Титков Алексей (Высшая школа экономики, кафедра публичной

Титков Алексей (Высшая школа экономики,
кафедра публичной политики)
Законодательные собрания регионов
в условиях управляемых выборов конца 2000-х годов
Постановка задачи: теоретическая основа. Законодательные собрания регионов и
выборы в них рассматриваются здесь в связи с темой институтов современного
политического режима в России на общенациональном и региональном уровнях – или, в
еще более общем виде, темой институтов авторитарного режима.
Тезис о современном политическом режиме в России как одной из разновидностей
авторитаризма в сравнительно-политических исследованиях второй половины 2000-х
годов оказался намного более распространенным, чем десятилетие назад, когда
обсуждалась, в основном, принадлежность России к одному из типов «гибридных
режимов» (см., напр., Гельман 1998, Мельвиль 1999), к «серой зоне» между демократией и
авторитаризмом (Карозерс 2003)1. Изменение позиции исследователей было вызвано,
прежде всего, переменами, происходящими в самом объекте исследования. Отношение к
случаю России как к молодому, становящемуся авторитаризму (см. напр.: Голосов 2011), к
происходящей недемократической консолидации (Гельман 2007), означает, помимо
прочего, особую значимость наблюдения за текущими изменениями институтов и правил.
Каждое из таких изменений может оказаться существенно важным как для перспектив
режима в будущем, так и для его типологической оценки в сравнительных исследованиях.
Концепция «электорального авторитаризма» (Schedler 2006) представляется мне
подходящей для характеристики сегодняшнего политического режима России, тем более
что опыт применения этой концепции к случаю России уже имеется (см. Голосов 2008).
Определение «электоральный» указывает на существенную важность выборов и
выборных институтов для устойчивости режима, для его работы. Определение
«электоральный авторитаризм» во многом близко к используемому политическими
экспертами 2000-х годов понятиям «управляемой демократии» (обзор применения см.:
Папп 2005) или «сверхуправляемой демократии» (Петров 2009). В них подчеркивается, с
одной стороны («демократия»), преемственность с институтами и практиками 1990-х
годов, прежде всего многопартийными выборами; с другой («управляемая») , характерные
для режима ограничения конкуренции: заведомое неравенство финансового,
административного, медийного ресурсов власти и оппозиции, возможности для власти не
допускать к выборам нежелательных кандидатов и несистемные партии, искажать в свою
пользу результаты голосования (подробнее об этих ограничениях выборах см.: Гельман
2007).
Относительно целей анализа выборов и представительной власти при авторитарном
режиме я согласен с позицией, что необходимо, прежде всего, понять каким образом эти
институты поддерживают или, наоборот, расшатывают устойчивость режима – в
частности, каким образом они влияют на поведение оппозиции (см. Gandhi, Przeworski
2007) и как они сказываются на перспективах демократизации режима в будущем (см.
Гельман 2010). Такая постановка задачи представляет собой альтернативу взгляду на эти
институты как просто «декорации» или «имитации», не имеющие сколько-нибудь
существенного значения. На мой взгляд, это последнее предположение, принимаемое без
Подходящими для описания России типами назывались, в частности, «делегативная демократия» по Г.
О’Доннелу (1994) , «демокрадура» по Ф. Шмиттеру или «конкурентная олигархия» по Р. Далю (2010).
Выбор типа мог быть обусловлен тем, какие отличительные черты режима представлялись более
значимыми: соревновательность отношений между элитными группами (Даль), ограниченные возможности
для оппозиционных групп получить власть (Шмиттер) или неразвитый контроль граждан за властью в
период между выборами (О’Доннел).
1
критической проверки, только мешает исследователю понять, как работает политика в
интересующем его типе режима.
Для понимания выборов и других институтов на региональном уровне существенно
важной будет идея навязанного перехода, или складывания институтов под воздействием
внешней силы (федеральной политической власти), преследующей ее собственные
интересы.
Определение предмета. «Управляемые выборы» конца 2000-х годов отличаются от
предыдущих выборов в законодательные собрания регионов по формальным показателям
конкуренции и явки на выборы (См. рис. 1, 2). Ключевой точкой здесь выступает серия
выборов декабря 2007 года, начиная с которой мы видим, в частности, сильное
увеличение доли голосов за партию – победителя (с 2006 года таким победителем
повсеместно оказывается «Единая Россия») и такое же существенное снижение показателя
эффективного числа партий (effective number of party votes, ENPV) М. Лааксо и Р.
Таагеперы, отражающего раздробление голосов между партиями на выборах или, в более
широкой интерпретации, конкурентность партийной среды (см. Лааксо, Таагепера 1979)2.
До декабря 2007 г. нормальными считались результаты «Единой России» в 40-45% на
выборах с реальной конкуренцией пяти-шести партий, после них необходимый результат
вырос на 15-20%, а конкуренция на выборах уменьшилась примерно вдвое.
Совпадение этой переломной точки с выборами в Государственную думу декабря 2007 г.,
которые впервые проводились полностью по партийным спискам, без одномандатных
округов, и на которых результат «Единой России» тоже резко вырос (64,3% против 37,4%
в 2003 г.), можно считать достаточным, в первом приближении, объяснением сдвига,
произошедшего на региональном уровне. Региональные и местные администрации и
отделения правящей партии стали работать по-новому (или по-старому, но с большей
затратой сил), чтобы обеспечить результат – 60% и больше – нужный для руководства
страны. Новые требования к результату правящей партии появились из-за того, что
именно такой показатель позволяет ей сохранить большинство в 2/3 мест в
Государственной думе на выборах только по партийным спискам, без одномандатников3.
Чисто пропорциональная система вместо смешанной была введена, в свою очередь, для
того, чтобы можно было плотнее контролировать выдвижение кандидатов в депутаты и
чтобы было проще управлять депутатским большинством в Думе (см., напр.: Кынев 2009;
Кынев, Любарев 2011). Видимым для широкой публики последствием новых установок
президентской администрации стали произошедшие во второй половине – конце 2007
года отставки губернаторов, не обеспечивших необходимый результат (К. Титков в
Самарской области, А. Лисицын в Ярославской области).
Рисунок 1. Средний результат партии – победителя на выборах в законодательные
собрания регионов, 2003-2010 гг.
Прикладной смысл индекса ENPV состоит в том, чтобы показывать, сколько партий «на самом деле»
конкурировало на выборах. Значение индекса, близкое к двум, здесь означает, что на выборах соперничают
одна сильная партия («Единая Россия») и «все остальные» (такое же значение получается для классических
двухпартийных выборов с двумя примерно равными по силе партиями; различать эти случаи с помощью
индекса ENPV, к сожалению, не получается). Индекс со значением меньше двух означает доминирование
одной партии.
3
В 2003 году «Единая Россия» получила в Государственной думе большинство в 2/3 мест, прежде всего, за
счет депутатов от мажоритарных округов: во фракцию «Единой России» вошли 182 (из 225)
одномандатника, почти половина из которых были избраны как представители других партий или
независимые кандидаты (см. Голосов 2007).
2
Рис. 2. Средние значения показателя эффективного числа партий (ENPV) на выборах в
законодательные собрания регионов, 2003-2010 гг.
В динамике явки на выборы (Рис. 3) важно обратить внимание не столько на максимум
декабря 2007 г. – марта 2008 г., вызванный совмещением региональных выборов с
общероссийскими (явка на них всегда существенно выше), сколько на последующие
значения. Средний показатель явки в законодательные собрания, с середины 1990-х годов
стабильно составлявший около 40% (см., напр.: Макфол, Петров 1998), в 2008-2010 годах
вырос в среднем на пять-десять пунктов, приблизившись к уровню, обычному для
губернаторских выборов до их отмены (см., напр.: Титков 2007). По моей оценке, такое
повышение можно считать прямым следствием «борьбы за результат», начавшейся на
региональных выборах по партийным спискам; некоторые доводы в пользу такой
гипотезы будут представлены дальше в тексте.
Рис. 3. Средние значения явки на выборы в законодательные собрания регионов, 20032010 гг.
Содержательное отличие периода «управляемых выборов» конца 2000-х от более ранних
заключается, прежде всего, в том, что резко выросла политическая значимость этого типа
выборов, которые раньше, особенно в 1990-е годы, выполняли чисто прикладную,
техническую задачу: сформировать очередной состав «представительного собрания
региональных правящих групп» (выражение М. Афанасьева: см. Афанасьев 1998 и др.).
Теперь этот тип выборов получил самостоятельное политическое значение, тогда как
значимость самих по себе региональных законодательных собраний, скорее, даже
уменьшилась. Другими словами, раньше было важно, кого выберут депутатом, а теперь
важно, как выберут, с каким результатом.
Основная интрига и проблема описываемых «управляемых выборов» состоит, на мой
взгляд, в необходимости для региональных властей добиваться на выборах результатов,
которые, как правило, превосходят обычные возможности региональных администраций и
региональных отделений правящей партии, и при этом чаще всего не нужны
региональному руководству (если, конечно, вынести за скобки необходимость следовать
установкам из Москвы, чтобы выжить или продвинуться). Методы, которыми добирается
эта разница, в долгосрочной перспективе подрывают устойчивость всей нынешней власти
и, что еще важнее, доверие к институту выборов в целом. Последующий текст
обосновывает этот набор тезисов.
Значение выборов в законодательные собрания связано, в конечном счете, с переходом
от прямых выборов губернаторов к их назначениях президентом. Для избираемых
губернаторов их собственная победа на выборах служила в целом достаточным
доказательством их политической дееспособности, успешности их работы и/или их
способности контролировать ситуацию в регионе. При новой практике назначений
попытки ввести в 2007-2008 гг. «технократические» оценки губернаторов, основанные на
социально-экономической статистике, оказались не работающими (они по-прежнему
существуют, но мало что значат в политических решениях «заменить губернатора или
оставить»). Практическая оценка, как и раньше, делается по результатам выборов:
президентские и думские – главный экзамен, а выборы в региональные законодательные
собрания, ставшие с 2003 годакак бы уменьшенной копией думских выборов4.
Видимым проявлением выросшего значения выборов в законодательные собрания стало
участие губернаторов в этих выборах в роли «паровоза» для списка «Единой России».
Такая практика, редкая в первой половине 2000-х годов, с переходом к назначению
Обязательные выборы по партийным спискам в регионах введены в закон об организации власти в
регионах поправками 2002 года, которые на практике начали действовать с выборов декабря 2003 года.
4
губернаторов стала использоваться заметно чаще, к 2006-2007 гг. она стала почти
повсеместной (см. Титков 2007). Повторяющаяся от выборов к выборам публичная
критика «паровозов» дала Центризбиркому и «Единой России» повод ввести дробную
разбивку партийных списков на региональных выборов на территориальные группы.
Последствием такой меры стал не отход от практики «паровозов», как это
декларировалось, а, наоборот, ее распространение на уровень городов и районов, где
«паровозами» становились главы администраций или руководители крупных
предприятий. Обычной стала ситуация, когда по итогам выборов от мандатов
отказывается половина и больше избранных депутатов (см. Кынев 2009). Сразу заметим,
что такие массовые отказы влиятельных, но «ненастоящих» кандидатов от депутатских
мест показывают нам, что ключевые фигуры региональной и местной политике, скорее
всего, невысоко оценивают значимость региональных законодательных собраний и,
соответственно, депутатских мест в этих органах.
Роль предварительных заданий, какой процент голосов надо получить, и их связь с ростом
явки на региональные выборы, частично можно проследить по данным выборов 2010 года.
Отличительной особенностью выборов марта 2010 года стало то обстоятельство, что они
проводились после парламентского демарша КПРФ, «Справедливой России» и ЛДПР,
недовольных нарушениями на предыдущих выборах (октябрь 2009 г.), и последующих
уступок президентской администрации (ноябрь-декабрь 2010 г.). Как следствие, в марте
2010 г., жалоб партий и кандидатов было меньше, а результаты правящей партии в
большинстве регионов снизились до уровня 2005-2006 годов. Важное для нас исключение
составили Воронежская область и Ямало-Ненецкий округ, администрации которых
провели выборы «на полную мощность», без послаблений, и получили результаты,
обычные для выборов 2008-2009 годов5.
Сравнение Воронежской и Рязанской областей, похожих по социально-экономическим
характеристикам, по показателям выборов последних двух десятилетий, но резко
различных по результатам выборов марта 2010 г.6, заставляет предположить, что
результатом такого внезапно проявившегося контраста могут быть только различия в
административном давлении на выборы, умеренном в Рязанской области и боле
значительном в Воронежском.
Подтвердить и дополнить это предположение позволяет анализ результатов выборов по
городам и районам. В областных центрах результаты оказываются относительно близкими
(45,7% за «Единую Россию» в Воронеже, 38,7% в Рязани), а контрасты между регионами
возникают за счет сельских районов. Важный индикатором, помогающим косвенно
установить степень административного влияния на выборы, служит значимая
статистическая связь между показателем явки и долей голосов за правящую партию (см.
расчеты А. Бузина, А. Любарева, С. Шпилькина). В случае Воронежской и Рязанской
областей различия между городом и селом, между «умеренной» Рязанской областью и
«отмобилизованной» Воронежской оказываются хорошо заметными (см. табл. 1., рис. 4)7.
На их основе мы можем сделать вывод, что в обоих случаях выборы в городах были
относительно «чистыми» (в Воронеже – в меньшей степени), а необходимые голоса и
проценты «накручивались» в сельских районах: в Рязанской области в более скромных
масштабах, в Воронежской области – близко к пределу возможностей (коэффициент
«единица» в уравнении регрессии).
Причинами такого поведения мы можем предположить желание воронежского губернатора А. Гордеева,
влиятельного назначенца из Москвы, наглядно доказать свое влияние в области, и попытку ямало-ненецкого
губернатора Ю. Неелова (как оказалось, неудачную) продлить свои полномочия еще на один срок, показав
свои способности «сделать» в округе любой необходимый результат выборов.
6
Результат «Единой России» составил 62,6% в Воронежской области и 50,6% в Рязанской. Явка на выборы в
Воронежской области 56,4%, в Рязанской области 44,3% (данные Центральной избирательной комиссии).
7
Расчеты К. Зиновьева (факультет прикладной политологии ВШЭ), ранее не публиковались.
5
Табл. 1. Корреляция между явкой и долей голосов за «Единую Россию» по городским и
сельским избирательным участкам на выборах в Воронежскую и Рязанскую областные
думы, март 2010
Город
Село
Рязанская область
0,54
0,77
Воронежская область
0,65
0,92
Рис. 4. Зависимость между явкой и долей голосов за «Единую Россию» на выборах в
Воронежскую и Рязанскую областные думы, март 2010 г.
Октябрьские выборы 2010 г. дали, может быть, менее наглядный, но тоже поучительный
пример борьбы за результат в двух сложных регионах с устойчиво протестным
голосованием, Костромской и Магаданской областях. В них подсчет голосов продолжался
дольше, чем в других, более спокойных регионах, и закончился с совершенно одинаковым
результатом 50,02% за «Единую Россию» (предварительный подсчет голосов в обоих
регионах давал результат меньше половины). Статистические аномалии, вызванные
желанием администраций дотянуть результат до нужного показателя, наблюдались уже на
первых относительно свободных выборах 1989 года, когда распределение голосов за
первых секретарей обкома КПСС, в диапазоне 50-55% оказалось заметно выше, а в
диапазоне 45-50% заметно ниже, чем при нормальном распределении (в других близких
диапазонах отклонения были значительно меньше) (см. Колосов и др. 1990). Я
предполагаю, что на выборах последних лет разного рода «эффекты барьеров» тоже
должны обнаружиться в достаточном количестве.
Относительное снижение значимости региональных законодательных собраний (или, по
крайней мере, отсутствие значимых признаков роста их влияния), о котором уже
говорилось в связи с массовым отказом от депутатских мест влиятельных «паровозов»
местного уровня, может быть, при необходимости, прослежено и по другим показателям,
в частности, по составу депутатов. Самый простой показатель такого рода, состав
председателей законодательных собраний, показывает, что как персональный состав, так и
источники рекрутирования для этой категории остается примерно таким же, каким был в
1990-е – начале 2000-х годов, когда второстепенное положение законодательных
собраний по сравнению с региональными администрациями считался общим местом,
никем всерьез не оспариваемым. В период с декабря 2007 г. в регионах, где прошли
выборы в законодательные собрания (всего 48 регионов), в 2/5 из них сохранили свой пост
действующие председатели (21 регион), а новые чаще всего выбирались из
исполнительной власти (заместители, советники губернатора, начальники управлений,
департаментов) – 9 регионов, директорского корпуса
- 7 регионов, или слоя
профессиональных депутатов – 8 регионов. В случае резких – вверх или вниз – изменений
реального статуса законодательных собраний, можно было бы ожидать какие-либо
заметные сдвиги в их профессиональном составе, но мы их не наблюдаем.
Из нововведений последних лет, которые не имели прямой цели снизить значение
законодательных собраний, но приводят, в конечном счете, к такому результату, отмечу
два. Прежде всего, вступивший в силу с середины 2009 года порядок определения
кандидатов в губернаторы партией, выигравшей выборы в регионе. В предыдущие годы,
когда подбором кандидатов занимались полпреды в федеральных округах, сопротивление
депутатов законодательных собраний, их демарши или тихий шантаж иногда оказывалось
значимым препятствием для федералов (подробнее см.: Титков 2007). Новый порядок, при
котором кандидаты определяются в Москве рабочей группой с участием ключевых фигур
из правительства и президентской администрации, резко сокращает возможности
региональных депутатов торговаться или просто выражать недовольство по поводу коголибо из кандидатов. Другая практика связана с менее политизированной, но чрезвычайно
значимой
процедурой,
принятием
бюджета.
Практика
«нулевых
чтений»,
предварительного обсуждения проекта бюджета с депутатами от правящей партии,
первоначально возникшая на федеральном уровне в Государственной думе, теперь
распространяется в регионах. Такая практика означает, прежде всего, что площадка, на
которой можно что-то предложить, поправить, добавить, во много переходит от
законодательного собрания, его комитетов, к региональным отделениям «Единой России»,
а официальные депутатские процедуры становятся в больше степени формальностью.
Самое очевидное внешнее следствие практики выборов с декабря 2007 г. это
изменившийся партийный состав законодательных собраний с теперь безоговорочным
преобладанием депутатов «Единой России», особенно среди одномандатников.
Таблица 2. Партийный состав законодательных собраний регионов по итогам выборов
декабря 2007 – 2010 гг.
Единая Россия
КПРФ
Справедливая Россия
ЛДПР
Другие партии
Независимые
Партийные
списки
65,7
15,9
7,5
7,1
1,4
-
Мажоритарные
округа
82,9
2,3
2,9
0,3
0,9
12,1
По итогам выборов рассматриваемого периода получаются законодательные собрания, в
котором первая партия получает большинство, добиваться которого, как самоцель, нет
никакого практического смысла. Для контроля над принимаемыми решениями достаточно
двух третей, а превышение этой доли часто оказывается всего лишь побочным следствием
результатов, которые требует федеральная власть и которые поэтому приходится
показывать. Большинство в две трети в областной думе, избираемой наполовину по
спискам, наполовину по округам, может быть получено уже при результате партиипобедительницы около 45%, если эта партия, как «Единая Россия», в два с лишним раза
опережает ближайшего преследователя и за счет этого выигрывает почти все
одномандатные округа (см. Яргомская 2007). Получить такой результат в большинстве
регионов можно было бы просто за счет преимущества, которое правящая партия имеет
по социологическим опросам, за счет множества статусных политиков в своих рядах, за
счет перевеса в деньгах, доступе в СМИ – то есть, говоря в нормативных понятиях, на
несправедливых, но свободных выборах (о критериях см., напр.: Гельман 2007).
Угрозы, которым могут обернуться для губернатора, для региональной администрации,
законодательные собрания с преобладанием одной из партий (если эта партия по каким-то
причинам выйдет из-под контроля и станет играть против губернатора)пока имеют,
скорее,
умозрительный
характер.
Более
серьезным
вызовом,
регулярно
воспроизводящимся, оказывается сама по себе необходимость получать на каждых
выборах результат, достичь которого без административных манипуляций часто бывает
невозможно. Полный контроль над нижней палатой, получаемый руководством страны на
федеральном уровне, достигается на региональном уровне методами, которые, может
быть, медленно, но неуклонно, подрывают доверие к институту выборов вообще.
Последствия этого, пока трудно прогнозируемые, могут сказаться не только на
политическом развитии ближайшего десятилетия, но и в более долгосрочной перспективе.
Литература:
Афанасьев М. (1998). Формирование представительных собраний правящих региональных
групп // Полис. – N 4.
Гельман В. (1998). Демократия избыточная или недостаточная? (И вновь о природе
политической системы в постсоветской России). – Т. 3. – N 4.
Гельман В. (2007). Эволюция электоральной политики России: на пути к
недемократической консолидации? // Гельман В. (ред.). Третий электоральный цикл в
России, 2003-2004 годы. – СПб: Изд. Европейск. ун-та в С.-Петербурге.
Гельман В. (2008). Динамика субнационального авторитаризма: Россия в сравнительной
перспективе. – СПб: Изд. Европейск. ун-та в С.-Петербурге.
Гельман В. (2010). «Подрывные» институты и неформальное управление в современной
России //Полития. – N. 2
Голосов Г. (2007). Сфабрикованное большинство: конверсия голосов в места на думских
выборах 2003 года // Гельман В. (ред.). Третий электоральный цикл в России, 2003-2004
годы. – СПб: Изд. Европейск. ун-та в С.-Петербурге.
Голосов Г. (2008) Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra/. – То. 12. – N 1.
Голосов Г. (2011) Мир партийных систем и партийные системы мира (Лекция 10 февраля
2011 г.) // Полит.ру [Эл. доступ: http://www.polit.ru/science/2011/02/10/golosov_live.html]
Карозерс Т. (2003 [2002]). Конец парадигмы транзита // Политическая наука. – N 2
Колосов В., Петров Н., Смирнягин Л. (ред.) (1990). Весна 89: География и анатомия
парламентских выборов. – М.: Прогресс.
Кынев А. (2009). Выборы парламентов российских регионов 2003-2009: Первый цикл
внедрения пропорциональной избирательной системы. – М.: Панорама.
Кынев А., Любарев А. (2011) Партии и выборы в современной России: эволюция и
деволюция. – М.: Новое литературное обозрение.
Мельвиль А. (1999) Демократические транзиты (Теоретико-методологические и
прикладные аспекты). – М.: МОНФ, 1999.
О’Доннел Г. (1994 [1992]). Делегативная демократия // Пределы власти. – N 2-3.
Папп А. (2005) Управляемая демократия // Центр “Демос” [Эл. доступ: http://www.demoscenter.ru/reviews/986.htm]
Петров Н. (2009). Сверхуправляемая демократия: тандем и кризис // Pro et Contra. – N 5-6.
– с. 31-50.
Рыженков С. (2010) Локальные режимы и вертикаль власти // Неприкосновенный запас . –
2010. – N2.
Титков А. (2007). Кризис назначений // Pro et Contra. – Том 11. – N 4-5.
Титков А. (2010). Политический режим и регионы / Доклад на конференции “Российские
альтернативы” 8 декабря 2009 // [Эл. доступ: http://www.memo.ru/2010/01/25/titkov_2.htm]
Шмиттер Ф. (1994). Угрозы и дилеммы демократии // Пределы власти. – N 1.
Яргомская Н. (2007). Эквилибрум Дюверже в условиях ограниченной конкуренции //
Гельман В. (ред.). Третий электоральный цикл в России, 2003-2004 годы. – СПб: Изд.
Европейск. ун-та в С.-Петербурге.
Gdandhi J., Przeworski A. (2007) Authoritarian Institutions and the Survival of Autocrats //
Comparative Political Studies. – Vol. 40. – No 11.
Laakso, M., R. Taagepera (1979). Effective Number of Parties: A Measure with Application to
West Europe // Comparative Political Studies. – Vol. 12. - No 1.
Schedler A. (2006). The logic of Electoral Authoritarianism // Schedler A. (ed.). Electoral
Authoritarianism: The Dynamics of Unfree Competition. - Boulder: Lynne Rienner Publishers,
2006.