Аришков А.А - Финансовый Университет при Правительстве РФ

Роль взаимодействия власти и бизнеса в развитии
инфраструктуры территории Российской Федерации
The role of the interaction between business and government in the
development of infrastructure in the Russian Federation
Аришков А.А.
ФГОБУ ВПО «Финансовый университет
при Правительстве Российской Федерации»,
Москва
Беляева И.Ю.
доктор экономических наук, профессор
Аннотация
В исследовании выявляется роль взаимодействия власти и бизнеса в
развитии инфраструктуры территории Российской Федерации и раскрывается
потенциал государственно-частного партнерства, как инструмента привлечения
частных инвестиций для комплексного развития территорий. Проводится
анализ отечественного законодательства в области государственно-частного
партнерства, а также разбирается накопленный отечественный и зарубежный
опыт реализации проектов государственно-частного партнерства. Предлагаются
меры по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства
в Российской Федерации.
Abstract
In this research the role of the interaction between business and government in
the development of infrastructure in the Russian Federation is highlighted and the
potential of public-private partnerships as a tool to attract private investment for the
integrated development of territories is revealed . The analysis of national legislation
in the field of public-private partnerships , as well as gained national and
international experience implementation of public -private partnership. Proposes
measures to improve public-private partnerships in the Russian Federation.
Ключевые слова
Взаимодействие власти и бизнеса, государственно-частное партнерство,
инфраструктура,
инфраструктурные
проекты,
комплексное
развитие
территорий.
Key words
Interaction between business and government, public-private partnerships,
infrastructure, infrastructure projects, the integrated development of territories.
В сложившихся экономических и политических условиях развития
России именно система взаимодействия власти и бизнеса может стать реальным
инструментом формирования и развития инфраструктуры на территории
Российской Федерации. Государство в лице органов региональной власти и
местная власть в лице органов самоуправления с помощью ГЧП сможет
перейти
от
прямого
бюджетного
финансирования
проектов,
которое,
несомненно, будет в той или иной степени ограниченно, к перспективной
модели привлечения частных денежных средств на условиях разделения
рисков. ГЧП сможет помочь профинансировать инфраструктурные объекты и
сократить государственные проектные риски.
Взаимодействие власти и бизнеса проявляется в различных формах и видах,
как
позитивных
государственных
(государственно-частное
контрактов,
социальное
партнерство,
партнерство,
система
корпоративная
социальная ответственность), так и негативных (коррупция и лоббирование1,
1
Лоббирование—это институт политической системы, представляющий собой процесс по
продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их
2
хотя последняя форма может носить позитивный и продуктивный характер, в
случае, если представителем бизнеса является не одна компания, либо
небольшая группа компаний, а целое бизнес-сообщество, такое как Российский
союз промышленников и предпринимателей).
На сегодняшний день в Российской Федерации остается нерешенными
проблемы диверсификации экономики и выход на инновационный путь
развития,
на
что
оказывает
непосредственное
влияние
развитая
производственная, коммунальная и социальная инфраструктура, модернизация
которой возможна только с привлечением инвестиций на базе ГЧП. Развитие
инфраструктуры, разумеется, должно быть не самоцелью, а реально помогать
качественному изменению структуры национальной экономики, усиливая ее
конкурентоспособность в глобальном аспекте.
Целями государства при использования механизмов ГЧП являются:

Повышение
уровня
жизни
населения,
содействие
развитию
«человеческого капитала»;

Устранение структурных ограничений экономического роста;

Содействие
повышению
конкурентоспособности
российских
компаний, укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках;

Социально-экономическое развитие регионов РФ;

Рациональная интеграция России в мировую экономику.
Бизнес же при решении о принятии участия в проектах ГЧП и
непосредственно их реализации преследует следующие цели:
 Расширение пространства для
свободного движения капитала, его
проникновения в те сферы, которые ранее были для него недоступны
 Привлечение бюджетных средств для осуществления проекта
 Расширение возможностей для
получения кредитов под проект от
российских и зарубежных финансовых организаций за счет получения
государственных гарантий
профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти, с
целью достижения принятия выгодного для них политического решения.
3
 Облегчение работы с органами власти и управления за счет участия
государства в проекте, в том числе получение лицензий, разрешительной
документации, заключений надзорных органов
 Повышение статуса проекта за счет участия государства. Создание
положительного образа компании.
 Мотивацию государства для заключения соглашения о ГЧП и
применения механизмов ГЧП определяют следующие факторы:
 - повышение качества и доступности, расширение спектра оказываемых
населению услуг, отнесенных к компетенции государства;
 - рост показателей экономической эффективности проектов за счет
снижения издержек и рисков, повышения уровня качества услуг;
 - привлечение частного партнера может сделать государство компактным,
эффективным и гибким, тем самым снижая уровень бюрократизации и
коррумпированности экономики;
 - государство получает доступ к альтернативным источникам капитала
для осуществления важных и срочных проектов;
 - повышение эффективности расходования бюджетных средств ,
снижение нагрузки на бюджет;
 - надежность результатов (благодаря своевременному осуществлению
проекта, а также прописанному в контракте порядку возврата инвестиций
и компенсации текущих издержек);
 - доступ к инновациям (в рамках проектов ГЧП частный сектор
привносит в сферу производства и общественных услуг современный
организационный опыт, знания, новые управленческие технологии);
 - реализация стратегически важных инфраструктурных проектов, которые
в силу недостаточного финансирования из бюджета не могут быть
реализованы в ближайшем будущем;
 - помощь в наиболее выгодной реализации
и развитии объектов
государственного имущества;
4
 - сохранение государственного контроля над активами, способствование
появлению возможности
успешно использовать опыт, навыки и
профессионализм частного бизнеса;
 - способствование внедрению передовых принципов
управления в
органах государственной и муниципальной власти;
 - повышение эффективности и конкурентноспособности
отраслей
инфраструктуры,
привлечение
к
их
сетевых
реформированию
инвестиций, в том числе иностранных.
 Мотивацией для бизнеса в заключении соглашений о ГЧП служат
следующие факторы:
 - уменьшение

налогового бремени, получение льгот и преференций
(субсидий, гарантий, стимулирующего
налогообложения
и других
видов поддержки) в рамках ГЧП;
 - лояльность государства;

- возможность надежного долгосрочного вложения финансовых
средств;
 - получение в долговременное владение и пользование государственных
активов,
что
обеспечивает
стабильное
получение
прибыли
в
долгосрочной перспективе;
 - государственные гарантии возврата инвестиций;
 -
увеличение
свободы
принятия
административно-хозяйственных
решений, снятие ряда бюрократических проволочек, свойственных
государственной системе управления,
что существенно повышает
эффективность принятия решения и увеличивает общую прибыльность
бизнеса.
 Основные выгоды для общества от реализации стратегии ГЧП:
 - создание благоприятной среды для появления различного рода форм
новаторства и инноваций;
 - доступ к более качественным услугам;
5
 -
активизация
бизнес-процессов
предпринимательского
мышления
в
в
обществе,
области
стимулирование
поиска
новых
и
перспективных методов взаимодействия;
 - способствование развитию
диалога
между властью и бизнесом во
всевозможных сферах.
 Для национальной экономики в целом, ГЧП облегчает выход на мировые
рынки капиталов, стимулируют привлечение иностранных инвестиций в
реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики
регионов, где на его основе развиваются местные рынки капитала,
товаров и услуг.
Внедрение и развитие ГЧП в Российской Федерации сталкивается
с
рядом проблем, которые можно разделить на три группы:

Проблемы правового характера. Несовершенство нормативно-правовой
базы проявляется в первую очередь в отсутствии единого федерального закона
о ГЧП, который как следствие должен дать дальнейший толчок для развития
законодательства в данной области как на федеральном, так и на региональном
уровнях.

Проблемы
экономического
характера.
Это
проявляется
в
следующем:неразвитость рыночных отношений ограниченное количество
квалифицированных
частных инвесторов, ограничения
в долгосрочных
кредитах на финансовом рынке, отсутствие возможности предоставления
бюджетных
гарантий
(поступления
платежей
инвестору),
проблема
обеспеченности региональных бюджетов (нехватка средств для разработки
проектов).

Проблемы управленческого характера, а именно:
отсутствие
выстроенной
государственной
комплексной
системы,
регулирующей деятельность ГЧП и отвечающей за внедрение и развитие ГЧП в
Российской Федерации; дефицит компетентных и квалифицированных кадров
и,
как следствие, отсутствие у большинства чиновников достаточной
профессиональной правовой подготовки для разработки контрактов ГЧП, а
6
также низкий уровень осведомленности о принципах ГЧП; конфликт
полномочий и интересов региональных органов власти и органов местного
самоуправления
(обособленность
муниципальных
органов
управления);
отсутствие четкой отраслевой политики по развитию практики ГЧП в
отдельных сферах и неразрешенные проблемы, препятствующие развитию
деятельности ГЧП в отдельных отраслях (например, одним из тормозов в сфере
ЖКХ является существующий механизм «хозяйственного ведения», когда
объекты
управляются
унитарными
предприятиями,
что
чаще
всего
неэффективно и для государства, и для потребителей).
Важнейшей нерешенной проблемой остается создание публичноправовых институтов, занимающихся проблемами продвижения использования
ГЧП в Российской Федерации, формированием и осуществлением проектов.
Низкое
качество
инфраструктуры
препятствует
стабильному
экономическому росту страны и повышению ее конкурентоспособности на
международных рынках. Неразвитая инфраструктуры также является основной
причиной снижения качества жизни, высокого уровня заболеваемости и
смертности.
Инфраструктурные
проекты
обладают
значительным
положительным социальным эффектом. Согласно проведенным исследованиям
рост инвестиций в инфраструктуре оказывает наибольшее влияние на
благосостояние бедных слоев населения, чей уровень доходов с улучшением
инфраструктурной обеспеченности увеличивается быстрее, чем растут общие
доходы населения. Однако, не смотря на то, что государственный сектор
финансирует значительную часть предоставляемых инфраструктурных услуг,
спрос на инвестиции остается неудовлетворенным, и правительства ищут
методы
повышения
эффективности
производства
и
предоставления
инфраструктурных услуг. Государственно-частное партнерство является одним
из инструментов в арсенале государства, благодаря которому предполагается
увеличить объем инвестиций в инфраструктуру и повысить их эффективность.
Новые эффективные формы управления ГЧП не могут быть созданы без
соответствующей глубокой проработки. Каждая страна проходит через ряд
7
этапов в построении системы управления ГЧП, прежде чем такое партнерство
начнет полноценно функционировать.
Фундаментальными факторами успеха ГЧП, как показывает мировой и
российский опыт, являются:
• Политическая воля государства, наличие необходимой нормативно-правовой
базы и системы регулирования ГЧП;
• Наличие потока проектов, глубина проработки контрактов и возможности
финансовых рынков обеспечить финансирование проекта;
•
Уровень
правовой
и
экономической
подготовки
руководителей
и
специалистов органов исполнительной власти, принимающих участие в
проектах ГЧП, профессиональные навыки участников проекта, готовность
сторон идти на компромиссы и находить пути решения спорных вопросов.
Фундаментальными факторами успеха ГЧП, как показывает мировой и
российский опыт, являются:
• Политическая воля государства, наличие необходимой нормативноправовой базы и системы регулирования ГЧП;
•
Наличие
потока
проектов,
глубина
проработки
контрактов
и
возможности финансовых рынков обеспечить финансирование проекта;
• Уровень правовой и экономической подготовки руководителей и
специалистов органов исполнительной власти, принимающих участие в
проектах ГЧП, профессиональные навыки участников проекта, готовность
сторон идти на компромиссы и находить пути решения спорных вопросов.
Для усиления действенности механизма ГЧП необходимо предусмотреть
следующие рекомендации и установки для осуществления организационных
мероприятий и совершенствования законодательной базы:
 Развитие законодательной базы на всех уровнях (например, принятие ФЗ «Об
общих
принципах
муниципально-частного
партнерства
в
Российской
Федерации», что даст понимание органам местного самоуправления как
действовать в рамках такого партнерства, а также будет способствовать
законотворчеству на муниципальном уровне, развитие законодательства
8
контрактных форм партнерства и судебной процессуальной практики в данной
области);
 Формирование благоприятного общественного мнения (повышение доверия
частного бизнеса к власти и его интереса к проектам ГЧП), что повысит
интерес и степень участия, не только крупного, а также малого и среднего
бизнеса в проектах ГЧП;
 Обеспечение прозрачности деятельности в области ГЧП, что имеет
непосредственную связь с формированием благоприятного общественного
мнения;
 Привлечение финансовых заемных средств коммерческих банков, средств
пенсионного фонда и различных частных фондов. Необходимо понимание
коммерческих банков и различных фондов того, что кредитование и
финансирование проектов ГЧП отразится на качественном улучшении их
деловой репутации и имидже за счет прозрачности и широком доступе к
информации о проектах ГЧП. Также данная мера, помимо расширения
возможностей при реализации проектов, будет способствовать формированию
благоприятного общественного мнения;
 Выпуск инфраструктурных облигаций. Эта мера увеличит возможности
бизнеса в привлечении заемного капитала и будет служить гарантией
окупаемости проектов для бизнеса. Также покупка инфраструктурных
облигаций
физическими
лицами
будет
способствовать,
как
надежных
финансовых вложений отразится на общественном мнении об институте ГЧП;
 Разработка методики
расчета
и оценки
показателей финансовой,
бюджетной и экономической эффективности для органов государственного и
муниципального управление;
 Создание единого государственного координационного центра ГЧП, который
бы выступал оператором крупных национальных проектов, выполнял бы
контрольную и регулирующую функции, давал бы оценку работе региональных
центров ГЧП, вырабатывал бы методологию и стандарты реализации проектов
9
ГЧП, содействовал бы с другими органами исполнительной власти в
формировании отраслевой политики в области ГЧП и т.д.;
 Дальнейшее формирование общей институциональной среды;
 Формирование крупных инвестиционных «лотов», состоящих из ряда
повторяющихся проектов нескольких муниципальных образований (например,
школы в сельских поселениях), что повысит скорость модернизации
инфраструктуры находящейся в ведении муниципальных образований;
 Внедрение и повышение роли новых форм государственного аудита в
процессе реализации проектов ГЧП, что отразится на эффективности принятия
управленческих решений;
 Решение
кадровой
проблемы.
Проведение
информационной
и
образовательной работы в рамках продвижения института ГЧП в РФ. Обучение
госслужащих на специально разработанных курсах повышения квалификации и
формирование образовательных программ для подготовки менеджеров в
области ГЧП, проведение конференций и семинаров, где специалисты могли бы
делиться опытом;
 Создание национального реестра экспертов, с указанием всех полученных
сертификатов и дипломов, а также информации о завершенных проектах;
 Создание механизма инициирования проектов представителями частного
бизнеса.
От
законодательная
того,
база,
насколько
полной
институциональная
и
непротиворечивой
среда,
будет
экономическая
и
организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит
успех реализации этого намечающегося крупного социально-политического и
экономического преобразования хозяйственных отношений в России.
Развитие государственно-частного партнерства и как одной из форм
муниципально-частного партнерства позволит диверсифицировать экономику в
соответствии со стратегическими целями развития государства и поднять в
итоге качество и уровень жизни населения.
10
Роль такой формы взаимодействия власти и бизнеса в развитии
инфраструктуры, как государственно-частное партнерство сложно переоценить.
Применение
механизмов
государственно-частного
партнерства
поможет
заметно сократить сроки реализации общественно-значимых проектов, в том
числе привлечь частные инвестиции в кажущиеся малопривлекательные
объекты. К тому же привлечение капитала извне заметно снижает степень
нагрузки на бюджет, предоставляет возможность привлекать более опытные и
квалифицированные кадры, применять и вводить в эксплуатацию новые
технологии, модернизировать имеющиеся как материальные, так и людские
ресурсы,
тем
самым
выводит
систему
управления
государственной
собственностью на новый уровень. Государство же, в свою очередь, сможет
получить еще большие возможности для осуществления непосредственно
присущих ему административных функций.
Размышляя о причинах становления ГЧП в России, можно сделать вывод
о том, что появление
столь сложного и интересного явления связано с
перспективами развития тех отраслей экономики и жизнедеятельности, в
которых им суждено проявиться и развернуться. Стоит отметить, что в России
имеется множество факторов, которые в целом создают вполне благоприятную
внешнюю среду для развития практики применения механизмов ГЧП и
реализации проектов ГЧП: потенциально огромные размеры рынка проектов
ГЧП, относительно стабильная экономическая ситуация и политическая
стабильность, развивающаяся законодательная база, рост благосостояния
населения, наличие средств у государства и желание инвестировать их в
инфраструктуру, понимание правительством преимуществ ГЧП и поиск им
новых сфер применения принципов и механизмов ГЧП, наличие различных
институтов развития (Центр ГЧП Внешэкономбанка, Инвестиционный фонд,
особые экономические зоны и др.). Однако, на сегодняшний день этого
недостаточно для повсеместного эффективного функционирования института
государственно-частного
партнерства,
и
государству
еще
необходимо
приложить для этого массу усилий.
11
Объединение усилий государства и бизнеса при усилении регионального
рынка ГЧП-проектов заметно увеличит темпы роста ВВП, поднимет
эффективность управления экономикой, снизит издержки и сгладит недочеты
при реализации ГЧП-проектов, в особенности инфраструктурных. Развитие
транспортных, ЖКХ-проектов является одним из условий устойчивого
развития экономики, способствует повышению его конкурентоспособности в
мире. Проекты ГЧП стимулируют привлечение иностранных инвестиций в
реальный сектор экономики, развиваются местные рынки капитала, товаров и
услуг.
Библиографический список:
1. Варнавский
В.Г.
Государственно-частное
партнерство
в
России:
проблемы становления. – Отечественные записки. – 2004 - №6.
2. Варнавский В.Г. , Клименко А.В., Королев В.А., Баженов А.В.,
Воротников
А.М.
Государственно-частное
практика. М.: Издательский дом
партнерство:
Государственного
теория
и
университета –
Высшей школы экономики, 2010.Рожкова С. Анализ мирового опыта
использования
государственно-частного
партнерства
в
различных
отраслях экономики. http://www.rcb/ru/rcb/2008-01/8902/
3. Власкин Г. Государственная поддержка инновационного бизнеса в
условиях кризиса. // Государственно-частное партнерство в условиях
кризиса. Материалы научно-практической конференции. М.: ИЭ РАН,
2009
4. Клинова М. Глобализация и инфраструктура: новые тенденции во
взаимоотношениях государства и бизнеса. // Вопросы экономики , 2008. №8.
5. Национальный
доклад
«Риски
бизнеса
в
частно-государственном
партнерстве» Ассоциации Менеджеров в партнерстве с Программой
развития ООН в РФ . - 25 мая 2012 г.
12
6.
Сайт
Государственно-частное
партнерство
в
России:
http://www.pppinrussia.ru
7.
Сайт ГЧП Инфо: www.pppi.ru
13