государственные закупки: национальная значимость и оценка

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ: НАЦИОНАЛЬНАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И
ОЦЕНКА НАПРАВЛЕНИЙ МЕЖГОСУДАРСТВЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Паньшин Б.Н.
профессор кафедры менеджмента БГУ
Госзакупки как инструмент госрегулирования. Рынок госзакупок
является важнейшим элементом социально-экономического развития страны,
а сама система государственных заказов все более становится одним из
основополагающих институтов государственного регулирования экономики,
оказывающего существенное влияние на ее динамику и структуру.
Госзакупки – это не только процесс заказа, но и инструмент
выстраивания политики выполнения государством своих функций:
- защиты (ВПК),
- продовольственной безопасности (АПК),
- энергетической безопасности (ТЭК),
- социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура),
- охрана и сохранение природных ресурсов.
Одновременно, формирование организационной структуры управления
государственным рынком при выделении на территории страны нескольких
административных центров способствует регулированию социальноэкономического положения регионов (областей) и городов.
О важности совершенствования механизма госзакупок свидетельствует
следующее. На рубеже XX–ХХI столетий доля государственных расходов в
валовом внутреннем продукте практически во всех странах (развитых и
развивающихся) возросла более чем в 700 раз. Отмечается увеличение как
объема, так и стоимости закупок для государственных нужд. Государство
становится крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ и услуг —
доля государственных закупок постоянно растет и составляет в развитых
странах
более
20%
ВВП.
Поэтому
правительства,
руководя
государственными расходами и налогами, могут оказывать значительное
воздействие на социально-экономические процессы, а государственные
закупки все более рассматриваются как один из действенных инструментов
социально-экономического развития.
В социально - ориентированной экономике госзакупки – это еще и один
из мощных и эффективных инструментов государственной политики в
решении таких важнейших задач как: обеспечение единства экономического
пространства, развитие рынков и сохранение конкурентной среды,
поддержка регионов и групп населения, развитие определенных субъектов
рынка и секторов экономики, подготовка госуправления экономикой в
условиях членства в ВТО.
Развитый механизм госзакупок позволяет более эффективно и более
справедливо использовать при выполнении госзаказа потенциал частного
предпринимательства, обществ инвалидов, предприятий в малых городах и т.
д., что содействует обеспечению устойчивости экономического развития,
ускоренному и сбалансированному решению актуальных задач социальноэкономического развития.
С ростом тенденций социальной ориентации экономики, особенно в
кризисных условиях, значимость системы государственных закупок
многократно увеличивается. В современной белорусской экономике
происходит сближение показателей государственных расходов с
показателями развитых стран. Ежегодно объем госзакупок увеличивается на
4–8%. Происходит это в первую очередь за счет увеличения затрат
государства на модернизацию, на решение инфраструктурных и жилищных
проблем.
Учитывая, что государство и бизнес – это единый узел, который нельзя
развязать, необходимо признать, что малобарьерная, но эффективная
система госзакупок повышает возможности государства в регулировании
бизнеса, создавая такие формы воздействия системы государственных
заказов на экономику, которые наряду со стимулирующим, дают и
синергетический эффект развития экономики. Именно поэтому ситуация в
сфере госзакупок служит индикатором состояния общественного управления
и зрелости правового государства. И речь, здесь идет, по сути, не только о
хозяйственных вопросах и формировании и исполнении правильных заказов,
а, по выражению мэра Москвы Ю.М.Лужкова, о «чистоте и прозрачности»
всей государственной экономической системы.
Эффективность национальных экономик определяется, в существенной
мере, не только соотношением долей государственной и частной форм
собственности, но и, в первую очередь, уровнем конкуренции между
хозяйствующими субъектами, в том числе, и конкуренцией за выполнение
государственного заказа. С этой целью организуемая государством
конкуренция в сфере госзакупок ориентируется на обеспечение следующих
факторов развития:
- равенство возможностей в получении госзаказа и уход от
уравниловки, которая в конечном итоге порождает дух иждивенчества),
- рост государственной значимости частного бизнеса и частной
собственности (праведно заработанной), как условий, мобилизующих
коллективы и каждую личность, повышающих качество рабочей силы, то
есть условий всего того, без чего не может быть динамично развивающейся и
процветающей экономики (можно сказать, что в современных условиях если
нет добросовестной конкуренции, то нет и полноценного государства),
- гармоничное сочетание норм частной собственности с реализуемыми
государством идеями коллективизма в решении задач социально –
экономического развития.
При полном задействовании этих факторов в государственном
управлении возрастании энергия предпринимателей и положительные
эмоции общества в оценке справедливости расходования средств
налогоплательщиков.
Таким образом, в современных условиях госзакупки выступают
инструментом реализации концепции госуправления по формуле «план +
рынок = госрегулирование», то есть инструментом работы «невидимой
руки рынка» и видимой руки обоснованного госуправления.
Госзакупки - это инвестиции. Посредством механизма госзакупок
решается проблема привлечения ресурсов для ускоренного экономического
роста и социального развития. При этом важно учитывать, что для
устойчивого и гармоничного социально-экономического развития важны не
только темпы экономического роста, но и создание условий для решения
таких важных задач, как:
- достижение социальной и технологической однородности
экономического пространства страны,
- снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и
между различными регионами,
- сближение технологического уровня производства в различных
отраслях экономики,
- повышение социально-технологической однородности экономики.
Именно посредством совершенного механизма госзакупок эти задачи
могут быть решены наиболее эффективно. В пользу этого свидетельствует
более чем 200-летний опыт развития Федеральной контрактной системы в
США.
Исследования ведущих экономистов показывают, что в России темпы
роста ВВП и рост инвестиций находятся в обратной зависимости.
Наибольших темпов падение ВВП достигало в 1992-93, когда инвестиции
составляли 30-35% ВВП, а 8%-ный рост ВВП достигнут в 2000 при снижении
инвестиций к ВВП до 15-17%. Структуры ПИИ в России и в Беларуси в
целом совпадают и основная часть их представлена кредитами. Наблюдается
низкая отраслевая диверсификация: промышленность, общая коммерческая
деятельность, транспорт. Незначительны инвестиции в сельское хозяйство,
рыбную промышленность, горнодобывающую деятельность, строительство,
здравоохранение, коммунальные и социальные услуги. НО
- объемы
импорта компаний с ПИИ существенно превышают объемы экспорта. В
целом следует отметить, что основной поток ПИИ по-прежнему направлен в
низко и средне технологические отрасли экономики. Главная проблема для
будущего развития наших стран заключается в том, что рост инвестиций
пока очень неустойчив и во многом базируется на благоприятной
конъюнктуре мировых рынков. Поэтому возрастает актуальность госзакупок
как института развития экономики и социума.
Госзакупки – инструмент формирования Единого экономического
пространства. Актуальность совершенствования механизма госзакупок
возросла с формированием Таможенного союза. Теоретические расчеты всех
его участников подтверждают выгодность этого проекта. Президент
Республики Беларусь А.Г. Лукашенко в одном из выступлений заявил, что
за счет снятия барьеров в торговле можно к 2015 году увеличить ВВП
каждого участника Таможенного союза примерно на 15–20%. По российским
оценкам, общий экономический эффект составит более 400 млрд долларов
к 2015 году. Совокупный эффект от вступления Казахстана в ТС оценивается
в 0,6 процентного пункта дополнительного прироста ВВП страны (3% вместо
2,4% в 2010 году), главным образом за счет роста экспорта и ограничения
импорта, импортозамещающего роста в промышленности и строительстве,
увеличения объема оказанных услуг.
Поэтому главные ожидаемые результаты от межгосударственного
сотрудничесва в сфере госзакупок – это предоставление национального
режима предприятиям-резидентам сторон при участии в государственных
закупках.
Очевидно, что в этом контексте справедлива формула:
«Национальный режим + Гармонизация правил проведения госзакупок
+ Унифицированный документооборот = ЕЭП».
Для формирования межгосударственной системы государственных
закупок в качестве первоочередных шагов представляются следующие:
1. Информация о планах закупок (не только на бюджетный год).
2. Создание межгосударственного Агентства по госзакупкам.
3. Разработка и заключение Рамочных соглашений между заказчиками
и поставщиками (конкурентный баланс, эффективный при
реализации
крупных
народнохозяйственных
проектов:
строительство дорог и мостов, обновление подвижного состава и
т.д. и т.п.).
4. Электронизация госзакупок на основе электронных паспортов
товаров по системе GS1 и электронного документооборота как
инструмента непосредственной помощи предприятиям в экспортноимпортной деятельности, учитывая, что (GS1 + ЭЦП) – язык
современного бизнеса.
5. Создание Центра деловых операций (логистика).
6. Формирование каталогов товаров в соответствии с национальными
стандартами и международными рекомендациями (система GS1 –
«электронные паспорта товаров).
7. Мониторинг национальных рынков государственных закупок.
8. Обобщение и использование лучшей мировой практики: опыт ЕС
(SIMAP),
Федеральной контрактной системы США, системы госзаказа
России, системы госзакупок Беларуси, Украины, Латвии, Молдовы и других
государств.
9. Организация подготовки кадров для работы на рынках Таможенного
союза и мировых рынках закупок.
10. Финансирование работ по обобщению мирового опыта госзакупок и
развития результативных методов его практического применения.
Госзакупки – объект аналитических расчетов и государственного
руководства. Государственные закупки являются тонкой правовой и
сложной
организационной
процедурой,
требующей
значительных
материальных и людских ресурсов (в развитых странах количество
специалистов, организующих закупочный процесс, составляет от 3 до 6 % от
общего количества сотрудников государственных органов и предприятий).
В теории и практике госзакупок важно учитывать цикл закупок,
который включает в себя три процесса:
формирование заказа,
размещение заказа,
исполнение заказа.
В законодательстве процесс размещения заказа имеет наибольшее
нормативно-правовое обеспечение. Однако для повышения эффективности
госзакупок важно уделять особое внимание этапу формирования заказа, от
которого зависит, по оценкам экспертов, до 60% эффективности закупок.
Формирование заказа предполагает такие мероприятия, как
определение и обоснование закупок, их консолидация, проведение
исследований рынка поставщиков (маркетинг), оптимизация закупок и
поставок продукции по времени и месту (планирование). Следовательно, в
законодательстве должны быть определены нормы, четко и процедурно
регламентирующие формирование заказа, в том числе и начальной цены
контракта. Одновременно должны быть определены положения по оценке
рисков (финансовых, страховых и т. д.) для поставщиков и потребителей и
процедуры по их анализу и снижению. При этом важно обеспечить
конкуренцию поставщиков (что приведет к снижению цены сделки) и
мотивацию представителей госзаказчиков к этой работе (и материальную, и
моральную).
В размещении заказа важнейшую роль играет система информирования
о закупках. Общепризнанные стандарты и наработанный многими странами
опыт в этом вопросе свидетельствуют о том, что механизм прозрачности
государственных закупок напрямую зависит от возможности государства
обеспечить доступность к информации о закупках через государственные
информационные интернет-ресурсы и печатные издания. Информация о
госзакупках, как правило, размещается в открытом доступе.
Следует отметить, что передача полномочий по контролю над
публичностью процесса госзакупок коммерческим или общественным
структурам крайне нецелесообразна. Финансы, формирующие бюджетную
массу страны, которые в дальнейшем будут обращены в государственный
заказ, имеют налоговую природу, поэтому принципиально важно обеспечить
прозрачность госзакупок на всех стадиях их осуществления. Мировой опыт
свидетельствует о преимуществе государственного контроля за
госзакупками.
Исполнение заказа предполагает контроль заказчиком выполнения
условий контракта по государственной закупке — как по количественным,
так и качественным показателям.
Методика госзакупок представляет собой определенную совокупность
организационных мероприятий и технологий их осуществления. Основным
назначением методики является повышение эффективности исполнения
госзаказа. Методики организации и проведения государственных закупок
различаются в зависимости от предмета закупки (особенно в части услуг:
строительные услуги, консалтинговые и т. д.), а также зависят от степени
развитости информационной инфраструктуры в конкретной стране
(возможности информирования о закупках, электронного маркетинга и
электронных аукционов, системы документационного сопровождения
контрактов и т. д.).
Методика закупок определяет действия их участников по следующим
стадиям закупочной деятельности:
1. Что именно и когда покупать (определение предмета закупки).
2. У кого и на каких условиях покупать (маркетинг).
3. Как оформлять и сопровождать сделку (закупка).
4. Как произвести анализ закупочной деятельности (контроль).
Каждый из этих вопросов имеет две составляющие: внешнюю
(использование ценового механизма, переговорные и юридические аспекты)
и внутреннюю (внутриорганизационное обеспечение).
Поэтому, для повышения эффективности государственных закупок
требуется огромная аналитическая работа и слаженность всех звеньев
механизма социально-экономического развития страны.
Иллюстрацией важности этой работы может служить следующий
пример преодоления послевоенной Японией экономических проблем, в том
числе и путем организации сотрудничества государства и частного бизнеса.
Справочно: В 1949 году Япония столкнулась с трудностями экспорта продукции
машиностроения: еѐ цены оказались выше мировых. Причина – высокая стоимость
металла, определяемая, как оказалось, дороговизной угля. Совет по рационализации
промышленности с участием ведущих компаний, представителей промышленных
ассоциаций и чиновников выработал соглашение. Вот его пункты.
1. Машиностроители-экспортѐры назвали конкурентную цену металла.
2. Угольщики, изыскав средства, модернизировали свои шахты, и под гарантию
металлургов закупать весь производимый ими уголь, снизили его цену на 18%.
3. Металлурги также модернизировали свои предприятия, что в совокупности с
подешевевшим углѐм позволило выйти на требуемую цену.
4. Судостроители, получив более дешѐвый металл, снизили цены на морские суда.
5. Угольщики-импортѐры соответственно снизили транспортные издержки и
удешевили также и ввозимый уголь.
Итог известен. Япония ныне – один из мировых лидеров производства
высокотехнологичной,
наукоѐмкой,
инновационной
продукции
машиностроения. Решение этой сложнейшей «многоходовки» – плод
активности государства в формировании госзаказа и организации
конкуренции за его выполнение. Его чиновники явились организаторами и
координаторами дела. Именно они способствовали созданию доверия между
его участниками и выработке компромиссов. Такой стиль взаимоотношений
государства и бизнеса вошѐл в практику под названием «административное
руководство». Он включал также весьма решительные меры по защите и
поддержке национального предпринимательства.
Как видно, японская модель ГЧП – это созданный под эгидой
государства альянс, который, осуществив комплекс весьма сложных и
рискованных организационно-экономических действий, решил жизненно
важную общенациональную проблему, что во многом предопределило
дальнейшую судьбу разбитой войной страны. При этом получили выгоды и
частные компании.
Таким образом, государственные закупки — это сфера, где необходим
постоянный и значительный объем аналитической работы на всех стадиях
жизненного цикла закупки — формирования госзаказа, его размещения и
исполнения (т. е. это сфера деятельности, в которой нужно многое и
тщательно считать). Требуется учет процента прибыли предприятия,
выигравшего конкурс, а также принципа формирования цен на товары и
услуги предприятия и пр. Требуется общественный мониторинг
эффективности государственных закупок и закупок за счет собственных
средств, постоянное информирование о востребованности тех или иных
специалистов госзакупок, формирование их банка данных с персональными
рейтингами. Должна быть обеспечена возможность участия общества в
оптимизации законодательной базы по государственным закупкам и
закупкам за счет собственных средств. В связи с этим назрела потребность в
создании единого аналитического информационного ресурса по
государственным закупкам и закупкам за счет собственных средств.
Электронизация госзакупок. Электронизация будет содействовать
формированию единого информационного пространства государственных
закупок, а использование в его технической реализации элементов
социальных сетей позволит привлечь к решению проблем как специалистов
по госзакупкам, так и обычных граждан. В первую очередь это связано с
формированием аналитических материалов по госзаказу, выработкой путей
наиболее эффективного развития его механизмов. Приоритетной задачей
является создание единой для всей страны электронной системы госзакупок.
Естественно, что одних только административных и технологических
мер
для
совершенствования
системы
госзакупок
недостаточно.
Дополнительно, как показывает обсуждение докладов на Форуме, нужно
внедрять практику привлечения независимых экспертных структур с целью
постоянного совершенствования законодательства и практики его
применения, а также обеспечения качества товаров и услуг для
государственных нужд.
Важной частью таких экспертных структур может рассматриваться и
наш Форум.