участники бюджетного процесса и их правовой статус

ЛЕКЦИЯ 2: УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА И ИХ ПРАВОВОЙ
СТАТУС
Бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами права
деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и
участников бюджетного процесса по
составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов
государственных внебюджетных фондов,
утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных
внебюджетных фондов,
контролю над их исполнением.
Статьей 152 Кодекса установлен закрытый перечень участников бюджетного
процесса, которые можно условно объединить в следующие группы:
1) система государственных (муниципальных) органов, обладающих бюджетными
полномочиями:
законодательные (представительные) органы,
исполнительные
органы
государственной
власти
(исполнительно-
распорядительные органы муниципальных образований),
финансовые органы,
органы денежно-кредитного регулирования,
государственного или муниципального финансового контроля;
1)
иные органы, на которые законодательством возложены соответствующие
полномочия;
2)
государственные и муниципальные унитарные предприятия, бюджетные
учреждения и иные получатели бюджетных средств;
3)
кредитные
организации,
осуществляющие
отдельные
операции
со
средствами бюджетов.
Установление правового статуса участников бюджетного процесса означает
регламентацию их прав и обязанностей (полномочий).
При этом Кодекс детально регламентирует полномочия участников бюджетного
процесса только федерального уровня. Полномочия участников бюджетного процесса
субъектов Российской Федерации детально регламентируются в нормативных правовых
актах субъектов Российской Федерации, а местного уровня – в муниципальных правовых
актах.














Участники бюджетного процесса
Статья 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации
Президент Российской Федерации
высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
глава муниципального образования
законодательные (представительные) органы государственной власти
представительные органы местного самоуправления
исполнительные органы государственной власти
исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований
Центральный банк Российской Федерации
органы государственного (муниципального) финансового контроля
органы управления государственными внебюджетными фондами
главные распорядители (распорядители) бюджетных средств
главные администраторы (администраторы) доходов бюджета
главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита
бюджета
получатели бюджетных средств
Основные бюджетные полномочия участников бюджетного процесса:
Бюджетные полномочия Президента Российской Федерации - направляет
Федеральному Собранию Российской Федерации бюджетное послание, не позднее марта,
предшествующего очередному финансовому году в котором определяется бюджетная
политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
1)
Законодательных (представительных) органов:
рассмотрение и утверждение бюджетов (в т.ч. бюджетов государственных
внебюджетных фондов) и отчетов об их исполнении;
осуществление функций контроля:
предварительного - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов
(решений) о бюджете, а также проектов иных актов в сфере бюджетнофинансового регулирования;
текущего - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов
на
заседаниях
комитетов,
комиссий
законодательных
(представительных) органов и т.п.;
последующего - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении
бюджетов;
регламентация деятельности и непосредственное формирование органов,
контролирующих исполнение бюджетов;
осуществление
иных
полномочий,
предусмотренных
бюджетным
законодательством.
2)
Исполнительных
органов
государственной
власти
(исполнительно-
распорядительных органов муниципальных образований):
составление проекта бюджета соответствующего уровня (в т.ч. бюджетов
государственных внебюджетных фондов), внесение их с необходимыми
документами
и
материалами
на
утверждение
законодательного
(представительного) органа;
исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности;
представление
отчета
об
исполнении
бюджета
на
утверждение
законодательного (представительного) органа;
разработка и утверждение методик распределения и (или) порядки
предоставления межбюджетных трансфертов;
управление государственным, муниципальным долгом;
ведомственный контроль над исполнением бюджета;
осуществление иных, нормативно установленных полномочий.
3)
Органов государственного и муниципального финансового контроля:
осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов;
подготовка заключений на годовой отчет об исполнении соответствующих
бюджетов.
Законодательно предусмотрен «общий принцип» осуществления контрольных
полномочий – контроль по указанным направлениям осуществляется за соответствующим
бюджетом, а исключения должны быть прямо указаны, как например – право:
Счетной палаты Российской Федерации и Росфиннадзора проводить
проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального
бюджета;
контрольных органов, созданных законодательными (представительными)
органами субъектов Российской Федерации, финансовых органов
субъектов
Российской
уполномоченных
Федерации
органами
и
(или)
исполнительной
иных
власти
органов,
субъектов
Российской Федерации, проводить проверки местных бюджетов получателей
межбюджетных
Российской Федерации.
трансфертов
из
бюджета
субъекта
Полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля
определяются в законодательных (нормативных правовых) актах создавшего их органа.
Так, полномочия органа государственного или муниципального финансового контроля,
созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом или
муниципальным
правовым
актом
(представительного
органа
муниципального
образования). Полномочия органов государственного (муниципального) финансового
контроля, являющихся органами исполнительной власти (федеральными или субъектов
Российской Федерации, устанавливаются соответственно Правительством Российской
Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации, а являющихся органами (должностными лицами) местного
самоуправления - местной администрацией.
1)
Иных участников бюджетного процесса - рассматривается в Теме 3.
2)
Бюджетных учреждений:
Согласно статье 120 (пункт 1) Гражданского кодекса Российской Федерации,
учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для
осуществления
управленческих,
социально-культурных
или
иных
функций
некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично
финансируются собственником их имущества.
В
соответствии
со
статьей
6
Кодекса,
бюджетное
учреждение
-
это
государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения
функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг
физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным)
заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе
бюджетной сметы.
При этом заключение и оплата бюджетным учреждением государственных
(муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет
бюджетных средств, возможны только в пределах доведенных ему по кодам
классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и
с учетом принятых и неисполненных обязательств. В случае нарушения указанного
требования соответствующий главный распорядитель (распорядитель) бюджетных
средств вправе обратиться в суд с требованием о признании такого государственного
(муниципального) контракта или иного договора недействительным.
Недействительная сделка (договор) не влечет юридических последствий, за
исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с
момента ее совершения. При недействительности сделки каждая из сторон обязана
возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить
полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании
имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость
в деньгах - если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.
Временная финансовая администрация:
в субъекте Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти,
уполномоченный Правительством Российской Федерации подготавливать и применять
меры восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации, оказывать
содействие органам государственной власти в осуществлении отдельных бюджетных
полномочий
органов государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации,
осуществлять и (или) контролировать выполнение отдельных бюджетных полномочий
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в муниципальном образовании - исполнительный орган государственной власти
субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации подготавливать и осуществлять
меры восстановления платежеспособности муниципального образования, оказывать
содействие органам государственной власти субъекта Российской Федерации в
выполнении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления,
осуществлять и (или) контролировать выполнение отдельных бюджетных полномочий
исполнительных органов местной администрации.
Основанием введения временной финансовой администрации является
одновременное наличие следующих обстоятельств
В субъекте Российской Федерации:
-
на момент принятия решения возникшая в результате решений,
действий или бездействия органов государственной власти субъекта
Российской Федерации просроченная задолженность по исполнению
долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской
Федерации
превышает
30%
объема
собственных
доходов
соответствующего бюджета в последнем отчетном финансовом году;
-
выполнены все бюджетные обязательства федерального бюджета
перед бюджетом субъекта Российской Федерации;
В муниципальном образовании:
-
на момент принятия решения возникшая в результате решений,
действий
или
бездействия
органов
местного
самоуправления
просроченная задолженность по исполнению долговых и (или)
бюджетных обязательств муниципального образования превышает
30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем
отчетном году;
-
выполнены все бюджетные обязательства федерального бюджета и
бюджета
субъекта
Российской
Федерации
перед
бюджетом
муниципального образования.
Временная финансовая администрация вводится на срок до одного года решением
арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении
платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2006 года №
599 утверждено «Положение о назначении (об освобождении от должности) главы
временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об
утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении
деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки
(аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации»1.
Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой
администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и
штатного расписания указанной временной финансовой администрации подлежит
установлению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации.
Перечень полномочий, осуществляемых временной финансовой администрацией,
введенной
в
субъекте
Российской
Федерации
(муниципальном
образовании)
сформулирован в статье 168.3. Кодекса как открытый (также как и перечень полномочий
главы временной финансовой администрации).
Так, в целях восстановления платежеспособности в соответствии с Кодексом,
временная финансовая администрация
субъекта Российской Федерации:
принимает меры к реструктуризации просроченной задолженности субъекта
Российской Федерации;
подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении
изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете
этого субъекта на текущий год, а также проект бюджета субъекта Российской
Федерации на очередной год;
1
См.: Рекомендуемая литература. Тема 1. Нормативные акты. № 14.
представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях,
предусмотренных Кодексом, - в Правительство Российской Федерации;
обеспечивает
контроль
над
исполнением
бюджета
субъекта
Российской
Федерации;
осуществляет иные полномочия, предусмотренные Кодексом.
Муниципального образования:
-
принимает меры к реструктуризации просроченной задолженности
муниципального образования;
-
разрабатывает изменения и дополнения, вносимые в бюджет
муниципального образования на текущий финансовый год, проект
бюджета муниципального образования на очередной финансовый год,
представляет
образования
их
на
в
представительный
рассмотрение
и
орган
муниципального
утверждение,
а
в
случаях,
предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный
орган государственной власти субъекта Российской Федерации для
утверждения законом этого субъекта;
-
обеспечивает контроль над исполнением бюджета муниципального
образования и осуществляет иные полномочия в соответствии с
законодательством о местном самоуправлении.
При реализации контрольных полномочий над исполнением соответствующего
бюджета (субъекта Российской Федерации или местного), включая контроль над
использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и
получателями
бюджетных
средств,
а
также
получателями
государственных
(муниципальных) гарантий глава временной финансовой администрации вправе, в случае
выявления нарушений бюджетного законодательства:
-
лишить главных распорядителей средств бюджета права изменять
целевое назначение бюджетных средств в пределах бюджетной
сметы;
-
назначить в органы исполнительной власти субъекта Российской
Федерации (местные администрации муниципальных образований) и
бюджетные
учреждения,
финансируемые
из
соответствующего
бюджета, своих представителей, к переходят все полномочия
главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных
средств;
-
ходатайствовать
в
установленных
Кодексом
случаях
перед
арбитражным судом об отстранении руководителя финансового
органа от должности и о возложении его полномочий на главу
временной финансовой администрации.