ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№9-АПГ15-11
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Москва
12 августа 2015 г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Анишиной В.И.
судей
Абакумовой И.Д. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре
Гришечкине П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению прокурора о признании недействующими отдельных положений
постановления Правительства Нижегородской области от 18 июля 2014 года
№ 477 (в редакции постановления Правительства Нижегородской области от
29 сентября 2014 года № 661),
по апелляционной жалобе Правительства Нижегородской области на
решение Нижегородского областного суда от 24 марта 2015 года, которым
заявление заместителя прокурора Нижегородской области удовлетворено
частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Анишиной В.И., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры
Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить
без изменения,
установила:
постановлением Правительства Нижегородской области от 18 июля
2014 года № 477(в редакции постановления Правительства Нижегородской
области от 29 сентября 2014 года № 661) «О реализации статьи 9 Закона
2
Нижегородской области от 28 ноября 2013 года № 159-3 «Об организации
проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных
домах, расположенных на территории Нижегородской области» утвержден
Порядок предоставления уведомлений о выбранном собственниками
помещений в многоквартирных домах способе формирования фонда
капитального ремонта, сведений о многоквартирных домах, собственники
помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете,
счетах регионального оператора, сведений о поступлении взносов на
капитальный ремонт от собственников помещений в многоквартирных
домах, сведений о размере остатка средств на специальном счете.
Указанное постановление в редакции постановления от 29 сентября
2014 года № 661 опубликовано на официальном сайте Правительства
Нижегородской области 7 октября 2014 года.
Заместитель прокурора Нижегородской области обратился в суд с
заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в
законную силу отдельных положений Порядка предоставления уведомлений
о выбранном собственниками помещений в многоквартирных домах способе
формирования фонда капитального ремонта, сведений о многоквартирных
домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального
ремонта на счете, счетах регионального оператора, сведений о поступлении
взносов на капитальный ремонт от собственников помещений в
многоквартирных домах, сведений о размере остатка средств на специальном
счете (далее Порядок), как противоречащих федеральному законодательству,
а именно пунктов 3, 5, 51, 52, 54 , подпунктов 1, 8, 9, 10, 11 пункта 53, в
частности:
- обязательного заверения копий протоколов общих собраний
собственников помещений в многоквартирном доме подписями председателя
и секретаря общего собрания собственников помещений в многоквартирном
доме;
- определения перечня документов, подлежащих направлению
владельцем специального счета в орган государственного жилищного
надзора, а также собственниками помещений в адрес регионального
оператора, совместно с уведомлением о выбранном собственниками
помещений в соответствующем
многоквартирном доме способе
формирования фонда капитального ремонта;
- определения формы протокола общего собрания собственников
помещений и вопросов, выносимых на голосование собственниками
помещений многоквартирных домов;
- возложения обязанности по составлению протокола общего собрания
собственников в форме очного голосования в том случае, если оно не
состоялось ввиду отсутствия кворума, с приложением его к решению
собственников о выборе способа формирования фонда капитального ремонта
в форме заочного голосования;
- принятия в обязательном порядке решения об отмене принятого ранее
решения по взиманию платы за капитальный ремонт (в случае принятия
3
такого решения), об избрании председателя и секретаря собрания, членов
счетной комиссии;
- протокол, представленный в Инспекцию или региональному
оператору с нарушением требований, установленных настоящим Порядком,
считается непринятым и возвращается собственникам помещений в
многоквартирном доме в течение пяти рабочих дней для устранения
выявленных нарушений.
Прокурор мотивирует свои требования тем, что Жилищным кодексом
Российской Федерации исполнительные органы государственной власти
субъектов Российской Федерации полномочиями по изданию нормативных
правовых актов, определяющих перечень документов, подлежащих
предоставлению в органы государственного жилищного надзора, а также
определению порядка проведения общих собраний собственников
помещений, вопросов, выносимых на голосование собственников
помещений, не наделены. Кроме того федеральным законом не
предусмотрена обязанность составления протокола общего собрания
собственников в форме очного голосования в том случае, если оно не
состоялось ввиду отсутствия кворума, а также обязательное участие
секретаря общего собрания собственников помещений в многоквартирном
доме в проведении данного собрания. Нормы Порядка, позволяющие
инспекции
или
региональному
оператору
(специализированная
некоммерческая
организация,
осуществляющая
деятельность,
направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего
имущества
в
многоквартирных
домах) возвратить протокол, не
соответствующий установленным Порядком требованиям, таким как
непредставление списков регистрации и всех представленных на
голосование решений собственников помещений в письменной форме, при
голосовании как в очной форме, так и в форме заочного голосования;
несоблюдения порядка заверения протокола собрания; представление
документов в непрошнурованном и
непронумерованном
виде, не
предусмотрены законодательством. По мнению прокурора, Правительством
Нижегородской области созданы препятствия для реализации права выбора
способа формирования фонда капитального ремонта, на владельцев
специальных
счетов
необоснованно
возложена
обязанность по
предоставлению в государственную жилищную инспекцию значительного
объема копий документов, не предусмотренных законодательством.
Решением Нижегородского областного суда от 24 марта 2015 года
требования прокурора удовлетворены в части, признаны недействующими со
дня вступления в законную силу решения суда положения пункта 3,
абзацев 1 и 2 пункта 5 в части слов: "заверенные подписью председателя и
секретаря общего собрания собственников помещений в многоквартирном
1
2
доме", положения пункта 5 , подпункта 4 пункта 5 , подпункта 9 пункта 5 ,
пункта 54; положения абзаца 1 пункта 52 и абзаца 1 пункта 53 в части слов:
"должны
быть в обязательном порядке" Порядка предоставления
уведомлений о выбранном собственниками помещений в многоквартирных
4
домах способе формирования фонда капитального ремонта, сведений о
многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют
фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора,
сведений о поступлении взносов на капитальный ремонт от собственников
помещений в многоквартирных домах, сведений о размере остатка средств на
специальном счете.
В апелляционной жалобе Правительства Нижегородской области
ставится вопрос об отмене состоявшегося по делу решения как
постановленного с нарушением норм материального и процессуального
права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и
возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам
Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены
решения суда, постановленного в соответствии с требованиями
действующего законодательства.
Удовлетворяя
в части требования прокурора о признании
недействующим нормативного правового акта, суд первой инстанции
обосновано исходил из того, что ряд положений оспариваемого Порядка
противоречит
федеральному
законодательству,
имеет
правовую
неопределенность либо принято субъектом Российской Федерации с
превышением полномочий.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации соглашается с выводами суда первой инстанции,
поскольку они подтверждаются совокупностью собранных по делу
доказательств, исследованных судом при принятии решения, которым дана
надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего
законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, по правилам
статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации
(далее - Конституция РФ) жилищное законодательство отнесено к
совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
Статьёй 76 Конституции РФ установлены гарантии и пределы действия
и применения федеральных законов, изданных по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По
данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным
законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом,
изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон
(части 2 и 5).
Законодательное разграничение полномочий Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации в области жилищного законодательства
закреплено Жилищным кодексом Российской Федерации (далее - ЖК РФ).
5
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут
принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие
жилищные отношения, в пределах своих полномочий (часть 5 статьи 5
ЖКРФ).
В случае несоответствия норм жилищного законодательства,
содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах
Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах
субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов
местного самоуправления, положениям ЖК РФ применяются положения
Жилищного кодекса Российской Федерации (часть 8 статьи 5
ЖКРФ).
Конкретные полномочия в указанной выше сфере предоставлены
субъектам Российской Федерации также частью 1 статьи 167, частями 3, 4, 7
статьи 170, частью 4 статьи 172, частью 5 статьи 173 ЖК РФ.
На территории Нижегородской области отдельные вопросы организации
и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных
домах регулируются Законом Нижегородской области от 28 ноября 2013 года
№ 159-3 (ред. от 23.12.2014) «Об организации проведения капитального
ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на
территории Нижегородской области» (далее Закон № 159-3).
Статьей 9 Закона № 159-3 определено, что владелец специального счета
обязан в течение пяти рабочих дней со дня открытия специального счета
представить в орган исполнительной власти Нижегородской области,
осуществляющий государственный жилищный надзор, не только указанные
документы, но и копии документов, предусмотренные частью 7.1 статьи 6
данного Закона, подтверждающие итоги голосования на общем собрании
(при наличии).
Частью 7.1 статьи 6 Закона № 159-3 определение требований к
оформлению копии протокола и перечню прилагаемых документов отнесено
к компетенции Правительства Нижегородской области.
В соответствии с Законом Нижегородской области от 10 февраля
2005 года № 8-3 «О нормативных правовых актах в Нижегородской области»
в систему нормативных правовых актов области входят, в том числе
нормативные правовые акты Правительства области, принимаемые в форме
постановлений.
В целях реализации Закона Нижегородской области № 159-3 и в
соответствии с ним приняты иные нормативные правовые акты в указанной
сфере, а именно постановление Правительства Нижегородской области от 18
июля 2014 года № 477 (в ред. от 29 сентября 2014 года) «О реализации
статьи 9 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года № 159-3
«Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в
многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской
области», утвердившее Порядок представления уведомлений о выбранном
собственниками помещений в многоквартирных
домах способе
формирования фонда капитального ремонта, сведений о многоквартирных
6
домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального
ремонта на счете, счетах регионального оператора, сведений о поступлении
взносов на капитальный ремонт от собственников помещений в
многоквартирных домах, сведений о размере остатка средств на специальном
счете. Указанное постановление принято уполномоченным органом в
пределах компетенции.
Согласно подпункту 17.1 статьи 4 данного Закона к полномочиям
Правительства Нижегородской области в области организации проведения
капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах
относится установление порядка представления уведомлений о выбранном
собственниками помещений в многоквартирных
домах способе
формирования фонда капитального ремонта, сведений о многоквартирных
домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального
ремонта на счете, счетах регионального оператора, сведений о поступлении
взносов на капитальный ремонт от собственников помещений в
многоквартирных домах, сведений о размере остатка средств на специальном
счете.
Установление порядка ведения реестра уведомлений о выбранном
собственниками помещений в многоквартирных
домах способе
формирования фонда капитального ремонта, реестра специальных счетов,
информирования органов местного самоуправления и регионального
оператора о многоквартирных домах, собственники помещений в которых не
выбрали способ формирования фондов капитального ремонта и (или) не
реализовали его, предусмотрено подпунктом 17.2 статьи 4 Закона № 159-3.
Статья 6 Закона области № 159-3 содержит указания о том, что
требования к оформлению копии протокола и перечню прилагаемых к ней
документов определяются Правительством Нижегородской области
(подпункт 7.1).
Пунктом 3 и в абзацах первом и втором пункта 5 Порядка
предусмотрено, что копии протокола общего собрания собственников
помещений в многоквартирном доме должны быть заверены подписью
председателя и секретаря общего собрания.
Суд, разрешая спор, пришел к выводу, что требования прокурора
подлежат удовлетворению в части слов "заверенные подписью председателя
и секретаря общего собрания собственников помещений в многоквартирном
доме", поскольку данные вопросы урегулированы
федеральным
законодательством, которому оспариваемые нормы противоречат.
В соответствии с частью 3 статьи 181.2 ГК РФ о принятии решения
собрания составляется протокол в письменной форме. Протокол
подписывается председательствующим на собрании и секретарем собрания.
Положениями статьи 46 ЖК РФ определено, что решения общего
собрания собственников помещений в многоквартирном доме оформляются
протоколами в порядке, установленном общим собранием собственников
помещений в данном доме.
7
Методические рекомендации по порядку организации и проведению
общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах,
утвержденные приказом Министерства строительства и жилищнокоммунального хозяйства Российской Федерации от 31 июля 2014 года
№ 41 Упр. в приложении № 3 Примерная форма протокола общего собрания
собственников помещений в многоквартирном доме (очная форма)
предусматривают подписи председателя и секретаря общего собрания в
протоколе.
Вместе с тем, обязательного заверения подписями и председателя и
секретаря общего собрания копии протокола общего собрания, в том числе
протокола о способе формирования фонда капитального ремонта, принятых в
соответствии с положениями статьи 170 ЖК РФ, указанные нормы не
предусматривают.
В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 44 ЖК РФ собственники
помещений в многоквартирном доме вправе закрепить вопросы заверения
копий протоколов общих собраний в уставах товариществ собственников
жилья, которое может быть осуществлено любым иным способом,
предусмотренным действующим законодательством.
В соответствии с пунктом 51 Порядка протокол, которым оформлено
решение собственников помещений в многоквартирном доме о выборе
способа формирования фонда капитального ремонта, включает в себя как
неотъемлемую часть:
- списки регистрации и все представленные на голосование решения
собственников помещений в письменной форме, при голосовании в очной
форме,
- все представленные на голосование решения собственников
помещений в письменной форме, при голосовании в заочной форме.
В случае принятия решения о выборе способа формирования фонда
капитального ремонта в форме заочного голосования вместе с протоколом
заочного голосования собственники обязаны представить заверенную
подписью председателя и секретаря общего собрания собственников
помещений в многоквартирном доме копию протокола очного собрания,
признанного несостоявшимся, в повестку дня которого включен вопрос о
выборе способа формирования фонда капитального ремонта.
Все документы должны быть прошнурованы, пронумерованы и заверены
подписями председателя и секретаря общего собрания собственников
помещений в многоквартирном доме.
Принимая решение в указанной части требований, суд первой инстанции
исходил из того, что данный пункт Порядка противоречит требованиям
Жилищного кодекса РФ, которым исполнительные органы государственной
власти субъектов РФ полномочиями по изданию нормативных правовых
актов, определяющих перечень документов, подлежащих предоставлению в
органы государственного жилищного надзора, определению порядка
проведения общих собраний собственников помещений и определению круга
вопросов, выносимых на голосование собственников помещений, не
8
наделены. Жилищным кодексом РФ не предусмотрена обязанность
составления протокола общего собрания собственников в форме очного
голосования в том случае, если оно не состоялось ввиду отсутствия кворума.
Требование о предоставлении вместе с протоколом заочного голосования
заверенной копии протокола очного собрания не основано на нормах
законодательства.
На территории Нижегородской области законы, устанавливающие
обязанность владельца специального счета представлять документы, не
указанные в частях 3,4 статьи 170 Жилищного кодекса РФ, не приняты.
Согласно приложению № 3 Методических рекомендаций по порядку
организации и проведению общих собраний собственников помещений в
многоквартирных
домах,
утвержденных
приказом
Министерства
строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
от 31 июля 2014 года № 411/пр - Примерная форма протокола общего
собрания собственников помещений в многоквартирном доме (очная форма)
предусмотрено, что к протоколу общего собрания в качестве приложения
приобщаются: реестр собственников помещений в многоквартирном доме,
реестр вручения собственникам помещений в многоквартирном доме
извещений о проведении общего собрания собственников, список
регистрации собственников помещений, присутствующих на собрании.
Примерная форма протокола (оформления результатов) заочного
голосования собственников многоквартирного дома - Приложение № 4 к
Методическим рекомендациям не предусматривает приложение к
указанному протоколу каких-либо списков.
Как следует из текста Методических рекомендаций, они разработаны с
целью оказания помощи собственникам помещений в многоквартирном доме
в подготовке и проведении общего собрания собственников жилья.
Следовательно, указанные Методические рекомендации носят
рекомендательный, а не обязательный характер, тогда как оспариваемый
пункт содержит императивную норму об обязательном представлении
перечисленных в нем списков и документов как неотъемлемой части
протокола.
Норма, предусматривающая обязательное заверение подписями
председателя и секретаря общего собрания копий протокола, в том числе
протокола о способе формирования фонда капитального ремонта,
оформления всех документов в брошюру, заверенную также подписями
председателя
и
секретаря
собрания
собственников помещений
многоквартирного дома, противоречит статьям 44, 46, 170 Жилищного
кодекса РФ.
Фактически на собственников помещений возлагаются дополнительные
обязанности, не предусмотренные федеральными законами.
Порядок, утвержденный постановлением Правительства Нижегородской
области от 18.07.2014 года (ред. от 29 сентября 2014 года № 661) был принят
раньше, чем внесены изменения в Закон области № 159-3. Соответственно,
Правительство Нижегородской области еще не имело полномочий по
9
установлению порядка предоставления уведомлений, ведения реестра
уведомлений, установлению требований к протоколу общего собрания
собственников.
Удовлетворяя требования прокурора о признании недействующими
положений абзаца 1 пункта 52, подпункта 4 пункта 52, абзаца 1 пункта 53 в
части слов: "должны быть" "в обязательном порядке" и подпункта 9
пункта 5 суд первой инстанции правильно исходил из того, что норма об
обязательном порядке принятия решения об отмене принятого ранее решения
по взиманию платы за капитальный ремонт (в случае принятия такого
решения) противоречит Жилищному кодексу РФ.
Так, вопросы, которые подлежат рассмотрению на общем собрании
собственников помещений в многоквартирных домах с отражением в
протоколе общего собрания собственников, изложены в статьях 44, 46
Жилищного кодекса РФ. Указанные нормы Жилищного кодекса РФ не
содержат положений об обязанности принятия решения об отмене принятого
ранее решения по взиманию платы за капитальный ремонт и внесению такого
вопроса в протокол.
Ссылки Правительства Нижегородской области в апелляционной жалобе
на то обстоятельство, что судом не учтены Методические рекомендации по
порядку организации и проведению общих собраний собственников
помещений в многоквартирных
домах, утвержденные
приказом
Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства
Российской Федерации от 31.07.2014 №411/пр, носящими рекомендательный
характер, является необоснованным.
Возложение на собственников помещений в многоквартирных жилых
домах дополнительных обязанностей противоречит положениям статьи 5
Жилищного кодекса РФ, поскольку органы государственной власти
субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные
нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные
отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса
(часть 4).
Удовлетворяя требования прокурора о признании недействующим
пункта 54 Порядка, согласно которому протокол, предоставленный в
инспекцию или региональному оператору с нарушением требований,
установленных настоящим Порядком, считается не принятым и возвращается
собственникам помещений в многоквартирном доме в течение пяти рабочих
дней для устранения выявленных нарушений, суд указал на противоречие его
нормам жилищного законодательства, а также на наличие правовой
неопределенности.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 167 Жилищного кодекса РФ
органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают
нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение
своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в
многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта
Российской Федерации.
10
Частью 4 статьи 172 Жилищного кодекса РФ предусмотрено, что орган
государственного жилищного надзора ведет реестр уведомлений, указанных
в части 1 настоящей статьи, реестр специальных счетов, информирует орган
местного самоуправления и регионального оператора о многоквартирных
домах, собственники помещений в которых не выбрали способ
формирования фондов капитального ремонта и (или) не реализовали его.
Возможность возврата уведомлений собственников помещений в
многоквартирном доме собственникам для дооформления, указанная норма
не предусматривает. Возвращение уведомлений для дооформления не
является решением вопроса о принятии такого уведомления и включения его
в реестр официальным оператором или об отказе в принятии и включении
уведомления в указанный реестр. Не разрешен вопрос о дальнейших
действиях собственников после исправления недостатков уведомления.
Кроме того, в указанном пункте содержится ссылка на то, что
собственники помещений в многоквартирных домах принявшие решение о
способе формирования фонда капитального ремонта, даже если они
выполнят требования норм Жилищного кодекса РФ, в любом случае обязаны
выполнять требования, изложенные, в том числе и в оспариваемых пунктах
Порядка, что в свою очередь ограничивает права собственников на участие в
программе по капитальному ремонту дома на тот или иной год.
Доводы апелляционной жалобы не могут повлечь отмену решения, они
аналогичны позиции заинтересованных лиц в суде первой инстанции,
которой дана надлежащая оценка судом первой инстанции, что нашло
мотивированное, обстоятельное отражение в судебном акте.
Таким образом, судом первой инстанции правильно определены
обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора по существу, им
дана надлежащая правовая оценка, в результате чего постановлено законное
и обоснованное решение.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации, руководствуясь статьями 327-329 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
решение Нижегородского областного суда от 24 марта 2015 года
оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства
Нижегородской области - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи