А.Л. Лазаренко, Н.А. Думнова, Е.В. Потапова

Экономические функции государства
УДК 330.526.36
А.Л. Лазаренко, Н.А. Думнова, Е.В. Потапова
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Особая роль в решении задач управления государственным имуществом должна быть отведена нормативно –
правовому регулированию этой сферы деятельности. В то же время недостатки правового регулирования в данной
области, пробелы в законодательстве и - как следствие  ошибочные решения, не могут не сказываться отрицательно на многих факторах экономического и социально-политического развития государства.
Ключевые слова: правовое регулирование, управление государственным имуществом, приватизация, оценочная
деятельность.
Правовое регулирование порядка управления государственным имуществом субъектов Российской Федерации осуществляется различными
нормативно-правовыми актами субъектов Федерации. На основе рамочных правовых норм, установленных федеральным законодательством,
субъекты Российской Федерации принимают собственные нормативно-правовые акты по вопросам
управления и распоряжения государственным
имуществом, принадлежащего субъектам Российской Федерации. При этом наиболее оптимальным
вариантом является принятие комплексного нормативно-правового акта, регулирующего данные
отношения.
В соответствии с Федеральным законом №
184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» порядок управления и
распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями субъекта
Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных
организационно-правовых форм устанавливается
законодательным актом субъекта Российской Федерации. В связи с этим многие субъекты Российской Федерации приняли законодательные акты,
регулирующие область управления и распоряжения региональным государственным имуществом
комплексно. Кроме этого в целях повышения эффективности управления и распоряжения государственным имуществом, а также совершенствования всей системы управления этим имуществом
многие субъекты Российской Федерации принимают концепции управления государственным
имуществом, а также срочные программы управления государственным имуществом.
В целях регулирования соответствующей
сферы общественных отношений в субъектах Российской Федерации принимаются законы об
управлении государственным имуществом; законы об управлении и распоряжении государственным имуществом. С точки зрения техники изло«Вестник ОрелГИЭТ», 2013, №3(25)
жения данные законодательные акты могут именоваться как закон об управлении государственным имуществом или закон об управлении и распоряжении государственным имуществом. С содержательной стороны указанные законы регулируют одни и те же общественные отношения.
Кроме этого, в некоторых субъектах Российской
Федерации приняты законы, которые включают в
свое наименование и приватизацию имущества.
Обзор законов субъектов Российской Федерации
показывает следующее:
1. Отдельные законы субъектов Российской
Федерации ограничивают предмет своего правового регулирования, так как исключают из него
общественные отношения, связанные с управлением и распоряжением средствами областного
бюджета и природными ресурсами, регулируемые
специальным законодательством. Кроме этого некоторые законы субъектов федерации исключают
из своего предмета отношения по приватизации
имущества, по управлению жилищным фондом,
по управлению объектами культуры.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона Владимирской области «О порядке управления и распоряжения имуществом (объектами), находящимися в государственной собственности Владимирской области» действие указанного закона не распространяется на: владение, пользование и распоряжение земельными и природными ресурсами;
сдачу в аренду имущества, являющегося государственной собственностью Владимирской области;
приватизацию объектов государственной собственности Владимирской области; распоряжение
средствами регионального бюджета; распоряжение имуществом областного резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории региона.
В соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона Ивановской области «О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Ивановской области» действие
указанного закона не распространяется на: владение, пользование и распоряжение земельными и
14
Экономические функции государства
природными ресурсами; приватизацию объектов
государственной собственности Ивановской области; распоряжение средствами областного бюджета, территориальных государственных внебюджетных фондов; управление жилищным фондом;
управление и распоряжение государственным
имуществом Ивановской области, находящимся
на балансе Законодательного Собрания области.
Таким образом, регулируя соответствующие общественные отношения комплексным законом субъекта Российской Федерации, многие
законы субъектов Российской Федерации исключают из поля своего зрения отдельные отношения, которые регулируются специальными
федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
2. Вместе с этим законы субъектов Российской Федерации об управлении государственным
имуществом раскрывают конкретный перечень
регулируемых отношений. К нему, как правило,
относятся отношения по управлению имуществом
государственных предприятий, учреждений и
иных юридических лиц, созданных с участием
органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также отношения по отчуждению государственного имущества по различным
основаниям.
Таким образом, наиболее типичными отношениями, которые регулируются комплексными
законами об управлении и распоряжении государственным имуществом субъекта Российской Федерации, являются отношения по управлению
имуществом юридических лиц с государственным
участием и отношения, возникающие по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом (аренда, доверительное управление, залог).
На основе анализа законов субъектов Российской Федерации следует вывод, что законы
субъектов Федерации об управлении государственным имуществом регулируют отношения,
возникающие по следующим вопросам:
 состав государственной собственности
субъекта Российской Федерации;
 полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по управлению и распоряжению государственным имуществом, в том числе и по осуществлению полномочий собственника имущества;
 учет и контроль государственного имущества и регистрация прав на недвижимое имущество, принадлежащее государству;
 ведение реестра государственного имущества субъекта Российской Федерации;
 страхование государственного имущества;
 порядок создания, управления, реорганизации и ликвидации государственного предприя«Вестник ОрелГИЭТ», 2013, №3(25)
тия и учреждения;
 порядок управления имуществом, переданным в хозяйственное ведение и оперативное
управление государственным предприятиям и
учреждениям соответственно, и совершения с ними гражданско-правовых сделок;
 порядок управления хозяйственными обществами с участием субъекта Российской Федерации;
 порядок управления находящимися в государственной собственности субъекта Федерации
акциями и долями хозяйственных обществ;
 порядок приобретения имущества в государственную собственность субъекта Федерации;
 порядок совершения сделок с государственным имуществом;
 порядок передачи государственного имущества субъекта Российской Федерации Российской Федерации и муниципальным образованиям.
Многие субъекты Федерации, наряду с нормативным регулированием вопросов управления
региональной государственной собственностью,
используют и другие методы оптимизации системы управления и распоряжения государственной
собственностью, к которым относятся принятие
концепций управления и распоряжения региональной собственностью и программ. Концепции
представляют собой стратегические документы,
определяющие основные цели и задачи, которые
должны быть достигнуты в рамках отдельных
направлений управления и распоряжения государственным имуществом, также определяются
принципы осуществления мероприятий по совершенствованию системы управления и распоряжения государственным имуществом. Следует отметить, что построение эффективной системы
управления государственной собственностью, то
есть системы, которая бы приносила максимальные доходы региональному бюджету, позволяла
бы своевременно передавать государственное
имущество в более эффективное управление, невозможно без применения комплексного подхода.
В связи с этим все региональные концепции
управления государственным имуществом носят
комплексный характер и направлены на качественные изменения практически во всех сферах
управления и распоряжения государственного
имущества.
Концепции управления государственным
имуществом, принимаемые в регионах, преследуют следующие цели:
 увеличение доходов регионального
бюджета на основе эффективного управления региональной собственностью;
 оптимизация структуры государственной собственности в интересах обеспечения
15
Экономические функции государства
устойчивого экономического роста в регионах;
 использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в экономики региона;
 повышение
конкурентоспособности
коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности
путем содействия внутренним преобразованиям в
них и прекращению выполнения несвойственных
им функций.
В большинстве региональных концепций
выделяются такие сферы управления государственной собственностью, как:
 управление унитарными предприятиями и учреждениями (затрагиваются вопросы; приватизации, сдачи в аренду имущества, принадлежащих указанным субъектам на праве оперативного управления и хозяйственного ведения, вопросы создания и ликвидации унитарных предприятий, учреждений, правового режима прибыли
унитарных предприятий и учреждений);
 управление акциями, долями в уставных капиталах хозяйственных обществ (затрагиваются вопросы приобретения и отчуждения акций и долей соответствующих юридических лиц);
 управление недвижимостью (чаще всего недвижимость в рамках концепций, принимаемых в регионах подразделяются на объекты жилого фонда, земельные ресурсы и иные объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности);
 приватизация и отчуждение имущества,
принадлежащего государству;
 аренда государственного имущества.
Во многих субъектах Федерации используется программное регулирование и оптимизация
управления и распоряжения государственной собственностью. Программы управления государственной собственностью представляют собой
документы тактического характера, которые
направлены на установление приоритетных и первоочередных мероприятий по совершенствованию
системы управления и распоряжения государственной собственностью. Цели и задачи программы чаще всего определяются концепциями по
управлению соответствующей собственностью,
но, в отличие от концепций, программы носят более конкретный характер и содержат в себе конкретные мероприятия по совершенствованию системы управления и распоряжения государственным имуществом.
В качестве основных целей программного
регулирования вопросов управления государственной собственностью определяются:
 повышение темпов роста конкурентоспособности экономик субъектов Российской Фе«Вестник ОрелГИЭТ», 2013, №3(25)
дерации;
 увеличение доходов регионального
бюджета от использования и отчуждения государственного имущества субъектов Российской Федерации;
 обеспечение экономической основы для
осуществления полномочий по предметам ведения
субъектов РФ и предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации;
 упорядочивание и оптимизация структур
государственного имущества субъектов Федерации, совершенствование систем учета государственного имущества.
В качестве основных направлений реализации программ управления государственным имуществом чаще выделяются:
 совершенствование управления государственными унитарными предприятиями и
учреждениями и закрепленным за ними имуществом на праве оперативного управления, хозяйственного ведения;
 осуществление контроля за целевым использованием государственного имущества;
 обеспечение эффективного управления
находящимися в государственной собственности
акциями (долями);
 передача в собственности по договорам
доверительного управления;
 передача в аренду или безвозмездное
пользование с обеспечением сохранности и содержания объектов недвижимости, оборудования
и транспортных средств.
Программами затрагиваются также такие
вопросы, как предполагаемые доходы от реализации программных мероприятий, приблизительные
затраты на реализацию программы.
Одним из направлений региональной политики в области управления государственным
имуществом является предоставление имущества
во временное владение и пользование, а также в
аренду юридическим и физическим лицам. Следует отметить, что субъекты Российской Федерации
при решении данного вопроса не имеют какихлибо единых подходов. В связи с этим, в регионах
действуют различные по своей юридической силе
правовые акты, регулирующие вопросы пользования и аренды государственного имущества. Единообразия в регулировании вопросов пользования
и аренды государственного имущества в содержательном плане также не существует.
Большинство субъектов Российской Федерации уделяет значительное внимание вопросам
приватизации государственного имущества, в связи с чем во многих регионах действуют законы о
приватизации имущества, находящегося в госу16
Экономические функции государства
дарственной собственности. В общем, предметом
регулирования подобного законодательства являются отношения, возникающие при приватизации
имущества, находящегося в региональной государственной собственности, и связанные с ними
отношения по управлению государственной собственностью в пределах полномочий, установленных для субъектов Российской Федерации.
Вопросы доверительного управления имуществом, находящимся в государственной собственности, являются достаточно важным направлением организации управления и распоряжения
государственной собственности. В связи с этим
многие субъекты Российской Федерации регулируют данный вопрос отдельными подзаконными
нормативными актами. Государственное имущество передается в доверительное управление с целью организации наиболее эффективного управления. Чаще всего объектами передачи в доверительное управления являются: движимое имущество, не закрепленное за региональными государственными предприятиями и учреждениями; недвижимое имущество, не закрепленное за региональными государственными предприятиями и
учреждениями; имущественный комплекс предприятий; акции акционерных обществ, находящиеся в собственности субъектов РФ, иные ценные
бумаги, права, удостоверенные бездокументарными ценными бумагами; исключительные права.
Передача государственного имущества в доверительное управление может осуществляться
как с целью получения в бюджеты субъектов Российской Федерации доходов от переданного в доверительное управление имущества, так и для достижения иных целей, например, повышения доходности и инвестиционной привлекательности;
обеспечения сохранности и эффективного использования имущества; проведения ремонтновосстановительных работ, реконструкции, модернизации; сохранения и создания новых рабочих
мест; развития рынка товаров и услуг на территории соответствующего субъекта.
Передача государственного имущества в доверительное управление осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации
посредством заключения договора доверительного
управления государственного имущества. Имущество, которое передается в доверительное управление, подлежит обязательной оценке независимым оценщиком. Передача государственного
имущества в доверительное управление осуществляется в соответствии с актом приемапередачи по стоимости, отраженной в документах
бухгалтерского учета на дату вступления в силу
договора доверительного управления.
С целью осуществления контроля за эффек«Вестник ОрелГИЭТ», 2013, №3(25)
тивностью использования и сохранностью переданного в доверительное управление государственного имущества, использованием его по целевому назначению собственником может быть
назначена аудиторская проверка финансовохозяйственной деятельности управляющего. Могут устанавливаться различные предпочтения к
претендентам на заключение договора доверительного управления, например, деловая репутация и опыт работы претендента; размер уставного
капитала претендента, являющегося юридическим
лицом; состав и стоимость имущества претендента, являющегося индивидуальным предпринимателем; наличие у претендента предусмотренных
действующим законодательством специальных
разрешений на осуществляемый вид деятельности.
Устанавливаются ограничения по субъектам, которые не могут выступать доверительными
управляющими, например, субъекты, которые
находятся в процессе ликвидации; субъекты, в отношении которых возбуждено производство по
делу о несостоятельности (банкротстве); субъекты, которые имеют просроченную задолженность
по налоговым и иным обязательным платежам в
бюджетные и внебюджетные фонды, а также по
заработной плате. Предоставления государственного имущества в доверительное управление может осуществляться на конкурсной основе и в порядке целевого предоставления соответствующего
имущества в доверительное управление, то есть на
бесконкурсной основе.
Практически всегда в правовых документах,
регулирующих вопросы доверительного управления, значительное внимание уделяется содержанию и порядку заключения договоров доверительного управления. По договору доверительного управления государственным имуществом собственник передает управляющему на определенный срок государственное имущество в доверительное управление, а доверительный управляющий обязуется осуществлять управление этим
имуществом в интересах собственника. Также в
ряде субъектов Федерации предусматривается
максимальный срок, на который может заключаться договор доверительного управления (чаще
всего до 5 лет).
Достаточно часто регулируются вопросы
прав и обязанностей сторон договора доверительного управления (например, доверительный
управляющий вправе определять, какой способ
действия при доверительном управлении имуществом является наилучшим с точки зрения интересов выгодоприобретателя, получать вознаграждение за доверительное управление).
Подзаконными нормативно-правовыми актами утверждаются примерные формы договоров
доверительного управления государственным
17
Экономические функции государства
ния процесса управления экономическими системами
при развитии инновационной деятельности [Текст] /
Н.И. Лыгина, А.Е. Фирсов // Вестник ОрелГИЭТ. - 2008.
- № 4 -1(6). - С. 58-62.
3. Лыгина, Н.И. Развитие организационно- экономического механизма муниципального управления
[Текст] / Н.И. Лыгина, О.В. Кругликова // Стратегия
качества, безопасность и конкурентоспособность товаров и услуг на потребительском рынке: материалы
междунар. науч.-практ. конф. (14-16 мая 2003 г., Орел).
- Орел: ОКИ, 2003. - С.133-135.
4. Маргасов, Д.В. Контроль эффективности
управления государственным имуществом [Текст] / Д.В.
Список литературы:
Маргасов // Российское предпринимательство – 2011 1. Карандеева, М.В. Регулирование земельно№5 – С.10-16.
имущественных отношений крупного региона России
5. Некрасов, В.И. Формирование имущественного
[Текст] / М.В. Карандеева // Российское предпринимакомплекса муниципального образования [Текст] // В.И.
тельство – 2008 - №12 – С.90-93.
Некрасов // Вопросы управления – 2007 - № 1. – С. 3-5.
2. Лыгина, Н.И. Направления совершенствоваЛазаренко Алла Леонидовна
д.э.н., профессор кафедры финансов и кредита
Орловского государственного института экономики и торговли
Е-mail: [email protected]
имуществом, заявления на предоставление государственного имущества в доверительное управление, акты приема и сдачи имущества, а также отчетов об управлении государственным имуществом.
Законодательное регулирование управления
государственным имуществом на уровне субъектов Российской Федерации должно в полной мере
отвечать интересам государства и обеспечивать
эффективную социально-экономическую политику регионов.
Думнова Наталья Александровна
к.э.н., доцент кафедры финансов и кредита
Орловского государственного института экономики и торговли
Е-mail: [email protected]
Потапова Елена Викторовна
к.э.н., доцент кафедры финансов и кредита
Орловского государственного института экономики и торговли
Телефон: 8 919 304 0710
«Вестник ОрелГИЭТ», 2013, №3(25)
18