Классификация оснований изменения состава субъектов в

Классификация оснований
изменения состава субъектов
в федеративном государстве
Е.В. Александрова
В современном мире появляются новые федеративные государства, в существующих федерациях изменяется их состав. В отличие от унитарного государства федерация представляет собой сложное государство, состоящее из
нескольких государственных образований, которые имеют особый политикоправовой статус. «Многие исследователи, рассматривая федеративные государства и предлагая различные определения, в эти определения включают лишь
упоминания тех частей федерации, которые обычно называются субъектами
федерации»1. Однако в состав многих федераций входят территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации. К ним относятся: федеральный
округ, федеральные территории, федеральные владения, а в некоторых странах
еще и «ассоциированные государства».
Таким образом, территория федерации — это не только территории ее субъектов. Поэтому важно различать понятия государственной территории федерации, т. е. всего государства, территории образований, не являющихся субъектами федерации, — федерального округа, федеральной территории, федерального
владения, и, наконец, территории субъектов федерации.
Следовательно, необходимо разграничивать такие понятия, как состав федеративного государства и состав субъектов в федеративном государстве. Состав
федеративного государства — совокупность субъектов федерации, обладающих
соответствующим конституционно-правовым статусом, и иных территориальных единиц, не имеющих статуса субъектов федерации, но являющихся частью
территории федеративного государства. Состав субъектов федеративного государства предполагает совокупное число субъектов федерации, обладающих
соответствующим конституционно-правовым статусом и характеризующихся
определенной системой связей между собой, урегулированной нормами права
в рамках государственно-территориального устройства.
Практически каждое федеративное государство в определенные периоды
своего развития сталкивается с вопросами изменения своего состава, совершенствования своей структуры. Конституции федеративных государств, как
правило, содержат положения о своем составе, способах и порядке его изменения. Однако модели правового регулирования порядка изменения состава
федерации весьма различны. В конституциях некоторых федераций закреплена лишь возможность изменения состава федерации или способы таких
1
Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред.
Б.Н. Топорнин. М. : Юристъ, 2001. С. 70.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
145
Научные сообщения
изменений, в других порядок изменения состава федеративного государства
достаточно четко установлен; также конституция может содержать указание
на принятие специального правового акта общего характера или по конкретному случаю такого изменения. Также весьма разнообразны и способы таких
изменений.
В связи с этим возникает необходимость в упорядочении всех возможных
оснований и способов изменения состава федеративного государства, в том числе в целях совершенствования субъектного состава федеративного государства.
Итак, основания изменения состава федеративного государства можно
подразделить на юридические, которые в свою очередь делятся на нормативные и процессуальные, и фактические. В первую очередь необходимо рассмотреть нормативные основания, о которых уже упоминалось. Соответствующие
положения содержатся, например, в Конституции Германии, США, иных федеративных государств. Конституции Российской Федерации, Федеративной
республики Бразилия указывают на принятие специального закона: например,
в России в 2001 г. принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря
2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования
в ее составе нового субъекта Российской Федерации»2. Вместе с тем существуют
нормативные правовые акты, принимаемые по каждому случаю изменения государственно-территориального устройства. Это может быть специальный дополнительный закон (см. например, ст. 18 Конституции Бразилии, ст. 29 Конституции Германии) или международный договор в случае присоединения части
иностранного государства в качестве субъекта федерации и т.п.
Под процессуальными основаниями понимаются закрепленные в нормативных правовых актах способы и порядок изменения субъектного состава.
Предлагается выделить следующие возможные способы изменения состава
субъектов федерации:
− внутреннее преобразование федеративного государства, при котором
в его составе появляются новые части за счет изменения существующих;
− включение в федерацию нового государственно-территориального образования, существовавшего в таком качестве за пределами федерации,
при этом не имеет значения, в каком именно статусе ранее функционировало данное образование;
− освоение или присвоение новых территорий, на которых ранее не существовало каких-либо цельных публично-территориальных образований;
− придание статуса субъекта федерации публично-территориальному образованию, ранее входившему в состав федерации, но не являвшемуся
ее субъектом;
− изменение конституционно-правового статуса субъекта в сложносоставном государстве;
− преобразование субъекта федерации в несубъект, например в случае
применения мер конституционно-правовой ответственности к субъектам федерации (из-за беспорядков и регулярных террористических актов
или по совместному решению органов государственной власти субъекта
и населения) или в иных случаях;
2
Российская газета, 20 декабря 2001.
146
Выпуск 5 2011
Е.В. Александрова
− отдельно необходимо выделить сецессию — право выхода субъекта из состава федерации. В настоящее время сецессия не закреплена
ни в одной конституции федеративного государства за исключением
Эфиопии;
− к качественным изменениям также можно отнести изменение наименования субъектов, что в соответствии с Конституцией РФ, например, происходит в соответствии с Указом Президента РФ на основании решения
самого субъекта.
Фактические основания предполагают конкретные условия и причины изменения состава федеративного государства. Выделим некоторые из них: решение национального вопроса; экономические проблемы; политическая обстановка в государстве; вооруженные конфликты и др.
Реализация указанных оснований базируется на ряде принципов, важнейшим из которых является принцип добровольности инициирования изменения состава федерации любым из допускаемых законодательством способов,
который выражается, например, в проведении референдума на территории
объединяемых субъектов, либо выражении согласия органами законодательной власти соответствующих субъектов, а также иными способами.
Однако необходимо отметить, что принцип добровольности имеет некоторые исключения. Так, выражение согласия на изменение состава субъектов не
потребуется в следующих случаях: если изменение состава субъектов входит
в компетенцию федерации (в Индии и Мексике возможен лишь учет мнения
субъектов); реализация конституционно-правовой ответственности субъектов перед федерацией (перевод субъекта в территориальное образование, не
являющееся субъектом федеративного государства); повышение статуса территориального образования, не являющего субъектом федерации, — его преобразование в субъект федеративного государства (Конституция Венесуэлы
предусматривает, что специальный закон может предоставить какой-либо федеральной территории или ее части статус штата).
В случае реализации указанных способов изменения состава федеративного государства законодательством должен быть предусмотрен переходный
период, в течение которого должен быть решен целый ряд вопросов. Однако
практика объединения субъектов Российской Федерации показывает, что далеко не все такие вопросы определены и законодательно урегулированы и имеют
недостатки правового регулирования. Итак, в ходе реализации того или иного
способа изменения состава федеративного государства могут наступать следующие последствия.
1. Правовые последствия:
− внесение изменений в федеральную конституцию в части состава федеративного государства, ее опубликование в новой редакции;
− изменение (принятие) конституции (устава) субъекта или принятие иных
правовых актов, устанавливающих статус той или иной территории;
− внесение изменений в законодательство образованного субъекта;
− правопреемство прав и обязанностей, т.е. переход комплекса прав и обязанностей от одного субъекта федеративных отношений к другому.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
147
Научные сообщения
2. Политико-организационные последствия:
− изменение состава федеративного государства безусловно затронет представительство в федеральном парламенте государства;
− формирование органов государственной власти, состав и структура органов власти;
− определение новых или измененных границ субъектов и иных территориальных образований;
− организация местного управления на территории вновь образованного
(преобразованного) субъекта федерации и т.п.
3. Социально-экономические последствия:
− формирование бюджета;
− разработка и принятие социально-экономических программ развития;
− в случае сецессии — исполнение всех финансовых обязательств перед
федеративным государством, от которого отделяется данная территория и т. п.
Вместе с тем решение указанных вопросов не должно быть сильно растянуто во времени, иначе это может повлиять и на уровень развития данного
субъекта, и на решение социальных и иных проблем граждан. Таким образом,
порядок изменения состава федеративного государства в законодательстве федеративных государств, как правило, предельно формализован. И несмотря на
то что избранной теме уделяется достаточно большое внимание конституционно-правовые нормы по данному вопросу требуют дальнейшего развития и совершенствования.
148
Выпуск 5 2011