Word - Unicef
реклама
Сделаем Европу и Центральную Азию регионом, пригодным для жизни детей Паленсия, 19 – 20 июня 2006 года Третья межправительственная конференция Детская бедность и социальная интеграция в странах Европы и Центральной Азии Краткое изложение вопроса Введение Становясь все более заметной, проблема детской бедности и социальной изоляции, тем не менее, продолжает занимать незначительное место в политической повестке дня в странах Европы и Центральной Азии. Во многих странах дети относятся к тем группам населения, которые с наибольшей степенью вероятности рискуют столкнуться в своей жизни с бедностью; они по-прежнему не имеют возможности пользоваться всеми преимуществами экономического роста и принимать участие в общественной жизни страны. Необходимость сокращения уровня детской бедности и решение вопросов, связанных с социальной изоляцией детей, продолжают оставаться сложными задачами во всех странах региона. В более чем двух третях стран – членов Европейского союза уровень бедности, вызванной низким уровнем доходов, среди детей выше, чем среди взрослых. В 2003 г. уровень детской бедности, превышающий 24%, был зарегистрирован в Италии, Португалии и Великобритании. Во всех странах ЦВЕ/СНГ в контексте проводимых экономических реформ и повышения жизненного уровня дети часто игнорируются и остаются незамеченными, а региональные тенденции свидетельствуют об увеличении числа детей, живущих в бедности. Несмотря на возрастающее общественное осознание существующих проблем, связанных с детской бедностью и социальной изоляцией, прогресс, достигнутый в этом направлении, относительно незначительный. В странах Европейского союза наблюдается активизация усилий, направленных на определение целей по решению проблем детской бедности в рамках Лиссабонского процесса по социальной интеграции. Однако относительно небольшое число стран смогли должным образом соотнести поставленные цели с принятыми политическими обязательствами. Более того, поставленные цели по борьбе с детской бедностью и развитие ситуации в более широком региональном контексте привлекли внимание к необходимости разработки более совершенных механизмов мониторинга благополучия детей, с тем чтобы лучше понять текущие тенденции и динамику детской бедности и Сделаем Европу и Центральную Азию регионом, пригодным для жизни детей социальной интеграции с течением времени, и соответствующим образом адаптировать принимаемые политические меры. Помимо этого, ратифицировав Конвенцию о правах ребенка (КПР), все страны данного региона взяли на себя обязательство по реализации всех положений Конвенции (включая положения, касающиеся различных экономических и социальных прав, таких как Статья 27 о праве каждого ребенка на необходимый для его развития уровень жизни), а также по осуществлению постоянного мониторинга того, насколько эффективно дети могут пользоваться своими правами. В контексте вышесказанного данный документ содержит описание инновационных подходов к разработке индикаторов бедности и социальной интеграции, ориентированных конкретно на детей и основанных на приоритете прав человека, а также к многомерному измерению благополучия детей в динамике по времени. Такие меры по проведению основанного на данных мониторинга рассматриваются в свете национальных и региональных политических изменений, включая соответствующие возможности регионального сотрудничества по вопросу разработки индикаторов, ориентированных конкретно на детей. ПОНИМАНИЕ И ИЗМЕРЕНИЕ УРОВНЯ ДЕТСКОЙ БЕДНОСТИ И СОЦИАЛЬНОЙ ИНТЕГРАЦИИ В настоящее время не существует широко принятых определений бедности и социальной изоляции. Определения бедности варьируются, начиная с отсутствия дохода или материальных ресурсов и кончая более пространными определениями, в которых признается вся сложность возникающих жизненных ситуаций и личного благополучия. Хотя при разработке концепции бедности и необходимо признавать многоаспектный характер жизненных ситуаций, связанных с бедностью, в определениях бедности должно проводиться различие между понятиями «бедный» и «не бедный». Анализ бедности среди детей должен проводиться на уровне домохозяйства: с точки зрения размера семейного дохода, жилья, питания и других показателей абсолютной и относительной депривации. Анализ бедности должен также быть проведен на индивидуальном уровне. Крайне важно знать, какие ресурсы фактически доходят до детей, поскольку их экономическое положение может значительно отличаться от экономической ситуации других членов домохозяйства. Хотя многие родители и пытаются защитить детей от негативных последствий бедности, связанной с низким уровнем доходов, в некоторых семьях одному из детей или членов семьи может уделяться приоритетное внимание. Так же на семьи с детьми по-разному влияет и политика налогообложения и распределения пособий. Детская бедность и социальная интеграция -2 Сделаем Европу и Центральную Азию регионом, пригодным для жизни детей Социальная изоляция часто приравнивается к многоаспектному подходу к бедности. Это не совсем правильно. Концепция фактически выступает за необходимость перемен в перспективе, подчеркивая необходимость взаимодействия между индивидуумом и процессами в обществе, результатом которого может быть социальная изоляция или интеграция. В таком случае важным вопросом становятся условия участия этого индивидуума в общественной жизни. Концепция социальной изоляции все чаще и чаще используется в политических дискуссиях в странах Западной Европы, что способствует пониманию природы процессов отчуждения и ощущения неуверенности и незащищенности среди молодых людей. Концепция социальной изоляции также оказалась полезной при решении вопросов, касающихся дискриминации отдельных групп населения по причине их этнического происхождения, пола или сексуальной ориентации. Эта концепция менее известна в странах ЦВЕ/СНГ. Переходный период в этих странах, связанный с глубокими экономическими и социальными изменениями, сопровождается изменениями в условиях участия с появлением новых возможностей, рисков и требований, обрушившихся на детей и молодежь. В этом регионе также наблюдается резкое повышение уровня изоляции некоторых групп населения, например, цыган; детей, не имеющих доступ к образованию или медицинским услугам в силу их инвалидности или недостаточного дохода в семье; или маргинализированных молодых людей, которые, начав употреблять законным или незаконным образом наркотики, оказались ВИЧинфицированными. И в этом контексте бедность и социальную изоляцию следует рассматривать как дополнительные, взаимодействующие концепции, отражающие различные измерения жизненных ситуаций. Возможно, что ребенок может быть бедным, оставаясь при этом социально интегрированным, и может быть социально изолированным, не будучи бедным. Это особенно важно в отношении детей, поскольку их роль неоднозначна: с одной стороны, они зависят от своих семей и выделяемых на их нужды ресурсов, а с другой стороны, они являются независимыми членами общества со своими правами и полагающимися им льготами. С учетом всей сложности данной проблемы открывается возможность рассмотрения более широкого ряда процессов, связанных с бедностью и социальной изоляцией, которые оказывают влияние на детей, что будет способствовать лучшему пониманию того, какие меры в поддержку детей и их семей могут быть более эффективными. Детская бедность и социальная интеграция -3 Сделаем Европу и Центральную Азию регионом, пригодным для жизни детей Обе эти концепции имеют важнейшее значение при решении вопросов в области защиты прав детей, начиная с их неотделимой связи с правом детей на соответствующий уровень жизни. Социальная интеграция неразрывно связана с правом ребенка на участие в общественной жизни и правом выражать свои взгляды по всем вопросам, затрагивающим ребенка (Статья 12), а бедность и социальная интеграция имеют непосредственное отношение к принятому государствами-участниками обязательству в максимально возможной степени обеспечить здоровое развитие ребенка (Статья 6) – это является ключевыми аспектами двух общих принципов, заложенных в основе КПР. Действительно, уровень бедности и уровень социальной интеграции могут самым непосредственным образом сдерживать развитие ребенка или, наоборот, ему способствовать, затруднять или облегчать доступ детей к реализации других основополагающих прав. Например, детская бедность по сравнению с материальным достатком соотносится с наихудшими последствиями для детей в отношении их здоровья, развития познавательных способностей, достижений в образовании, социально-психологического благополучия, а также трудоустройства и получения дохода в будущем. Когда периоды жизни в бедности носят более длительный характер, становятся более частыми и глубокими или когда дети сталкиваются с бедностью в более раннем возрасте, последствия для них могут быть более серьезными. Правительства, по существу, несут ответственность за решение вопросов, связанных с бедностью и интеграцией, принимая меры по устранению структурных условий, мешающих реализации прав детей, и по созданию условий, способствующих их всестороннему выполнению. Таким же образом, систематическое измерение уровней детской бедности и социальной интеграции является необходимой составной частью обязательств государства по содействию реализации прав детей и контролю за их выполнением. Детская бедность и социальная интеграция -4 Сделаем Европу и Центральную Азию регионом, пригодным для жизни детей Подход, основанный на приоритете прав человека, к решению вопросов, связанных с детской бедностью и социальной интеграцией Политика и институты, используемые в подходе, основанном на приоритете прав человека, к решению вопросов, связанных с детской бедностью и социальной интеграцией, базируются, прежде всего, на международных нормах и стандартах в области прав человека1. В данных законодательных рамках индивидуумы признаются в качестве активных правообладателей, и при ратификации международных договоров в области прав человека, например КПР, государства-участники берут на себя обязательства, имеющие обязательную юридическую силу, гарантировать соблюдение и содействовать реализации всех прав, обозначенных в соответствующих договорах. Таким образом, центральная роль в решении вопросов по борьбе с детской бедностью и обеспечению интеграции отводится индивидуумам, включая детей, как активным правообладателям, что является отражением повсеместно признанного опыта, свидетельствующего о том, что эффективные действия по сокращению уровня бедности невозможны без расширения прав и возможностей бедных слоев населения. Исходя из вышесказанного, подход, основанный на приоритете прав человека, предполагает, что все усилия по борьбе с бедностью и обеспечению социальной интеграции должны базироваться на принципах, включающих, помимо всего прочего, следующее: Расширение прав и возможностей бедных слоев населения, включая детей. Четко выраженную связь с международной нормативно-законодательной базой в области прав человека. Подотчетность носителей обязанностей на национальном и международном уровнях. Недопущение дискриминации и равенство, с уделением особого внимания социально незащищенным группам населения. Участие всех заинтересованных сторон, включая всех детей и самые бедные слои населения. Прогрессирующую реализацию прав относительно индикаторов и базовых показателей. Выполнение основных обязательств и минимальных международных требований. Международную помощь и сотрудничество. МОНИТОРИНГ БЕДНОСТИ И СОЦИАЛЬНОЙ ИНТЕГРАЦИИ Ранее, как правило, особое внимание при сборе данных уделялось уровню доходов и осознанным нуждам родителей и семей, с точки зрения взрослых и существующих экономических моделей. В настоящее время широкий круг достигнутых договоренностей выступает в защиту Для получения более подробной информации, см., в частности, United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights, Human Rights and Poverty Reduction: A Conceptual Framework, Geneva, 2004. 1 Детская бедность и социальная интеграция -5 Сделаем Европу и Центральную Азию регионом, пригодным для жизни детей непосредственных мер, касающихся более обширных аспектов жилищных условий и социальной интеграции, выходящих за пределы традиционных данных об уровне доходов, таким образом, включая, например, материальное положение как на уровне домохозяйства в целом, так и на уровне отдельного ребенка, а также вопросы здоровья, субъективную оценку благополучия семьи и другие индикаторы в ключевых областях экономической, социальной и гражданской жизни. С точки зрения подхода, основанного на приоритете прав человека, это означает преобразование всех соответствующих положений КПР в поддающиеся изменению индикаторы, как в целях реализации программ, так и ее фактических итогов. Также принципиально важно качество получаемых данных, их полнота, а также разбивка данных на все соответствующие категории, с тем чтобы воспользоваться всеми преимуществами полученной многоаспектной картины, такими как понимание усугубляющих или промежуточных факторов и динамики детской бедности и социальной интеграции. Таким образом, индикаторы, основанные на приоритете прав ребенка, отражают улучшение ситуации на самых ранних стадиях и являются источником информации при разработке политики. Они также являются для правительств крайне необходимым средством по выполнению своих обязательств в соответствии с КПР. Одна модель по измерению детской бедности и социальной интеграции в рамках приоритета прав ребенка была разработана группой ученых под руководством профессора Джонатана Брэдшоу в Университете Йорк, Великобритания. Этой группой ученых был разработан индекс детского благополучия на основе разработанной концептуальной модели благополучия с точки зрения прав ребенка, где используются существующие европейские источники сравнительных данных. В нем отражены национальный и многонациональный опыт, полученный при разработке индикаторов, и многоаспектный подход к измерению бедности и интеграции. При разработке этого индекса была использована база данных, состоящая из 51 индикатора, разбитых на 8 групп, включая материальное положение детей, жилье, здоровье, субъективную оценку благополучия, образование, взаимоотношения среди детей, гражданское участие, а также риски и безопасность. Эта модель является иллюстрацией потенциала для использования многоаспектных подходов к пониманию и мониторингу благополучия детей с применением индикаторов, выходящих за рамки чисто экономических. В настоящее время осуществляются и другие инициативы в области разработки согласованных со всеми странами показателей бедности и социальной изоляции. Предпринятые соответствующие усилия по осуществлению мониторинга детской бедности и интеграции принесли определенную пользу странам данного региона, но необходимо и далее расширять и развивать эти усилия, дабы обеспечить соблюдение норм подхода, основанного на приоритете прав человека. В странах ЕС поддержка на самом высоком Детская бедность и социальная интеграция -6 Сделаем Европу и Центральную Азию регионом, пригодным для жизни детей политическом уровне заметно выросла после принятия Амстердамского соглашения 1997 г., в рамках которого была зафиксирована необходимость борьбы с социальной изоляцией как одна из целей, поставленных перед ЕС на пути к интегрированной Европе. Участники Лиссабонской встречи Совета ЕС 2000 г. обратились к государствам членам ЕС с конкретной просьбой предпринять решительные шаги по искоренению нищеты к 2010 году. В последующие годы дети, живущие в бедности, стали рассматриваться в качестве целевой группы, в отношении которой должны предприниматься приоритетные действия. На фоне этих событий группой высокопоставленных экспертов по заказу Люксембурга, председательствующего в ЕС в 2005 г., был подготовлен независимый доклад, содержащий анализ разработанных на Лиссабонской встрече стратегий по содействию процессу социальной интеграции. В этом докладе настойчиво рекомендовалось включение проблематики детства в стратегии по борьбе с бедностью и социальной интеграции. Помимо этого, в выводах, сделанных на заседании Совета ЕС в марте 2006 г., содержался призыв к странам - членам ЕС о необходимости принятия мер по скорейшему и значительному сокращению уровня детской бедности к 2015 году. При этом отмечалось, что при проведении политики, направленной на социальную интеграцию, должны быть обязательно охвачены - как целевая группа - дети, живущие в бедности. Вышеописанные события представляют сами по себе хорошую возможность для активных действий в обозначенном направлении, что, в свою очередь, также является и очень сложной задачей. Существует технический потенциал по осуществлению мониторинга бедности и социальной интеграции, основанного на приоритете прав ребенка, но он должен эффективно использоваться при осуществлении действий как на региональном, так и на национальном уровнях. В то же время, предпринимая такие шаги, целесообразно руководствоваться подходом, основанным на приоритете прав человека в соответствии с обязательствами, принятыми государствами, по выполнению КПР. ВЫВОДЫ В странах Европы и Центральной Азии бедность и социальная изоляция продолжают оставаться каждодневной реальностью для слишком большого числа детей. Политика по сокращению бедности и социальной изоляции среди детей разработана. Многомерные индикаторы по измерению уровня бедности и социальной интеграции, основанные на приоритете прав человека, являются ключевым средством (совершенно отсутствующим в настоящее время на региональном и национальном уровнях), позволяющим лучше понять динамику бедности и разработать более эффективную политику, а также дающим возможность государствам осуществлять мониторинг своих достижений в отношении Детская бедность и социальная интеграция -7 Сделаем Европу и Центральную Азию регионом, пригодным для жизни детей выполнения принятых обязательств в соответствии с КПР с течением времени. Детская бедность и социальная интеграция -8 Сделаем Европу и Центральную Азию регионом, пригодным для жизни детей ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ Традиционные экономические меры не отражают всей глубины и динамики детской бедности и изоляции. Какие шаги необходимо предпринять, чтобы изменить концептуальную основу таких мер в сторону более всестороннего подхода? Какие трудности и сдерживающие факторы могут встретиться на пути к таким изменениям? Какие необходимо задействовать механизмы, как на национальном, так и местном уровнях, по созданию эффективной системы мониторинга уровня детской бедности и социальной изоляции? Какова роль самих детей и молодежи в таких процессах? Каким образом можно использовать мнение и взгляды детей по проблеме бедности при принятии решений и разработке политики? Существует ли возможность разработки единых индикаторов для измерения прогресса, достигнутого на пути к сокращению детской бедности в странах Европы и Центральной Азии? Если да, то какие шаги необходимо предпринять в этом направлении? РЕСУРСНЫЕ МАТЕРИАЛЫ United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights, Human Rights and Poverty Reduction: A Conceptual Framework, Geneva, 2004. Atkinson, A.B., Cantillon, B., Marlier, E. and Nolan, B., Taking Forward the EU Social Inclusion Process: Final Report, Government of Luxembourg, Luxembourg, 2005. Исследовательский центр ЮНИСЕФ «Инноченти», Детская бедность в богатых странах, Выпуск № 6, Флоренция, 2005. Bradshaw, Jonathan, Petra Hoelscher, and Dominic Richardson, “An Index of Child Well-being in the European Union,” Journal of Social Indicators, 2006, in press. Детская бедность и социальная интеграция -9
