г. Екатеринбург

Мальцева В.А., УрГЭУ (г. Екатеринбург)
Оценка государственной поддержки сельского хозяйства в Уральском регионе
по методологии ВТО: возможные пути реструктуризации1
Принимая во внимание новые реалии российской государственной аграрной политики в
контексте членства в ВТО, а именно, необходимость четкой структуризации мер поддержки
сельского хозяйства (желтая, голубая, зеленая корзины), а также обсчета разрешенного уровня
поддержки агропроизводителей / Aggregate Measurement of Support (AMS) для подачи
нотификаций в Комитет по сельскому хозяйству ВТО в докладе представлены результаты
экспертной оценки соподчиненности задействуемых в РФ инструментов правилам ВТО на
примере регионов Урала, позволившие сформулировать возможный алгоритм адаптации
российской системы государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей к сложившимся в
международной практике требованиям.
Проблемам регулирования международной агропродовольственной торговли и системы
поддержки сельского хозяйства в контексте Соглашения о сельском хозяйстве ВТО отводится
значительное место в таких работах как: Anania et al. (2004)2, Ingco et al. (2004)3, Smith et al.
(2009)4, Orden et al. (2011)5, др. Проблематике встраивания российской аграрной политики в
международный «контент» – требования ВТО по ее корректировке – посвящены работы Серовой
et al. (2000, 2001, 2004)6, Киселева (2012, 2013)7, Ушачева et al. (2012)8, Шагайда (2012)9, Blink et
al. (2013)10, др. Исследование особенностей реформирования государственной аграрной политики
за рубежом, функционирования сельского хозяйства в условиях ВТО находит отражение в
ежегодных отчетах OECD, FAO, IFPRI, др.
Доклад подготовлен при поддержке РГНФ, проект № 13-32-01003 «Разработка модели адаптации государственной
аграрной политики РФ к требованиям ВТО».
2
Anania et al. (2004) Agricultural Policy Reform and the WTO: Where Are We Heading? Edward Elgar Publishing.
3
Ingco et al. (2004) Agriculture and the New Agenda: Creating a Global Trading Environment for Development. Cambridge
University Press.
4
Smith F. (2009) Agriculture ad WTO: Towards a New Theory of International Agricultural Trade Regulation. Edward Elgar
Publishing.
5
Orden D., Blandford D., Josling T. (2011) WTO Disciplines on Agricultural Support: Seeking a Fair Basis for Trade.
Cambridge University Press.
6
См. например: Серова et al. (2004) Перспективы реформирования аграрной политики России. Научные труды № 74Р.
М.: ИЭПП.
7
См. например: Kiselev S. (2013) Effects of Russia`s WTO Accession on Agriculture and Food Sector. FAO Regional Office
for Europe and Central Asia.
8
Ушачев et al. (2012) О рисках и угрозах обеспечения конкурентоспособности продукции сельского хозяйства в
условиях присоединения России к ВТО // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. № 8.
9
Шагайда Н.И. (2012) Оценка бюджетных расходов и бюджетной поддержки сельхозпроизводителей // АПК:
экономика и управление. № 12.
10
Brink L., Orden D., Datz G. (2013) BRIC Agricultural Policies through a WTO Lens // Journal of Agricultural Economics.
Vol. 64. No. 1. 197–216.
1
1
В качестве информационной базы используются законодательство РФ, официальные
документы ВТО, материалы ФАО, ОЭСР, аналитические материалы Министерства сельского
хозяйства, Министерства экономического развития РФ, ФТС России. Оценка результативности
государственной аграрной политики на примере агропромышленного комплекса регионов
Уральского экономического района производится на материалах профильных министерств, других
органов исполнительной власти Урала.
Ввиду того, что субъектам федерации в реализации государственной аграрной политики РФ
отводится системообразующая роль, предлагаем обозначить «переходные зоны» скорейшего
«подстраивания»
российского
механизма
государственной
поддержки
сельхозтоваропроизводителей к регуляциям ВТО, «заземляя» их на региональную конкретику.
Разработка предлагаемого механизма «настройки» методологически, на наш взгляд, состоит из
трех этапов. На первом проводится экспертная оценка предшествующего вхождению в ВТО этапа
развития региональной аграрной политики на предмет «готовности» к функционированию в ВТО
в трех основных аспектах: взаимосвязь объемов выделяемых субсидий и сельскохозяйственного
производства; соответствие мер оказываемой в регионе государственной поддержки сельского
хозяйства методологическим установкам ВТО; наполнение желтой и зеленой корзин поддержки
агропроизводителей
на
региональном
уровне.
Второй
этап
отводится
анкетированию
сельхозтоваропроизводителей конкретной области о результатах функционирования сельского
хозяйства региона в условиях ВТО в истекшем календарном периоде и аналитическому
осмыслению его итогов. На третьем этапе в итоге выявления «слабых» звеньев – недостаточно или
вообще не задействованных инструментов аграрной политики, укладывающихся в регуляции
ВТО и возможные параметры общероссийской системы поддержки агропроизводителей,
формулируются конкретные предложения по модернизации государственной аграрной политики
региона и страны. Апробацию составленной нами методики мы провели на примере расширенного
– на Тюменскую область – состава Уральского экономического района.
Анализ десятилетнего этапа развития сельского хозяйства региона (2000-е – начало 2010-х
гг.) позволил выявить синхронность динамики сельскохозяйственного производства и расходов на
поддержку сельского хозяйства. На стабильно устойчивый рост объемов выделяемой
государственной поддержки, инициированный стартом реализации федерального национального
проекта «Развитие АПК» в 2006 г. и подкрепленный финансовыми вливаниями регионов, сельское
хозяйство Большого Урала «отозвалось» аналогичной положительной динамикой (рис. 1). По
абсолютным параметрам поддержки отрасли выбранные нами субъекты федерации условно
делятся на 3 группы: абсолютные лидеры – Республика Башкортостан (55,2 млрд руб. бюджетных
расходов на сельское хозяйство за весь рассматриваемый период и Тюменская область (52,2 млрд
руб.), «середняки» – Свердловская, Челябинская, Оренбургская области (по 25-30 млрд руб.) и
2
«замыкающие» – Пермский край и Удмуртская Республика (по 17 млрд руб.). По очевидным
экономическим причинам из строя «выпадает» Курганская область (8,5 млрд руб.), но ее отличает
быстрейшая в регионе динамика выделения средств на поддержку сельского хозяйства:
кумулятивно соответствующие статьи бюджетных расходов за 2000-2012 гг. здесь возросли в 28,4
раза, тогда как абсолютные лидеры показали гораздо более умеренный рост (Тюменская область –
в 7,7, Республика Башкортостан – в 1,8 раза). Впрочем, дифференциация регионов объясняется,
во-первых, неравными «возможностями» региональных бюджетов, во-вторых, необходимостью
дополнительной поддержки аграриев конкретного региона при осложнениях климатических
условий, в-третьих, естественно, профилем хозяйственной специализации субъекта федерации.
40000
600000
35000
500000
400000
25000
20000
300000
15000
млн руб.
млн руб.
30000
200000
10000
100000
5000
0
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Расходы на с/х
ВСХП (правая шкала)
Рисунок 1 – Валовое сельскохозяйственное производство и фактический объем поддержки
сельского хозяйства в регионах Урала11
На основе предоставленных профильными ведомствами шести регионов Урала и
Тюменской области материалов о фактической поддержке АПК в разбивке по программам и
направлениям12 проведена экспертная оценка выделяемых объемов поддержки по принятой в ВТО
методологии деления инструментов аграрной политики на корзины по степени их искажающего
воздействия на международную торговлю и конкуренцию. Итоги группировки задействуемых в
практике уральских регионов инструментов по желтой/зеленой корзинам13 сведены на рис. 2.
Рассчитано по: законы регионов Урала «Об исполнении областного/республиканского бюджета» за
соответствующие годы; Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012: Стат. сб. М., Росстат. 2012. С.
518-519.
12
Департамент сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Курганской области представил данные за
2006-2012 гг.; Департамент агропромышленного комплекса Тюменской области – 2006-2012 гг.; Министерство
сельского хозяйства Пермского края – за 2003-2012 гг.; Министерство сельского хозяйства и продовольствия
Свердловской области – за 2005-2012 гг.; Министерство сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской
республики – за 2005-2012 гг.; Министерство сельского хозяйства Республики Башкортостан – за 2006-2012 гг.
13
Экспертная группировка желтой корзины проведена в соответствии со статьями 6 и 7 Соглашения по сельскому
хозяйству ВТО, зеленой – согласно приложению 2 Соглашения.
11
3
Экспертная оценка выявила абсолютное доминирование во всех рассматриваемых регионах Урала
желтой корзины, причем в Свердловской области, Республике Башкортостан и Пермском крае
удельный вес искажающих инструментов во внутренней поддержке агропроизводства превышает
90 %. Некоторым особняком «стоят» Удмуртская республика и Курганская область, где доля
зеленых мер нетипично высока. Так, в Курганской области вклад нелимитируемой ВТО корзины
составляет рекордные 30% (максимально близкий показатель к целевому уровню Минсельхоза РФ
после вступления в ВТО), однако необходимо учесть, что стоимостной объем желтой корзины
Курганской области в 4 раза меньше, чем в Свердловской области, а зеленой – лишь в 1,5 раза
больше и половина из нее приходилась на федеральные выплаты по ФЦП «Социальное развитие
села до 2013 г. Таким образом, количественная и качественная оценки выделяемых объемов
поддержки агропроизводителей в регионах Урала доказывают созвучие специфики уральских и
общероссийских реалий середины 2000-х – начала 2010-х гг., а именно –
превалирование
искажающих (в трактовке ВТО) мер поддержки. Это актуализирует вопрос о поисках путей
приведения региональной аграрной политики в соответствие с Соглашением по сельскому
хозяйству ВТО и Протоколом о присоединении РФ к ВТО при недопущении падения текущего
уровня поддержки.
Для определения вектора переформатирования аграрной политики проведена качественная
оценка наполнения желтой и зеленой корзин (в табл. 1 сведены данные в разрезе регионов Урала).
Ядро желтой корзины в среднем по шести регионам Урала составляют три главные позиции:
субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам; субсидии на
приобретение техники и оборудования сельскохозяйственного назначения; компенсация части
затрат на приобретение ГСМ, средств химизации и средств защиты растений, в сумме
«вбирающие» 50% всей поддержки СХТП.
При этом важно отметить региональную
дифференциацию применения каждого из названных инструментов. Так, базовый инструмент –
субсидирование кредитной ставки – применяется в регионах неравномерно: например, в пяти из
шести регионов его доля составляет более 20%, тогда как в Тюменской области – лишь 11,4%, а
субсидии на приобретение сельхозтехники при 17%-ом среднем удельном весе по Уралу в
Пермском крае достигают 31,7% всей поддержки. Примечательно, что вклад третьего базового
инструмента – субсидирования приобретения ГСМ, средств химизации и средств защиты
растений, который с 2013 г., объясняя необходимостью соответствия требованиям ВТО, в РФ
заменили несвязанными погектарными выплатами (из реестра зеленой корзины), до оформления
«членского билета» составлял в среднем по Уралу 13,9%. Ядро зеленой корзины составляют две
позиции: развитие сельской инфраструктуры и мероприятия по улучшению жилищных условий в
сельской местности, аккумулирующие 10 % всей поддержки сельхозтоваропроизводителей.
Традиционные для зарубежных государств расходные статьи зеленой корзины – поддержка
4
научных исследований, повышение квалификации кадров АПК и страхование урожая
сельскохозяйственных культур – находятся в уральском регионе на зачаточном уровне и в сумме
«принимают» лишь 2,3% бюджетных расходов.
названных
инструментов
особенно
заметна:
Причем «недоразвитость» последнего из
например,
в
Челябинской
области
доля
застрахованных посевов составляет 10%, в Удмуртии – 7% засеянных площадей14. Единственным
относительно положительным примером является Курганская область, где доля застрахованных
посевов в общей посевной площади в 2012 г. составила 25% 15 благодаря увеличению расходов по
статье «Субсидии на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных
культур, многолетних насаждений» до рекордных для Урала 6,9% от всего объема поддержки
СХТП региона. Таким образом, оценка структурного наполнения желтой и зеленой корзин
поддержки агропроизводителей Урала на этапе, предшествующем вступлению РФ в ВТО,
показала, что «кредитное плечо» вкупе с субсидированием входных ресурсов, представляющие
собой продуктово-неспецифические меры, применение которых подлежит сокращению или
замене в течение переходного периода (2013-2018 гг.), являлись главными элементами аграрной
политики рассматриваемых регионов, при этом потенциал зеленых инструментов, особенно,
страхования и поддержки аграрной науки, очевидно, недооценен, что требует исправления в
самые сжатые сроки.
Меры желтой корзины
Меры зеленой корзины
Тюменская
область
Курганская
область
Удмуртская
республика
Республика
Башкортостан
Пермский
край
Свердловская
область
%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Рисунок 2 – Экспертная оценка соотношения мер государственной поддержки сельского
хозяйства регионов Урала и Тюменской области по методологии ВТО 16
Предприятия АПК Удмуртии отказываются страховать урожай. Специальный центр учета в АПК. МСХ РФ.
http://specagro.ru/news/18agrostraxovanie/
15
Информация о развитии АПК Курганской области за 6 месяцев 2012 года. Специальный центр учета в АПК. МСХ
РФ. Режим доступа – http://specagro.ru/news/informaciya_o_razvit1342579297?fo=28&region=64
16
Рассчитано по материалам, предоставленным профильными министерствами регионов Урала.
При расчете показателей по областям взяты средние значения за периоды: по Свердловской области - за 2005-2012 гг.,
Пермскому краю - за 2003-2012 гг., Удмуртской Республике - 2005-2012 гг., Курганской области - 2006-2012 гг.,
Тюменской области - 2006-2012 гг., Республике Башкортостан – 2006-2012 гг.
14
5
Таблица 1 – Экспертная оценка наполнения желтой и зеленой корзин поддержки
5
6
7
8
9
10
Ж
20,1
24,7
24,3
25,0
25,0
11,4
21,8
Ж
18,4
31,7
9,4
10,4
…
15
17,0
Ж
5,8
11,1
28,6
12
18,8
7,1
13,9
Ж
0,6
1,4
1,8
1,4
2,8
2,9
1,8
Ж
2,9
7,1
5,8
2,0
2,1
1,8
3,6
З
З
4,6
3,5
…
…
…
…
3,7
2,8
4,9
15,1
3,3
…
4,1
7,1
З
0,6
1,2
0,7
0,7
…
1,0
0,8
З
0,3
1,7
3
1,1
2,6
0,2
1,5
Ж/З
43,2
21,1
26,4
40,9
28,7
57,3
28,4
Респ. Башкортостан
Урал, в среднем
4
Тюменская обл.
3
Курганская обл.
2
Субсидии на возмещение части затрат
на уплату процентов по кредитам
Субсидии на приобретение техники и
оборудования сельскохозяйственного
назначения
Субсидии на компенсацию части затрат
на приобретение ГСМ, средств
химизации и средств защиты растений
Субсидии на поддержку элитного
семеноводства
Субсидии на поддержку племенного
животноводства
Мероприятия по улучшению жилищных
условий в сельской местности
Развитие сельской инфраструктуры
Расходы на научные исследования;
подготовку, переподготовку и
повышение квалификации кадров АПК
Субсидии на компенсацию части затрат
по страхованию урожая
сельскохозяйственных культур,
многолетних насаждений
Прочее
Удмуртская респ.
1
Пермский край
Статья
Свердловская обл.
№
Мера желтой / зеленой
корзины
агропроизводителей Урала17
Вторым шагом предстояло «изнутри» экспертно оценить эффективность сложившейся
системы господдержки сельского хозяйства и выделить наиболее слабые ее звенья. Для этого 250
сельхозтоваропроизводителям (СХТП) Свердловской и Оренбургской областей в декабре 2013 г.
предлагалось ответить на 10 вопросов специально составленной для этих целей анкеты и методом
ранжирования
дать
экспертную
оценку
современного
состояния
отечественной
ГАП.
Систематизация итогов анкетирования (получено 34 анкеты, при этом значительная часть
неответивших,
как
выяснилось,
господдержки
практически
не
получает,
например
перерабатывающая промышленность, логистика) приведена на рисунках 3 и 4. В дополнение
обратим внимание на следующее: в общих поступлениях анкетированных доля господдержки
укладывается в диапазон до 5% (у 56,5% организаций), либо 6-10% (21,7%). При этом, по расчетам
отвечавших, ее объем в первый год функционирования отрасли в ВТО к предыдущему периоду не
Рассчитано по данным, предоставленным профильными министерствами и департаментами соответствующих
регионов.
17
6
изменился (34,9%), либо вырос незначительно (30,4%).
Субсидии на поддержку производства молока/мяса/другой
продукции
8,3
Субсидии на возмещение части процентной ставки по кредитам
8,09
Субсидии на приобретение ГСМ, минеральных
удобрений,средств химизации
7,11
Субсидии на капитальное строительство/ реконструкцию с/х
назначения
6,9
Выплаты на 1 га посевной площади / на 1 голову КРС
)несвязанные выплаты(
6,75
Пролонгация сроков кредитов
6,59
Страхование посевов, поголовья скота/птицы
5,94
Социальное развитие сельских территорий
5
Тарифная и нетарифная защита внутреннего рынка
5,11
Развитие общей производственной инфраструктуры сельского
хозяйства
4,94
Рисунок – 3 Наиболее эффективные виды государственной поддержки сельского хозяйства по
результатам анкетирования СХТП, баллы (10 – максимум)
Недофинансированность сельского хозяйства
8,3
Рост фальсификата
7,58
Слабая защита внутреннего рынка от наращиваемых объемов
импорта
7,05
Усиливающаяся закредитованность
сельхозтоваропроизводителей
6,61
Сохраняющееся давление монополистов, торговых сетей,
посредников
6,52
Слабое стимулирование применения информационных
технологий в сельском хозяйстве
6,06
Остаточные принципы финансирования производственной и
социальной инфраструктуры АПК
6
Недостаточное стимулирование поребительского спроса
)социальное,школьное питание, др.(
5,3
Сохраняющиеся административные барьеры
5,05
Неэффективность поддержки регионов с неблагоприятными
для ведения сельского хозяйства условиями
4,72
7
Рисунок – 4 Наиболее проблемные аспекты государственной поддержки по результатам
анкетирования СХТП, баллы (10 – максимум)
Собранная и систематизированная в ходе предыдущих этапов информация позволила
свести рекомендации по корректировке системы государственной поддержки агропроизводителей
РФ в три условных «пакета».
Первое. Обязательства Росси перед ВТО по организации внутренней поддержки
сельхозтоваропроизводителей (сокращение общего лимита AMS с 9 до 4,4 млрд дол., соблюдение
пропорции 30:70 между продуктово-специфической и неспецифической AMS до конца
переходного периода, 5%-ый порог de minimis и отсутствие корзины развития согласно статусу
развитого государства) могут быть исполнены без ущерба для национального сельского хозяйства
максимально эффективным выбиранием разрешенного объема желтой корзины, «подтягиванием»
продуктово-специфической поддержки до уровня de minimis, реструктуризацией пакета
«непродуктовой» поддержки переносом ее части (скажем, субсидирования входных ресурсов) в
зеленую корзину (например, в форме прямых несвязанных выплат), а также максимально
возможным задействовованием потенциала зеленой корзины на всю ее глубину (инициация
внутренних продовольственных программ, стимулирование инфраструктурных проектов и
социального развития села, ускорение законодательного оформления списка неблагоприятных для
ведения сельского хозяйства регионов, др.).
Второе. Безотносительно обязательств РФ перед ВТО необходимо
безотлагательное
приведение методологии учета расходов по государственной поддержке сельского хозяйства РФ в
соответствие с международной практикой с целью облегчения подготовки ежегодных
нотификаций о реализации взятых обязательств для Комитета по сельскому хозяйству ВТО,
обеспечения внутреннего мониторинга развития государственной аграрной политики РФ и снятия
неоднозначности и фактора «экспертности» при ее оценке.
Третье. Членство в ВТО, как подтверждает практика развитых и развивающихся
государств, не препятствует (естественно, в очерченных границах Соглашения по сельскому
хозяйству) поиску индивидуальных, «заточенных» под конкретику проживаемого данной страной
периода форм поддержки сельского хозяйства, раскрывающих имеющийся у него потенциал, что
требует оперативного налаживания системного мониторинга внешней (анализ зарубежного опыта
реализации
государственной
аграрной
политики)
и
внутренней
(анкетирование,
интервьюирование, фронтальный опрос специалистов, экспертная оценка) среды хозяйствования.
8