ЗАКЛЮЧЕНИЕ Общественной палаты Российской Федерации по ... общественной экспертизы проекта федерального закона №...
advertisement
ЗАКЛЮЧЕНИЕ Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона № 358384-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части изменения порядка формирования органов местного самоуправления в городах федерального значения) Проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – проект) предлагается внесение изменений в часть 11 статьи 27, часть 9 статьи 35, статью 36, часть 5 статьи 37, часть 4 статьи 79 вышеназванного закона, связанных с необходимостью оптимизации осуществления местного самоуправления в городах федерального значения Москве и СанктПетербурге. Рассмотрев данный законопроект, Общественная палата Российской Федерации считает необходимым отметить следующее. Часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации закрепляет равноправие субъектов Российской Федерации. Однако этому положению не противоречат некоторые особенности правового регулирования тех или иных правоотношений в отдельных субъектах Российской Федерации. Города федерального значения, с одной стороны, являются субъектами Российской Федерации, поэтому на городском уровне в них осуществляется государственная власть, а на уровне внутригородских территорий осуществляется местное самоуправление, с другой – целостным населенным пунктом, с единой инфраструктурой, единым городским хозяйством, что нельзя не учитывать при определении правовых основ осуществления местного самоуправления в данных субъектах Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит специальную статью 79 «Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и СанктПетербурге», поэтому все изменения, касающиеся таких особенностей, необходимо вносить именно в данную статью, в ином случае будет нарушена внутренняя логика документа. Таким образом, проект нуждается в юридикотехнической доработке. Пункт 1 проекта предусматривает регулирование организации и осуществления территориального общественного самоуправления в городах федерального значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в то время как согласно действующему закону (статья 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») эти вопросы регламентируются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Указанное несоответствие свидетельствует о концептуальной недоработке законопроекта. Территориальное общественное самоуправление, по смыслу части 1 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предполагает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного (и под свою ответственность) осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Согласно части 3 статьи 79 вышеназванного закона перечень вопросов местного значения (а значит, и тех вопросов, по которым могут осуществляться инициативы в рамках территориального общественного самоуправления) определяется законами субъектов Российской Федерации, поэтому отнесение к ведению городов федерального значения еще и определения организации и осуществления территориального общественного самоуправления на внутригородских территориях представляется необоснованным ограничением прав органов местного самоуправления. Авторы законопроекта обосновывают необходимость такого изменения тем, что при полном нахождении территориального общественного самоуправления в их компетенции возможно вмешательство органов местного самоуправления в сферу деятельности территориального общественного самоуправления. Однако, вопервых, территориальное общественное самоуправление не находится полностью в компетенции органов местного самоуправления, поскольку основы и гарантии территориального общественного самоуправления закреплены в федеральном законодательстве, а во-вторых, именно в компетенцию органов местного самоуправления входит решение вопросов местного значения, по которым и возможно осуществление инициатив граждан в рамках территориального общественного самоуправления, поэтому логично, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Частью 9 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается императивная норма, в соответствии с которой представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. Пункты 2 и 3 проекта предполагают внесение в данный Федеральный закон изменений, согласно которым, во-первых, предполагается возможность совмещения функции главы администрации и председателя представительного органа не только в муниципальных образованиях, имеющих статус сельского поселения, но и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения – Москвы или Санкт-Петербурга, а во-вторых, представительные органы внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, в которых функции главы администрации и председателя представительного органа совмещены, могут не обладать статусом юридического лица. Государственная регистрация в качестве юридического лица наделяет представительный орган полноценной гражданской правосубъектностью: возможностью самостоятельно осуществлять хозяйственную деятельность, открывать расчетные счета, выступать стороной в сделках и в судебных спорах, – все это обеспечивает необходимую независимость представительного органа муниципального образования. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что введение таких изменений может иметь негативные последствия. Проект закона также предполагает возможность определения статуса главы внутригородского муниципального образования города федерального значения в законе субъекта Российской Федерации, а также закрепление в законе субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга права назначения законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - города федерального значения до половины членов конкурсной комиссии внутригородского муниципального образования города федерального значении. Авторы проекта обосновывают необходимость такого рода изменений тем, что даже осуществляемые органами местного самоуправления в городах федерального значения полномочия по решению вопросов местного значения могут прямо или косвенно затронуть единство городского хозяйства, и необходимо гарантировать качество управления во внутригородских муниципальных образованиях. Однако такие изменения могут повлечь необоснованное вмешательство органов государственной власти субъектов Российской Федерации в деятельность органов местного самоуправления, что приведет к ограничению самостоятельности органов местного самоуправления, гарантированной частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации. Органы местного самоуправления должны, прежде всего, представлять интересы граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования. Согласно пункту 6 проекта закона предлагается дополнить часть 4 статьи 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» словами «в том числе подлежащего передаче или приобретению в муниципальную собственность в соответствии с федеральными законами». Данное предложение позволит учесть специфику осуществления местного самоуправления в городах федерального значения. В настоящее время федеральными законами, определяющими направление передачи объектов публичной собственности в различных обстоятельствах, не учитывается, что в соответствии с законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения вопросы, для решения которых необходимо передаваемое имущество, могут решаться не органами местного самоуправления, а органами государственной власти города. С учетом изложенного, Общественная палата Российской Федерации данный законопроект не поддерживает.
