http://www.enu.kz М.С. БЕЙБИТОВ Директор Института
реклама
http://www.enu.kz М.С. БЕЙБИТОВ Директор Института правосудия Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, доктор юридических наук, профессор Организационно-правовые аспекты деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан http://www.enu.kz Конституционный Совет Республики Казахстан отнесен к высшим органам государственной власти: организационная и функциональная специфика правового статуса главного органа конституционной юстиции страны предопределяют его особое место в системе сдержек и противовесов, характеризует его как важный элемент политической системы, являющейся частью его саморегуляции и саморазвития. Поэтому особеннозначимо, чтобы были созданы все юридические условия для деятельности Конституционного Совета по решению правоохранной проблемы. Правозащитная функция Конституционного Совета проявляется при осуществлении практически всех полномочий, входящих в содержание компетенции Конституционного Совета. Как отмечает Ж.И. Овсепян, специфика конституционного контроля проявляется в содержании полномочий органов, осуществляющих функции контроля конституционности. Положение Конституционного Совета в государственной структуре определяется характером и содержанием деятельности, его полномочиями, влиянием на правотворчество и правоприменение. Конституционный Совет рассматривается как особый конституционный орган государственной власти и находится в одном ряду с высшими звеньями власти– Президентом, Парламентом, Правительством, судебной властью. Статус Конституционного Совета как органа одного уровня с высшими звеньями законодательной, исполнительной и президентской власти определяют конституционная компетенция Конституционного Совета, юридическая сила принимаемых им актов, роль в обеспечении баланса властей, неподнадзорность никаким инстанциям. Особое положение Конституционного Совета в механизме государственной власти обусловлено тем фактом, что его компетенция наряду с компетенцией Президента, Парламента и Правительства достаточно развернуто определена в самой Конституции. Целесообразно выделить в данной связи признаки, дающие Конституционному Совету право осуществлять деятельность на столь высоком уровне. Во-первых, исключительность полномочий Конституционного Совета: это единственный орган, уполномоченный давать правовую оценку конституционности актов высших органов государственной власти Республики Казахстан. Во-вторых, закрепление полномочий Конституционного Совета в Конституции Республики Казахстан. В-третьих, направленность полномочий на обеспечение верховенства и прямого действия Конституции, баланса властей, защиту основных прав и свобод человека и гражданина. Вчетвертых, самостоятельность и независимость Конституционного Совета. В-пятых, обязательность решений Конституционного Совета для всех других государственных органов. Воздействие Конституционного Совета на деятельность государственных органов проявляется и в том, что его решения носят обязательный характер для государственных структур. Конституционный Совет оказывает превентивное воздействие на деятельность высших органов государственной власти с тем, чтобы обеспечить качественную проработку последними проектов нормативных актов и предотвратить прецеденты, когда акты органов государственной власти становятся объектом рассмотрения Конституционного Совета и впоследствии признаются неконституционными. Добавим, что превентивное воздействие может иметь сам факт обращения в Конституционный http://www.enu.kz Совет, в результате которого орган – автор нормативного акта самостоятельно исправляет ошибки, восполняет пробелы, а субъект обращения может отозвать обращение, как это нередко происходит в практике зарубежных государств. Важнейшим полномочием Конституционного Совета является правовая оценка конституционности законов, подлежащих применению или применяемых в конкретном деле, по запросам судов. Решения Конституционного Совета по данной категории дел во многом предопределяют решения судов. Конституционный Совет, таким образом, не может рассматриваться как обычный государственный орган и должен быть максимально независим от всех государственных органов: законодательных, исполнительных, центральных, местных, свободен от всех видов влияния. Эта проблема тем более актуализируется, если принять во внимание, что Конституционный Совет действует не в изолированном от различных веяний пространстве, а в конкретной, и, как правило, весьма противоречивой, общественнополитической среде, и, безусловно, не может не испытывать на себе влияние / разнообразных объективных и субъективных факторов. В качестве факторов, определяющих пределы полномочий Конституционного Совета, выделим следующие: - ограничение компетенции Конституционного Совета рассмотрением исключительно конституционно-правовых вопросов, могущих получить разрешение в Конституции или исходя из смысла конституционных положений; - ограничение в связи с местом и ролью Конституционного Совета в системе разделения властей; - ограничение рамками конституционной юрисдикции во взаимоотношениях с судами Республики; - ограничение, связанное с тем, что Конституционный Совет при осуществлении конституционного производства не связан обязанностью установления фактических обстоятельств, если это входит в компетенцию иных государственных органов; - ограничение, основанное на том, что Конституционный Совет решает исключительно вопросы права; - рассмотрение дел исключительно по обращениям субъектов; - закрепление объема полномочий исключительно в Конституции. Вопрос об определении полномочий органа конституционного контроля невозможно рассматривать в отрыве от теоретического и практического обоснования места и роли в системе разделения властей – данная точка зрения обоснована нами выше и на этой основе ее можно определить как исходную при установлении очередного критерия предела полномочий. Компетенция Конституционного Совета охватывает и проблему осуществления как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля. Абстрактный контроль выражается в обязанности Конституционного Совета проверить вне связи с каким-либо делом до подписания Президентом конституционность принятых Парламентом законов и до ратификации -международных договоров Республики. Функция конкретного контроля выражается в рассмотрении обращений судов о признании акта неконституционным, если суд усмотрит, что закон или иной нормативно-правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Абстрактный и конкретный нормоконтроль соответственно относятся к предварительной (превентивной) и последующей (репрессивной) формам контроля. Каждый из указанных видов контроля имеют определенные преимущества. Как верно отмечается в литературе, преимущества абстрактной формы в том, что она «позволяет шире взглянуть на проблему соотношения оспариваемого акта с Конституцией, обеспечивает единство и непротиворечивость контроля и, в конечном счете, лучше отвечает идее разделения властей», в то время как «конкретный контроль создает лучшие возможности для более или менее оперативной защиты прав человека». http://www.enu.kz Рассматривая вопросы компетенции Конституционного Совета, невозможно и непозволительно обойти вниманием проблему понятия и содержания объектов конституционного контроля. Требует серьезного осмысления вопрос о том, какие правовые явления могут быть обозначены и использованы в качестве объектов конституционного контроля. Объект конституционного контроля – относительно самостоятельная категория и включает в себя правовые акты, проверка которых относится к компетенции Конституционного Совета. Если рассматривать правовые акты как явления, то можно их понимать как, во-первых, правовые документы, так и, во-вторых, юридически значимые действия, бездействие. Понятие объекта конституционного контроля тесно соотносится в рамках его осуществления с понятием компетенции Конституционного Совета как совокупности полномочий по тем или иным предметам ведения. Исходя из изложенного, предметы ведения в контексте осуществления Конституционным Советом контрольной функции являются пределами реализации контрольных полномочий. Юридическая природа правовых позиций Конституционного Совета в процессе интерпретации норм Конституции как совпадающей с юридическими свойствами самой Конституции, так и отличающейся от них, позволяет сделать вывод о том, что такие правовые позиции являются критериями конституционности, которые могут применяться солидарно (вкупе) с основными критериями конституционности. Существует особый тип межнормативных связей, являющийся основанием использования в качестве солидарных критериев конституционности правовых норм, имеющих иные правовые формы нормативного регулирования, чем Конституция. Данный тип межнормативных связей способен трансформироваться в интерпретационные связи, т.е. связи между нормами Конституции и интерпретировавшими их положениями. Способность подобного преобразования обусловлена следующими факторами: во-первых, это корреляционная связь между юридическим и социальным содержанием Конституции Республики Казахстан; во-вторых, позитивное развитие социального содержания Конституции; втретьих, адекватное отражение развития социального содержания Конституции в тексте правовых норм, имеющих другие формы нормативного регулирования, чем сама Конституция. Указанный процесс возможен, если преобразуемые правовые нормы регулируют важные, в высокой степени устойчивые общественные отношения. В процессе интерпретации норм Конституции возможно преобразование в солидарные критерии конституционности таких объектов конституционного контроля, как нормы законов, нормы и принципы международного права, нормы международных договоров, в отношении которых Республика Казахстан выразила согласие на обязательность в законодательной форме. Выделим основные группы полномочий Конституционного Совета: - решение в случае спора вопроса о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента, республиканского референдума; - рассмотрение вопросов конституционности законов до подписания Президентом и международных договоров - до ратификации; официальное толкование норм Конституции; - дача заключения о соблюдении установленных конституционных процедур в случае досрочного прекращения полномочий Президента республики; - рассмотрение обращений судов о признании акта неконституционным, направленное, в конечном счете, на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина; - обобщение практики конституционного производства в форме ежегодного послания, адресованного Парламенту Республики Казахстан. Положения Конституции имеют важное значение в системе национального законодательства: организуя ее принципы, программируя общее направление контуры http://www.enu.kz развития законодательства, выступают в качестве генетического информационного ядра, расставляют основные политико-юридические акценты и в конечном итоге реализуются как нормы прямого действия. Исходя из норм и принципов Конституции, развивается детальное правовое регулирование в различных формах. Прежде чем перейти к детальному анализу полномочий Конституционного Совета при осуществлении функции нормоконтроля, отметим ее превентивный характер, проявляющийся в предупреждении принятия актов, противоречащих Конституции. Превентивную функцию выполняет предварительный контроль, целью которого является предотвращение принятия нормативно-правовых актов, противоречащих Основному закону страны, и в более широко понимаемом аспекте – предупреждение нарушений правового режима государства и посягательства на права и свободы человека. Кроме того, превентивная функция органов конституционного контроля имеет большое воспитательное значение, влияя на правосознание, правовую культуру граждан государства. Познание сущности конституционного нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Советом, тем более важно, что в науке конституционного права до сих пор нет единого мнения относительно полного перечня тех правовых актов, которые могут быть предметами нормоконтроля. Следует иметь ввиду, что и сама форма конституционного нормоконтроля нуждается в постоянном изучении, поскольку не является неизменной, а уточняется и конкретизируется законодателем и интерпретационной деятельностью самого органа конституционного контроля. Решения Конституционного Совета сочетают в себе качества правоприменительных и нормоустанавливающих актов, обретают в итоговом варианте качество источников права, которым в иерархии правовых актов отведено особое место. Можно сделать вывод о том, что конституционный контроль в мировом конституционном процессе представляет собой совокупность различных видов, что в первую очередь связано с большим количеством полномочий, осуществляемых органами конституционного контроля, а также с разнообразием форм организации и функционирования данных органов. Главной формой воздействия Конституционного Совета на развитие конституционного законодательства являются правовые позиции, содержащиеся в постановлениях Конституционного Совета и выступающих образцом для разрешения других конституционно-правовых вопросов органами государственной власти применительно к аналогичным ситуациям. Первостепенное значение для развития конституционного законодательства имеет деятельность Конституционного Совета по конкретизации и интерпретации конституционных положений путем официального нормативного толкования Конституций Республики Казахстан. Таким образом заполняются лакуны в содержании и смысле отдельных конституционных положений и могут создаваться новые интерпретационные конституционные нормы. Проблема толкования конституционных норм актуальна: период становления основ демократического, правового государства в Казахстане не завершен, и поэтому именно сейчас государство нуждается в эффективно действующем специализированном государственном органе, который бы обеспечивал прямое действие конституционных норм применительно к стремительно изменяющейся жизни общества, путем их официального разъяснения, избавляя государство от необходимости корректировать текст Конституции. Проблема защиты основных прав и свобод человека относится к числу универсальных – это ценности, подлежащие первоочередной защите во всех сферах общественной и государственной жизни. В юридической литературе правильно отмечалось, что в общей шкале гуманитарных ценностей права человека, как и сам человек, занимают центральное место и доминируют над всеми остальными. При любом демократическом устройстве права и свободы граждан, а также их обязанности выступают мерилом достижений данного общества, показателем его цивилизованности. http://www.enu.kz Развитые страны и народы рассматривают права человека и их защиту в качестве универсального идеала, основы прогрессивного развития и процветания, фактора устойчивости и стабильности. Т. Джефферсон в свое время говорил: «Ничего не остается неизменным, кроме врожденных и неотъемлемых прав человека». Неслучайно, теперь характер строя определяется тем, как он обеспечивает правами своих граждан, а также всех иных проживающих на его территории лиц, какое вкладывает в них содержание, как их гарантирует, защищает, претворяет в жизнь. И уже стало вполне очевидным то, что права человека – это основа конституционализма и что главный смысл создания конституций заключался в обеспечении свободы и безопасности человека. Конституция формулирует сущность и содержание конституционных прав, свобод и обязанностей граждан в соответствии с принципами современной рыночной экономики, которые ставят возможности удовлетворения многообразных интересов личности в зависимость от ее конкретного вклада (результата) в процессе своей трудовой деятельности. Конституционные гарантии прав, свобод и обязанностей имеют немало особенностей. Во-первых, они имеют общий характер, поскольку устанавливают основы формирования и действия иных видов гарантий, как относящихся к правовым, так и принадлежащих к другим видам, например, политическим и социальным гарантиям. Вовторых, наиболее существенные из них закреплены в Конституции Республики Казахстан, которая выполняет не только юридические, но и иные функции, что позволяет говорить о комплексном воздействии ее норм на отношения в сфере труда и собственности. Казахстанская конституция закрепляет широкий перечень как общих, так и специальных гарантий прав, которые могут быть обращены как к законодателю и правоприменительным органам, так и к отдельным гражданам. Среди них и нормы принципы, и отдельные права человека (право на обращение за защитой, право на создание профсоюзов, право на забастовку и другие), и нормы, регламентирующие отдельные аспекты деятельности государственных органов и должностных лиц. Значительное место среди них занимают общие гарантии, в частности, гарантии, направленные на защиту прав от нарушений. Несмотря на важность конституционных гарантий прав, следует признать, что их значение ограничено. Во многом это связано со спецификой конституции как основного закона государства, которая не способна оказать значительное влияние на общественные отношения в сфере экономики даже как акт прямого действия. Основная роль конституционных гарантий прав заключается в воздействии на сознание граждан и субъектов, обладающих властью, особенно государственной, а также в том, что положения конституции служат базой для развития отраслевого законодательства, закрепления и совершенствования иных юридических гарантий. Право является мощным фактором воздействия на общественные отношения том числе и экономические. Если право соответствует реальному состоянию и прогрессивному развитию экономических отношений, то оно может оказать позитивное воздействие и, наоборот, правовые нормы, не учитывающие состояние экономического развития, могут оказать отрицательное воздействие на состояние экономики. Президент Республики Казахстан Н. Назарбаев неоднократно подчеркивал, что экономические успехи страны достигнуты во многом благодаря последовательной реализации Конституции Казахстана. «Опираясь на ключевые положения Конституции, которые содержат весь необходимый юридический потенциал для обеспечения достойной жизни граждан, мы провели жизненно важные для судьбы страны преобразования: построили рыночную экономику и заложили основы демократического общества». Важно подчеркнуть, что государство как публично-правовой институт вправе) осуществлять любые действия только на основании и во исполнение действующей Конституции и законов. Именно примат интересов личности, прав гражданина Конституцией Республики Казахстан признан основополагающим, что указывает на http://www.enu.kz необходимость создания механизма «служения» государства гражданину (личности), а не личности – государству.
