом которых по существу и является доктрина,
позволяет ориентировать государственную политику на прогрессивное развитие права и государства16.
Следует отметить, что в последние годы значительным потенциалом воздействия на формирование государственной политики стали обладать Общественная палата Российской Федерации и региональные общественные палаты,
а также активизировалась деятельность таких важных консультативных органов, как Государственный Совет Российской Федерации и Совет Законодателей
России (призванные, помимо прочего, скорректировать имеющиеся механизмы
принятия и реализации властно значимых решений), чей созидательный потенциал до сих пор полностью не раскрыт. Показательным является пример проведения 24 ноября 2009 г. в Ульяновске заседания Президиума Госсовета по вопросу инновационного развития транспортного комплекса страны с целью создания в России условий экономического роста, повышения конкурентоспособности страны и улучшения качества жизни людей за счет предоставления
транспортно-логистических услуг, удовлетворяющих требуемым показателям
надежности, безопасности, экологичности, ценовой доступности экономической эффективности для потребителей. В состав рабочей группы Госсовета помимо представителей РАН, госкорпорации «Ростехнологии», ОАО «РЖД», научно-исследовательских и проектных институтов, общественных организаций,
ассоциаций и фондов вошли руководящие работники государственных органов
власти федерального и регионального уровней.
Немаловажным фактором в формировании доктринальной политики государства, необходимой теоретической базой, ее составной частью является правовая идеология. Она, по мнению О.В. Гребцова, служит обоснованием и формой реализации стратегии, тактики, направлений, форм, способов и средств
правовой политики17. Конструктивная социальная роль идеологии, отмечает он,
16
Пузиков Р.В. Сущность юридической доктрины как источника права // Правовая политика и правовая жизнь. 2003, № 4, с. 137.
17
Гребцов О.В. Уголовная политика современной России и предупреждение преступности: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 12.
24
Выпуск 3 2011
Н.В. Мишина
реализуется только посредством ее воздействия на социальную психологию, являющуюся первоосновой мотивации и направленности социального поведения.
Проблема в том, что на практике имеет место расхождение деятельно-практической стороны с доктринальной стороной государственной политики, которые находятся в единстве и противостоянии. Степень же такого единства и противостояния зависит от конкретного исторического периода развития данной
отрасли и придает качественную определенность государственной политике
в области железнодорожного транспорта.
Так, железнодорожная политика государства должна быть средством проведения демократических реформ на железнодорожном транспорте, а реформы
в свою очередь должны иметь твердую правовую базу для своей реализации.
Нельзя допускать, чтобы политика превалировала над правом, в противном
случае мы не сможем говорить о полноценной государственной политике в сфере управления развитием железнодорожного транспорта.
Таким образом, с целью преодоления имеющихся противоречий в конституционно закрепленной системе разделения властей и ее реализации на практике существующая схема взаимодействия ветвей государственной власти должна
расширяться, должен идти постоянный взаимный поиск форм взаимодействия
между органами государственной власти. В частности, при формировании доктринальной политики государства в качестве дополнительных механизмов взаимодействия ветвей государственной власти могут рассматриваться различные
консультативно-диагностические, экспертные, проектно-аналитические площадки, федеральные и региональные Общественные палаты, Государственный
Совет и Совет законодателей Российской Федерации. В работе названных структур принимают участие представители различных органов государственной
власти, результаты их работы доводятся до сведения первых лиц государства
и руководителей всех государственных органов. В то же время осуществляется тесное взаимодействие государства с институтами гражданского общества.
Рассмотренные выше «внеконституционные» институты взаимодействия властей дают основание говорить о создании в России новых условий, позволяющих
формировать эффективную доктринальную политику в сфере управления развитием железнодорожного транспорта.
В заключение хотелось бы отметить, что наибольшая эффективность государственной политики России будет достигнута в том случае, когда она будет
формироваться системно и реализовываться посредством взаимодействия всех
ветвей власти в рамках осуществления правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и доктринальной политики в каждой отрасли.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
25