Пирогова О.А - Финансовый Университет при Правительстве РФ

НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНОГО
МЕТОДА ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
УСЛУГ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
DIRECTIONS OF IMPROVEMENT OF NORMATIVE METHOD OF
FINANCIAL PROVIDING OF STATE SERVICES AS A FACTOR OF
REGIONAL DEVELOPMENT
Пирогова О.А.
Аспирант кафедры «Финансы» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при
Правительстве Российской Федерации»
Научный руководитель: к.э.н., доц. Маркина Е.В.
Аннотация. В работе освещаются проблемы практики использования
нормативного метода финансового обеспечения государственных услуг,
проблемы в методике использования нормативов. Работа содержит анализ
нормативно-правовой базы по внедрению нормативного метода в сфере
образования в Российской Федерации. Автором предлагаются практические
рекомендации по направлениям совершенствования нормативного метода
финансового обеспечения государственных услуг. Проведена апробация
результатов исследования, опубликованы статьи по теме исследования.
Annotation. In research the author highlights the problems of the using of the
normative method of financial provision of state services, the problems in the method
of using of norms. The research contains an analysis of the legal framework for the
implementation of the normative method in the education sector in the Russian
Federation. The author offers practical recommendations for directions of
improvement the normative method of financial provision of public services. The
approbation of the research results and outlines the scope of the recommendations.
The author tested results of research and published articles.
Ключевые слова: Нормативный метод финансового обеспечения, сметное
финансирование, государственная услуга, финансовый механизм, норматив на
единицу услуги, эффективность метода.
Key words: Normative method of financial providing, funding estimates, state
services, financial mechanism, the norm of financing of service unit, effectiveness of
the method.
Тезисы
Современное
состояние
российской
системы
предоставления
государственных услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры
характеризуется наличием ряда проблем, связанных с содержанием и качеством
этих сфер, их конкурентоспособностью. Однако вполне очевидно, что эти
проблемы являются, в том числе следствием: (а) несоответствия действующего
механизма бюджетного финансирования бюджетных учреждений современным
социально-экономическим требованиям, (б) недостаточности бюджетного
финансирования учреждений, оказывающих государственные услуги. Введение
нормативного
планирования
и
финансирования
государственных
услуг
призвано не только повысить эффективность бюджетных расходов, но и
способствовать
повышению
доступности
качественного
предоставления
государственных услуг для разных категорий потребителей, что является одним
из наиболее актуальных вопросов развития бюджетного сектора.
Внедрение
государственных
нормативного
услуг
метода
сопровождается
финансового
обеспечения
реструктуризацией
сети
государственных учреждений, что позволит получателям данных услуг
находится в равных условиях, а значит производителям государственных услуг
в более богатой конкурентной среде. Переход на нормативно финансирование
государственных услуг и отказ от сметного постатейного финансирования
позволяет связать объемы выделяемых бюджетных средств с конкретными,
реально измеримыми показателями. В этой связи меняется роль и функции
органов государственной власти. Органы из пассивных институтов по
распределению бюджетных средств между производителями государственных
услуг превращаются в покупателей. Выражая интересы граждан, они на
конкурсных началах размещают государственное задание на предоставление
услуг, контролируют его выполнение по объемам и качеству услуг,
стоимостным показателям. Конкуренция при этом заставляет производителей
услуг повышать их качество.
Актуальность
исследования
нормативного
метода
финансового
обеспечения государственных услуг определяется необходимостью расширения
практики использования данного механизма в финансирование учреждений
различных сфер деятельности и как следствие усложнением порядка
определения нормативов финансирования и появления все больших методик их
расчета
Проведенное
исследование
теоретического,
законодательного,
методического и практического материала позволило выявить основные
проблемы нормативного планирования и финансирования государственных
услуг, приводящие к тому, что данный механизм реализуется не в полном
объеме.
Учитывая тот факт, что в сумме на государственные услуги приходится
значительная часть бюджета, в условиях ограниченных финансовых ресурсов,
проводимой
политики
по
оптимизации
бюджетной
сети,
повышения
эффективности бюджетных расходов перед органами государственной власти
большинства стран, в том числе Российской Федерации, встает вопрос о выборе
оптимальных способов финансирования предоставления государственных
услуг,
одним
из
которых
является
нормативное
планирование
и
финансирование государственных услуг.
Необходимо решение ряда проблем, связанных с отсутствием четкой
трактовки
основных
понятий
исследуемого
механизма,
таких,
как
«государственная услуга», «эффективность расходования бюджетных средств»,
«норматив бюджетного финансирования», «норматив финансовых затрат на
оказание государственной услуги», отсутствием единых порядка определения и
методологии
расчета
государственной
норматива
услуги,
финансовых
несовершенством
затрат
на
оказание
существующей
системы
дифференциации нормативов финансирования государственной услуги.
В этой связи целесообразным становится принятие единой классификации
государственных услуг, так как это ускоряет процесс планирования расходов
бюджета на основе нормативов финансирования, что позволит безошибочно
определить случаи использования нормативного метода финансирования услуг.
Финансовые органы должны разрабатывать единую методологию расчета
норматива финансовых затрат на оказание государственной услуги, в
соответствии с которыми отраслевые министерства принимают методологию
расчета норматива в соответствующей отрасли, а региональные органы власти
утверждают НПА о порядке определения нормативов финансирования в своем
регионе.
В процессе исследование было отмечено несовершенство правовой
регламентации
нормативного
планирования
и
финансирования
государственных услуг, которое ведет к различиям в понимании основных
положений,
принципов,
задач,
инструментов
внедрения
нормативного
планирования и финансированию государственных услуг у всех участников
данного механизма. Решить существующие проблемы предлагаем путем
внесения изменений в действующие нормативные правовые акты в части
регулирования бюджетного процесса. В частности необходимо определить
основные
понятия
нормативного
планирования
и
финансирования
государственных услуг; определить понятие «государственное задание» не как
документ, а как механизм финансового обеспечения, нацеленный на
повышение качества предоставляемых услуг с использованием нормативов
финансирования;
закрепить
основные
инструменты
регулирования
использования нормативных затрат на оказание государственных услуг при
расчете объема бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг,
регулирования сформированного с использованием нормативного подхода
государственного задания в процессе исполнения бюджета; предусмотреть
организацию действенной и эффективной системы контроля и мониторинга за
финансовым обеспечением и качеством выполнения государственного задания;
указать ответственность соответствующего органа исполнительной власти,
разрабатывающего и утверждающего нормативы финансовых затрат на
оказание государственных услуг.
В ходе исследования был сделан вывод о том, что использование
нормативного планирования и финансирования услуг предполагает прямую
зависимость
предоставления
бюджетных
средств
государственным
учреждениям от качества и объема оказываемых государственных услуг, тем
самым позволяет уйти от содержания этих учреждений к финансированию
услуг.
В
настоящее
время
внедрение
нормативного
планирования
и
финансирования государственных услуг на практике кардинально не изменило
систему финансового обеспечения предоставления государственных услуг. В
некоторых сферах сохраняется сметное финансирование: задание на оказание
услуг формируется под ресурсы существующей сметы, согласовывается с
учреждением и закрепляется учредителем распорядительным документом того
или иного вида. Конкуренции за бюджетные средства между бюджетными
учреждениями
нет,
соответственно
сохраняется
гарантия
бюджетного
финансирования.
Основная цель внедрения нормативного планирования и финансирования
государственных услуг не достигнута в полном объеме. Повышение качества
предоставляемых государственных услуг достигается путем использования
лишь отдельных натуральных, материальных, финансовых нормативов, то есть
реализации полноценного механизма финансирования государственных услуг
по нормативу нет на практике.
Сложившаяся за годы сметного финансирования система организации
управления финансами в учреждениях, предоставляющих государственные
услуги противоречит принципам бюджетирования, ориентированного на
результат, тем самым не позволяет использовать нормативное финансирование
как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов в полном
объем. Не предусмотрена организация действенной и эффективной системы
контроля и мониторинга за финансовым обеспечением норматива оказания
государственной услуги. Отмечена низкая материальная заинтересованность
государственных
учреждений,
других
некоммерческих
организаций
в
предоставлении качественных государственных услуг.
Должны
быть
сделаны
соответствующие
изменения
в
механизм
нормативного планирования и финансирования государственных услуг, такие,
как завершить создание стандартов качества предоставления государственных
услуг
государственными
учреждениями,
другими
некоммерческими
организациями; обеспечить полное и своевременное финансовое обеспечение
нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг; учредитель
(ГРБС)
должен
определять
классификационные
признаки
детализации
норматива. Примерами могут быть: (1) территориальный признак (город/село);
(2) обеспеченность инженерной инфраструктурой; (3) условия оказания и
содержания услуги; (4) оказание дополнительных социально-значимых услуг
(группы продленного дня в школе, внеклассные работы; (5) категории
потребитель (здоровый ребенок и ребенок-инвалид) и другие.
Без кардинальных изменений в сфере организации управления финансами в
государственных
механизма
финансового
учреждениях
невозможна.
практическая
Необходимо
менеджмента
в
реализация
использовать
текущей
исследуемого
методы
деятельности
и
приемы
государственных
учреждений, в том числе управленческий учет и отчетность, внутренний аудит
эффективности,
современные
методы
учета
затрат
на
оказание
государственных услуг и на содержание имущества.
В первую очередь необходимо предусмотреть разработку нормативноправового
регулирования,
устанавливающего
стандарты
и
правила
финансового менеджмента в государственном секторе применительно ко всем
фазам бюджетного процесса. Одновременно с этим необходимо начать работу
по подготовке и обучению кадров учреждений и организовать их методическое
обеспечение.
В рамках организации действенной и эффективной системы контроля и
мониторинга за качеством оказания государственных услуг, финансируемых на
основе
норматива,
необходимо
ввести
углубленный
мониторинг
подведомственной сети учреждений с учетом специфики каждого сектора со
стороны главных распорядителей бюджетных средств.
Повышению
учреждений,
материальной
других
заинтересованности
некоммерческих
организаций
государственных
в
предоставлении
качественных государственных услуг может способствовать расширение
практики новых форм доведения и реализации заданий, в том числе на основе
сертификатов. Решение проблем, связанных с переходом к новым формам
финансового обеспечения государственных услуг на основе нормативного
планирования
и
финансирования
позволит
повысить
качество
их
предоставления и эффективность расходования бюджетных средств. А также
будет являться основой на пути к оптимизации бюджетной сети.
Рассмотренный в ходе исследования механизм нормативного планирования
и финансирования государственных услуг по праву должен стать одним из
приоритетных направлений бюджетной реформы.
Литература
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N
6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ);
2. Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс
Российской Федерации»;
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 №
1662-р «Концепция долгосрочного социально-экономического развития
Российской федерации на период до 2020 года»;
4. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 22.10.2009 №
105н «Об утверждении методических рекомендаций по определению
расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами
исполнительной
власти
(или)
находящимися
федеральными
государственными
бюджетными
государственных
услуг
нормативных
затрат
и
(выполнения
на
работ),
содержание
а
в
их
ведении
учреждениями
также
имущества
расчетно-
федеральных
государственных бюджетных учреждений»;
5. Фомин Д.В., Сучкова А.А. Разработка критериев оценки расходных
потребностей бюджетополучателей. – М.: Academia, 2003. – С.15.
6. Модель бюджетного
финансирования
высшего профессионального
образования на основе нормативно-подушевого метода / Т.В. Абанкина,
Л.М. Гаршина, Н.А. Куклина, Э.С. Сероштан // Экономика образования. 2007. - №2(39).