Универсальность избирательных стандартов. Миф и

Универсальность избирательных стандартов.
Миф и объективная реальность
Уважаемый председательствующий!
Уважаемые участники конференции!
Со второй половины XX века международные организации активно включились в работу по
подготовке документов, связанных с регламентацией организации и проведения выборов. За эти
годы вступили в силу более тридцати международных актов, в которых большое внимание
уделялось вопросам регулирования проведения выборов, в том числе и вопросам наблюдения.
Не у кого не вызывало сомнение, что международные принципы организации демократических
выборов и референдумов должны быть универсальны и обеспечивать международную гарантию
избирательных прав граждан во всех странах. И, наверно, именно поэтому достаточно активно во
всех международных организациях ведется соответствующая нормотворческая деятельность.
Большую работу, связанную с вопросами реализации и защиты избирательных прав
осуществляют национальные депутаты, объединенные в межгосударственные парламентские
объединения. Такие как, Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ), Парламентская
Ассамблея Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ПА ОБСЕ),
Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств
(МПА СНГ).
Основным направлением парламентской деятельности Совета Европы является подготовка
резолюций и рекомендаций на своих пленарных заседаниях. Парламентская Ассамблея ОБСЕ
разрабатывает декларации и резолюции. Спектр подготавливаемых актов в обозначенной сфере
МПА СНГ несколько шире: помимо деклараций и рекомендаций парламентарии СНГ работают и в
направлении разработки модельных законов, которые с формально-юридической точки зрения
являются базой для имплементации международных актов в национальное право.
Далеко не все международные акты, связанные с выборами, носят регулятивный характер и
затрагивают вопросы процедурного характера относительно организации и проведения
демократических выборов. Достаточно существенный массив документов межгосударственных
объединений содержит коллегиальные акты межгосударственного парламентского органа с
изложением позиции депутатского корпуса, имеющей скорее политический оттенок[1].
Абсолютное большинство деклараций и резолюций ПАСЕ и ПА ОБСЕ, направлены на решение не
менее
важной
задачи
–
формулирование
политической
позиции
международного
представительного органа по конкретным вопросам соблюдения и повышения эффективности
уже существующих международных
демократических выборов.
норм
и
принципов
организации
и
проведения
Одной из основной задач Содружества Независимых Государств (СНГ) в современных условиях
является обеспечение прав и свобод своих граждан в соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права с учетом текущих особенностей развития
государств Содружества. Отдельным направлением этой работы в СНГ является создание
массива норм, направленных на обеспечение избирательных прав, развитие и закреплению
национальных конституционных принципов избирательного процесса, статуса избирателей и
иных участников выборов в рамках унифицированной формы регулирования основных элементов
выборов.
Основополагающим документом этого направления деятельности является Конвенция о
стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках
Содружества Независимы, подписанная 7 октября 2002 года в Кишиневе, Республика Молдова.
Конвенцию подписали семь глав государств – участников Содружества: президенты Армении,
Грузии, Киргизии, Молдовы, России, Таджикистана и Украины.
Конвенция вступила в силу 11 ноября 2003 года после ее ратификации Республикой Киргизией,
Российской Федерацией и Республикой Таджикистан и способствовала дальнейшему
продолжению процесса формирования национальных избирательных систем на основе
универсальных демократических принципов с учетом национальных особенностей и перспектив
межгосударственного интеграционного взаимодействия.
Проект Конвенции в 2001 году прошел правовую экспертизу Бюро по демократическим
институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничества в Европе и
получил положительный отзыв, в котором был отмечен позитивный потенциал Конвенции для
дальнейшего развития демократических выборов[2].
Конвенция придала определенный импульс нормотворческой деятельности не только на
национальном, но и межгосударственном уровнях.
Декларация «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в
государствах – участниках Содружества Независимых Государств», принятая МПА СНГ 25 ноября
2008 года, придала качественно новый импульс международному наблюдению за выборами и
референдумами в государствах Содружества. Декларация стала первым международным
документом Содружества в электоральной сфере, разработанным с учётом общеевропейских
стандартов международного наблюдения, устанавливающим систему принципов международного
наблюдения за выборами и референдумами и общие правила поведения международных миссий,
направленным на защиту электорального суверенитета стран СНГ, а также закрепляющим
организационный механизм реализации этих принципов.
Всё это позволило в последующем использовать основные положения Декларации при
подготовке новой редакции Рекомендаций для международных наблюдателей СНГ по
наблюдению за выборами и референдумами. Последняя, современная версия Рекомендаций
датируется 2011 годом, что несомненно свидетельствует о востребованности и актуальности
этого документа.
Рекомендации являются наиболее целостным документом на пространстве Содружество,
комплексно и всеобъемлюще с правовых позиций охватывающий такой неотъемлемый институт
современных демократических выборов как международное наблюдение. Именно данный
документ, подготовленный в комиссии по МПА СНГ по изучению опыта государственного
строительства и местного самоуправления, является единственным международным документом,
в котором сформулированы цели, задачи и функции международного наблюдения, а также дана
примерная методика оценки степени соответствия законодательства о выборах в государствах –
участниках Содружества Независимых Государств международным избирательным стандартам.
В отсутствии универсальных международных критерием оценки степени соответствия выборов
общепризнанным демократическим принципам и стандартам, именно эта методика, утвержденная
МПА СНГ, становится ориентиром при выработке деполитизированных и максимально
объективных оценок по результатам наблюдения на национальных выборах.
Принимая во внимание, что МПА СНГ является межпарламентской организацией, хочется
подчеркнуть, что особая роль в международном наблюдении за выборами, референдумами
принадлежит парламентариям; именно они наиболее объективны, поскольку зависимы только от
своих избирателей, и наиболее компетентны в вопросах мониторинга, так как сами прошли
выборы.
В структуре Секретариата Совета МПА СНГ – постоянно действующего административного органа
Межпарламентской Ассамблеи СНГ – с 2006 года успешно работает специальное подразделение –
Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения
избирательных прав граждан государств – участников МПА СНГ. Сегодня разработки института
активно используют миссии наблюдателей МПА СНГ для обмена информацией о соблюдении прав
человека, обобщения опыта по развитию демократии и парламентаризма, мониторинга выборов в
государствах Содружества и за его пределами.
Именно практическая работа способствует развитию модельной правовой базы демократических
выборов.
В этой связи полностью разделю позицию Председателя Совета Межпарламентской Ассамблеи
государств – участников СНГ В.И.Матвиенко, которую она озвучила на встрече с послами
государст – участников МПА СНГ 30 октября 2014 года: «Хотелось, чтобы мы объединили усилия
и добивались единых справедливых для всех государств правил наблюдения за выборами».
Первым шагом в этом направлении могла бы стать разработка Модельного закона МПА СНГ «О
гарантиях деятельности международных наблюдателей на выборах», в котором, по мимо
прочего, можно было бы закрепить гарантии деятельности международных наблюдателей,
права, обязанности и ответственность международных наблюдателей, основы методологии
наблюдения, цели, задачи и функции работы приглашаемых международных миссий наблюдения,
виды и формы наблюдения, в т.ч. дистанционное.
Сегодня к нам приезжают наблюдатели из международных организаций - БДИПЧ ОБСЕ, ПАСЕ,
ПА ОБСЕ. Фотографируют, снимают, проводят опросы, ставят оценки, дают рекомендации,
критикуют, проводят слушания. Зачастую, не стесняясь, втягиваются и активно участвуют в
национальных политических процессах: публично поддерживают тех или иных политиков,
прозападно ориентированных, дают интервью, обнародуют свои заявления.
А к себе – даже не приглашают. А если приглашают – не подпускают к избирательным участкам.
Так прокурор штата Техас Грег Эбботт заявил наблюдателям БДИПЧ ОБСЕ на выборах президента
США в 2012 г., что если они приблизятся к избирательному участку ближе чем на 100 футов, он
возбудит против них уголовное преследование[3].
В Шотландии на референдуме 18 сентября 2014 г. ко мне молниеносно бежал представитель
муниципалитета Эдинбурга, когда только на подходе к избирательному участку я (официально
аккредитованный избирательной комиссией международный наблюдатель) стал доставать из
сумки фотоаппарат. Под угрозой конфискации предмета правонарушения заставил убрать орудие
«преступления», предварительно проверив, выключен ли фотоаппарат и надежно ли застегнута
сумка. На всех без исключения участках для голосования было строго запрещено снимать (даже
информационные стенды)!
В Шотландии и Великобритании не знают, что есть международное требование по обеспечения
тайны голосования: бюллетени были номерными и в специальном реестре фиксировалось, кому
какой бюллетень выдан.
Голосования проводили два представителя муниципалитета без наблюдателей.
Бюллетени
выдавались
без
предъявления
документов,
(предъявлялось приглашение или просто называлась фамилия).
удостоверяющих
личность
За подсчетом голосов наблюдать и контролировать было невозможно: на площади 3 га в
самолетном ангаре голоса считались одновременно несколькими сотнями муниципальных
служащих, а наблюдатели стояли за цепочкой по периметру ангара.
По полной программе задействовавался административный ресурс (правительство, Палата общин
и даже королевская семья включились в агитационную кампанию), невозможность участия в
голосовании этнических шотландцев, проживающих в других частях Соединенного Королевства и
одновременное предоставление право голоса лицам, принадлежащих к другим государствам (ЕС
и Содружеству наций), высокий уровень досрочного голосования по почте (18,41%), - все это не
смущало «глубоко демократическое» государство.
Ни один международный демократических принцип не был соблюден в ходе референдума на
территории Великобритании: гласность и открытость, тайна голосование, личное участие,
честный и достоверный подсчет голосов, подлинность и справедливость.
При этом ни одно «демократическое» государство, ни одна международная организация, готовая
хоть каждый день пинать Россию на своих заседаниях, не сказали ни слова!
Не намного лучше ситуация с избирательными правами и ФРГ, где Российский общественный
институт избирательного права осуществил комплексный дистанционный мониторинг выборов в
Бундестаг ФРГ 18-го созыва 22 сентября 2013 года[4].
Возникает естественный вопрос. То ли наши партнеры по международным организациям
действительно отходят от общепризнанных принципов? То ли мы у себя сознательно установили
такие нормы и правила, которые никому в мире не нужны и нигде не применяются?
К сожалению, мы вынуждены констатировать, что международные избирательные стандарты,
закрепленные в целом ряде международных актов, для стран так называемой «старой
демократии» – это миф. Миф созданный на экспорт, для оказания давления на своих «молодых»
партнеров по международным объединениям. Миф, о котором не знает население «старых
демократий» и порой только догадываются европейские правозащитники.
Поэтому нам необходимо добиваться универсальности международных стандартов для всех без
исключения стран, без изъяна и исключений. Ведь еще в 1975 году все государства-участники
ОБСЕ согласились с тем, что вопросы человеческого измерения не являются внутренним делом
государств, а представляют собой предмет незамедлительного и законного внимания со стороны
остальных государств-участников.
Спасибо за внимание!
[1] С полным массивом актов ПАСЕ и ПА ОБСЕ по избирательной тематике можно ознакомиться в
изданиях: Международные избирательные стандарты: Сборник документов: Выпуск второй / Отв.
ред. доктор юридических наук В.И.Лысенко. – М.: Центральная избирательная комиссия
Российской Федерации, 2009. – 1248 с.; Международные избирательные стандарты: Сборник
документов и материалов: Выпуск третий / Отв. ред. доктор юридических наук В.И.Лысенко. –
М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2013. – 1120 с.
[2] Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах –
участниках ОБСЕ. Отчет ОБСЕ/БДИПЧ о существующих обязательствах по проведению
демократических выборов в государствах – участниках ОБСЕ // Международные избирательные
стандарты: Сборник документов: Выпуск второй / Отв. ред. Доктор юридических наук
В.И.Лысенко. – М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2009. – 1248 с.
[3] Более подробно см., например, Борисов И.Б. Из истории демократии и выборов в США с XVII
до XXI века. – М.: РОИИП, 2014. – 224 с.
[4] Борисов И.Б., Игнатов А.В. Дистанционный мониторинг. Выборы в Бундестаг ФРГ 22 сентября
2013 года. – М.: РОИИП, 2014. – 336 с.