Правовая природа оперативно-розыскной деятельности

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ
ДЕЯЕТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ1
THE LEGAL NATURE OF OPERATIONAL-INVESTIGATIVE ACTIVITY OF
BORDER BODIES OF THE FEDERAL SECURITY SERVICE
Петров И.В., научный сотрудник вневедомственного научноисследовательского института изучения безопасности и сыска
Petrov, IV, fellow non-departmental research institute studying security and
spying
В статье исследуется правовая природа, возникновение, становление
оперативно-розыскного2 законодательства и его использование в защите и
охране государственной границы России.
It investigates the legal nature of occurrence, formation of the operationalinvestigative legislation and its use in protection and security of the Russian state
border.
Ключевые слова: правовое регулирование, оперативно-розыскная
деятельность,
государственная
граница,
пограничные
органы,
разведывательная и контрразведывательная деятельность.
Keywords: Legal regulation, operatively-search activity, frontier, boundary
bodies, prospecting and counterprospecting activity.
Рецензент – Туганов Ю.Н., д.ю.н., доцент.
В сфере правового регулирования ОРД возникла своеобразная «коллизия». На
законодательном уровне термин ОРД пишется через букву «О» розыскная, а на
подзаконном уровне через букву «А» разыскная. В данной статье автор употребляет
термин ОРД в написании, используемом в законе.
1
2
2
Правовая природа оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД)
это нормативно-властное воздействие государства на возникающие,
длящиеся и прекращающиеся в рамках данной деятельности и в связи с
ней общественные отношения с целью их упорядочивания. Такое
воздействие происходит путем установления правовых норм по юридически
значимым вопросам, возникающим в рамках ОРД.
Оперативно-розыскное
законодательство,
очевидно,
в
силу
его
молодости, объективной сложности и деликатности регулируемых им
общественных отношений, не лишено ряда недостатков. Не лишен
недостатков, вызванных слабой теоретической разработкой, и такой аспект
оперативно-розыскной теории, как правовое регулирование оперативнорозыскной деятельности в особых, специфических условиях. К таковым, в
числе прочих, по мнению автора, относится и регулирование оперативнорозыскной
деятельности
пограничных
органов
федеральной
службы
безопасности.
ОРД пограничных органов федеральной службы безопасности является
составной, неотъемлемой частью охраны государственной границы1. ОРД
придает ей активный, наступательный характер в борьбе с преступностью и
иными правонарушениями на границе, т.к. именно ОРД позволяет получать
упреждающую информацию не только на стадии покушения, но и
приготовления и даже зарождения и формирования преступного умысла. И
осуществляется
в
процессе
охраны
государственной
границы
не
изолированно, а в тесной взаимосвязи с иными видами деятельности
Охрана Государственной границы является составной частью более широкого
понятия – «защиты Государственной границы». Законодатель определяет «защиту
Государственной границы» как «…часть системы обеспечения безопасности Российской
Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации
заключающейся в согласованной деятельности федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем
принятия … пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативнорозыскных, … и иных мер». См.: статья 3 Закона Российской Федерации «О
Государственной границе Российской Федерации» // Рос. газета. – 1993. – 4 мая. – № 85.
1
3
пограничных органов федеральной службы безопасности по охране
государственной границы. Прежде всего, с такими открытыми («гласными»)
видами деятельности как с дознанием и административно-служебной
деятельностью, а также с такими специфическими («негласными») видами
деятельности как разведывательная и контрразведывательная деятельность1 в
приграничных районах как Российского, так и сопредельного государства.
Процесс становления и развития ОРД на государственной границе,
соответственно, и её правового регулирования прошел долгий и сложный
путь. ОРД пограничниками велась еще в тот период, когда термина
«государственная граница» в современном понимании не существовало,
были в лучшем случае весьма приблизительные рубежи между соседними
княжествами и другими государственно-подобными образованиями, не
существовало и самого термина оперативно-розыскная деятельность.
Охрана
политическое
государственной
явление,
границы
присущее
–
любому
объективное,
государству,
социальноявляющееся
составной частью обеспечения его национальной безопасности2. Охрана
границы отражает потребность государства в защите своих политических,
экономических, военных и иных интересов на своих рубежах. Накопленный
в этой области богатый практический опыт, как дореволюционной
погранохраны России и советских пограничных войск3, так и современных
пограничных
органов
федеральной
службы
безопасности,
а
также
Чеканов В.Е. Проблемы правового регулирования деятельности органов федеральной
службы безопасности Российской Федерации // Актуальные проблемы правового
обеспечения оперативно-служебной деятельности органов безопасности: Матер. межвед.
научно-практ. конф. – Ч. 1. – М.: МПИ ФСБ России, 2004. – С. 6-16;
2
Першин Е.А. Конституционные основы деятельности пограничной службы ФСБ
России // Актуальные проблемы правового обеспечения обороны страны и безопасности
государства: Матер. межвед. научно-практ. конф. – Ч. 1. – М.: МПИ ФСБ России, 2007. –
С.140-147.
1
Попов В.Н. Основные пути совершенствования деятельности пограничных войск по
охране государственно границы СССР // Оперативная основа служебно-боевой
деятельности пограничных войск КГБ СССР и пути ее совершенствования: Матер.
научно-практ. конф. – М.: ВПКК КГБ СССР, 1988.
3
4
зарубежных стран свидетельствует, что охрана границы это специфическая
государственная деятельность. Она включает в себя два основных
компонента – оперативную и войсковую деятельность. В исторические
периоды, в различных странах используемая терминология была различной,
но суть остается неизменно – охрана границы не может успешно
осуществляться без ведения оперативно-розыскной, разведывательной и
контрразведывательной деятельности1. При этом необходимо сразу же
оговорится, что эффективно охранять границу, как свидетельствует
исторический опыт, так и современный отечественный и зарубежный опыт
только лишь «чекистскими»2 силами и средствами, формами и методами без
привлечения войсковых сил в современных условиях практически также не
возможно.
Современная
пограничная
теория
признает
сочетание
оперативной и войсковой деятельности одной из основных закономерностей
охраны границы, реализующейся на практике в принципе – комплексного
использования разнородных сил и средств3.
Государство как организация публичной власти осуществляет ее,
выполняя свои разнообразные функции
управления общественными
процессами,
в
с
государственных
помощью
органов.
образуемых
Эти
органы
установленном
являются
порядке
институтами
государственной власти, проводниками ее решений, теми ее элементами,
которые практически реализуют властные полномочия в соответствии с
определенной для них законом компетенцией. Под государственным
органом
автор
самостоятельную
понимает
организационный
коллектив,
образующий
часть
государственного
аппарата,
наделенную
Цуканов В.В. Нормативное правовое регулирование контрразведывательной и
оперативно-розыскной деятельности пограничных органов на современном этапе //
Сборник научных статей № 13. – М.: МПИ ФСБ России, 2008. – С.47-54.
2
Под словом «Чекистских» автор понимает сочетание в себе оперативно-розыскной,
разведывательной и контрразведывательной деятельности.
3
Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе
Российской Федерации». Там же.
1
5
собственной компетенцией, издающую правовые акты от своего имени,
выполняющую функции, образование, структура и деятельность которых
регламентированы
правом.
В
юридической
литературе
выделяют
специфические признаки, отличающие государственные органы от других
организаций, существующих в государстве и обществе:
1. Регламентация конституционно-правового статуса органа;
2. Наличие у него государственно-властных полномочий;
3. Порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых
формах;
4. Наличие
определенной
компетенции,
включающей
в
себя
предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в
соответствующей сфере государственной деятельности;
5. Как
правило,
наличие
постоянного
штата
государственных
служащих;
6. Особый порядок образования вышестоящими органами;
7. Их образование, структура в основном регламентируется нормами
административного права1.
Указанным признакам в полной мере отвечают и пограничные органы
федеральной службы безопасности. Именно они и их должностные лица
являются субъектами
управления охраной государственной границы,
наделены соответствующими полномочиями.
Термин «охрана государственной границы» в широком смысле
обозначает одну из сфер деятельности государства по обеспечению
безопасности государства и общества. Наименование рассматриваемой
сферы
носит
традиционный
характер
и
отражает
ее исторически
сложившееся содержание. Сфера охраны государственной границы всегда
являлась многоструктурной. На современном этапе она включает в себя ряд
1
176.
Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. – М., 2003. – С.
6
сложных групп общественных отношений, которые связаны с защитой прав,
свобод и интересов личности, общества и государства от преступных и иных
противоправных посягательств в пограничных пространствах. Устоявшаяся
в теории и практике точка зрения о том, что основными компонентами
охраны государственной границы является оперативная и войсковая
деятельность, по мнению автора, в современных условиях требует
определенной коррекции. Такой подход к пониманию содержания охраны
государственной
границы
в
основном
сформировался
в
30-х
и
выкристаллизовался в 50-х гг. прошлого века, а предпосылки к этому были
заложены еще в конце XIX века1. Сформировавшаяся в середине прошлого
века под воздействием в первую очередь политических факторов система
защиты и охраны государственной границы была ориентирована на
обеспечение интересов и безопасности государства в пограничной сфере с
опорой преимущественно на войсковую охрану границы. В тот период и в
тех условиях охраны границы этого было достаточно. Однако в нынешних
условиях ситуация кардинальным образом изменилась. Изменился характер
самих
угроз
интересам
безопасности
Российской
Федерации
на
государственной границе, они стали носить в большинстве своем невоенный
характер. Пограничники все чаще сталкиваются с транснациональной
преступностью, международным терроризмом, наркотрафиком и другими
особо опасными преступлениями. Их эффективная нейтрализация в рамках
сложившейся системы охраны государственной границы становилась все
более затруднительной. Преимущественно войсковые формы и способы
действий оказывались малоэффективными и не позволяли адекватно
реагировать на возникающие новые угрозы безопасности Российской
Федерации на государственной границе2.
Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи России. Краткий
исторический очерк. – М., 1993.
2
Проничев В.Е. Пограничная безопасность // Граница России. – 2004. – № 43. – С. 5-8.
1
7
Изменились
предъявляемые требования к системе пропуска через
государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и
животных1. Изменилась политическая ситуация в государстве2. Произошли
качественные изменения в правосознании и правовой культуре российских
граждан. Повысились требования к качеству функционирования пограничной
службы как к деятельности одного из государственных органов.
Таким образом, деятельность по охране государственной границы в
обычных, т.е. мирных условиях – это по своему содержанию и
направленности,
прежде
осуществляемая
пограничными
безопасности
всего,
правоохранительная
органами
деятельность,
федеральной
службы
как органом исполнительной власти, имеющим в своем
распоряжении собственный аппарат для применения государственного
принуждения.
Так, развитие действующего законодательства порождает бесконечные
споры ученых о правовых институтах, нормах права, об особенностях их
применения и т.п. ОРД не составляет исключения. Трудно найти научную
работу,
связанную
с
исследованием
проблем
ОРД, в
которой
не
предпринимались попытки уточнить те или иные понятия.
Деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности в
Российской Федерации регламентируется многими нормативными правовыми
актами – от Конституции Российской Федерации до ведомственных актов
ФСБ
России и может быть в целом охарактеризована как юридическая
деятельность. Отраслевая принадлежность содержащихся в данных актах
норм, и задачи, стоящие перед пограничными органами федеральной службы
Указ Президента от 9 января 1996 г. № 21 «О мерах по упорядочению разработки,
производства, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую
Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических
средств, предназначенных для негласного получения информации» // Собрании
законодательств РФ. – 1996. – № 3, ст. 153.
2
Губченко О.В. Влияние глобализации на правовое обеспечение безопасности России:
Материалы межведомственной научно-практической конференции от 25 апреля 2007 г.
1
8
безопасности России, определили три основных вида их юридической деятельности.
Прежде
всего,
административно-правовую
(оперативно-
служебная) и уголовно-процессуальную (дознание). По этим двум видам
деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности какихлибо серьёзных разногласий в вопросах определения правовой природы и
отраслевой принадлежности не возникает.
Для выяснения правовой природы третьего вида – оперативнорозыскной деятельности как относительно самостоятельного явления
общественной жизни попытаемся выяснить ее сущностные характеристики,
соотнести ее с указанными выше основными видами юридической деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности –
административно-служебной и уголовно-процессуальной.
На всех этапах своего развития ОРД являлась в первую очередь
государственной деятельностью, осуществлением которой в полном объеме
занимались
и
занимаются
именно
государственные
органы
и
их
должностные лица. В настоящее время в соответствии со ст. 13
Федерального
закона
«Об
оперативно-розыскной
деятельности»1
на
территории Российской Федерации действует несколько уполномоченных
законодателем государственных органов, осуществляющих ОРД, к которым
относятся и пограничные органы, как составная часть федеральной службы
безопасности.
Принятие
имеющего
прямое
действие
федерального
закона
регламентирующего оперативно-розыскную деятельность в корне изменило
статус этого вида государственной деятельности. ОРД, сохраняя свой
закрытый
профессиональный
характер,
стала
самостоятельной
государственно-правовой формой борьбы с преступностью, открытой, в
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной
деятельности» // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 33, ст. 3349.
1
9
определенной мере, для общества. Государство на законодательном уровне
сформулировало ее основные положения.
Лишь в конце XX в. российские правоохранительные органы
получили необходимую законодательную регламентацию оперативнорозыскной деятельности. Впервые в российской истории с принятием
Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции»1 и Закона
Российской Федерации от 13 марта 1992 г. № 2506-1. «Об оперативнорозыскной деятельности в Российской Федерации» было сделано отступление от практики правового регулирования ОРД правоохранительных
органов
и
спецслужб
закрытыми
(секретными)
ведомственными
нормативными правовыми актами.
В этой связи в научных кругах обострились дискуссии по вопросам,
касающимся правового регулирования ОРД. В то же время следует
отметить, что ОРД появилась не с момента принятия Закона РФ «Об
оперативно-розыскной деятельности», а задолго до этого. Так А.В.
Шахматов
прямо
указывает:
«…для
правоохранительных
органов
привлечение граждан к содействию розыску преступников не является
абсолютно новым направлением деятельности. Более того, в России
правовое регулирование оказания отдельными гражданами содействия
органам, осуществляющим розыск преступников (сыск), имеет уже
тысячелетнюю историю2».
ОРД является результатом длительного исторического развития
практически всех отраслей российского права. Правовой стержень ОРД
проходит
через
правовые
поля
этих
отраслей,
взаимодействуя
с
отраслевыми институтами и испытывая на себе их влияние. Раскрывая
сущность правового регулирования ОРД, необходимо в первую очередь
См.: Рос. газета. – 1991. – 21 апр.
Шахматов А.В. Агентурная работа в оперативно-розыскной деятельности (теоретикоправовое исследование российского опыта): дис. … д-ра юрид. наук. – СПб., 2005. – С.
23.
1
2
10
обратиться к общей теории правового регулирования и, прежде всего, к
отраслевым
теориям
административно-правового
и
уголовно-
процессуального регулирования.
Статья
1
Федерального
закона
«Об
оперативно-розыскной
деятельности», указывая на основные признаки ОРД, определяет ее как вид
деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то указанным
Законом в пределах их полномочий посредством проведения оперативнорозыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод
человека
и
гражданина,
собственности,
обеспечения
безопасности
общества и государства от преступных посягательств.
Таким образом, следует отметить, что считать цель правового
регулирования ОРД, а именно достижение состояния фактической
урегулированности, достигнутой можно лишь тогда, когда будут решены
следующие задачи правового регулирования ОРД пограничных органов
федеральной службы безопасности:
1. Закреплены в ведомственных нормативных актах понятия ОРД
пограничных
органов
и
его
отграничение
от
схожих
понятий
(контрразведывательной и разведывательной деятельности);
2. Установлены цели, задачи и принципы ОРД на государственной
границе (исходя из специфики этого вида деятельности на государственной
границе);
3. Определен уровень правового регулирования ОРД и правовой
статус её участников;
4. Созданы условия для реализации правовых норм, регулирующих
ОРД;
5. Определен вид и размер ответственности, предусмотренный за
нарушение норм, регулирующих ОРД;
11
6. Определены условия, основания и порядок использования сил
средств и методов ОРД
с учетом действия в открытом (гласном) и
закрытом (негласном) режимах;
7. Определен вид и размеры финансирования ОРД;
8. Нормативно закреплены особенности контроля и надзора за
ОРД;
9. Устранены противоречия в содержании правовых актов,
регулирующих ОРД.
Библиографический список:
1.
Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной деятельности
// ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы
безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской
Федерации: Научно-практический комментарий / под ред. В.Н. Ушакова,
И.Л. Трунова. – М.: Эксмо, 2006. – С. 418-436;
2.
Жданович
А.С.
Развитие
законодательства,
регулирующего
уголовно-процессуальную деятельность пограничных органов в советский и
постсоветский период: статья в сборнике материалов межведомственной
научно-практической
конференции
«Обеспечение
государственной
безопасности: история и современность». Часть 1. – М.: МПИ ФСБ РФ, 2007.
– С.131-140;
3.
Проничев В.Е. О формировании и развитии законодательства о
статусе и защите государственной границы Российской Федерации // Граница
России. – 2004. – № 43;
4.
Шумилов А.Ю. Проблемы законодательного регулирования в
оперативно-разыскной деятельности: десять лет спустя: Монография. – М.,
2008;
5.
Шумилов А.Ю. Оперативно-розыскной словарь. – М.: 2008.