Субъекты права законодательной инициативы в субъектах

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 29 (283).
Право. Вып. 33. С. 14–16.
Н. А. Волкодаева
СУБЪЕКТЫ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Анализируются группы субъектов законодательной инициативы, возможности прокуроров субъектов Федерации в сфере внесения предложений и протестов (представлений) в законодательные
(представительные) органы, способы реализации прокурорами принадлежащих им прав законодательной инициативы.
Ключевые слова: субъекты законодательной инициативы, возможности прокурора субъектов
Российской Федерации, реализация законодательной инициативы.
Круг субъектов законодательной инициативы
определен в Федеральном законе от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ1, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, региональных законах и регламентах парламентов. Среди субъектов права законодательной инициативы можно
выделить две группы: «обязательные», то есть
перечисленные в федеральном законе, и «факультативные», то есть дополнительно к федеральному перечню закрепленные конституциями (уставами) субъектов федерации.
Согласно ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном)
органе власти субъекта Российской Федерации
принадлежит депутатам этого органа, высшему должностному лицу субъекта Российской
Федерации, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом)
субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным организациям,
а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта федерации.
Основное место в первой группе занимают депутаты законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской
Федерации. Право законодательной инициативы — это их субъективное право. Во всех субъектах Российской Федерации право законодательной инициативы предоставлено высшим
должностным лицам (руководителям высших
исполнительных органов государственной власти) субъектов федерации. Однако не все ученые
приветствуют наделение высшего должностного
лица субъекта федерации правом вносить законопроекты в законодательный (представительный) орган субъекта федерации, поскольку данное лицо должно подписывать и обнародовать
законы, тем самым давая ему оценку. Третьим
«обязательным» субъектом права законодательной инициативы выступают представительные
органы местного самоуправления.
Наряду с этим состав «факультативной» группы субъектов права законодательной инициативы весьма разнообразен. Среди «факультативных» субъектов права законодательной инициативы выделяют тех, кто обладает этим правом
без ограничения, и тех, кто ограничен рамками
закона. Речь идет о таких субъектах, как уставные суды, общие и арбитражные суды, а также прокуроры субъектов федерации. Во многих субъектах право законодательной инициативы предоставлено гражданам Российской
Федерации, проживающим на их территории.
Конституция Российской Федерации, к сожалению, не наделила Генерального прокурора
правом законодательной инициативы. Между
тем в некоторых субъектах РФ, согласно их уставам либо конституциям, прокуроры обладают
таким правом.
Представляется, что это расширяет возможности прокурора в сфере осуществления надзора
за соблюдением конституционных прав граждан, а также за соответствием федеральному
законодательству нормативных актов субъекта
Федерации. В случае необходимости для устранения нарушений закона прокурор не только реализует полномочия по внесению протестов или
представлений в законодательные (представительные) органы с предложениями или требованиями об отмене, принятии либо изменении того
или иного нормативного акта, но и представляет
его в цельном виде, с учетом анализа состояния
законности в регионе.
Кроме того, обращение прокурора — одного
из самых квалифицированных юристов в крае,
области или республике — с конкретным законопроектом расценивается депутатами как
гораздо более весомое, чем предложения их
Субъекты права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации
коллег. Это связано с тем, что прокурор не является членом политической партии, не связан
с лоббированием интересов тех или иных предпринимательских или финансовых кругов в регионе, аргументирует принятие законопроекта
конкретными данными правоприменительной
практики.
В соответствии с Уставом Приморского края
прокурор края обладает правом законодательной инициативы и успешно им пользуется, в том
числе для защиты социальных прав граждан2.
Так, Законодательным Собранием Приморского края в марте 2007 г. был удовлетворен
протест прокурора края на отдельные положения Закона края «Об оплате труда приемных родителей и мерах социальной поддержки, предоставляемых приемным семьям в Приморском
крае» и дано поручение профильному комитету подготовить изменения в этот Закон. Однако
подготовленный законопроект был отклонен депутатами на пленарном заседании. В результате
из-за политических амбиций некоторых депутатов оказались «замороженными» некоторые
меры социальной поддержки приемных родителей в крае. В этой ситуации совершенно логичным и правильным, на наш взгляд, было решение прокурора края о внесении в порядке законодательной инициативы законопроекта о соответствующих изменениях в указанный Закон.
Прокурорский законопроект был рассмотрен
на ближайшем заседании, сразу принят в трех
чтениях, проблема социальной поддержки приемных семей была снята.
В случае издания новых федеральных законов
с целью скорейшего приведения в соответствие
с ними краевого законодательства прокурор
края в необходимых случаях также использует
право законодательной инициативы.
Были внесены изменения в ФЗ от 12 июня
2002 г. «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»3 в части дополнительного условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, а также порядка
принятия решения о возбуждении уголовного
дела в отношении членов избирательных комиссий и зарегистрированных кандидатов. Так как
приморский законодатель не торопился с внесением соответствующих изменений в избирательное законодательство края, а на начало декабря 2007 г. были назначены выборы депутатов
Государственной Думы РФ и выборы в органы
15
местного самоуправления в 11 районах края, что
не позволяло медлить с законотворческой работой, прокурор края в порядке законодательной
инициативы внес законопроекты о внесении изменений в Избирательный кодекс Приморского
края, в законы Приморского края «О референдуме Приморского края» и «О местном референдуме в Приморском крае». Все законодательные
инициативы прокурора были своевременно рассмотрены, законы приняты в предложенной прокуратурой редакции.
Право законодательной инициативы прокурор использует и в ходе осуществления надзора
за законностью правовых актов, регламентирующих правоотношения в сфере осуществления
предпринимательской деятельности.
Решением краевого суда по заявлению прокурора края признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими
отдельные положения Закона «О порядке размещения объектов игорного бизнеса на территории Приморского края», однако в установленный законом шестимесячный срок соответствующие изменения в указанный правовой акт
Законодательным Собранием края не были внесены. Вместе с тем в первом чтении депутатами был принят новый Закон «Об установлении
требований к игорным заведениям, расположенным на территории Приморского края», но прокуратурой дано заключение о его противоречии
федеральному законодательству, в частности, ФЗ
от 29 декабря 2006 г. «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений
в некоторые законодательные акты Российской
Федерации»4.
Назревала тупиковая ситуация в регулировании размещения объектов игорного бизнеса
в крае, что затрагивало интересы значительного количества предпринимателей. В этой обстановке прокурор края внес представление
в Законодательное Собрание об устранении
нарушений п. 2 ст. 9 ФЗ от 6 октября 1999 г.
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и одновременно,
в порядке законодательной инициативы, им был
внесен законопроект «О внесении изменений
в Закон Приморского края “О порядке размещения объектов игорного бизнеса на территории
Приморского края”».
16
Это верное решение помогло законодательному органу, принявшему на ближайшем заседании внесенный прокурором края закон сразу
в трех чтениях, уложиться в установленный законодателем срок приведения краевого закона
в соответствие с федеральным и избежать процедуры досрочного прекращения полномочий
депутатов.
Следует отметить, что реализовывать право законодательной инициативы стало гораздо проще после введения в штат прокуратуры
за счет внутренних резервов должности старшего помощника прокурора по взаимодействию
с представительными и исполнительными органами. Естественно, прокурорские законопроекты должны быть безукоризненно подготовлены
в правовом отношении. В то же время необходима их соответствующая «обкатка» в профильных комитетах. Постоянное взаимодействие
старшего помощника с членами этих комите-
Н. А. Волкодаева
тов, планомерная и качественная работа с ними
с учетом авторитета прокуратуры позволяет
убедить депутатов в необходимости принятия
предлагаемых прокуратурой законов.
Сказанное выше наглядно свидетельствует
о целесообразности наделения прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы.
Примечания
Собрание законодательства РФ. 1999. № 42.
Ст. 5005.
2
Устав Приморского края от 06.10.1995 № 14-К.
3
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.
№ 67-ФЗ // Рос. газ. 2002. 15 июня.
4
Федеральный закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»
от 26 декабря 2006 г. № 224-ФЗ // Рос. газ. 2006. 31 дек.
1