О ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ВЫДЕЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНО

2014’2(1)
научные
форумы
О целесообразности выделения контрольнонадзорной ветви власти при формировании
постиндустриального общества
About expediency of allocation of a controlsupervising branch of the power at forming of a
postindustrial society
УДК 342.5; 342.51, 342.52, 342.55
Е.А. КРАВЦОВА,
E.A. KRAVTSOVA,
кандидат юридических наук
(Белгородский юридический институт МВД России)
e-mail: [email protected]
candidate of Jurisprudence
(Belgorod Law Institute of the Ministry of Internal
Affairs of Russia)
Аннотация: в настоящее время Россия находится в процессе формирования постиндустриального общества. В связи с переходом от индустриального к постиндустриальному
обществу происходят изменения и в органах государственной власти. Автор проанализировал функции контрольно-надзорных органов, существование которых предусмотрено
Конституцией РФ: прокуратуры и Счетной палаты, и предложил выделить их в отдельную
ветвь власти: контрольно-надзорную.
Ключевые слова: постиндустриальное общество, органы государственной власти, контрольные органы, надзорные органы, статус прокуратуры РФ, статус Счетной палаты РФ.
Abstract: At present, Russia is in the process of formation of the post-industrial society. With
the transition from an industrial to a postindustrial society is changing and the public authorities.
The author analyzes functions of regulatory bodies, the existence of which is provided by the
Constitution of the Russian Federation: general prosecutor office and chamber of accounts and
offered to put them into a separate branch of power: control and oversight.
Keywords: Post-Industrial Society, state authorities, supervisory authorities, the status
of the Prosecutor of the Russian Federation, the status chamber of accounts of the Russian
Federation.
П
онятие «постиндустриальное общество»
впервые использовал Д. Белл в 1962
году [1, c.533]. В статье «Notes on the PostIndustrial Society» в 1967 году он дает такое определение данному понятию: «Постиндустриальное общество определяется как общество,
в экономике которого приоритет перешел от
преимущественного производства товаров
к производству услуг, проведению исследований, организации системы образования и
повышения качества жизни; в котором класс
технических специалистов стал основной профессиональной группой и, что самое важное,
в котором внедрение нововведений во все
большей степени стало зависеть от достижений теоретического знания» [3, c.102].
В настоящее время концепция развития
общества от аграрного к индустриальному,
а затем к постиндустриальному принята в
98
большинстве стран мира, в том числе и в
России.
Эволюция общества ведет к эволюции
государства, что подразумевает развитие
и реструктуризацию органов государственной власти. Однако, как заметил Д. Белл:
«Концепция постиндустриального общества
имеет дело прежде всего с изменениями в
общественной структуре... я не утверждаю,
что изменения в социальной структуре
определяют соответствующие перемены в
политике или культуре» [2, c.16].
Чтобы подтвердить или опровергнуть
это утверждение, необходимо рассмотреть
функционирующую систему органов государственной власти в исторической ретроспективе.
Классическая теория разделения властей,
действующая и по сей день, была предложе-
Научные
форумы
на Ш. Монтескье, который писал: «В каждом
государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, власть,
ведающая вопросами гражданского права...
Последняя карает за преступления и разрешает столкновения частных лиц, ее можно назвать
судебной властью» [5, c. 290].
Несмотря на то, что данная теория была
разработана еще в XVIII веке, в эпоху перехода от аграрного общества к индустриальному, в современном обществе она также
поддерживается и находит свое выражение в законодательных актах. В частности,
ст.10 Конституции Российской Федерации
устанавливает: «Государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на
основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной
власти самостоятельны».
Однако, ст. 129 Конституции Российской
Федерации устанавливает еще один орган,
призванный охранять законность в Российской Федерации. Это Прокуратура Российской Федерации. Статья, посвященная
прокуратуре, находится в главе 7 Конституции «Судебная власть», однако действующий Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации» устанавливает,
что прокуратура Российской Федерации
- единая федеральная централизованная
система органов, осуществляющих от имени
Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и
исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст.1), в отличие от судов, которые призваны защищать
правосудие в Российской Федерации (ст.118
Конституции). Кроме того, ст. 4 указанного
закона устанавливает, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо
от федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, общественных
объединений и в строгом соответствии с
действующими на территории Российской
Федерации законами. Следовательно, прокуратура является независимой, в том числе,
и от судебной системы Российской Федерации и не является ее частью. Причем, исходя
из главной своей функции – осуществления
надзора за соблюдением законности, прокуратуре принадлежит немалая роль в реализации системы сдержек и противовесов.
Н.А. Пьянов по данному поводу замечает: «Ничего не имея против такого деления
2014’2(1)
органов государства [деления органов на
законодательные, исполнительные и судебные – прим. автора], хотелось вместе с
тем отметить, что данная классификация не
всегда охватывает все органы государства
(например, в нашей стране органы прокуратуры не вписываются ни в законодательные,
ни в исполнительные, ни в судебные органы)
и не является универсальной, так как применима только к тем государствам, где принцип
разделения властей получил практическую
реализацию» [6, c.15].
Здесь мы полностью согласны с Н.А. Пьяновым, тем более что органы прокуратуры
наделены собственными властными полномочиями. Ст. 22-25 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что прокурор при осуществлении
возложенных на него функций вправе:
• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых органов,
иметь доступ к их документам и материалам,
проверять исполнение законов в связи с
поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
• требовать от руководителей и других
должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;
выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по
поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности
подконтрольных или подведомственных им
организаций;
• вызывать должностных лиц и граждан для
объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает
уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует
привлечения лиц, нарушивших закон, к иной
установленной законом ответственности,
предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель в случае
установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:
• освобождает своим постановлением
лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает
противоречащие закону правовые акты,
обращается в суд или арбитражный суд с
требованием о признании таких актов недействительными;
99
2014’2(1)
• вносит представление об устранении
нарушений закона.
Прокурор или его заместитель приносит
протест на противоречащий закону правовой
акт в орган или должностному лицу, которые
издали этот акт, либо в вышестоящий орган
или вышестоящему должностному лицу,
либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Прокурор или его заместитель вправе вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу,
которые полномочны устранить допущенные
нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению.
Прокурор, исходя из характера нарушения
закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении
уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Одним из основных признаков органов государственной власти является возможность
принятия ими правовых актов внешнего
действия, распространяющихся на граждан,
их негосударственные объединения [4, c.13].
Прокуратура, как уже было сказано выше,
вправе выносить представления об устранении правонарушений, которые обязательны
для исполнения.
Таким образом, на наш взгляд, у прокуратуры Российской Федерации достаточно
собственных полномочий, чтобы отнести
данный орган к отдельной, надзорной (контрольной) ветви власти, внеся соответствующие исправления в Конституцию. Это
упорядочит действующую в стране систему
сдержек и противовесов и выведет самостоятельный орган государственной власти
«Прокуратура Российской Федерации» из
тени судебной власти.
Помимо прокуратуры, выполняющей контрольные функции в сфере соблюдения
законов, в Российской Федерации на федеральном уровне действует еще один контролирующий орган: Счетная палата Российской
Федерации, которая является парламентским
органом финансового контроля. Ее существование также предусматривается Конституцией
Российской Федерации. П.5 ст.101 Конституции устанавливает, что Совет Федерации
и Государственная Дума образуют Счётную
палату, чтобы осуществлять контроль за тем,
как исполняется федеральный бюджет.
Статус, состав и порядок деятельности
Счётной палаты определяется Федеральным
законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счётной
100
научные
форумы
палате Российской Федерации», согласно
которому Счётная палата Российской Федерации — это постоянно действующий орган
финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему.
Согласно ст.ст. 26, 27 закона «О Счётной палате Российской Федерации» Счётная палата при выявлении нарушений при
проведении проверок вправе принимать и
направлять руководителям объектов контроля представления для принятия мер по
устранению выявленных нарушений и привлечению к ответственности должностных
лиц, виновных в нарушении законодательства. Представление Счётной палаты должно
быть рассмотрено в срок не более 30 дней
со дня его внесения.
В случае выявления нарушений, требующих безотлагательного пресечения или
невыполнения представлений Счётной
палаты, Счётная палата направляет должностным лицам объектов аудита (контроля)
обязательные для исполнения предписания.
При невыполнении предписаний Счётной
палаты, она имеет право по согласованию
с Государственной Думой принять решение
о приостановлении всех видов финансовых
платежных и расчетных операций по счетам
объектов аудита (контроля).
На уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований также образуются контрольные органы,
создаваемые и действующие при представительных органах. Они носят название
Контрольно-счетных палат и их деятельность
регулируется Федеральным законом от
07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований»
и принимаемых в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и
нормативно-правовыми актами муниципальных образований.
П.4 ст.3 указанного закона устанавливает
организационную и функциональную независимость контрольно-счетных органов и
их самостоятельность при осуществлении
своей деятельности.
Так же как Счётная палата, контрольно-счетные органы вправе принимать предписания и
представления, обязательные для исполнения
органами, подвергнутыми проверке.
Анализ развития контрольно-счетных
органов показывает, что роль их растет, а
количество персонала увеличивается. Так,
численность персонала Счётной палаты при
Научные
форумы
2014’2(1)
Барнаульской городской Думе в 2011 году
составляла 9 человек, а в 2012 году – уже 10
[8]. В Ленинградской области численность
контрольно-счётной палаты в 2012 году составляла 40 человек, а в 2013 году – 45 [7].
Д. Белл писал: «Постиндустриальное общество предполагает возникновение нового
класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экспертов или технократов» [3, c.102].
Контрольно-надзорная ветвь власти выполняет экспертные функции, осуществляя
контроль деятельности как других ветвей
власти, так и невластных структур.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что в настоящее время
назрело выделение в системе разделения
властей еще одной ветви - контрольно-надзорной, поскольку по факту такая ветвь уже
существует и реально действует. Наличие
такой ветви власти, на наш взгляд, также
характерно для постиндустриального общества, как общества, нацеленного на получение информации, общества, нацеленного
на открытость информации и улучшение
качества жизни.
Литература
1. Аберкромби Н., Хилл С., Тернер Б. Социологический словарь. - M., 2008.
2. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования.
- М.: Academia, 1999.
3. Белл Д. (Bell D.) Notes on the Post-Industrial Society // The Public Interest. 1967. № 7.
4. Кравцова Е.А. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: основные
полномочия и их организационное обеспечение (на примере областных Дум Белгородской и Брянской областей): дис. … канд. юрид. наук. - М., 2010.
5. Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. - М., 1955.
6. Пьянов Н.А. Консультации по теории и истории государства и права. Тема «Государственная власть и ее механизм» // Сибирский Юридический Вестник. 2002. № 1.
7. Постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 20.02.2013
№ 129 «Об изменении структуры и штатной численности контрольно-счетной палаты
Ленинградской области». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;
base=SPB;n= 122949;fld=134; dst=100019;rnd=0.9561707017776588.
8. Решение Барнаульской городской Думы от 25.11.2011 «Об утверждении штатной
численности счетной палаты города Барнаула». URL: http://www.garant.ru/hotlaw/
altai/366689/.
9. Шалайкин Р.Н. Правовое положение учреждений в системе МВД РФ: дис. ... канд. юрид.
наук. - Санкт-Петербург, 2001.
References
1. Abercrombie N., Hill C., Turner B. Sociological dictionary. - M., 2008.
2. Bell D. Future postindustrial society. The experience of social forecasting. - М.: Academia,
1999.
3. Bell D. Notes on the Post-Industrial Society // The Public Interest. 1967. № 7.
4. Kravtsova E.A. Legislative bodies of subjects of the Russian Federation: main powers and
organizational support (on the example of the regional Duma of the Belgorod and Bryansk
regions). Diss. on competition of a scientific degree candidate of judicial science. - M., 2010.
5. Montesquieu S. Selected works. - M., 1955.
6. Pianov N.A. Consultations on the theory and history of state and law. The theme of State
power and its mechanism // Siberian Law Herald. 2002. № 1.
7. Resolution of the Legislative Assembly of Leningrad region from family N 129 «On changes
in the structure and staffing of the audit chamber of the Leningrad region». URL: http://base.
consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=SPB;n= 122949;fld=134; dst=100019;rnd
=0.9561707017776588.
8. The decision of the Barnaul city Duma on November 25 «On approval of staff numbers of the
accounts chamber of the city of Barnaul. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/altai/366689/.
9. Shalaykin R.N. The legal status of the institutions in the system of the Ministry of international
Affairs. Diss. on competition of a scientific degree candidate of judicial science. - St.
Petersburg, 2001.
(Статья сдана в редакцию 10.07.2014)
101