Возвращение активов: международный опыт - Центр ТИ-Р

АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив
«Трансперенси Интернешнл – Р»
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 915 00 19;
e-mail: [email protected];
web:http://www.transparency.org.ru
Возвращение активов: международный опыт,
российские возможности
Аналитическая записка. Авторский коллектив:
Мария Солянова, Иван Чернявский, Денис Примаков
Возвращение активов – юридический процесс по возвращению государственных
средств,
украденных
посредством
коррупционной
деятельности
представителей
действующей или ушедшей власти, членов их семей, политических союзников,
аффилированных лиц, а также каких-либо иностранных акторов.
Содержание:
1. Содержание процесса возвращения активов
2. Взаимодействие на международном уровне
3. Кейсы
4. Ситуация в России
4.1. Процесс возвращения незаконно нажитого имущества в России
1. Содержание процесса возвращения активов
Возвращение незаконно полученных активов из-за рубежа представляет собой
действия государства по репатриации доходов от коррупции, скрытых в иностранных
юрисдикциях. Такие активы могут включать денежные средства на банковских счетах,
ценные бумаги, недвижимость, транспортные средства, предметы искусства и артефакты,
а также драгоценные металлы.
Несмотря на существующие механизмы внутреннего законодательства в некоторых
странах, позволяющих вернуть активы путем конфискации, такие факторы, как
существенные различия в правовых системах разных стран, постоянно усложняющиеся и
развивающиеся
сетевые
коммуникации,
увеличивающиеся
финансовые
потоки,
АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: +7 495 915 00 19; e-mail: [email protected]; web: http://www.transparency.org.ru
2
оффшорные зоны, отсутствие развитого международного сотрудничества, а также
система банковской тайны сделали сокрытие имущества, полученного коррупционным
путем, более легким.
По данным Всемирного банка от июня 2007 г., трансграничный поток доходов от
преступной деятельности, коррупции и уклонения от уплаты налогов оценивается между
$ 1-1,6 трлн в год, причем половина этой суммы приходится на развивающиеся страны и
страны с переходной экономикой1. Из них $ 20 - 40 млрд. составляют взятки
государственным чиновникам развивающихся стран и стран с переходной экономикой.
Замораживание счетов как способ противодействия этому явлению успешно
используется в мировой практике. Так, счета Муаммара Каддафи и его семьи были
заморожены Соединенными Штатами ($ 30 млрд.), Германией (2 млн. евро), Австрией
(1,2 млрд. евро), Швейцарией и Великобританией2; Швейцария заморозила счета экспрезидента Туниса Зин аль-Абидина бен Али ($ 67 млн.)3 и т.д. Однако по данным
швейцарской компании My Private Banking, лишь половину замороженных средств на
счетах удается успешно вернуть в страну их происхождения4. И главной причиной тому
является невозможность определения местонахождения активов.
В случае если удается отследить, под какой юрисдикцией находится незаконно
полученные средства, у пострадавшего государства есть шанс вернуть их или их часть.
Чтобы вернуть активы, выведенные за рубеж, государству необходимо составить
официальный запрос с доказательствами, что средства получены незаконным либо
коррупционным путем. Вместе с тем, прежде чем заморозить активы, иностранное
государство может запросить четкий план расходования возвращенных средств
(например, такое требование предъявляет Швейцария, хотя с 1 февраля 2011 года закон о
реституции незаконно полученных активов5 позволяет швейцарским банкам вернуть
средства без необходимого запроса, если государство, из которого были выведены
активы, не способно представить доказательства их нелегального происхождения из-за
неработающей правоохранительной системы).
2. Взаимодействие на международном уровне
1
http://siteresources.worldbank.org/NEWS/Resources/Star-rep-full.pdf
http://ria.ru/world/20110301/340806602.html
3
http://ria.ru/arab_tn/20111021/466898640.html
4
http://rbcdaily.ru/world/562949980353218
5
http://www.admin.ch/aktuell/00089/index.html?lang=en&msg-id=37478
2
АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: +7 495 915 00 19; e-mail: [email protected]; web: http://www.transparency.org.ru
3
Огромные масштабы коррупции и средств, получаемых от нее, требуют от
государств и их правительств рационального подхода в борьбе с данной проблемой и
повышении эффективности противодействия ей. Политическая воля в данном случае
играет ключевую роль, т.к. нормотворчество и правоприменение являются основой
механизма возврата активов, полученных незаконным или коррупционным путем. Важно
развивать международное сотрудничество на всех уровнях – не только глав государств и
премьер-министров, но и правоохранительных органов в таких сферах, как сбор, анализ и
обмен оперативной информацией. Так, расширяется сотрудничество с «Интерполом»,
Камденской межведомственной сетью по возврату активов (CARIN)6, осуществляющей
взаимодействие и обмен опытом национальных экспертов разных стран в сфере
отслеживания украденных активов, их изъятия и конфискации и Международным
центром по возвращению активов (ICAR)7 при Базельском институте управления, который
оказывает поддержку органам государственной власти в развитии национальных
механизмов по аресту, конфискации и возврату средств, полученных в результате
коррупции и отмывания денег. В частности, ICAR проводит тренинги для должностных
лиц, а также помогает в развитии сотрудничества правоохранительных органов разных
стран.
Возвращение активов, полученных незаконным или коррупционным путем,
включает несколько шагов - отслеживание, замораживание, изъятие, конфискация и
возврат активов. С целью повышения эффективности каждого из них мировое сообщество
предприняло попытку развития сотрудничества, основанного на следующих программах:

В октябре 2003 г.
была принята Конвенция ООН против коррупции
(UNCAC)8, включающая главу, посвященную мерам по возвращению
незаконно присвоенных активов.
Ст. 3 Конвенции ООН против коррупции:
"1. Настоящая Конвенция применяется, в соответствии с ее положениями, к
предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию и к
приостановлению операций (замораживанию), аресту, конфискации и возвращению
6
https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/carin-manual.pdf
http://www.baselgovernance.org/icar/
8
http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml
7
АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: +7 495 915 00 19; e-mail: [email protected]; web: http://www.transparency.org.ru
4
доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей
Конвенцией"9.
Конвенция ООН против коррупции регламентирует основополагающие принципы и
механизмы
международного
сотрудничества
в
целях
конфискации
незаконно
присвоенного имущества (ст. 55). Так, ст. 57, п.3 (а) обязывает государство, получившее
запрос, вернуть конфискованное имущество запрашивающей стороне:
"3. В соответствии со статьями 46 и 55 настоящей Конвенции и пунктами 1 и 2
настоящей статьи запрашиваемое Государство-участник:
а) в случае хищения публичных средств или отмывания похищенных публичных
средств, как об этом говорится в статьях 17 и 23 настоящей Конвенции, если
конфискация была произведена в соответствии со статьей 55 и на основании
окончательного судебного решения, вынесенного в запрашивающем Государствеучастнике,
причем
это
Государством-участником,
требование
—
может
быть
возвращает
снято
запрашиваемым
конфискованное
имущество
запрашивающему Государству-участнику"10.

Учрежденная в декабре 2006 года конференцией государств-участников
Конвенции ООН против коррупции Межправительственная рабочая группа
открытого состава по вопросам возвращения активов11 призвана оказывать
государствам-участникам
конференции
всестороннюю
помощь
и
содействие в реализации мандата Конвенции по возвращению доходов,
полученных коррупционным путем.

Поддержку государствам-участникам Конвенции ООН против коррупции
оказывает Управление ООН по наркотикам и преступности (UNODC)12.
Помимо технической помощи Управление помогает совершенствовать внутреннее
законодательство, повышать квалификацию специалистов, обеспечивать честность и
неподкупность судебных органов, развивать обмен опытом, разрабатывает показатели,
призванные облегчать мониторинг коррупции, а также проводит исследовательскую и
аналитическую работу с целью углубления знаний о коррупции и повышения
эффективности антикоррупционных мероприятий.
9
http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml
http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml
11
http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/working-group2.html
12
http://www.unodc.org/
10
АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: +7 495 915 00 19; e-mail: [email protected]; web: http://www.transparency.org.ru
5

Важным элементом международного сотрудничества в целях решения проблемы
хищения государственных средств в развивающихся странах стала Инициатива по
возвращению похищенных активов (Инициатива StAR)13, запущенная совместно
Управлением ООН по наркотикам и преступности и Всемирным банком в сентябре
2007 г.
Разработчики Инициативы StAR призывают ратифицировать Конвенцию ООН против
коррупции, привести внутреннее законодательство в соответствие с ней с тем, чтобы
облегчить в правоприменительной практике возвращение незаконно присвоенного
имущества запрашивающим государствам, а также предотвратить незаконный вывод
активов за рубеж.
Инициатива StAR призвана помогать государствам накапливать информацию и
обмениваться опытом по развитию принципов возвращения незаконно полученных
активов, развивать нормативную базу. В частности, это касается эффективности
конфискации
имущества,
полученного
незаконным
или
коррупционным
путем,
процедуры подачи запроса в страну пребывания такого имущества с целью его возврата,
а также облегчения самой процедуры возврата имущества потерпевшему государству.
Кроме того, важным элементом репатриации активов, по мнению разработчиков
Инициативы StAR, является мониторинг рационального применения возвращенных
средств.
3. Кейсы
Успехи последних лет в возвращении миллиардов долларов украденных активов
показали, что возвращение активов является возможным.

Швейцария еще в 1986 г. применила один из механизмов возврата активов, когда за
считанные часы после переворота на Филиппинах и падения диктатора Фердинанда
Маркоса Швейцарское правительство заморозило все счета, принадлежащие ему и его
приближенным14.

Диктатор Нигерии Сани Абача, находившийся у власти в период с 1993 по 1998 год,
вывел за границу до $ 5 млрд. Нигерия обратилась за помощью к иностранным
13
14
http://star.worldbank.org/star/
http://slon.ru/economics/diktatory_i_korruptsiya-847615.xhtml?page=3#pager
АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: +7 495 915 00 19; e-mail: [email protected]; web: http://www.transparency.org.ru
6
юрисдикциям. Так, Швейцария вернула $ 825 млн., которые затем были освоены в
гражданском строительстве и улучшении образования15.

США конфисковали и вернули в Перу доходы в размере более $ 20 млрд.,
полученных коррупционным путем бывшим главой разведуправления Перу
Владимиро Монтесиносом и его сообщниками.

В Никарагуа Соединенным Штатам удалось вернуть незаконно полученные активы
в размере более $ 2,7 млн., принадлежащие бывшему министру таможни и
финансов Никарагуа Байрону Хересу16.

В 1997 г. были заморожены счета бывшего президента Заира (Демократическая
Республика Конго) Мабуту, но по причине слабости национальных институтов в 2009
г. правительству Конго было отказано в возврате этих активов в страну. Правительство
Конго, как и Правительство Гаити (а позже и Египта в 2012 г.) не могло предоставить
процедуры взаимной юридической помощи, которые бы позволили осуществить
законную реституцию (возврат активов в страну происхождения) 17.

В феврале 2009 года Федеральное управление юстиции Швейцарии приняло
решение о конфискации и возврате денежных средств в размере 7 млн.
швейцарских франков ($ 6 млн.), украденных бывшим президентом Гаити ЖанКлодом Дювалье18.

В Великобритании были заморожены активы в размере $ 23 млн., связанные с
Украиной и предположительно имеющие коррупционное происхождение19. 29
апреля 2014 г. в Лондоне открылся форум по возврату украинских активов,
которые, по последним данным следственных органов, составляют $ 350 млн20. В
форуме принимают участие министр внутренних дел Украины, министр внутренних
дел Великобритании, генеральный прокурор США.

С 1 февраля 2011 г. в Швейцарии действует Закон о возврате активов разоблачённых
политических лиц, владеющих незаконным богатством (RIAA). Благодаря этому
закону, Швейцария стала первой страной, которая в течение нескольких дней
блокировала счета смещенного с должности президента Туниса Бен Али в феврале
2011 г., счета же президента Египта Хосни Мубарака были заморожены в течении
полутора часов после его отставки. Важное место в национальном приоритете в
15
16
17
http://rbcdaily.ru/world/562949980353218
http://star.worldbank.org/star/sites/star/files/US-Asset-Recovery-Tools-%28Russian%29.pdf
Zinkernagel G.F. (eds) Emergency Trends in Asset Recovery. Bern 2013. P.173-174.
18
http://issuu.com/transparencyinternational/docs/ti_plain_language_guide?e=2496456/2028282
19
http://www.bbc.co.uk/ukrainian/rolling_news_russian/2014/04/140429_ru_n_serious_fraud.shtml
20
http://www.bbc.co.uk/ukrainian/ukraine_in_russian/2014/04/140429_ru_s_ukraine_stolen_assets.shtml
АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: +7 495 915 00 19; e-mail: [email protected]; web: http://www.transparency.org.ru
7
подобных делах занимает как можно более ранняя реституция всех незаконно
полученных доходов.
4. Ситуация в России
Некоммерческая исследовательская и правозащитная организация Global Financial
Integrity (GFI), осуществляющая мониторинг применения государствами национальных и
международных норм и соглашений по сокращению незаконных финансовых потоков,
подготовила доклад по России на период с 1994 по 2011 гг. По данным GFI, нелегальный
отток капитала из России составил $ 211,5 млрд. По словам главы организации Раймона
Бейкера, "Этот отток представляет собой доход от преступлений, коррупции и ухода от
налогов "21.
Глава GFI также заявил:
"Сотни
миллиардов
долларов,
которые
могли
быть
потрачены
на
здравоохранение, образование и инфраструктуру, потеряны. В то же время более
половины триллиона долларов незаконно поступило на территорию России на
финансирование преступлений и коррупции"22. Кроме того, эксперты доклада
оценивают теневой сектор российской экономики в 46% ВВП, включающий
контрабанду наркотиков, торговлю оружием и торговлю людьми23.
4.1. Процесс возвращения незаконно нажитого имущества в России
Приверженность борьбе с коррупцией и обращению незаконно нажитого
имущества должностных лиц в доход бюджета РФ отражена в Федеральном законе от 3
декабря 2012 года (N 230-ФЗ) "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих
государственные должности, и иных лиц их доходам". Обращение такого имущества
включает три этапа:

В процессе контроля за расходами должностного лица, супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей выявляется их несоответствие общим доходам, и
материалы передаются в органы прокуратуры.
Ч. 3, ст. 16:
"3. В случае, если в ходе осуществления контроля за расходами лица,
замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в пункте 1 части 1
21
http://russia.gfintegrity.org/
http://www.gazeta.ru/business/2013/02/13/4963753.shtml
23
http://russia.gfintegrity.org/
22
АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: +7 495 915 00 19; e-mail: [email protected]; web: http://www.transparency.org.ru
8
статьи 2 настоящего Федерального закона, а также за расходами его супруги (супруга)
и несовершеннолетних детей выявлены обстоятельства, свидетельствующие о
несоответствии расходов данного лица, а также расходов его супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей их общему доходу, материалы, полученные в результате
осуществления контроля за расходами, в трехдневный срок после его завершения
направляются лицом, принявшим решение об осуществлении контроля за расходами, в
органы прокуратуры Российской Федерации"24.

Органы прокуратуры, получив необходимые материалы, обращаются с заявлением
в суд.
Ст. 17:
"Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненные ему прокуроры при
получении материалов, предусмотренных частью 3 статьи 16 настоящего
Федерального закона, в порядке, установленном законодательством о гражданском
судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской
Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных
средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах
организаций), в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну из
должностей, указанных в пункте 1 части 1 статьи 2 настоящего Федерального
закона, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные
доходы" 25.

В случае, если должностное лицо не докажет законность происхождения
имущества, суд выносит решение о его передаче в доход бюджета РФ, что
позволяют сделать внесенные изменения в Гражданский кодекс РФ Федеральным
законом от 3 декабря 2012 г. (N 231-ФЗ) -
пункт 2 статьи 235 был дополнен
подпунктом 8:
"Обращение по решению суда в доход Российской Федерации имущества, в
отношении которого не представлены в соответствии с законодательством
Российской
Федерации
о
противодействии
коррупции
доказательства
его
приобретения на законные доходы"26.
24
http://www.rg.ru/2012/12/04/rashody-site-dok.html
http://www.rg.ru/2012/12/04/rashody-site-dok.html
26
http://base.garant.ru/10164072/16/#block_235
25
АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: +7 495 915 00 19; e-mail: [email protected]; web: http://www.transparency.org.ru
9
Вместе с тем, в Законе "О прокуратуре Российской Федерации" и Гражданском
процессуальном кодексе Российской Федерации указанные полномочия по изъятию
незаконно нажитого имущества не закреплены. Предполагается, что обращение
незаконно нажитого имущества в доход государства будет происходить вне уголовного
производства, т.к. в российском уголовном законодательстве прописаны только
штрафные санкции и увольнение.
Внесенный в сентябре 2013 г. в Государственную Думу законопроект "О внесении
изменений в статью 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и
статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"27 не принят.
Поэтому пока не ясно, каким образом будет происходить практика изъятия имущества,
полученного незаконным путем, в гражданско-правовом порядке.
В деле возвращения незаконно полученных активов из-за рубежа прокуратура РФ
сотрудничает с различными странами:

Кипр рассматривает запрос России о наложении ареста $ 240 млн. по уголовному
делу в отношении бывшего депутата Госдумы Ашота Егиазаряна.

Франция получила от России запрос о наложении ареста на имущество и
банковские счета бывшего министра финансов правительства Московской области
Алексея Кузнецова в размере 10 млн. швейцарских франков.

Украине был направлен запрос о наложении ареста на недвижимое имущество и
акции Бориса Березовского, который был удовлетворен28.
27
28
http://img.rg.ru/pril/article/85/40/87/345976-6.PDF
http://www.rg.ru/2014/01/10/chajka.html
АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: +7 495 915 00 19; e-mail: [email protected]; web: http://www.transparency.org.ru