Глава 41 Торговая политика и вступление в ВТО: последствия
реклама
Глава 36. Преимущества двойственного установления цен на природный газ России Глава 41 Торговая политика и вступление в ВТО: последствия для российских регионов Юничи Гото, Казухиро Кумо, Наталья Зубаревич Введение Деятельность российского правительства по интеграции экономики страны в международную систему торговли должна распространяться и на торговую политику региональных и местных влас­ тей. В 90-х годах роль торговой политики регионов была неоднозначной. Власти некоторых регионов активно участвовали в сертификации товаров и услуг, нередко региональные органы сертифика­ ции требовали проведения дополнительных тес­ тов. Неподконтрольность региональных органов порой приводила к частым изменениям и услож­ нению процедур, что увеличивало издержки ком­ паний. С началом федеративной реформы в 2000 г. федеральные власти приложили немало сил для консолидации системы управления. Ситуация должна улучшаться и дальше, поскольку вступле­ ние в ВТО требует унификации правил торговой политики не только для России в целом, но и на региональном уровне. 1. Роль регионов в торговой политике: институциональные и экономические факторы Участие региональных и местных властей в поли­ тике регулирования торговли вполне допустимо, это не редкость в федеративных государствах, каким является и Россия. Опыт большинства стран — членов ОЭСР, имеющих федеративное устройство, показывает необходимость эффек­ тивной координации между разными уровнями власти в ходе заключения международных торго­ вых соглашений. Механизмы координации в стра­ нах ОЭСР существенно различаются и зависят от особенностей исторического развития и полити­ ческой культуры. Однако во всех случаях коорди­ нация между уровнями власти требует активного обмена информацией и участия представителей региональных властей, обладающих професси­ ональными знаниями в сфере международных торговых отношений. Российская федеративная система разделя­ ет полномочия по ведению торговой политики между федеральным и региональным уровнями. Конституция Российской Федерации и федераль­ ные законы определяют главенствующую роль федерального правительства в торговой полити­ ке, но существует ряд предметов, относящихся к ведению региональных властей. Финансовая помощь и субсидии, государственные заготовки, лицензирование, содействие инвестициям и тор­ говле являются предметом регулирования регио­ нальных властей в соответствии с Конституцией РФ. Таможенное регулирование, политика кон­ куренции, сертификация и лицензирование, защита прав собственности осуществляются реги­ ональными структурами федеральных органов, но нередко в этих сферах существует дополнительное региональное регулирование. В последние годы региональные нормы приводятся в соответствие с федеральными, хотя проблемы регулирования на региональном все еще значительны. Вступление в ВТО требует создания единого рыночного про­ странства с унифицированными нормами и прави­ лами торговой политики на региональном уровне. От регионов во многом зависит способность феде­ рального правительства выполнять обязательства, взятые при вступлении в ВТО. 559 Часть III. По­след­ст­вия ли­бе­ра­ли­за­ции тор­гов­ли и вступления в ВТО для Рос­сии и стран СНГ Организация по развитию и сотрудничест­ ву (OECD) в 1998—2001 гг. провела исследование нескольких пилотных регионов (Москва, СанктПетербург, Новогородская, Свердловская облас­ ти, Приморский край) (ОЕСД, 2003). Изучались региональные практики в сфере таможенного регулирования, сертификации и лицензирования, госзакупок, финансовой помощи производителям, конкурентной политики. Оказалось, что различия региональных подходов оказывают значительное влияние на внутреннюю и внешнюю торговлю. Прямые торговые барьеры достаточно редки и огра­ ничивались периодом финансового кризиса 1998 г., когда в некоторых регионах вводился запрет на ввоз продукции; их действие было непродолжительным. В то же время сохранялись иные формы дискрими­ нации компаний из других регионов и стран. Во-первых, дискриминация осуществляется в виде преференций местным производителям, которые получают субсидии, займы и налого­ вые льготы от властей региона. Среди пилотных регионов особенно много таких примеров было зафиксировано в Свердловской области и Москве. Степень либеральности экономической полити­ ки региональных или местных властей принято оценивать с помощью показателя доли субси­ дий в расходах бюджетов. Бюджетная статистика показывает, что субсидирование носит массовый характер, однако давать оценки различий по кон­ кретным регионам весьма сложно. Дело в том, что многие регионы субсидируют производителей через разные статьи бюджетных расходов, чаще всего в виде прочих расходов. В целом уровень субсидирования в регионах до 2002 г. был очень высоким, снижение произошло только в промыш­ ленности (Кузнецова, 2002, с. 167). Помимо субсидирования, в подавляющем большинстве субъектов РФ практиковалось предоставление индивидуальных льгот по реги­ ональным налогам. Индивидуальные налоговые льготы создают конкурентные преимущества для их получателей и способствуют росту корруп­ ции. Предоставление льгот приобрело массовый характер в Татарстане и Башкирии, их получали только региональные компании. В Калмыкии льготным налоговым режимом пользовались многочисленные компании из других регионов. Льготы отдельным крупным компаниям предо­ ставляли Мордовия и Чукотский автономный округ. В Санкт-Петербурге, Ленинградской и Новгородской областях льготы были скорее исключением (Там же, с. 150). В настоящее время в связи с изменением федерального законодатель­ 560 ства регионы ограничены в праве предоставления льготы по налогу на прибыль. Еще одна форма дискриминации связана с процедурой госзаказа. Региональные власти нередко распределяют госзаказы либо без прове­ дения конкурсной процедуры, либо распределяют их только среди местных компаний. В Москве и Свердловской области приоритеты выбора мест­ ных производителей закреплены в региональных законах, в Санкт-Петербурге заявки иностранных компаний рассматриваются в последнюю очередь, в Приморском крае ограничений для иностранных компаний нет. Во-вторых, нормы и практика регулирования торговли недостаточно транспарентны и нечет­ ко определены. Таможенные органы в регионах могут по-разному трактовать правила таможенной классификации и оценки, различаются таможен­ ные ставки на один и тот же продукт импорта, что дает преимущества отдельным импортерам. В некоторых регионах используются нечеткие критерии лицензирования, что также ведет к дис­ криминации. От внешних производителей неред­ ко требуется большое количество лицензий и сертификатов продукции; при этом региональные власти имеют право решать, кому выдавать такие лицензии и сертификаты. В Санкт-Петербурге сертификацией занималось свыше 20 государ­ ственных органов. Московское законодательство ввело требования для получения лицензии по некоторым видам деятельности, например оценке, которых нет в федеральном законе. В Приморском крае лицензионные платежи для иностранных и совместных компаний в некоторых видах деятель­ ности в несколько раз выше, чем для российских. Требования производить региональную маркиров­ ку продукции – еще один пример региональной практики, результатом которой становилось увели­ чение стоимости товаров и затруднение их выхода на рынок. Исправление региональных норм стало первоочередной целью политики федеральных властей по приведению регионального законода­ тельства в соответствие с федеральным. В-третьих, на условия конкуренции влияет ценовая политика. Региональные власти совместно с федеральными контролируют цены локальных естественных монополий: энерго- и газоснабжение, жилищно-коммунальные услуги. Регулируются так­ же цены на проезд в городском и пригородном пас­ сажирском транспорте, детское питание, питание в школах, стоимость продуктов питания в регионах Крайнего Севера, поставляемых в рамках северного завоза, и др. С помощью ценовой политики также Глава 41. Торговая политика и вступление в ВТО: последствия для российских регионов осуществляется поддержка местных монополистов и компаний. Есть явные примеры протекционизма губернаторов, лоббирования интересов крупных компаний, работающих в их регионах. Например, для металлургических предприятий Кемеровской области были снижены транспортные тарифы перевозок экспортных грузов по железной дороге, и таких примеров много. Исследование Всемирного банка, охватившее 70 компаний в 13 регионах, показало, что конку­ рентные преимущества компаний, имевших при­ вилегированные отношения с местной властью, были основой их успешного развития. Власти используют не только субсидии, но и другие меры нерыночного регулирования, в том числе ограни­ чения доступа к земле и недвижимости, тем самым обеспечивая преимущества связанному с ними местному бизнесу. В результате возрастают трансакционные издержки производителей товаров и услуг из-за чрезмерного и непрозрачного регламентирования. Все это создает преимущества для предприятий, тесно связанных с региональной властью, осла­ бляет конкуренцию и ведет к росту коррупции. Ключевыми задачами создания бизнес-среды в регионах остаются ликвидация дискриминации, защита прав собственников, прозрачность государ­ ственного регулирования и стабильность законов, содействующие росту торговли и инвестиций. 2. Влияние вступления в ВТО на развитие регионов: экономические выгоды и издержки Количественных оценок региональных последс­ твий вступления России в ВТО крайне мало, пос­ кольку до сих пор неясны сами условия вступления. В исследовании Национального инвестиционного совета и Российской академии наук последствия присоединения России к ВТО для отдельных субъ­ ектов РФ оценивались с учетом степени их вовле­ ченности во внешнеэкономическую деятельность и регионального потенциала импортозамещения. Главным образом рассматривалось воздействие изменений в уровне импортных пошлин на эко­ номический рост. Оценки прироста ВРП и созда­ ния новых рабочих мест в промышленности и сельском хозяйстве за счет фактора импортозаме­ щения производились только по регионам, испы­ тывающим наибольшее влияние тарифной поли­ тики, данные оценки имели предварительный и неполный характер. Моделирование последствий в этом и других исследованиях сталкивается с про­ блемой отсутствия или недостоверности данных о межрегиональной торговле, невозможностью учета всего многообразия факторов. Выгоды и издержки предстоящего вступления России в ВТО на региональном уровне можно оценить на качес­ твенном уровне, рассматривая основные факторы воздействия и связанные с ними риски. 2.1. Факторы адаптации. Уровень развития и открытость экономики регионов Вхождение в ВТО даст регионам возможность полнее участвовать в процессах глобализации и будет способствовать росту внешнеторгово­ го оборота, притоку иностранных инвестиций. Ориентированные на экспорт сектора экономи­ ки и регионы выиграют больше всего от the real exchange rate depreciation, которые дополняются снижением тарифов. Регионы и города с наиболее развитым сектором услуг получат больше прямых иностранных инвестиций и расширят занятость, поэтому квалифицированная рабочая сила в этих регионах должна выиграть от роста прямых инос­ транных инвестиций. Ожидается, что вступление в ВТО увеличит объем производства и потребле­ ния в России на 7—24%. Кроме того, вступление в ВТО усилит контроль федеральных властей в отношении регулирующей деятельности регио­ нальных органов власти. Благодаря снижению региональных барьеров капитал и рабочая сила будут легче перемещаться из одного региона в другой, и, следовательно, регионы должны соревноваться между собой за эти ресурсы. Но далеко не все регионы России уже накопили опыт взаимодействия с мировым рынком товаров и услуг, поэтому соотношение выгод и издержек для них будет разным. По уровню внешнеторгово­ го обмена субъекты РФ можно условно разделить на три группы: «открытые», «полуоткрытые» и «закрытые». Важно отметить, что прямой связи между экономической «открытостью/закрытос­ тью» региона и его институциональными усло­ виями не существует, в экономически сильных и «открытых» регионах политика региональных вла­ стей также отличается протекционизмом и други­ ми формами дискриминации при регулировании торговли. Но в наиболее «закрытых» регионах уровень протекционизма, как правило, выше. В «открытых» регионах проживает около тре­ ти населения страны; к этому типу относятся наиболее экономически развитые территории — 561 Часть III. По­след­ст­вия ли­бе­ра­ли­за­ции тор­гов­ли и вступления в ВТО для Рос­сии и стран СНГ крупнейшие агломерации, экспортно-сырьевые и транзитные регионы. Они аккумулируют большую часть иностранных инвестиций, включены в ми­ ровую торговлю и другие формы глобализации, поэтому вступление в ВТО будет способствовать их развитию. Только для банковского и страхово­ го бизнеса, локализованного в двух федеральных городах (Москве и Санкт-Петербурге), последс­ твия вступления в ВТО могут быть более про­ блемными из-за возрастающей конкуренции. Но именно Москва могла бы ускоренно развиваться благодаря концентрации финансовой деятельнос­ ти в столице, даже с учетом трудностей адапта­ ции российского банковского сектора к условиям свободного рынка и росту конкуренции крупных иностранных банков. В «полуоткрытых» регионах наряду со отдель­ ными экспортными производствами сохрани­ лись крупные импортозамещающие. В основном это регионы Урала и Поволжья, несколько областей Центральной России. До дефолта они выживали за счет первой группы отраслей, а в период экономического роста смогли обеспечить более устойчивый подъем производства благо­ даря росту импортозамещающих производств. В целом регионы с диверсифицированной струк­ турой экономики способны адаптироваться к новым условиям, хотя для них более вероятны кратковременные проблемы на локальных рын­ ках труда (см. ниже). К «закрытым» регионам относится более четверти субъектов РФ; это наименее развитые регионы, со специализацией на отраслях импор­ тозамещения (машиностроение, пищевая и легкая промышленность), в них живет менее 20% населе­ ния страны. В последние годы экономика многих регионов менялась в сторону большей открыто­ сти: в текстильных отраслях значительное рас­ пространение получило производство тканей на давальческом сырье для последующего экспорта (толлинговые схемы), часть машиностроительных предприятий ВПК также переориентировалась на экспорт военной продукции, возрос экспорт химической продукции. Эти изменения харак­ терны в основном для промышленных областей Центра и Северо-Запада. В то же время регионы юга Сибири, не имеющие минеральных ресурсов, и особенно слаборазвитые республики и округа, остаются наименее защищенными — они не име­ ют конкурентных преимуществ и пока не готовы к контактам с мировым рынком. Если федеральное правительство пойдет по пути перераспределения дополнительных доходов от вступления в ВТО в 562 пользу слаборазвитых регионов, это позволит уве­ личить их бюджетную обеспеченность и улучшить условия адаптации, но главная задача для таких регионов — формирование внутренних источни­ ков развития. 2.2. Пространственные факторы риска Помимо слаборазвитости и «закрытости» эконо­ мики, есть и другие факторы риска; каждый из них действует в своей пространственной зоне. 2.2.1. Локализация проблемных отраслей Отрасли, ориентированные на экспорт: ТЭК, металлургия, часть химической промышленнос­ ти, — потенциально выигрывают от присоеди­ нения России к ВТО. Однако большая группа отраслей пока не готова к открытию рынков, поскольку их продукция неконкурентоспособна по сравнению с ведущими мировыми произво­ дителями. К этой группе относят отрасли маши­ ностроения (прежде всего автомобильную и ави­ ационную промышленность), легкую и пищевую промышленность, сельское хозяйство (особенно животноводство), страховые и банковские услуги. Специфика России в том, что многие отрас­ ли, попадающие в группу риска, локализованы в небольшом числе регионов, где они являются важ­ нейшими отраслями специализации. Особенно велик уровень локализации автомобильной про­ мышленности — свыше 80% всех российских автомобилей производится в двух субъектах РФ. В текстильной промышленности на долю трех субъектов приходится более 65% производства тканей. Подавляющая часть банковских и страхо­ вых услуг сосредоточена в Москве. Даже в такой территориально деконцентрированной отрасли, как животноводство, на десять субъектов РФ при­ ходится более трети производства мяса в стра­ не. В результате помимо различных отраслевых эффектов последствия вступления в ВТО будут иметь и региональное измерение. 2.2.2. Зависимость доходов региональных и местных бюджетов от ведущих предприятий В переходный период возросла зависимость реги­ ональных и особенно местных бюджетов от одно­ го-двух крупнейших предприятий-налогоплатель­ щиков; это еще более характерно для местных бюджетов. Чаще всего бюджетоформирующими являются металлургические и нефтегазовые пред­ приятия. В России мало регионов, в которых зна­ чительную часть бюджетных доходов дают пред­ приятия, попадающие в группу риска. Можно выделить Самарскую (АвтоВАЗ) и Нижегородскую Глава 41. Торговая политика и вступление в ВТО: последствия для российских регионов (ГАЗ) области, Хабаровский край (авиационный завод в Комсомольске-на-Амуре), в меньшей степени Владимирскую и Ярославскую области. В Самарской области АвтоВАЗ в 2001 г. давал более 20% налоговых поступлений в бюджеты всех уров­ ней. В случае ухудшения экономических условий неизбежны налоговые потери бюджетов и сокра­ щение социальных расходов в области и городе Тольятти. В большинстве остальных регионов с преобладанием импортозамещающих производств разрушительных последствий не будет, так как бюджетные доходы более диверсифицированы. городах проживает 1,5 млн человек (42% городско­ го населения), в моногородах республик Хакасия и Коми, Тюменской, Вологодской, Архангельской областей — более половины всего городско­ го населения. Среди регионов с самой высокой долей монофункциональных городов только в Ивановской, Нижегородской и, в меньшей степени, Свердловской областях большинство таких городов имеют текстильную или машиностроительную спе­ циализацию. Для этих трех областей концентрация монофункциональных городов увеличивает риски негативных последствий вступления в ВТО. 2.2.3. Монофункциональность городов 3. Позитивные и негативные В переходный период самыми уязвимыми были монофункциональные города при депрессивных промышленных предприятиях, в основном тек­ стильной, лесной промышленности и машино­ строения. Эти города невелики (население 74% составляет менее 50 тыс. жителей), не имеют разви­ той городской инфраструктуры и социокультурной среды. Их депрессивность усугублена удаленностью альтернативных рынков труда для маятниковой миграции и низкой подвижностью населения при неразвитом рынке жилья. В результате такие города превратились в «мышеловки» для своих жителей в период кризиса 90-х годов XX в. Промышленный рост последних лет снизил остроту ситуации в большинстве депрессивных монофункциональных городов, но при любом ухудшении экономической конъюнктуры они первыми ощутят негативные экономические и социальные последствия. В 13 регионах РФ доля таких городов превы­ шает 60%, это и промышленные регионы Центра, Урала, и северо-восточные регионы (см. табл. 1). В Свердловской области в монофункциональных последствия вступления в ВТО для региональных рынков труда Количественные оценки на макроэкономичес­ ком уровне показывают, что в краткосрочной и среднесрочной перспективе изменение уровня занятости, обусловленное вступлением России в ВТО, будет незначительным. Оценка возможных региональных последствий вступления России в ВТО для региональных рынков труда была про­ ведена в исследовании Центра экономических и финансовых разработок (ЦЕФИР) (Юдаева и др., 2003). Рассчитывалось снижение занятости в регионах при изменении тарифной политики в обрабатывающих отраслях экономики. Результаты свидетельствуют о минимальном влиянии на заня­ тость в большинстве регионов. Лишь в несколь­ ких регионах (Ивановская и Курганская области, Еврейская автономная область и Адыгея) прямым эффектом может стать сокращение занятости в Таблица 1 Регионы с наибольшей долей монофункциональных городов Регион Чукотский автономный округ Республика Хакасия Республика Карелия Ивановская область Свердловская область Кемеровская область Нижегородская область Количество городов, всего 3 5 13 16 47 20 25 В том числе монофункциональных 3 4 10 12 33 14 17 Доля монофункциональных городов, % 100 80 77 75 70 70 68 Источник. Монопрофильные города и градообразующие предприятия: обзорный доклад / Под ред. И.В. Липсица. М.: Издательский дом «Хроникер», 2000. С. 28. 563 Часть III. По­след­ст­вия ли­бе­ра­ли­за­ции тор­гов­ли и вступления в ВТО для Рос­сии и стран СНГ промышленности более чем на 1%. Снижение занятости в пределах от 0,5 до 1% возможно еще в семи регионах; большинство из них расположено на Северном Кавказе. Авторы делают заключе­ ние о том, что критических последствий в виде роста безработицы на региональном уровне после вступления страны в ВТО не ожидается. Еще одно исследование показывает, что издержки, связан­ ные с изменением спроса на рынке труда, не будут высокими для всех экономических районов страны. Кроме того, необходимо учитывать сдви­ ги занятости из промышленности в сектор услуг, которые должны смягчить негативные эффекты. В исследовании Независимого института соци­ альной политики (НИСП) регионы с повышен­ ным риском безработицы при вступлении России в ВТО выделялись иным способом. Учитывалась специализация экономики, отраслевая структура занятости и состояние рынка труда. Была выделе­ на группа регионов с проблемной специализацией экономики, для которых вступление в ВТО является угрозой. Это регионы автомобильной и авиацион­ ной промышленности (Нижегородская, Самарская, Ульяновская области, Хабаровский край), других видов машиностроения (Владимирская, Калужская, Пензенская, Курганская, Новосибирская области, Мордовия), легкой промышленности (Ивановская, Владимирская области), пищевой промышленнос­ ти (Краснодарский, Ставропольский, Алтайский края, республики Северного Кавказа), сельскохо­ зяйственные регионы Центрального Черноземья, Поволжья, Северного Кавказа, юга Урала и Сибири, банковского и страхового бизнеса (Москва). К проблемным были отнесены и слаборазвитые республики с неконкурентоспособной экономи­ кой, плохо адаптирующейся к изменениям инсти­ туциональных условий. При оценке занятости учитывалась высокая занятость в промышленности, характерная для регионов со специализацией на наиболее проблем­ ных отраслях — текстильной промышленности и машиностроении. Угрозу для аграрной занятости вследствие роста сельскохозяйственного импорта после вступления в ВТО не стоит преувеличивать. В большинстве аграрных областей она смягчается преобладанием занятых старшего трудоспособного возраста, они в ближайшие годы уйдут на пенсию. В республиках юга, давно испытывающих аграрную перенаселенность, возможное сокращение сель­ скохозяйственного производства ускорит трудовую миграцию в города России. Однако сочетание высо­ кой занятости в машиностроении при значитель­ ной аграрной занятости может создать проблемы 564 для рынка труда некоторых республик (Чувашия, Мордовия и Марий Эл) и Псковской области. Занятость в малом бизнесе рассматривалась как альтернативная ниша при возможном ухудше­ нии ситуации на рынке труда. Пока малый бизнес развит недостаточно из-за множенства институци­ ональных барьеров, как общих для страны, так и региональных. Существующий уровень занятости в малом бизнесе (при относительной достовер­ ности статистики) может служить индикатором межотраслевой мобильности населения и благо­ приятности институциональной среды регионов. Логика здесь простейшая: те регионы, где в малом бизнесе уже работает значительная часть занятых, имеют лучшие условия для его последующего раз­ вития, и наоборот. Анализ показал, что регионы с наиболее развитым малым бизнесом, как правило, имеют благоприятные объективные факторы мес­ тоположения (наличие или соседство крупнейших городов, пригранично-транзитное положение). Там, где малый бизнес развит слабо, сильнее выражены институциональные барьеры (политика региональных властей, традиционная роль тене­ вой экономики), хотя есть и объективные ограни­ чения — слабая заселенность территории, альтер­ нативные возможности занятости в экспортных отраслях. В регионах группы риска (Ульяновская, Владимирская, Брянская, Тамбовская, Курганская области, республики Поволжья и Северного Кавказа) ведущую роль играют именно институ­ циональные барьеры, поэтому для расширения занятости в малом бизнесе необходимо менять политику местных властей и создавать условия для легализации теневого бизнеса. Состояние рынка труда оценивалось по уров­ ню региональной безработицы в течение переход­ ного периода. Ретроспективный анализ позволил выявить изменения в периоды кризиса и экономи­ ческого роста. Устойчиво неблагополучными оста­ ются регионы с незавершенным демографическим переходом (республики Северного Кавказа, юга Сибири), в которых высокую безработицу под­ питывает растущая численность молодежи тру­ доспособного возраста. В остальных регионах с более низкой безработицей рынки труда более гибко реагируют на экономическую динамику, хотя и с некоторым лагом. Распределение реги­ онов по уровню общей безработицы показыва­ ет, что при ухудшении экономической ситуации (1998 г.) наиболее заметное сокращение занятости происходит не в слабейших регионах, где ситуа­ ция устойчиво неблагополучная, а в регионах со средними показателями безработицы, к которым Глава 41. Торговая политика и вступление в ВТО: последствия для российских регионов относится большинство промышленных облас­ тей с импортозамещающей экономикой (рис. 1). Следовательно, для таких регионов риски выше среднестрановых. 60 1995 1998 2001 50 2002 Число регионов 2003� 40 последствий должно быть частью региональной политики в России. Проведенный анализ и сде­ ланный на его основе прогноз позволяет вносить необходимые уточнения в переговорные позиции и вырабатывать меры, способствующие снижению издержек для проблемных регионов и городов при вступлении России в ВТО. 4. Воздействие на территориальное неравенство доходов населения 30 20 10 0 менее 5 510 1015 1520 2025 30 50 Уровень безработицы по методологии МОТ, % Рис. 1. Распределение регионов по уровню общей безработицы По совокупности критериев наиболее проблем­ ными по последствиям вступления в ВТО могут считаться Брянская, Владимирская, Ивановская, Калужская, Курганская, Нижегородская, Пензенская, Псковская, Самарская, Ульяновская области, рес­ публики Мордовия, Удмуртия и Чувашия. Более половины из потенциально проблемных регио­ нов расположены в Приволжском федеральном округе, так как в нем значительна концентрация импортозамещающего машиностроения, развита пищевая промышленность, велика промышлен­ ная и аграрная занятость при слабом развитии малого бизнеса в большинстве проблемных реги­ онов. Центральный округ является вторым по числу регионов с более значительной угрозой негативных последствий, обусловленных теми же причинами. Крайне маловероятно, что при ухудшении экономических условий для предприятий импор­ тозамещения тенденции спада будут сопостави­ мы с самыми неблагоприятными для рынка труда 1998—1999 годами. Но следует учитывать, что в проблемных регионах много монофункциональных городов с импортозамещающими предприятиями, а на муниципальном уровне негативные социальные последствия возможного спада будут ощущаться значительно сильнее, чем в регионе в целом. Выделение территориальных зон максималь­ ного риска не означает, что негативные последс­ твия неизбежны. Управлять процессами глобали­ зации невозможно, но смягчение ее негативных Расчеты показывают, что в среднесрочной и долго­ срочной перспективе подавляющее большинство домохозяйств выиграют от вступления России в ВТО, а полученные выгоды в виде роста потребле­ ния будут распределяться достаточно равномерно в процентном отношении между домохозяйствами с разным уровнем дохода. Однако в 90-х годах рост неравенства по доходу был одним из основ­ ных социально-экономических последствий про­ цессов глобализации. Увеличением неравенства отличалась и начальная стадия экономического роста после дефолта. России вошла в группу стран с высокой дифференциацией доходов, что объек­ тивно для страны, территория которой простира­ ется в разных географических зонах и отличается пространственным неравенством экономического развития. Региональное неравенство можно измерить соотношением душевых денежных доходов и про­ житочного минимума. В Москве и автономных округах Тюменской области среднедушевой доход в 4—6 раз выше прожиточного минимума. По дан­ ным Госкомстата, на жителей Москвы приходится более 20% всех доходов россиян. Большинство субъектов РФ имеет доходы населения ниже сред­ нероссийского уровня. Срединная группа осо­ бенно подвижна — в более благополучных 1997 и 2002 годах она была размытой, в кризисных условиях 1998—1999 гг. срединные регионы сбли­ жались с аутсайдерами (см. рис. 2). К самой про­ блемной группе относится 15—20 субъектов РФ, в которых доходы близки к прожиточному мини­ муму или меньше его. Огромный отрыв столицы и нефтегазовых автономных округов Тюменской области при незначительных различиях в доходах населения большинства регионов отражают устой­ чивую картину территориальных диспропорций. При этом регионы со специализацией на отраслях с высоким риском негативных последствий при вступлении в ВТО, за исключением Самарской области, относятся к группам с низкой или пони­ женной покупательной способностью доходов. 565 Часть III. По­след­ст­вия ли­бе­ра­ли­за­ции тор­гов­ли и вступления в ВТО для Рос­сии и стран СНГ % домохозяйств 10 8 6 4 2 Рис. 2. Распределение регионов по отношению среднедушевых денежных доходов к прожиточному 0 минимуму вступления России в ВТО, а издержки в основном получат более слабые. Это означает, что одним из последствий будет дальнейший рост региональ­ ного неравенства, как минимум, в краткосрочной перспективе. Но это процесс объективный, меж­ региональное неравенство всегда увеличивается на начальных стадиях экономического роста или инноваций, поскольку первыми импульс разви­ тия получают сильные центры (пространственные точки роста), которые затем транслируют этот рост на периферию. Заключение Большинство сделанных оценок являются качес­ твенными или носят сценарно-вероятностный 0 2,5 5 7,5 10 12,5 15 17,5 20 характер, 22,5 25 поскольку неизвестны конечные усло­ Прирост благосостояния от вступления в ВТО как процент от потребления Исследование неравенства в России за виясвыше присоединения России к ВТО и, в принци­ 14 наблюдений с негативным приростом и 7 наблюдений с приростом 25% 1992—2001 гг., проведенное под руководством пе, невозможно учесть все кросс-секторальные Л.Н. Овчаровой на основе данных Российского и территориальные сочетания воздействующих мониторинга экономического благосостояния и факторов. Более точные оценки региональных здоровья населения (RLMS), показало, что в тече­ эффектов могут быть получены только после ние всего переходного периода именно региональ­ завершения переговоров и анализа опыта первых ное неравенство было определяющим фактором лет применения соглашений ВТО, когда появит­ дифференциации российских домохозяйств по ся возможность оценить эффект вступления с уровню расходов (см. рис. 3). Помимо межреги­ экономической и социальной точек зрения. Но в ональных различий, на неравенство влияют фак­ любом случае этот эффект будет территориально торы, связанные с типом поселения, занятостью дифференцированным вследствие тех возможнос­ и образованием членов семьи. И в других странах тей и ограничений, которые существуют в разных с переходной экономикой наибольший вклад в регионах. неравенство вносят внешние по отношению к Также очевидно, что региональные последс­ домохозяйству характеристики — региональные и твия предстоящего вступления России в ВТО поселенческие различия. будут сочетанием выгод и издержек, поэтому важ­ но понимать их общий баланс. Присоединение Октябрь 2001 к ВТО должно привести к более прозрачным правилам функционирования региональной эко­ Регион 15,2 номики, росту ее открытости, ускорению инс­ Статус занятости 6,2 титуциональных реформ в регионах, снижению Образование 6,2 протекционизма по отношению к местным произ­ Возрастной состав 6,1 водителям. Таким образом, присоединение к ВТО Тип поселения 5,8 выступит катализатором именно тех структурных Детская нагрузка 1,3 и институциональных реформ в регионах, которые Размер семьи 1,1 откладываются из-за незаинтересованности в них Гендерный состав 0,9 бюрократии и ограниченных возможностей час­ тной инициативы. Это очевидные выгоды, повы­ Источник: Вступление России в ВТО… С. 58. шающие инвестиционную привлекательность российских регионов. Рис. 3. Вклад социально-демографических факторов Присоединение к ВТО не приведет к массовой в объяснение неравенства в России в 2001 г., % безработице, угроза для рынка труда явно переоце­ нена. Но локальный рост безработицы может быть Таким образом, географические факторы значительным, особенно в монофункциональных неравенства стали ведущими, а само неравенство городах Поволжья и Центра. Наоборот, такие пос­ в России крайне велико. Как уже отмечалось, ледствия, как рост территориального неравенства, экономически сильные регионы выиграют от в том числе доходов населения, недооцениваются, 566 Глава 41. Торговая политика и вступление в ВТО: последствия для российских регионов несмотря на устойчивость этой тенденции в пос­ ледние полтора десятилетия. Можно прогнозиро­ вать, что для реализации политики выравнивания потребуются еще большие финансовые ресурсы. Во многих случаях более приемлемой может стать региональная политика, направленная на подде­ ржку миграций и переподготовку занятых, чем попытки сохранить жизнеспособность всех горо­ дов и регионов в равной мере. В целом же успехи и неудачи при вступлении в ВТО явятся следствием не столько внешнего влияния, сколько внутренней политики России, в том числе приоритетов в региональной политике. Для поло­ жительного баланса необходима целенаправленная подготовка к вступлению в ВТО со стороны власти и бизнеса, в том числе на региональном уровне. Примечания 1 Концентрация этих отраслей в Москве, даже при сокра­ 2 Проект «Бедность, этничность и гендер в странах с пере­ щении занятости, не является серьезной угрозой для диверси­ фицированного столичного рынка труда. ходной экономикой», реализованный при поддержке Йельско­ го университета (США) в 2000 г. Литература Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоре­ тические и практические аспекты государственного регулиро­ вания. М.: Едиториал УРСС, 2002. Юдаева К., Бессонова Е., Козлов К. и др. Секторальный и региональный анализ последствий вступления России в ВТО: оценка издержек и выгод // Рабочие материалы Московского центра Карнеги. 2003. № 3. Вступление России в ВТО: мнимые и реальные социаль­ ные последствия / Под ред. Л.Н. Овчаровой. Серия «Научные проекты НИСП». М., 2004. Монопрофильные города и градообразующие предпри­ ятия: обзорный доклад / Под ред. И.В. Липсица. М.: Издатель­ ский дом «Хроникер», 2000. Народнохозяйственные последствия присоединения России к ВТО. Доклад РАН и Национального инвестици­ онного Совета. М.: РАН, 2002. http://www.wto.ru/ru/content/ documents/docs/NIC1.zip Оценки социальных и экономических последствий при­ соединения России к ВТО: доклад группы экспертов под руководством д.э.н. А. Данильцева. М.: Гос. ун-т управления, 2002. Broadman H.E., ed. (2002). Unleashing Russia’s business potential: lessons from the regions for buildind market institutions. Washington: World Bank. OECD (2003). «Trade policies in Russia. The role of local and regional governments». 567
