публичная служба как функция депутата представительного

ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА КАК ФУНКЦИЯ ДЕПУТАТА
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ВЛАСТИ
В.В. Полянский
Переход российской демократии в новый этап ее существования отмечен особыми переменами в теории и практике функционирования представительных органов государственной власти, местного самоуправления. Радикальные перемены
затронули генетические вопросы организации государства и его представительных институтов, в частности принципы организации и деятельности парламента,
статуса депутата представительного органа.
Советская политическая система строилась на известных и в западной демократии принципах выборности, которые дополнялись социально и идеологически
ангажированным принципом императивного мандата. Апробированный в Парижской Коммуне императивный мандат был призван обеспечить, как казалось, адекватный механизм выражения воли и интересов избирателей в решениях и делах
представительного органа власти трудящихся, гармонизировать различия в понимании целей и задач деятельности депутатов по руководству государственноорганизованным обществом, обеспечить гласность и ответственность деятельности депутатов. Этот публично-правовой принцип должен был содействовать депутату в выполнении им функции публичной службы. В пропагандистскоидеологическом плане публичное служение депутатов своему народу нашло выражение в известном определении депутата как «слуги народа».
Систематические выборы в представительные органы власти порождают много различных лозунгов, в числе которых находится далеко не риторический вопрос: «Депутат — слуга народа или законодатель?» Утвердительный либо отрицательный ответ на него, как представляется, может серьезно влиять на идеологию государственного строительства, практику функционирования законодательных и представительных органов (парламентов), формирование гражданского
общества. Политически активная и экономически сильная часть населения, стремящаяся «во власть», использует неопределенность в понимании сути функций
депутата в своих узкокорпоративных интересах, нередко в ущерб не только отдельным избирателям, но и обществу в целом.
Традиционное представление о депутатах как слугах народа устойчиво сохраняется в сознании населения и в настоящее время, причем с обострением социально-экономической ситуации депутат рассматривается как лицо, обязанное оказывать гражданам помощь в ремонте крыш, санузлов, персональную материальную поддержку неимущим гражданам. Как метко отмечают политтехнологи, депутат с точки зрения избирателей должен быть «коммунальным диспетчером». И
только незначительная часть политически и социально активных граждан видит в
депутате профессионального законодателя, лицо, способное на уровне государства и муниципального образования решать общие проблемы в целях создания условий для разрешения самим гражданином своих проблем при помощи органов
исполнительной и судебной власти.
Российское законодательство дифференцированно подходит к регулированию
отношений депутатов представительных органов власти и их избирателей. Конституция Российской Федерации исключила возможность контроля со стороны
избирателей над деятельностью депутатов Государственной думы, членов Совета
Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Если и сохраняется
114
канал влияния на действующего депутата, то только через другие государственные органы, прежде всего правоохранительные, когда депутат совершает серьезное правонарушение. Других возможностей контроля избирателей за своими
представителями Конституция не предоставляет, но закрепляет за ними неприкосновенность в течение всего срока их полномочий (ст. 98).
Вместе с тем федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» допускает возможность отзыва депутатов представительных органов, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц. В Самарской области законом также предусмотрена
возможность отзыва депутата Самарской губернской думы и депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Тем
самым создана нормативная база для внутрилегислатурного контроля избирателей за деятельностью выборных лиц.
В целях гарантирования права отзыва выборных лиц некоторые представительные муниципальные органы пошли на принятие специальных положений о
порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления,
главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц. Такие
документы были приняты в городах Самаре1 и Тольятти. То есть в рамках властеотношений, реализующихся в сфере функционирования гражданского общества,
допускается непосредственный контроль граждан за своими выборными, что соответствует природе самого гражданского общества.
Конституция Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации фиксирует по крайней мере две основные функции парламентов
в России — представительную и законодательную (не везде можно говорить о
контрольной функции). Нигде не говорится о публичной службе депутатов2, хотя
закрепляются некоторые обязанности, связанные с деятельностью парламентов (в
нормативных актах о статусе законодательных органов субъектов Российской
Федерации, о статусе депутатов, как это имеет место в Самарской области, в регламентах деятельности представительных органов власти).
С теоретической точки зрения вряд ли вопрос о характере статуса депутата как
осуществляющего функцию публичной службы представлял бы интерес для науки. Однако эту тему актуализирует современная политическая практика, ведущая
к разрушению гарантий прав граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции Российской Федерации).
Вопрос о функции публичной службы следует рассматривать в контексте анализа других функций представительных органов публичной власти — законодательной, представительной и контрольной, а также в системе функций государства в целом.
1
Показателем политической ответственности чиновников представительного органа
власти и администрации г. Самары является тот факт, что принятое в 1996 году «Положение о порядке отзыва…» не было опубликовано, не вступило в силу и не может применяться. Как показало обсуждение в прессе вопроса о неопубликовании Положения, сделано это
не по оплошности, а по умыслу.
2
Здесь публичная служба депутатов рассматривается как общая функция служения
обществу, а не в качестве правового режима государственной (муниципальной) службы,
предусмотренного для назначаемых на государственные (муниципальные) должности лиц.
115
Представительная функция органа власти предполагает выражение (представление) интересов электората, поручающего своему депутату действовать от имени
избирателей. Однако у депутатов, например, Государственной думы имеется свободный мандат, что позволяет депутату формально не быть связанным волей избирателей. Возникает вопрос: каким же образом депутат может либо должен реализовать представительную функцию? Проще всего согласиться с тем, что Конституция РФ закрепляет представительную функцию за Федеральным собранием
Российской Федерации в целом, а не за отдельным депутатом, в силу чего депутат
Государственной думы, член Совета Федерации свободен от каких-либо обязательств перед избирателями. В пользу такого подхода говорит и то обстоятельство, что, будучи законодательным органом, Федеральное собрание должно выражать «совокупную», «согласованную» волю народа, а не отдельных граждан или
социальных групп. Вместе с тем депутаты, продвигая свои проекты, поправки к
законам, зачастую апеллируют к потребностям и интересам своих избирателей,
при том что они, как правило, на выборах получают поддержку только их части, а
в условиях абсентеизма — весьма незначительной части всего избирательного
корпуса округа.
Конституционный статус депутатов Государственной думы и Совета Федерации Федерального собрания фактически создает условия для легальной самоизоляции указанных лиц от гражданского общества, освобождает их от обязанности
активного взаимодействия с избирателями (членами гражданского общества).
Предусмотренная Регламентом Государственной думы возможность ежемесячного недельного пребывания депутата в избирательном округе — слабая гарантия
для избирателей, стремящихся разрешить жизненные проблемы с помощью «своего» депутата, который с точки зрения законодательства «своим» не является —
он «общий», всего народа!
Законодательство субъектов Российской Федерации придерживается несколько иной позиции по вопросу о свободном мандате. Так, в законе Самарской области «О статусе депутатов Самарской области» устанавливается, что «депутатом
Самарской губернской думы… является законно избранный гражданами соответствующего избирательного округа представитель (выделено автором), уполномоченный осуществлять законодательную власть в думе, а также иные полномочия, проистекающие из деятельности думы как законодательного и представительного органа государственной власти Самарской области» (ст. 1)1. Одним из
оснований досрочного прекращения полномочий депутата Самарской губернской
думы является его отзыв избирателями2. В то же время упомянутый закон не закрепляет принцип ответственности депутатов Самарской губернской думы перед
избирателями. Хотя имеется прямое указание на ответственность депутата представительного органа местного самоуправления3. Таким образом, в рамках общероссийского конституционного поля сосуществуют две доктрины и соответст1
Собрание законодательства Самарской области. 1997. № 1.
Там же. Ст. 4.
3
Там же. Ст. 31. Законодатели установили, что «депутат поддерживает связь с избирателями своего округа, ответственен перед ними и им подотчетен». Применительно к статусу депутата Самарской губернской думы речь идет только о том, что «депутат поддерживает связь с избирателями своего округа, принимая меры по обеспечению их прав, свобод и
законных интересов…» и т.д. (ст. 8). Причем формулировки норм таковы, что они не носят
императивного характера.
2
116
вующая им практика парламентаризма — признание и отрицание свободного
(императивного) мандата. Это, с одной стороны, подчеркивает российскую политическую самобытность, с другой — предоставляет избирателям в качестве членов гражданского общества возможность формирования своего политикоправового сознания, воспитания социальной и политической активности в сфере
общения с депутатами как связующим звеном государства и гражданского общества.
Парламентская демократия как система идей и реальной практики не оставляет сомнений в том, что парламент должен прежде всего осуществлять законодательную функцию, которая является доминирующей во всей его деятельности и
имеет свое материальное выражение в законах и иных правовых актах. Представительная функция в классическом или близком к нему парламентаризме не играет самостоятельной роли, а является интегративным качеством законодательной
функции: депутаты в процессе законотворчества учитывают интересы различных
социальных групп, добиваются компромиссов, закрепляют на этой основе согласованную волю народа в законах и других нормативных правовых актах.
Одной из проблем выявления политико-правовой природы статуса депутата
парламента с точки зрения характера его функций является организационноправовой и профессиональный статус члена парламента. Если на федеральном
уровне все депутаты Государственной думы являются профессиональными законодателями, а в скором времени таковыми будут и члены Совета Федерации, то в
субъектах Российской Федерации принцип общественного начала в статусе местных законодателей распространен довольно широко. Депутат-«общественник»
меньше занимается законотворчеством, но значительно больше может (при доброй воле) встречаться с избирателями, реагировать на их просьбы, поддерживая в
глазах электората иллюзию служения интересам избирателей. В отсутствие обязывающих депутатов правовых норм по взаимодействию с избирателями все зависит от добросовестности депутата, заинтересованности в последующей поддержке его кандидатуры на новых выборах. Не является секретом, что депутаты
представительных органов местного самоуправления зачастую выдвигаются кандидатами в представительные органы субъектов Федерации, а депутаты представительных органов субъектов Федерации — в Государственную думу. Другими
словами, многие депутаты используют свой статус депутата для дальнейшего
движения вверх.
Анализ статуса депутата представительного органа в системе «избиратель —
парламент» в российском варианте не дает однозначного ответа на вопрос о том,
исполняет ли депутат функцию публичной службы как доставление пользы обществу или отдельным гражданам. Наиболее точным может быть ответ на поставленный вопрос при системном анализе функций депутата, представительного органа власти и государства.
Несмотря на то, что депутаты различных уровней парламентов, осуществляющих законодательную функцию на профессиональной и общественной основе,
имеют самый разный статус, они, будучи членами органа государственной власти,
в составе механизма государственной власти призваны осуществлять публичную
службу, то есть деятельность по ответственному решению задач государственноорганизованного общества. Такую деятельность депутаты осуществляют посредством государственного правового регулирования общественных отношений, как
и другой организаторской деятельности в рамках органов государственной власти. Эта деятельность является общеполезной функцией, обеспечивающей все117
объемлющую функцию публичной службы всего государства гражданскому обществу. В связи с этим следует заметить, что государство и гражданское общество не могут «вести диалог на равных» — в противном случае предполагается отделенность государства от общества, их противопоставление друг другу (не следует забывать, что диалог ведется тогда, когда требуется разрешить некоторое
противоречие между сторонами диалога).
Таким образом, статус депутата представительного органа государственной
власти, местного самоуправления характеризуется наличием функции публичного
служения, выражающейся в общеполезной законодательной деятельности. В силу
служебной роли государства как особой политической организации общества, как
системы государственного аппарата, депутат представительного органа власти в
своей деятельности обязан руководствоваться соображениями общей пользы, которая является главным элементом содержания депутатской функции публичного
служения (но не прислуживания избирателям).
Эффективное осуществление депутатом функции публичной службы возможно только тогда, когда он будет иметь адекватный задачам такой службы статус.
Законотворческая деятельность, как главный элемент содержания функции публичной службы, требует от депутата профессионализма, достаточного количества
времени на разработку, изучение внесенных другими субъектами в порядке законодательной инициативы проектов нормативных правовых актов. Как показывает
практика, в субъектах Российской Федерации депутаты имеют право работать в
законодательном органе на постоянной основе. Но далеко не все таким правом
пользуются, поскольку имеют выгодную основную работу либо собственное дело.
А депутатский мандат таким избранникам нужен как средство защиты от возможного внимания правоохранительных органов, для лоббирования собственных интересов либо интересов оказавших ему поддержку экономических и политических
структур. При таких обстоятельствах законотворческий потенциал представительного органа власти весьма низок и, следовательно, не реализуется в полной
мере депутатская функция публичной службы.
В целях повышения качества публичной службы, эффективности деятельности
депутатов и представительных органов власти субъектов Российской Федерации
целесообразно включение в их законодательство императивной нормы о работе
депутатов в парламенте на профессиональной постоянной основе.
Другим направлением совершенствования практики российского парламентаризма должно стать формирование совершенно новой психологии и мышления
избирателей относительно роли и места депутата во властном публичном механизме. В частности, у населения необходимо формировать понимание того, что
депутат законодательного органа власти не должен иметь приоритетной задачу
оказания конкретной помощи конкретному избирателю, а цель его работы в парламенте состоит в адекватном выражении в законодательстве воли и потребности
электората, а также что именно в законах будут предусмотрены гарантии реализации прав и интересов как всех граждан, так и конкретных избирателей.
118