А.С. Пивентьев Федерация: понятие и сущность – многообразие

А.С. Пивентьев
Федерация: понятие и сущность – многообразие
подходов
Для современной юриспруденции весьма актуальным является как определение сущности дефиниции «федерация»,
«федерализм», так и анализ соотношения между этими двумя
категориями.
Современная наука обосновывает различные подходы к
дефиниции «федерация». При этом термин «федерация» может обозначать самые различные государственно-правовые
явления. Так, Циссар приводит три варианта понимания федерации. «Федерация (от лат. foederatio – союз, объединение;
англ. federation; фр. federation): 1) в многонациональных государствах форма государственного устройства, при которой
несколько государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют единое союзное государство. Субъектами федерации
являются входящие в ее состав государственные образования.
Число их может быть различно, отличаются они и наименованием; 2) государство, основанное на началах федерации; 3) составная часть названия международной или национальной общественной организации» [15, c. 4].
В нашем исследовании, мы, естественно, будем анализировать федерацию, как одну из форм государственно-территориального устройства.
Но и в этом аспекте дефиницию «федерация» нельзя трактовать однозначно. Многие авторы дают определение федерации как союза (объединения) государственных образований, а
то и государств.
Так, например, В. Любащиц считает, что «федерация…
представляет собой союзное государство, состоящее из
множества (как, например, Россия и США) или несколь45
ких (Канада) государственных образований, обладающих
определенной степенью самостоятельности в тех или иных
сферах общественной жизни. Она органически сочетает в
себе преимущества государственного единства со сбалансированной самостоятельностью членов. Здесь то, что называется «общей волей», служащей в качестве некоей невидимой
оси государства, вырабатывается как бы из двойного источника – волеизъявления всех ее граждан, с одной стороны, и
государств-членов – с другой» [8, c. 144].
Ещё ряд авторов обосновывает понимание федеративного
государства уже не как союз государств и государствоподобных образований, а как их объединение, или организацию,
частью которой являются подобные образования.
Подобное понимание федерации обосновывает и
Д. Ковачев в наиболее популярном исследовании по проблемам федерации в зарубежных странах. «Федерацию следует
понимать, как единое государство, состоящее из нескольких
государственных образований, объединившихся для решения
центральной властью общих для всех членов федерации задач» [14, c. 7].
С точки зрения Н.И. Глазуновой, «федеративное государство, или федерация, – одна из основных форм организации государства, сложная структура которой состоит из нескольких
государств или государствоподобных образований, обладающих конституционно закреплённой политической самостоятельностью вне пределов и полномочий общего государства в
целом» [2, c. 335].
С точки зрения М. Баглая, «федеративное государство –
более сложное государство, чем унитарное. Составные части
этого государства, именуемые субъектами федерации, обладают известной политической самостоятельностью. Им присущи
определённые признаки государства» [4, c. 159].
Э. Тадевосян считает, что «федерация…– одна из основных форм политико-территориальной организации государс46
тва, сложная структура которой состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований (штатов,
провинций, земель), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов прав и
полномочий общего государства в целом» [12, c. 287].
Наиболее последовательно концепцию федерации как
совокупности государств, или государствоподобных образований, обосновал В. Перевалов, который понимает под федерацией «сложное, союзное государство, части которого являются государствами или государствоподобными образованиями, обладающими суверенитетом» [11, c. 68]. Таким образом,
Перевалов обосновывает концепцию полного суверенитета
субъектов федерации, по сути отождествляя субъект федерации с самим государством.
Но подобные концепции довольно уязвимы для критики.
По нашему мнению:
1. Понимание федерации как совокупности государств
или государствоподобных образований нельзя считать универсальным, так как отнюдь не во всех федеративных государствах субъекты имеют статус государств. Так, например,
согласно ст. 5 Конституции РФ только республики имеют статус субъектов федерации. Все иные субъекты лишены такого
статуса. А, например, Конституция Индии и вовсе не определяет статус штатов как государств. Похожая ситуация и в
Германии. Основной закон Германии не определяет, что земли
имеют статус государств. Хотя конституции таких земель, как
Бавария, Гессен, называют земли государствами, но, с точки
зрения Б. Страшуна, «правовая доктрина ФРГ не выработала
по этому вопросу единой точки зрения. Представляется, что
земли нельзя считать государствами в общепринятом значении
этого слова» [5, c. 354]. Что же касается государствоподобных
образований, то наука не выработала даже чёткого подхода к
данной дефиниции. Фактически в рамках государствоведения
47
приводится только один пример государствоподобного образования – это государство Ватикан;
2. Признание субъектов федерации государствами логично ведёт к признанию за ними суверенитета (что прямо обосновывает Перевалов). Но это ведёт к признанию принципа
двойного суверенитета, что, по нашему мнению, противоречит
основополагающей теории суверенитета, если под суверенитетом понимать верховенство государственной власти внутри
страны.
Кстати, в мировой конституционной практике, констатирует В. Чиркин, существуют два подхода к вопросу о государственном суверенитете федерации и её субъектов. «В федерациях, основанных на союзе государств-членов, суверенитет
исторически может принадлежать и федерации, и каждому
субъекту. В федерациях же, построенных не на союзе государств-членов, а на автономии их составных частей, суверенитет принадлежит только федерации» [16, c. 43].
Очевидно, что последнее положение было принято за основу при вынесении постановления Конституционного Суда
РФ от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности
ряда положений Конституции республики Алтай. В этом постановлении, в частности, говорится, что Конституция РФ «не
допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и,
следовательно, не предполагает какого-либо иного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет
РФ в силу Конституции РФ исключает существование двух
уровней суверенных властей, находящихся в единой системе
государственной власти, которые обладали бы верховенством
и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации» [6, c. 127].
Таким образом, мы ставим под сомнение трактовку федеративного государства как объединения государств или государствоподобных образований.
48
Другая группа концепций определяет федерацию через
его структуру, и специфику по сравнению с иными формами
государственно-территориального устройства и через специфику его задач.
Так, Н. Матузов считает, что федеративное государство
есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов,
объединившихся для решения общих задач [13, c. 41].
В.Н. Лысенко понимает под федерацией такое «устройство
политической системы государства, где суверенная воля народа находит своё воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где гармонически сочетаются интересы всего федерального государства, его субъектов
и граждан этого государства» [7, c. 5].
М. Марченко вообще считает, что наиболее продуктивным является путь «решения вопроса об определении понятия
федерации с помощью выделения и анализа её специфических
признаков, её черт» [9, c. 239]. В целом это адекватная концепция, которая может быть использована при анализе проблем
федерации.
Обобщая вышеназванные концепции, мы считаем, что
под федерацией следует понимать сложное государство, административно-территориальные единицы которого являются
субъектами федерации, в рамках данного государства существует двойная система законодательства органов государственной власти, двухканальная система налогов и осуществляется
разграничение компетенции между федеральными органами
власти и органами власти субъектов федерации.
Наряду с понятием «федерация», выделяется и понятие
«федерализм».
Существуют различные подходы к пониманию данной дефиниции.
Одни авторы определяют федерализм как одну из характерных черт и проявлений государственного управления и их
структур.
49
Так, Н. Глазунова считает, что «федерализм – это совокупность структур, норм и методов государственного управления,
устанавливающих взаимодействие центра и мест, обеспечивающих рациональное и эффективное функционирование федеративного государства в интересах как федерации в целом, так
и её субъектов» [2, c. 335]. С точки зрения Глазуновой, к сущностным признакам федерализма относятся: государствоподобный характер объединённых в единое государство территориальных единиц – субъектов федерации; конституционное
разграничение компетенций между ними и центром; недопустимость изменений границ без их согласия. К основным признакам федерализма относятся: добровольность объединения
государств и подобных образований в единое государство;
принятие федеральных конституций и конституций субъектов
федерации; однопорядковый конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые
разграничения суверенитета федерации и суверенности её
субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная
и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его безопасное существование и функционирование.
С точки зрения Р. Натана, «федерализм – это такая форма организации правительства, которая стремится примирить
региональное разнообразие с определённым уровнем коллективного единства и делает это таким путём, при котором региональные правительства играют вполне определённую роль»
[10, c. 35].
М. Бреджесс и Ф. Грэсс считают, что термин «федерализм»
употребляется в двух значениях «во-первых, это узкий, исключающий подход, состоящий в том, что федерализм рассматривается с позиции классического определения, в котором
говорится о двух уровнях власти, существующих на основе
зафиксированного в писанной конституции разграничения
полномочий и распределения предметов ведения; во-вто50
рых – более широкий, включающий подход, который является
практически всеобъемлющим, так как предполагает рассмотрение федерализма как некой системы взаимоотношений, не
ограничиваясь только лишь конституционной и законодательной основой» [1, c. 102]. А суть этих отношений заключается
в том, что «модель принятия властных решений по принципу
“сверху вниз”, практически не учитывающую противоречий и
парадоксов реальной действительности, была с успехом заменена нацеленной на взаимодействие моделью осуществления
политики по принципу “снизу вверх”» [1, c. 103].
Весьма важным является определение соотношения понятий «федерация» и «федерализм». Данная проблема ещё не получила полного и системного исследования, существуют лишь
некоторые подходы, обозначающие данную проблему.
С точки зрения Л. Карапетяна, «Федерация – это тип реальной государственной организации, соответствующей всем
принципам федерализма, и является воплощением его философии. Другими словами, “федерализм” содержит теорию определенной формы государственного устройства, а “федерация” – реальный институциональный механизм ее организации и функционирования» [3, c. 5].
Таким образом, данный подход обосновывает теоретический характер федерализма и прикладной характер федерации.
Иной взгляд на данную проблему Н. Глазуновой. Она считает, что «федерализм как принцип стал этимологической основой для производного от него и более узкого по смыслу понятия – “федеративное государство”. Подобная теория исходит
из явного приоритета принципа федерализма над федерацией
как формы государственно-территориального устройства.
Мы считаем, что федерация – это одна из форм государственно-территориального устройства, а федерализм – это один
из принципов организации и деятельности органов государственной власти в федеративном государстве, который предполагает, прежде всего – разграничение предметов ведения и
51
полномочий между органами власти федерации и субъектов
федерации.
Таким образом, по итогам данной работы можно сделать
следующие выводы.
1. Проблема адекватного определения сущности дефиниции «федерация» и «федерализм» – это непростая, но одновременно объективно необходимая для решения задача. В научной литературе не было и нет единых подходов к определению
федерации и федерализма.
2. Автор не согласен с широко распространённой концепцией, согласно которой федеративное государство – это союз
государств или государствоподобных образований, так как в
таком случае придётся признать принцип двойного суверенитета – суверенитета союзного государства и суверенитета субъектов федерации. Кроме того, следует отметить, что в
конституциях отнюдь не всех государств субъекты федерации
наделяются статусом государств или государствоподобных
образований.
3. С нашей точки зрения, наиболее адекватным является
определение федеративного государства через его признаки.
Под федерацией следует понимать сложное государство, административно-территориальные единицы которого являются
субъектами федерации, в рамках данного государства существует двойная система законодательства органов государственной власти, двухканальная система налогов и осуществляется
разграничение компетенции между федеральными органами
власти и органами власти субъектов федерации.
4. Весьма интересной является проблема разграничения
понятий «федерация» и «федерализм». Данный вопрос ещё не
разработан в достаточной степени в научной литературе. Мы
считаем, что федерация – это одна из форм государственнотерриториального устройства, а федерализм – это один из принципов организации и деятельности органов государственной
власти в федеративном государстве.
52
Список литературы
1. Бёрджесс М., Грэсс Ф. Федерализм и федерация: государство Порядка // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2.
2. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М., 2006.
3. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского
государства. М.: Издательство НОРМА, 2005.
4. Конституционное право зарубежных стран / Под ред.
Баглая М.В. М., 2008.
5. Конституционное право зарубежных стран / Под ред.
Страшуна А.Б. Ч. 3. М., 1996.
6. Конституционный Суд Российской Федерации.
Постановления. Определения. 2000. М., 2001.
7. Лысенко В.Д. Основные черты и тенденции развития
федеративных отношений в России на современном этапе. М.,
1995.
8. Любащиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко И.В.,
Шапсугов Д.Ю. Теория государства и права. М., 2003.
9. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права.
М., 2008.
10. Натан Р.П., Хоффман Э.П. Современный федерализм:
сравнительные перспективы // Международная жизнь. 1991.
№ 4.
11. Перевалов В.Д. Теория государства и права. М., 2008.
12. Тадевосян Э.И. Конституционное право России. М.,
2006.
13. Теория государства и права / Под ред. Матузова Н.И.
М., 2006.
14. Федерация в зарубежных странах. М., 1993.
15. Цисар Л.А. Федеративное государство // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 12.
53
16. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных
стран. М., 2007.
Научный руководитель – А.М. Кононов, доктор юридических наук, профессор
54