правовое регулирование федеративных отношений в россии

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
На правах рукописи
ГУСЕВА ТАТЬЯНА СЕРГЕЕВНА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В РОССИИ
Специальность: 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2004
Работа выполнена в секторе теории конституционного права Института
государства и права РАН
Научный
руководитель:
кандидат
юридических
наук,
доцент
Садовникова Галина Дмитриевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук
Богданова Наталья Александровна
кандидат юридических наук, доцент
Алебастрова Ирина Анатольевна
Ведущая организация: Российская академия правосудия
Зашита диссертации состоится 26 мая 2004 г. в 16 00 на заседании
диссертационного совета Д.002.002.02 при Институте государства и права РАН
по адресу: 119992, г. Москва, ул. Знаменка, 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства
и права РАН.
Автореферат разослан « 23 » апреля 2004 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент
С В . Королев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Федерализм как теория и практика
играет
определяющую
государственности.
роль
в
Формально
становлении
и
федеративная
развитии
модель
российской
государственного
устройства России стала формироваться в начале прошлого века, однако только
с
принятием
Конституции
РФ
1993
года
развернулось
строительство
современного российского федерализма. За последнее десятилетие было
принято
множество
нормативно-правовых
актов
в
сфере
федеративных
отношений.
Однако процесс федерализации Российского государства пока еще не
завершился, об этом свидетельствуют реформы государственного устройства,
проводимые
в 2000-2003
Президента
РФ
формирования
в
гг.
семи
Совета
(учреждение
федеральных
Федерации
полномочных представителей
округах,
изменение
Федерального
порядка
Собрания,
введение
института федерального вмешательства, изменение процедуры заключения
договоров
о
разграничении
Российской Федерацией
и
предметов
ведения
и
полномочий
между
субъектами РФ и другие). В настоящее время
практическую реализацию получила тенденция объединения субъектов РФ,
так в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе состоялись
референдумы по вопросу образования Пермского края и в Государственную
Думу
уже
внесен
проект
Федерального
конституционного
закона
об
образовании нового субъекта РФ.
Дальнейшее
реформирование федеративных
отношений
в
России
обуславливает необходимость исследования неиспользованного потенциала
федерализма и его применение с учетом специфики нашего государства.
В настоящее время теоретическое осмысление федеративной природы
Российского
государства
является
актуальной
задачей
современной
конституционно-правовой науки и одновременно имеет важное практическое
значение, поскольку от ее
государства,
повышение
эффективность
институтов,
управления
действенности
государственной
государством,
стабильность
власти,
политических
гарантированность прав и свобод человека и гражданина. Эти
обстоятельства определили интерес исследователя к проблемам федерализма.
Степень разработанности темы исследования.
Проблемы федеративного устройства в зарубежных странах стали
предметом исследования зарубежных правоведов и политологов, таких как
Д. Лутц, П. Кинг, В. Остром, Д. Элазар, Д. Смит, О. Шахтэр и др.
В
процессе
работы
использовались
также
фундаментальные
зарубежные исследования прошлого, в частности, труды И. Альтузиуса, А.
Гамильтона, Д. Джея, Д. Медисона, Ж. Бодена, Т. Гоббса, Ж.Ж Руссо и др.
При исследовании общетеоретических проблем федерализма, связанных
с российской историей, следует отметить труды философов, историков и
правоведов рубежа XVIII - XX вв., среди которых выделяются работы
А.Н.
Радищева, Н.М. Муравьева, П.И. Пестеля, М.А. Бакунина, Н.A. Кропоткина,
Н.М. Ядринцева, Г.Н. Потанина, П.А. Сорокина, А.С. Ященко, В.И. Ленина и
др.
В
последние
годы
появилось
много
сравнительно-правовых
исследований федерализма и отдельных его аспектов (И.В. Айдаровой, М.С.
Саликова, В.Е. Чиркина и др.). Особо следует отметить коллективную
монографию,1 подготовленную группой авторов Института государства и права
РАН (А.С. Автономов, ИЛО. Богдановская, Т.А. Васильева, Н.С. Крылова, В.Е.
Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Ю.А. Юдин и др.), которая обобщает мировой опыт
современного федерализма России и зарубежных государств по вопросам
теории федеративной конституции, организации федеративного государства,
правового статуса субъектов федерации, своеобразия правовой системы в
федеративном государстве и др.
В
области
исследования
современных
проблем
российского
федерализма прослеживается определенная специализация, обусловленная
рассмотрением различных аспектов федерагивных отношений.
Теоретико-правовые
исследования таких
проблемы
ученых
как
И.А.
федерализма
Алебастрова,
стали
М.В.
предметом
Баглай,
Н.А.
Богданова, В.В. Гошуляк, Э.П. Доржиев, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, Е.И.
Козлова, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, Н.А. Михалева, С В . Нарутто, И.А.
Умнова, В.Е. Чиркин, Ю.В. Ярыгина и др.
Исследованию отдельных аспектов модели российского федерализма и
моделированию
федеративных
отношений
посвящены
работы
Н.В.
Варламовой, В.Г. Вишнякова, М.В. Золотаревой, А.В. Киселевой, А.В.
Нестеренко, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других авторов.
Проблемы правового регулирования российского федерализма стали
объектом исследования А.В. Безрукова, С В . Вавилова, Т.А. Васильевой, В.Г.
Ермакова, С.В. Зарицкого, М.П. Фомиченко и др. Эти ученые анализируют в
основном
законодательство
федеративные отношения,
рассматривается,
хотя
федерального
уровня,
регламентирующее
а законодательство субъектов специально
является
неотъемлемой
частью
не
законодательства
Российской Федерации. Законодательство субъектов РФ стало предметом
исследования других работ. 2
Проблемы конституционной ответственности отражены работах С.А.
Авакьяна, Н.А. Бобровой, Д.Ю. Завьялова, Т.Д. Зражевской, Н.М. Колосовой,
О.Е. Кутафина и др. исследователей и по отношению к конституционноправовой ответственности федерации и ее субъектов носят общий характер.
Изучение
института
федерального
вмешательства
стало
предметом
исследований Н.И. Барцица, А.А. Кондрашева, Д.В. Котелевского, А.А.
Ливеровского, С И . Некрасова и др.
Книги, статьи, диссертации, монографии этих авторов демонстрируют
самые различные подходы к изучению феномена федерализма. Вследствие
этого
в
исследованиях
категориально-понятийного
продолжает
аппарата
сохраняться
этого
неопределенность
явления,
недостаточно
охарактеризована российская модель федерализма, отсутствует комплексный
анализ
правового
недостаточно
регулирования
федеративных
исследованы
проблемы
отношений
в
России,
конституционно-правовой
ответственности Российской Федерации и ее субъектов.
Обзор научной литературы показывает, что проблемы становления и
развития российского федерализма нуждаются в дальнейшей разработке.
Цель и задачи исследования.
Исходя из актуальности темы, цель настоящей работы состоит в
выявлении основных теоретико-правовых проблем становления и развития
федерализма в России и обозначении путей их разрешения.
В соответствии с поставленной целью определился объект исследования
— государственный федерализм как совокупность общественных отношений,
связанных с приобретением, разграничением и функционированием механизма
государственной власти.
Предметом
изучаемого
исследования
явления,
проблемы
стал
категориально-понятийный
суверенитета
в
федерации,
аппарат
эволюция
российского федерализма и основные характерные черты его современной
модели, правовое регулирование федеративных отношений в России, вопросы
конституционно-правовой ответственности Российской Федерации
и ее
субъектов.
Цель и предмет исследования предполагает постановку и решение
следующих задач:
-
проанализировать
выработанный
категориально-понятийный
аппарат, уточнить опорные дефиниции, а также исследовать и
разграничить понятия «федерализм», «федерация», «федеративное
государство» посредством уточнения содержания этих категорий,
6
-
раскрыть содержание категории «государственный федерализм»;
-
установить содержание категории «суверенитет» в федеративных
государствах, рассмотреть проблемы принадлежности суверенитета в
Российской
Федерации,
проанализировать соотношение
статуса
республики как государства в составе РФ и государственного
суверенитета РФ;
-
выделить и исследовать основные этапы развития федерализма в
России, определить их содержание и сущностные характеристики;
-
выявить характерные черты и особенности современной модели
российского федерализма и практики ее реализации на основании
новейшего
российского
законодательства
и
в
сравнении
с
общемировыми тенденциями, зарубежной и прежней отечественной
практикой моделирования федеративных отношений;
-
исследовать
соотношение
создания
федеральных
округов
с
принципами российского федерализма;
-
выявить сущность правового обеспечения, исследовать формы и
механизм правового регулирования федеративных отношений
в
России и выработать пути его совершенствования;
-
исследовать проблемы конституционной ответственности Российской
Федерации и се субъектов на основе действующего российского
законодательства в контексте зарубежной практики, выработать
рекомендации по совершенствованию существующих механизмов
федеративной ответственности и разработке новых.
Методологической основной работы стали общенаучные методы
исследования, а также исторический, логический, сравнительно-правовой
методы,
нормативный
и
технико-юридический
анализ.
В
диссертации
применены методы диалектического познания, системный подход и иные
научные приемы исследования, что позволило выявить основные проблемы,
возникающие в ходе развития российского федерализма и наметить возможные
пути их разрешения.
7
Диссертационное исследование проведено с использованием трудов
отечественных и зарубежных авторов, затрагивающих как конституционноправовые, так и исторические, философские, политологические и другие
аспекты федерализма.
Основными источниками права, изучаемыми в настоящей работе стали:
Конституция Российской Федерации, законодательство СССР и союзных
республик,
федеральные
конституционные
и
федеральные
законы,
регулирующие федеративные отношения, указы Президента РФ, договоры о
разграничении
органами
предметов
государственной
ведения
и
полномочий
власти
и
органами
между
федеральными
государственной
власти
субъектов Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской
Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления и
определения Конституционного Суда РФ, практика судов общей юрисдикции и
конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а также законодательство
зарубежных государств.
Научная новизна диссертации состоит в новых аспектах исследования
проблем федерализма, недостаточно изученных современной наукой, а также в
предложениях
автора
по
совершенствованию
правового
обеспечения
российского федерализма. В отличие от традиционной практики изложения
проблем лишь
в
однозначном
противоречивые точки
зрения,
понимании
помогающие
в
этой
работе
автору более
освещаются
обстоятельно
отстаивать собственную позицию. В диссертации впервые проанализировано
правовое обеспечение российского федерализма с учетом новых положений
федерального законодательства и последних изменений в конституциях,
уставах и законах субъектов РФ.
В диссертации сформулированы и обоснованы новые теоретические
положения, практические выводы и предложения, которые выносятся на
защиту:
1. Государственный федерализм - это сложное динамичное явление,
которое отражает существование федеративного государства и его субъектов,
8
политико-территориальную организацию особого рода, отношения- между
федерацией и субъектами и политико-правовое наполнение этих отношений.
2. Статус республики как государства в составе Российской Федерации и
государственный суверенитет Российской Федерации - взаимоисключающие
категории.
Республики
в
составе
РФ
не
обладают
государственным
суверенитетом и не являются государствами в полном смысле этого слова.
3. Создание федеральных округов упорядочивает отношения между
федеральным центром и субъектами и не противоречит конституционным
принципам российского федерализма.
4.
Современную
модель
российского
федерализма
следует
охарактеризовать как конституционную, децентрализованную (по способу
образования), симметричную с элементами асимметрии, централизованную (по
наличию соподчиненности в системе разделения власти по вертикали),
кооперативную федерацию, основанную на национальном и территориальном
принципе и сочетающую элементы дуализма и кооперации при осуществлении
государственной власти.
5. Федеративные отношения в РФ регулируются на нормативно-правовом
и правоприменительном уровнях, которые тесно взаимосвязаны. Нормативная
регламентация обеспечивает стабильность и необходимое единообразие в
регулировании
федеративного устройства,
своеобразие каждой
правового
юридической
регулирования
в
а правоприменение
ситуации.
сфере
Особенностью
федеративных
учитывает
нормативно-
отношений
является
многообразие его форм (конституционной, законодательной, договорной,
подзаконной).
6. Нормы, регулирующие конституционную ответственность РФ и ее
субъектов,
входят
в
состав
самостоятельного
комплексного
института
конституционной ответственности, интегрированного в состав генерального
института
юридической
ответственности.
Ответственность
субъектов
федеративных отношений должна носить взаимный характер, а не сводиться
только к вмешательству федеральных властей в дела субъектов федерации.
9
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что ее материалы
могут быть использованы для последующих научных исследований в данной
области:
теоретические
положения
и
выводы
будут
способствовать
дальнейшему накоплению теоретических знаний о федеративном устройстве и
взаимоотношениях между органами государственной власти РФ и органами
государственной
власти
субъектов РФ, совершенствованию
понятийного
аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость исследования заключается в обобщении
действующего
законодательства
в
области
федеративных
отношений
и
обосновании предложений, которые можно использовать в законотворческой
деятельности
диссертации
для
совершенствования
используются
в учебном
законодательства.
процессе при
Положения
чтении лекций
и
проведении спецкурсов по конституционному праву России.
Апробация
исследования
результатов
апробированы
исследования.
на
Отдельные
международных
положения
научно-практических
конференциях: «Актуальные проблемы российского права на рубеже XX — XIX
веков» (май 2002 г.), «Тенденции и противоречия развития российского права
на современном этапе» (декабрь 2002 г.). Основные положения и выводы
диссертационного исследования изложены в научных публикациях автора.
Структура диссертации определена характером исследуемых в ней
проблем и следует логике их изложения. Работа состоит из введения, трех глав,
включающих в себя 6 параграфов, заключения и библиографического списка
использованной литературы.
ю
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Во
введении
обосновывается
актуальность
темы
диссертации,
характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, обозначается
цель, задачи, объект и предмет исследования, определяется методологическая
основа работы,
раскрывается теоретическая и
практическая значимость
исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.
Глава
посвящена
1
«Теоретические
теоретическим
основы
аспектам
современного
понимания
федерализма»
сущности
федерализма.
Федерализм как явление, отражающее политико-правовой статус, полномочия
и компетенцию федерации и субъектов обнаруживает проблему суверенитета в
качестве ключевых.
В параграфе 1 «Понятие и признаки федерализма, федерации и
федеративного государства» диссертант освещает современный уровень
разработанности
содержание
терминологии
категорий
федерализма,
«федерализм»,
исследует
«федерация»,
понятийное
«федеративное
государство». Автор прослеживает, как изменялось содержание этих понятий с
развитием федеративных отношений, и подробно рассматривает подходы
современной государственно-правовой науки к базовым категориям в области
федерализма.
Сложность в определении федерализма связана в первую очередь с
многогранностью этого явления. В силу этого федерализм в современных
условиях
рассматривается
не
только
как
способ
решения
проблемы
государственного устройства, но и распространяется на межгосударственные и
общественные отношения. Поэтому особенно важно охарактеризовать понятие
«государственный федерализм».
Исследуя
диссертант
элементами
понятийное
наряду
особо
с
содержание
материальным,
выделяет
государственного
организационным
политико-правовой
федерализма,
и
элемент.
релятивным
Разделяя
позитивистский подход к теории права, автор указывает на неразрывную связь
11
государства с правом. В свою очередь право не может быть политически
нейтральным.
Анализ соотношения категорий показывает, что понятие «федерализм»
шире понятия «федерация». Федерализм носит общий характер по отношению
к федерации и федеративному государству и как основополагающий принцип
лежит в основе их построения и функционирования. В свою очередь понятие
«федеративное
государство»
федерации
настоящее
в
государством
и
уже,
время
применяется
чем
«федерация»,
перестало
для
поскольку
ассоциироваться
характеристики
понятие
только
с
межгосударственных
образований.
Отмечая, что признаки федерации будут иметь общий, абстрактный
характер по сравнению с характеристиками федеративного государства, автор
выделяет
два
универсальных
признака
федерации:
1)
структурный
-
существование общего центра и субъектов; 2) релятивный - возникновение
между
ними
отношений
по
поводу
приобретения,
разграничения
и
функционирования власти. С учетом особенностей конкретной федерации
универсальные признаки дополняются факультативными.
В
параграфе
2
«Проблемы
государствах»
раскрывается
федеративных
государствах,
фактической
проводится
содержание
категории
рассматриваются
принадлежности
исследование
суверенитета
суверенитета
соотношения
в
«суверенитет»
проблемы
в
федеративных
юридической
Российской
государственности
в
и
Федерации,
республики
в
составе РФ и государственного суверенитета.
Диссертант прослеживает генезис идеи суверенитета, связанной с
понятием автаркии. Смысл автаркии как основного признака государства
в
Древней Греции состоял в том, что государство не имеет над собой никакой
подобной ему власти и все его полномочия реализуются им самостоятельно. С
появлением федеративной
формы
государства
возникает дисскуссия
о
принадлежности суверенитета федерации и ее субъектам: появляются теории
12
о
«делимости
суверенитета»
между
федерациями
и
их
членами,
о
«несуверенных» и «полусуверенных» государствах.
На основе анализа норм конституций зарубежных федераций и практики
их применения автор приходит к выводу о том, что проблемы суверенитета
федерации и субъектов свойственны большинству федеративных государств, и
Российская Федерация не является исключением.
Конституция РФ распространяет суверенитет Российской Федерации на
всю ее территорию (ч.1 ст.4) и закрепляет государственный статус Республик в
составе РФ и наделяет их внешними атрибутами государственной власти (ч.2
ст.5, ч.1 ст.66, ч.2 ст.68). Это порождает многочисленные дискуссии в науке
конституционного права и реальные притязания республик в составе РФ на
обладание
государственным
суверенитетом.
С
позиций
признания
несовершенства Конституции РФ диссертант рассматривает соотношение
статуса республики
суверенитета
как государства в составе
Российской
Федерации
и
РФ и
считает
государственного
нецелесообразной
характеристику «государство» в отношении республики в ч.2 ст.5 Конституции
РФ. Обобщение содержания постановлений и определений Конституционного
Суда РФ, позволяет автору выявить позицию этого судебного органа по
вопросам
суверенитета.
Она
заключается
в
признании
единства
государственного суверенитета Российской Федерации.
Однако конституции республик в составе РФ (с учетом последних
изменений и дополнений) закрепляют свой суверенитет в том или ином виде. К
примеру, конституция. Республики Татарстан (ст.
«Республика Татарстан
суверенитетом,
является
который
субъектом
выражается
в
РФ
1) устанавливает, что
и
при
обладании
этом
всей
обладает
полнотой
государственной власти ... вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по
предметам
совместного
ведения
Республики
Татарстан
и
являются
неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан».
Законодатель
по-прежнему использует понятие «суверенитет», хотя и
трактует его как ограниченный. Думается, такой подход неправомерен,
13
поскольку даже в предметах исключительного ведения республик их органы
государственной власти не могут быть полностью самостоятельны, поскольку
обязаны строить свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ и
федеральным законодательством.
В главе 2 «Эволюция федерализма в России и характеристика
современного этапа его развития» диссертант рассматривает российский
федерализм
как
процесс
периодического
изменения
отношения
между
федерацией и субъектами, находящий свое отражение в праве, политике и
науке,
и
комплексно
характеризует
современную
модель
российского
федерализма.
В
параграфе
1
«Основные
этапы
развития
российского
федерализма» автор рассматривает процесс формирования федерализма в
России, используя исторический метод исследования. Диссертант
выделяет
пять этапов в развитии российского федерализма: 1) возникновение и развитие
идеи федерализма в социально-политической мысли России в конце XVIII начале
XX
вв.;
2)
Социалистической
полуфедерации
государственного
в
становление
Республики
составе
устройства
Российской
(1917-1922):
СССР
3)
Советской
развитие
(1922-1985);
Российской
4)
Федерации
Федеративной
РСФСР
как
реформирование
(1985-1993);
5)
современный этап развития российского федерализма (с принятия Конституции
РФ 1993 года до настоящего времени).
До своего правового наполнения российский федерализм существовал в
виде концепций и проектов реформирования Российской империи, поэтому
автор подвергает анализу идеи федерализма как проекты переустройства
Российского государства, которые выдвигались декабристами, анархистами,
автономистами, социал-демократами, а также взгляды российских юристов и
государствоведов конца XVIII - начала XX вв. на федерализм с точки зрения
его применимости к России. Полемика теорий
федеративного устройства
России стала фундаментом для дальнейшего развития федерализма в нашем
государстве.
14
Сущность второго этапа эволюции государственного устройства России
- становления
РСФСР - состоит в
правовом
оформлении
процессов
федерализации России. «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого
народа», утвержденная 25 января 1918 г, учредила РСФСР как федерацию
советских национальных республик, а 10 июня 1918 г. была принята первая
конституция федеративного государства.
С
образованием
федеративного
СССР
государства,
РСФСР
становится
основанного
на
субъектом
объединении
другого
независимых
советских республик. Изначально отношения между Российской Республикой и
Союзом были по существу конфедеративными, однако со второй половины 30х годов усиливается централизация в рамках союза, и фактически укрепляется
унитаризм.
На смену централизации пришло стремление союзных республик к
суверенности и независимости, что привело к распаду СССР и определило
дальнейшую
судьбу
федеративных
отношений
в
России.
Процессы
суверенизации начали развиваться в автономных республиках РСФСР, а затем
в
остальных
субъектах
федерации. В
этой
обстановке
был
подписан
Федеративный договор, который, по мнению автора, стал важным этапом
процесса федерализации, разграничив предметы ведения и полномочия между
центром
и
регионами,
однако
создал
почву для
асимметричности
в
федеративном государстве, закрепив неравноправие субъектов федерации.
Оформление
связывает
с
принципиально
современного
принятием
новые
российского
Конституции
1993
положения.
Она
федерализма
года,
диссертант
которая
закрепила
провозгласила
единство
государственного суверенитета и принцип равноправия субъектов федерации,
ввела единую для всех субъектов систему разграничения предметов ведения и
полномочий.
Далее
регламентирующего
на
порядок
предметов ведения и
примерах
федерального
заключения
договоров
законодательства,
о
разграничении
полномочий, автор выявляет противоречивость и
незавершенность федерализации России.
В параграфе 2 «Основные характерные черты современной модели
федерализма в
России» диссертант анализирует современную
модель
российского федерализма на основе критериев, определяющих особенности
федеративной структуры и ее механизмов.
Одним из критериев типологизации моделей федерализма является вид
правового акта, учредившего федерацию. По этому основанию выделяют три
типа федераций: договорные, конституционные и конституционно-договорные.
Автор разделяет мнение, что в России реализована конституционная модель
федерализма.
Поскольку,
именно
Конституция
РФ
закрепила
основы
современного федеративного устройства и определила основные принципы
российского федерализма. Федеративный договор не учредил Российскую
Федерацию, а лишь упорядочил отношения между органами государственной
власти центра и субъектов. Заключение договоров о разграничении предметов
ведения и полномочий опосредует создание и функционирование федерации,
детализирует конституционные нормы.
По способу образования федеративного государства диссертант выделяет
две
модели
федерализма:
Делегированный
образующие
федерализм
федерацию
делегированную
характеризуется
наделяют
центральную
и
децентрализованную.
тем,
что
власть
государства,
определенными
полномочиями. Децентрализованная модель федерализма складывается тогда,
когда центр дарует определенный объем государственной власти территориям.
История российского федерализма позволяет сделать вывод о том, что Россия
изначально была создана «сверху». Федеративный договор не является
союзным, а принцип делегирования полномочий от субъектов федерации
центру не нашел отражения в Конституции РФ. Поэтому диссертант полагает,
что Россия является децентрализованной федерацией.
Еще один критерий типологизации моделей федерализма - наличие
элементов
симметрии
в
структуре
федерации,
обусловленное
статусом
субъектов федерации. По этому признаку выделяют две основные модели
федерализма: симметричную и асимметричную. Российская Федерация, но
16
мнению автора, занимает промежуточное положение и является симметричной
федерацией
с
устанавливают
элементами
асимметрии.
асимметричный
статус
Конституционные
субъектов
федерации,
нормы
закрепляя
«привилегированный» статус республик в составе РФ и положение о
вхождении
в
состав
края,
области.
В
результате
реформирования
государственного устройства реальное политико-правовое наполнение статуса
субъектов РФ изменилось в сторону симметрии.
Территориальную или национальную модель федерализма определяет
принцип построения, лежащий в основе образования федерации. В основу
федеративного
устройства
России
положено
два
основных
принципа:
национальный и территориальный. Автор полагает, что в организации
федеративного
принципов
устройства
нужно
помимо
учитывать
национального
географическую,
и
территориального
историческую
общность,
политические и экономические связи субъектов федерации. Эти факторы лежат
в основе процессов интеграции субъектов РФ, с которой начинается переход на
территориальный принцип построения федерации.
В зависимости от наличия или отсутствия соподчиненности в системе
разделения власти по вертикали можно выделить две модели федерализма:
централизованную и нецентрализованную. Диссертант характеризует модель
российского федерализма как централизованную, аргументируя свою позицию
анализом действующего законодательства. В исследовании затрагиваются
проблемы соотношения учреждения федеральных округов с принципами
российского федерализма.
С точки зрения характера и степени взаимосвязанности субъектов
федерагивных отношений в системе разделения государственной
власти
выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. По
мнению автора, современный российский федерализм характеризует сочетание
элементов
дуализма
и
кооперации.
Поскольку
наряду
с
созданием
разнообразных координационных органов федерального уровня, различных
совещательных структур при федеральной власти, усиление центратизации
17
привело к потере значимости договорного регулирования отношений между
органами государственной власти РФ и ее субъектов, отсутствию взаимной
конституционно-правовой
ответственности
субъектов
федеративных
отношений.
Диссертант
отмечает,
федерализма нуждается в
что
современная
совершенствовании,
модель
а для
реформирование федеративного устройства России по
российского
этого
необходимо
пути
интеграции
субъектов РФ и перехода на комплексно-территориальный принцип их
формирования,
сочетая
централизацию
и
децентрализацию
в
системе
государственной власти и развивая кооперативную модель федерализма.
В
Главе
федерализма»
3
«Правовое
подвергаются
обеспечение
анализу
нормы
развития
российского
конституционного
права,
регулирующие сферу отношений между федерацией и ее субъектами и
конституционная ответственность субъектов федеративных отношений как
механизм реализации правовых норм.
В параграфе 1 «Механизм правового регулирования федеративных
отношений
в
России»
автор
исследует
уровни
и
формы
правового
регулирования федеративных отношений. Диссертант выделяет два уровня
правового регулирования
субъектами:
отношений
нормативно-правовой и
между
Российской
Федерацией
и
правоприменительный. Нормативно-
правовая регламентация этой группы отношений осуществляется в различных
формах: конституционной, законодательной, подзаконной и договорной.
Конституционное
регулирование
федеративных
отношений
осуществляется Конституцией РФ, конституциями республик и уставами
других субъектов РФ. В данной форме закрепляются основополагающие нормы
о государственном устройстве, об организации органов государственной власти
федерации и субъектов, устанавливается конституционно-правовой статус
субъектов федеративных
отношений.
законах.
18
Эти
положения
детализируются
в
Диссертант
предпринял
попытку
систематизации
законодательной
формы регулирования, рассмотрев основные федеральные конституционные и
федеральные законы, затрагивающие отношения Российской Федерации и ее
субъектов, а также законы субъектов РФ, регламентирующие систему органов
государственной власти в субъектах РФ, порядок принятия, опубликования и
вступления в силу законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ и
другие вопросы.
В правовом регулировании отношений между РФ и ее субъектами
определенную нишу занимают подзаконные акты: Указы Президента РФ,
постановления Правительства РФ и акты федеральных органов исполнительной
власти.
Договорно-правовая
форма
является
особенностью
правового
регулирования федеративных отношений в России. Договор о разграничении
предметов ведения и полномочий, по сравнению с законом, является
динамичным и индивидуальным методом урегулирования отношений между
органами государственной власти федерации и субъектов, а также между
субъектами РФ. Автор считает, что договоры должны заключаться только в
случае невозможности урегулировать отношения федеральным законом, и
предлагает в целях избежания правовых коллизий между РФ и субъектами
проводить юридическую экспертизу договоров до вступления их в законную
силу.
Законодательство, затрагивающее федеративное устройство РФ очень
объемно,
положения
имеет пробелы, содержит противоречивые нормы, отдельные
федерального
законодательстве
субъектов
законодательства
РФ.
Поэтому
нередко
дублируются
нормативно-правовой
в
уровень
регулирования федеративных отношений нуждается в систематизации.
Диссертант отмечает, что в процессе применения правовых норм
сторонами
федеративных
отношений
важную
роль
играют
решения
Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ
и судов общей юрисдикции. Повысить эффективность правоприменения
19
возможно законодательно разграничив компетенцию этих судебных органов и
определив порядок их взаимоотношений
Параграф
2
«Проблемы
конституционной
ответственности
Российской Федерации и ее субъектов» посвящен исследованию особого вида
конституционно-правовой
ответственности
-
конституционной
ответственности субъектов федеративных отношений.
Автор
выявляет
ответственность»,
соотношение
«конституционная
категорий
ответственность»,
«юридическая
«конституционно-
правовая ответственность субъектов федеративных отношений» и приходит к
следующему
выводу.
Нормы,
регулирующие
конституционную
ответственность РФ и ее субъектов, входят в состав самостоятельного
комплексного института конституционной ответственности, интегрированного
в состав генерального института юридической ответственности.
Диссертант подвергает критике позицию исследователей, которые,
изучая проблемы конституционной ответственности участников федеративных
отношений, сужают проблематику до разработки института федерального
вмешательства (федеральной интервенции).3
Отмечается
неоправданность
такого подхода, поскольку под федеральным вмешательством понимается
только
конституционно-правовая
ответственность
субъектов
Российской
Федерации, их органов государственной власти и должностных лиц, а это
означает, что предмет исследования не затрагивает конституционно-правовой
ответственности самой федерации за невыполнение обязанностей, которые
отнесены к предметам ее ведения.
Профессор Умнова ИЛ. верно отмечает,
что главный
принцип
ответственности федерации и субъектов выражается в том, что, чем больше
субъект (носитель) власти ее получает, тем большую ответственность он несет
перед гражданином, народом и населением.4 Каждая
сторона федеративных
отношений - и федерация, и субъект федерации - имеет свой объем власти и в
случае неправомерного поведения, не соответствующего требованиям норм
конституционного права должна нести ответственность.
С
учетом
особенностей
разделения
и
осуществления
федеративном государстве автор выделяет два уровня
власти
в
конституционно-
правовой ответственности: 1) ответственность федерации в лице федеральных
органов власти; 2) ответственность субъектов федерации в лице образуемых
ими органов государственной власти (федеральное вмешательство).
Автор
подробно
рассматривает
ответственность Федерации и
(Президента
РФ,
конституционно-правовую
высших органов государственной
Правительства,
Федерального
Собрания)
власти
в
сфере
внутрифедеративных отношений и предлагает наделить Конституционный Суд
РФ полномочиями по установлению соответствия Конституции РФ не только
нормативно-правовых
актов,
но
и
действий
государственной власти для применения
к ним
федеральных
органов
мер конституционной
ответственности.
При
субъектов
рассмотрении
федерации,
автор
проблем
конституционной
обращается
ответственности
к опыту использования
мер
федерального принуждения в других федеративных государствах.
Поскольку
в
Конституции. РФ
отсутствуют
нормы,
прямо
устанавливающие основания применения мер федерального вмешательства,
автор
рассматривает
меры
конституционно-правовой
ответственности
субъектов РФ, предусмотренные другими источниками конституционного
право РФ. Такими мерами являются: приостановление действия или отмена
правового акта субъекта федерации в случае его противоречия Конституции РФ
и федеральным законам; роспуск законодательного органа государственной
власти
субъекта
федерации;
отрешение
от должности
главы субъекта
федерации; введение чрезвычайного положения; временное осуществление
федеральными органами государственной
власти отдельных полномочий
органов государственной власти субъекта федерации.
21
В
заключении
исследованию,
содержатся
вносятся
выводы
по
предложения
всему
по
диссертационному
совершенствованию
законодательства.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1.
Гусева Т.С., Гнидина О.Ю. Проблемы суверенитета федерации и
субъектов в конституционном праве России
российского
права
на
рубеже
XX-XXI
// Актуальные проблемы
веков:
Сборник
материалов
международной научно-практической конференции - Пенза: Приволжский Дом
знаний, 2002.-0,2 пл.
2.
Гусева
Т.С.
Краткая
характеристика
понятий
«федерализм»,
«федерация», «федеративное государство» и их соотношение // Тенденции и
противоречия развития российского права на современном этапе: Сборник
материалов международной
научно-практической конференции
— Пенза:
Приволжский Дом знаний, 2002. - 0,2 п л .
3.
Гусева Т.С. Российский федерализм: этапы становления и развития
// Юридический вестник: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 1 1 . Пенза: Пензенский государственный педагогический университет, 2002. — 0,5
пл.
4.
Гусева Т.С. Конституционная ответственность РФ и ее субъектов:
вопросы теории и законодательного регулирования // Юридический вестник:
Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 13. - Пенза: Пензенский
государственный педагогический университет, 2004. - 0,6 п л .
22
Подписано в печать 22.04.2004 г. Формат 60x84 1/16
Объем 1,25. Тираж 100 экз. Заказ 22/04.
Отпечатано в Частной типографии Тугушева
440400, г. Пенза, ул. Московская, 74, к. 220, тел.: 56-37-16.