Исследования гражданского общества и НКО в Европе и США

Исследования гражданского общества и
НКО в Европе и США (краткий обзор)
Материал подготовлен специально для информационноаналитического портала "Socpolitika.ru"
Автор: С. Санович
Третий сектор является сейчас объектом интенсивных исследований, однако пока уровень
информационно-аналитического обеспечения его работы, а также понимания научным
сообществом и гражданами его устройства остается на низком уровне, особенно если
сравнивать ситуацию с первым и вторым секторами – государством и бизнесом. Это имеет
как объективные (некоммерческий сектор и меньше по размеру, и позже
институционализировался), так и субъективные причины (пока не создан ряд
предварительных условий для нормальной работы исследователей – например, не
разработаны стандарты статистических наблюдений в секторе, о чем см. ниже).
Любая аналитическая и исследовательская деятельность являются реакцией на спрос,
который в третьем секторе имеет три основных источника:
•
•
•
интерес ученых к работе сектора. В данном случае это может быть либо особый
интерес именно к этой сфере человеческих отношений, либо служебный интерес в
рамках других исследований, которые оказались бы неполными или недостаточно
глубокими без обращения к специфике третьего сектора;
потребность некоммерческих организаций в повышении стандартов управления в
секторе, его прозрачности, эффективности, финансовой устойчивости, а также
предъявление обществу информации о пользе, которую сектор ему приносит;
заинтересованность государства в понимании механизмов и результатов
функционирования сектора.
Разумеется, и общество может быть заинтересовано узнать о том, как работает третий
сектор его страны, но поскольку польза для каждого гражданина будет очень маленькой,
скоординироваться будет трудно: запрос общества реализуется косвенно – через
ассигнования на науку, а иногда – через политическое влияние на государство.
Если попробовать понять немного точнее на что именно возникает спрос, мы придем к
уже поднадоевшему вопросу о том, что такое гражданское общество и каковы границы
третьего сектора?
В целом, на этот вопрос можно дать три ответа.
Первый – самый конкретный, но и самый узкий – дают американские ученые.
Гражданское общество – совокупность зарегистрированы в Минюсте США
некоммерческих организаций, которые подпадают под налоговые льготы для
организаций, не нацеленных на распределение прибыли (они могут ее получать, но
обязаны использовать на уставные цели организации). С другой стороны, не стоит думать,
что самоорганизация людей в США отсутствует или не интересует ученых – наоборот,
именно здесь появилась бурно развивающаяся сейчас теория социального капитала,
которая рассматривает так называемые grass roots – микропроцессы на уровне отдельного
дома или улицы.
Другой, более расплывчатый, но и более универсальный ответ, который устраивает и
власти, и исследователей, и НКО дают европейские ученые. Их понимание основывается
на том, что всякая кооперация людей полезна для общества, и поскольку она не является
бизнесом или частью государства, постольку относится к гражданскому обществу, вне
зависимости от юридической формы, отношений с налоговой службой и миссии
организации.
Наконец третий ответ дают многие политики разных стран. Они считают, что гражданское
общество – отнюдь не часть общества вообще, а его свойство, стадия развития,
положительная характеристика. Такое понимание не является новым, наоборот, оно
продолжает долгую традицию, идущую от автора «Эссе по истории гражданского
общества» Адама Фергюсона и работы Алексиса де Токвиля «Демократия в Америке».
Однако подходящий философам и политикам дискурс не очень подходит для
эмпирических исследований или книг по менеджменту, так что его мы далее
рассматривать не будем.
Все три варианта отражают крупнейшие проекты, касающиеся исследований
гражданского общества, проведенные в последние 10-15 лет.
Американский подход к гражданскому обществу – формально-юридический – лег в
основу вероятно самого, известного проекта в этой сфере: The Comparative Nonprofit
Sector Project университета Джонса Хопкинса в Балтиморе, штат Мэрилэнд.
Теоретические рамки проекта были очерчены серией научных работ директора этого
проекта, профессора упомянутого университета Лестера Саломона и Гельмута Анхойера,
ныне директора еще одного известного центра исследований гражданского общества в
Калифорнийском университете в Лос-Анджелесе. В статьях, опубликованных в середине
90-х гг. в журнале «VOLUNTAS», было сформулировано операциональное определение
НКО, предложена их классификация, изложено несколько теорий, объясняющих
возникновение такой формы объединения людей и производства благ.
Критериями отнесения организации к некоммерческим стали следующие:
•
•
•
•
•
наличие хотя бы неформальной организационной структуры;
независимость от государства (хотя организация может получать финансирование
от государства);
распределение прибыли не по принципу коммерческих организаций (т.е.
организация может иметь прибыль от коммерческой деятельности, но тратит ее в
соответствии со своими целями, а не на выплаты акционерам/менеджерам);
самоуправляемость;
добровольность (не основана на принудительном труде, но может использовать
наемный труд).
Выделенные из всего объема организаций НКО классифицируются в этом проекте по 12
типам деятельности
•
•
•
•
культура и рекреация
образование и исследования
здоровье
социальные услуги
•
•
•
•
•
•
•
•
окружающая среда
развитие локальных сообществ
защита прав и advocacy
посредники для филантропов
международные
религиозные
профессиональные и бизнес ассоциации, профсоюзы
другие
Используя эти критерии, в рамках проекта удалось достичь заметных результатов: по 35
странам (16 развитым, 14 развивающимся и 5 с переходной экономикой) проведены
подробные исследования и изданы книги, содержащие основные сведения о структуре,
размере, результатах и проблемах в работе местных некоммерческих организаций. В
целом, в этих странах вклад третьего сектора в ВВП составил $1,3 трлн. или 5,5% их
совокупного ВВП. В НКО в общей сложности работает почти 40 млн. человек (20 млн. из
которых – оплачиваемые сотрудники), что составляет примерно 4,5% экономически
активного населения указанных стран.
Одновременно с этим проектом Центр по изучению гражданского общества при
университете Джона Хопкинса инициировал еще несколько исследований, направленных
на углубление нашего понимания работы сектора. Одно из них - это более подробное
исследование занятости в третьем секторе: дело в том, что пока данные о сотрудниках –
наиболее полная и достоверная информация из всего, что мы можем узнать о работе
организации. Другое - это Listening Post Project, который посредством работы с
ресурсными центрами, форумами, ассоциациями НКО позволяет собрать информацию о
том, как реагируют на различные изменения внешних условий (юридических,
экономических) НКО и их руководители. К сожалению, оба эти проекта сосредоточены на
ситуации исключительно в США. Зато третья инициатива этого центра потенциально
может стать важной для всех без исключения стран и дать ученым по всему миру
исключительно мощный инструмент для изучения работы сектора. Совместно с
Департаментом экономических и социальных отношений ООН, Евростатом и
статистическим подразделением ОСЭР ученые центра в университете Джонса Хопкинса
подготовили Handbook on Non-profit Institutions in the System of National Accounts. В этой
книге сформулированы предложения, как можно учитывать в системе национальных
счетов вклад третьего сектора. Базовыми показателями, которые должны учитывать все
страны, должны стать следующие:
•
•
•
•
•
•
•
количество организаций, разделением по роду деятельности;
количество работников, как оплачиваемых, так и волонтеров;
добавленная стоимость, создаваемая НКО;
денежная оценка вклада волонтеров;
операциональные издержки работы НКО;
источники финансирования НКО, включая пожертвования, оплата потребителями
предоставленных услуг и правительственная помощь, все это как из внутренних,
так и из зарубежных, международных источников;
объем и распределение предоставляемых грантов.
Особую трудность составляет оценка вклада, который вносят волонтеры: во-первых,
приходится суммировать как работу постоянных волонтеров, так и вклад тех, кто тратит
на добровольную помощь один день в году; кроме того, денежная оценка требует оценки
той зарплаты, которую получил бы волонтер, если бы его работа оплачивалась, а дать
такую оценку всегда трудно: специфика работы, которую обычно выполняют люди для
НКО не позволяет найти точных аналогов на обычном рынке труда.
Другой подход у международного альянса CIVICUS, с 1997 года работающего над
составлением индекса гражданского общества. CIVICUS – это возникшее в 1993 году
объединение НКО и гражданских активистов из более чем 100 стран. Альянс
провозглашает своей целью способствовать развитию гражданского общества и прав
человека во всем мире.
Для этого альянс ведет несколько программ, самая известная из которых – Civil Society
Index. Его цель – оценить политическую силу и влияние гражданского общества в
различных государствах. Ведь глубокое знание о гражданском обществе, его размере,
численности занятых в нем людей, направлениях его активности (политической,
экологической, социальной и др.) может заставить больше считаться с ним основных
игроков на политическом поле, заставить граждан ценить НКО и защищать их в случае
опасности, оказывать им финансовую помощь, участвовать в их работе. Поэтому их
определение звучит так: «Гражданское общество – пространство за пределами семьи,
государства и рынка, на котором люди объединяются для отстаивания общих интересов».
Самое главное здесь – именно достижение общих целей, организационная форма, в
которой это делается, вторична, поэтому здесь говорится о «пространстве
взаимодействия», максимально широком, с прозрачными границами между ним и
государством, бизнесом, семьей. Индекс построен уже более чем для 50 стран. Для
каждой из них построен так называемый «алмаз гражданского общества», четыре грани
которого касаются 1) структуры и разнообразия гражданского общества, его
обеспеченности материальными ресурсами и активностью волонтеров; 2) внешних
условий функционирования гражданского общества – правовых, политических,
культурных, а также взаимоотношений с властями; 3) ценностей, отстаиваемых
гражданским обществом и наконец, 4) влиятельности гражданского общества, его
способности изменять и корректировать решения властей, действия бизнеса и т.д. В
отличие от проекта университета Джонса Хопкинса, этот проект «добрался» до России.
Однако результаты не очень утешительны: развитие гражданского общества в России
оценивается в этом исследовании довольно низко: чуть лучше обстоят дела с ценностями,
которые защищают НКО и гражданские активисты, хуже всего – с внешними условиями
функционирования и влиятельности гражданского общества.
Другие проекты альянса направлены на повышение уровня участия граждан во влиянии
на НКО как на местном, так и на национальном уровнях: повышение стандартов
прозрачности отчетности НКО перед гражданами; мониторинг нарушений тех прав и
свобод, которые являются жизненно важными для гражданского общества: свобода
собраний и ассоциаций, доступа к информации, свобода слова и т.д. Кроме того, с 1995
года альянс каждые два года проводил всемирные ассамблеи (CIVICUS World Assembly).
С 2006 года они стали ежегодными, последний раз ассамблея прошла в Мае 2007 года в
Глазго, в ней участвовали более 1000 делегатов из 140 стран мира.
Но все, о чем написано выше, это макроподход – в основном, на уровне организаций,
движений, коллективных инициатив, уже ставших реальностью. Однако не менее важно
понять, откуда они появляются, точнее, как людям с разными ценностями и нормами,
часто еще не знающим друг о друге, удается найти друг друга и эффективно
скооперироваться для решения их проблем. Еще более интересно, почему это удается не
всегда, какие существуют препятствия к коллективным действиям. На эти вопросы
пытаются ответить сотрудники Saguaro Seminar в Гарварде и его руководитель –
известнейший специалист по гражданскому обществу Роберт Патнам. Его книги и статьи
посвящены теории социального капитала. По аналогии с человеческим капиталом,
который суммирует интеллектуальные способности и практические навыки, которые мы
получаем в процессе образования и используем и умножаем в процессе работы,
социальный капитал – это способность к объединению, кооперации, умение найти
компромисс. В своей книге «Blowing alone» Патнам показывает, что поразившая еще Де
Токвиля способность американцев объединяться и действовать на локальном уровне, без
оглядки и без помощи центральных властей, сейчас ослабла, уровень социального
капитала упал. В последней своей работе «Better together» Патнам пытается предложить
какие-то способы увеличения социального капитала, т.е. снова научиться решать свои
проблемы сообща.
Самым известным проектом Центра по гражданскому обществу в Лондонской школе
экономики и политических наук является Global Civil Society Yearbook, выпускаемый ею
с 2001 года в сотрудничестве с уже упомянутым Центром по гражданскому обществу
Калифорнийского университета в Лос-Анджелесе. Ежегодник охватывает самые разные
темы – от определения границ сектора до проблем управления разными типами НКО. При
этом особое внимание уделяется глобализации некоммерческой активности, деятельности
международных организаций, объединениям НКО из разных стран. Лос-Анджелесский
центр, поскольку является частью государственного университета (что редкость среди
лучших университетов США), проводит много мероприятий, направленных на
укрепление позиций неправительственных организаций в Калифорнии, в частности,
организует обучающие семинары для лидеров и менеджеров НКО, выпускает отчеты о
состоянии третьего сектора в штате Калифорния.
Кроме того, центр в Лондонской школе экономики сформулировал самое, пожалуй,
распространенное определение гражданского общества: его используют и правительства
разных стран, и международные организации для того, чтобы сформулировать, на кого
именно направлены их программы работы с некоммерческими организациями. Вот как
оно звучит:
«Гражданское общество – это арена добровольных коллективных действий, исходящих из
разделяемых интересов, целей и ценностей. В теории институциональные формы
гражданского общества отличаются от таких форм для государства, семьи и рынка,
однако на практике границы государства, гражданского общества, семьи и рынка сложны,
расплывчаты и подлежат обсуждению. В гражданское общество обычно включается все
разнообразие пространств, акторов и институциональных форм, различающихся степенью
формальности, автономности и влияния. Гражданское общество обычно состоит из таких
организаций, как зарегистрированные благотворительные учреждения, негосударственные
организации по развитию, сообщества, женские организации, организации, построенные
на доверии, профессиональные ассоциации, профсоюзы, группы взаимопомощи,
социальные движения, ассоциации бизнеса, коалиции и группы по защите какихлибо/чьих-либо взглядов».
Однако, разумеется, гражданским обществом и третьим сектором в мире занимаются не
только, и даже не столько теоретики – как и во всех других областях, значительно более
многочисленны в этой области центры и специалисты-практики, занимающиеся самым
широким кругом вопросов – от фандрайзинга и налогообложения до юриспруденции,
организационной психологии и менеджмента.
Специалисты по менеджменту НКО есть почти во всех крупных бизнес-школах в США,
да и в других странах. Кроме того, в американских университетах есть как минимум два
десятка специальных центров, посвященных одному из аспектов некоммерческой
деятельности – филантропии и благотворительности.
Помимо обучения и сбора информации о работе благотворительных фондов, они
занимаются, в частности, привлечением в сектор новых жертвователей. Например, в
Центре по филантропии университета Индианы действует Philanthropy Incubator, цель
которого состоит в том, чтобы помочь тем, кто только задумывается об использовании
своего богатства в общественно полезных целях, найти наиболее интересную и
эффективную форму его распределения.
Ведущее американское издательство «Wiley» издает специальную серию книг для
активистов и руководителей некоммерческих организаций по следующим темам:
•
•
•
•
•
советы управляющих/попечителей и их развитие;
финансы и бухгалтерский учет;
фандрайзинг и поиск грантов;
право;
менеджмент и лидерство в некоммерческих организациях.
Книги в этой серии совершенно не академические и даже не требует специальных
экономических знаний: типичные названия звучат так: «Некоммерческое право и
управление для болванов» (Nonprofit Law & Governance For Dummies) или «Вопрос: как
попросить у кого угодно любую сумму на любую цель?» (The Ask: How to Ask Anyone for
Any Amount for Any Purpose).
Во всех странах важнейшей проблемой развития гражданского общества явялются
правовые условия, которые сложились для этого в стране и правовая грамотность
активистов и лидеров НКО.
Самой крупой в мире организацией по некоммерческому праву является The International
Center for Not-for-Profit Law, базирующийся в Вашингтоне. Центр создан в 1992 году и
оказывает правовую поддержку некоммерческим организациям почти в 100 странах.
Центр занимается следующими аспектами некоммерческого права:
•
•
•
•
•
условия для существования гражданского общества (право на ассоциации,
проблемы статуса НКО, их регистрации и проверки со стороны государства);
устойчивость развития НКО (проблемы налогоблажения, привлечение волонтеров,
нетрадиционные формы фандрайзинга – лотереи и т.д.);
управление и прозрачность НКО (правовая поддержка деятельности, открытость
информации для граждан и доступ к ней);
частно-государственное партнерство с НКО (возможности и равноправие НКО в
конкурсах на государственные заказы);
саморегулирование третьего сектора (нормы и правила, добровольно принимаемые
на себя НКО, система контроля их исполнения).
Центр выпускает собственный журнал – International Journal of Not-for-Profit Law и
активно развивает международную деятельность. Его представительства действуют в
Болгарии, Венгрии и на территории СНГ: в Казахстане, на Украине и в России.
В целом можно сказать, что и научные исследования, и аналитическая, экспертная
поддержка НКО в развитом мире находится на достаточно высоком уровне и постоянно
развивается: появляются новые исследовательские центры и альянсы НКО, развивается
образование в этой сфере, как дополнительное, так и основное. Во многих университетах
действуют программы подготовки магистров и докторов в области изучения третьего
сектора и менеджмента в нем. Выпускается множество книг – от чисто академических до
сугубо прикладных, несколько журналов. Предпринимаются попытки собрать более
полную, отвечающую стандартам, сложившимся в других секторах, статистику по НКО.
А как же обстоят дела в России? В каком состоянии находятся исследования в этой
области в нашей стране?
К сожалению, пока ситуация в России заметно отличается от зарубежной. Как
академические, так и прикладные исследования на сколько-то серьезном уровне пока
только начинаются.
Лучше обстоят дела с практической помощью некоммерческим организациям, в первую
очередь правовой и финансовой. Задававшие в 90-е гг. тон в этом секторе иностранные
доноры активно способствовали появлению ресурсных центров для НКО, занимающихся
обучением сотрудников, руководителей НКО работе с грантодателями, юридическим
навыкам и т.д.
Значительно хуже ситуация с серьезными исследованиями. До начала 2000-х гг. каких-то
заметных проектов по изучению сектора мне не известно. Первая серьезная попытка
оценки вклада третьего сектора в ВВП была предпринята в 2003 году Институтом
экономики города. Из-за проблем со статистикой тогда удалось представить только
минимальную оценку – не меньше 1,2% ВВП. После этого свое внимание на недостаток
информации о секторе обратило государство: созданная в 2005 году Общественная палата,
по закону обязанная каждый год готовить доклад «О состоянии гражданского общества в
России», в 2006 году заказала серьезные исследования и подготовила богатый
фактографической информацией документ, который содержал в том числе и сведения о
состоянии сектора, его размере, числе занятых в нем людей. Кроме того, в нем
анализировались проблемы управления НКО, привлечения волонтеров. В 2007 году
должен быть подготовлен новый доклад, более полный чем предыдущий. Важнейшие
темы обоих докладов:
•
•
•
•
•
•
отношение общества к НКО, спрос на их услуги, оценка их вклада в развитие
страны;
мнение граждан об отношениях гражданского общества и государства;
ресурсы гражданского общества: денежные, натуральные вклады, труд
сотрудников и волонтеров, экспертная поддержка;
законодательство об НКО;
освещение деятельности НКО в СМИ;
политика государства в области поддержки НКО и участие НКО в предоставлении
социальных услуг населению.
Еще один важный шаг в изучении гражданского общества, правда, более узкого аспекта
его функционирования, сделала группа ученых из Высшей школы экономики и МГУ.
После принятия известных поправок в закон об НКО они попытались оценить
дополнительные транзакционные издержки, которые создали поправки для организаций.
Результаты оказались удручающими: для самых маленьких НКО и групп активистов эти
расходы могут стать запретительно высокими и они прекратят свою деятельность. Сейчас
идет второй этап исследования оценок издержек от предоставления отчетности о своей
работе. На основе полученных данных подготовлены и продолжают дорабатываться
предложения по внесению поправок, направленные, с одной стороны, на упрощение
процедур, а с другой – на большую открытость организаций перед обществом, которое
должно во многом заменить государство в качестве главного контролера работы
некоммерческих организаций.
В заключение хотелось бы отметить, что изучение работы третьего сектора – важнейшая
задача как для его активистов, так и для экспертов и исследователей. Только детальное
знание механизмов работы НКО позволит ее усовершенствовать, и только полное и
своевременное представление результатов своей работы обществу может повысить
престиж организаций сектора и спрос на их услуги в обществе.