Document 986620
advertisement
Аналитический вестник № 17 (429) На страницах представителей данного сборника экспертного отражены сообщества по позиции вопросам использования государственных резервных фондов, обращения к заемным источникам финансирования дефицита бюджета и управления государственным долгом. Отсутствие эффективных инструментов управления долговыми рисками, особенно в условиях нестабильной мировой экономики, делает российскую бюджетную систему потенциально уязвимой. В рамках данной темы рассматриваются вопросы оценки долговых рисков и снижения их воздействия на структуру государственного долга. С целью предупреждения проблем с ликвидностью и платежеспособностью бюджета рассматривается необходимость институциональных изменений в механизмах управления корпоративной задолженностью. Обосновывается мнение, что отсутствие концепции долговой политики негативно влияет на эффективность и направления использования иностранных займов. Рассмотрены особенности российской антикризисной политики и их влияние на характер использования финансовых ресурсов государства. Анализируются различные аспекты создания российских резервных фондов и эффективности управления средствами этих фондов. Кроме того, представлен обзор опыта использования некоторыми фондов. зарубежными странами суверенных (резервных) Аналитический вестник № 17 (429) СОДЕРЖАНИЕ В. П. ГОРЕГЛЯД, заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации, доктор экономических наук Оценка долговых рисков в условиях преодоления последствий кризиса..................................................................................3 А. В. НАВОЙ, кандидат экономических наук, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации Генезис российского внешнего долга: основные тенденции и противоречия .......................................................................8 Б. А. ХЕЙФЕЦ, главный научный сотрудник Института экономики РАН, доктор экономических наук, профессор Кризис и новые тенденции в политике управления государственным долгом в России ..........................................................23 А. М. ТРОФИМОВ, ведущий советник отдела финансового анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Государственный долг и финансовые резервы современного государства .......................................................................40 В. В. СИМОНОВ, директор департамента макроэкономического анализа и методологического обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор Особенности российской антикризисной политики на фоне вытеснения во второй эшелон мировой экономики ......................51 С. А. МАЛИНОВСКАЯ, консультант отдела финансового анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Суверенные фонды: международный опыт .............................................61 2 Аналитический вестник № 17 (429) Оценка долговых рисков в условиях преодоления последствий кризиса В. П. Горегляд, заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации, доктор экономических наук Рубеж первых двух десятилетий нашего века во многом ознаменовался кризисными явлениями в мировой экономике. В связи с этим одним из главных вопросов, на котором сосредоточилось внимание и денежных властей, государственным и долгом, экспертов – а проблема также это вопрос управления долговых рисков. Принципиально интересным с практической точки зрения является понимание того, какие инструменты могут быть созданы и применены для сдерживания долговых рисков в финансовой системе. Данной проблематике уделяется пристальное внимание не только Счетной палатой Российской Федерации, но и высшими органами финансового контроля других государств. В том числе глубокое изучение вопроса управления госдолгом проводится в рамках ИНТОСАИ, международной организации, объединяющей институты государственного аудита из разных стран. Наша международная дискуссия нацелена на различные аспекты, которые характеризуют ситуацию в долговой сфере, и в управлении госдолгом. Отсутствие принятых в установленном порядке критериев оценки эффективности операций с долговыми инструментами делает такую оценку затруднительной и в определенной мере субъективной для высших органов государственного финансового контроля. Тем не менее, в Счетной палате России с учетом собственной контрольной и экспертно-аналитической работы, а также с учетом экспертных оценок международного аудиторского сообщества сложились некоторые представления по поводу оценки долговых рисков и снижения их воздействия на структуру государственного долга. Вопрос изучался с учетом подходов, принятых в мировой практике 3 Аналитический вестник № 17 (429) и нашедших отражение в соответствующих документах МВФ, МБРР и ИНТОСАИ по государственному долгу. Они касаются состава рисков и их экономического содержания, расширенных с учетом текущих тенденций в долговой сфере, мировой и российской практике. Мировой опыт, недавний экономический кризис и его последствия показали, что значительное влияние рисков в долговой сфере на уязвимость бюджетной системы обусловливает необходимость наличия системы управления рисками, присущими государственным долговым обязательствам. Реализация рисков в долговой сфере может оказывать существенное влияние на стабильность бюджетной системы, объем долга и расходы бюджета. Значительный рост и реализация различных видов долговых рисков во многом связаны с мировым финансовым кризисом, который в сфере долговой политики привел к следующим последствиям: - реализации ценовых рисков и рисков неразмещения обязательств, спровоцировавших фактический отказ во второй половине 2008 г. от осуществления новых заимствований и, в итоге, неисполнение программ заимствований в предусмотренных объемах; - реализации рисков рефинансирования и ликвидности, которые во многом обусловили необходимость использования средств резервного фонда в целях компенсации ресурсов, получаемых от заимствований, и невозможности в полном объеме рефинансировать государственные долговые обязательства на приемлемых условиях; - реализации валютных рисков и, как следствие, к увеличению объемов государственного внешнего долга в рублевом эквиваленте и соответственно расходов по обслуживанию и погашению этих обязательств; - реализации инфляционных рисков, вызвавших увеличение объема государственных долговых товарных обязательств, стоимостный объем которых зависит от цен на товары народного потребления. Таким образом, видно, что в текущих экономических условиях 4 Аналитический вестник № 17 (429) необходимость наличия системы управления рисками в долговой сфере существенно возрастает, особенно для государств, которые планируют увеличение заимствований на внутреннем и внешнем рынках. Необходимо иметь в виду, что объем государственного долга в конце 2014 года должен увеличиться по сравнению с началом 2007 годом в 4,3 раз, а абсолютная величина долговых обязательств превысить 10 трлн. рублей (это означает более 310 млрд. долларов США). Таким образом, в условиях проектируемого увеличения объемов заимствований, в том числе и на внешних рынках, масштабы последствий возможной реализации рисков в долговой сфере могут быть более серьезными, чем ранее. Проведенный нами анализ ситуации в долговой сфере показывает, что система управления рисками в области государственного долга должна предполагать всесторонний анализ совокупности имеющихся рисков, их идентификацию, оценку и выработку механизмов их контроля. С учетом этого и на основе общепринятых в мировой практике подходов, нами была осуществлена группировка основных видов рисков в сфере государственного долга: 1. По направлению воздействия рисков (прямые и косвенные). 2. По характеру происхождения рисков (внутренние и внешние). 3. По признаку системности (системные и специфические). 4. По природе и степени воздействия (экономические, политические; перманентные и кризисные). Счетной палатой также были проанализированы основные и специфические риски, характерные для государственных долговых обязательств, различные подходы к рассмотрению структуры этих обязательств в целях определения подверженности различным рискам. Нам представляется, что ключевым сущностным моментом является необходимость принятия обоснованных решений в процессе управления государственным долгом. При следующей градации. 5 этом возможно использование Аналитический вестник № 17 (429) а) минимальный риск – это риск близкий к нулю, характерный, в общем случае для безрисковых уже выпущенных и предлагаемых к размещению (выдаче) государственных долговых обязательств; б) допустимый риск – это риск, зона которого не превышает прогнозируемого или определенного ранее объема, не требующая каких-либо специальных управленческих решений в области управления государственным долгом. Данный вид риска хеджируется также без принятия специальных мер, решений и использования специальных инструментов; в) критический риск – это риск, при котором существует вероятность значительного увеличения расходов по погашению и обслуживанию ранее выпущенных обязательств, а также угроза невозможности размещения необходимого объема обязательств на ранее прогнозируемых условиях. Данный уровень риска требует принятия специальных управленческих решений по корректировке программы заимствований источников финансирования дефицита федерального бюджета, расходов по обслуживанию государственного долга и используемых долговых инструментов и хеджированию риска. г) неприемлемый риск – это риск, при котором возникает вероятность неприемлемого увеличения расходов по погашению и обслуживанию ранее выпущенных обязательств, а также неприемлемой цены размещения новых заимствований и их обслуживания. Указанный риск требует использования резервных средств (в случае их наличия) или секвестра расходной части федерального бюджета. Крайней степенью такого риска является катастрофический риск – исключительный риск, возникающий при осуществлении заимствований в объемах, значительно превышающих объемы, необходимые для осуществления платежей по обслуживанию и погашению ранее принятых долговых обязательств на крайне невыгодных условиях, в условиях кризиса ликвидности бюджета, отсутствия средств в резервных фондах, системного экономического кризиса. Данный вид риска требует 6 Аналитический вестник № 17 (429) неординарных управленческих решений. В ходе проведенного исследования нами также были рассмотрены возможные подходы к анализу объема и структуры долга в целях идентификации и определения рисков, методы минимизации рисков, различные факторы, затрудняющие определение и управление рисками. Условно мы можем разделить эти факторы на 2 группы: объективные и субъективные. К объективным факторам можно отнести: - высокую степень неопределенности, свойственную природе рисков, которая значительно возрастает в условиях кризисных явлений; - невозможность с достаточно высокой точностью прогнозировать основные экономические изменения в мировой экономике и рыночную конъюнктуру. К субъективным факторам могут быть отнесены: 1. Отсутствие документов, или недостаточность определяющих порядок нормативных управления правовых государственным долгом и одного из базовых элементов этого управления – управления рисками в долговой сфере. 2. Возможное отсутствие четких приоритетов долговой политики. 3. Отсутствие или недостаточность критериев оценки эффективности операций в ходе управления государственным долгом, так как, в ряде случаев, наличие рисков в не критических диапазонах не является достаточным основанием для ограничения проведения операций с долговыми инструментами. Исследовав данную проблематику, можно прийти к выводу, что создание эффективной системы управления рисками может и должно способствовать: минимизации системных рисков в долговой сфере, снижению влияния субъективных факторов, «раннему оповещению» о нарастающих рисках, а также своевременному выявлению угроз долговой устойчивости, формируемых на внешнем и внутреннем финансовых рынках. Подводя итог можно обратить внимание на два следующих 7 Аналитический вестник № 17 (429) аспекта. Во-первых, значительное влияние рисков в долговой сфере на уязвимость бюджетной системы обусловливает необходимость наличия соответствующей системы управления рисками. И, во-вторых, система управления рисками, в качестве одного из компонентов управления государственным долгом, может являться частью как стратегии управления долгом, так и системы контроля операций с долговыми инструментами, кроме того, способствовать объективной оценке обоснованности и эффективности принятых управленческих решений в долговой сфере. Генезис российского внешнего долга: основные тенденции и противоречия А.В. Навой, кандидат экономических наук, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации Теоретические подходы к определению основных направлений долговой политики до сих пор носят дискуссионный характер. Несмотря на широкую распространенность иностранных заимствований в современных валютных отношениях, к ним зачастую относятся как к неизбежному злу – они необходимы для покрытия расходов стран, живущих не по средствам. Эффективность использования привлеченных иностранных ресурсов также носит неоднозначный характер. В некоторых странах, внешние ресурсы действительно способствовали инновационному росту экономики страны-реципиента, однако в большинстве развивающихся они были «проедены», а долговое бремя еще более усугубило положение должников. Как правило, страны стремятся довести до общественности и иностранных инвесторов свое видение целей внешних заимствований, а также их сроки и источники погашения долга – в частности, в форме концепции долговой политики. На теоретическом уровне потребность во внешних заимствованиях возникает вследствие необходимости покрытия отрицательного сальдо 8 Аналитический вестник № 17 (429) счета текущих операций платежного баланса – то есть для компенсации несбалансированности трансграничных товарных потоков страны с внешним миром. По своей экономической сути отрицательное сальдо текущего счета отражает нехватку национальных сбережений для финансирования инвестиций, которая и покрывается за счет привлечения внешних ресурсов. В принципе, данный дисбаланс – устраним: нехватка национальных сбережений со временем может быть скомпенсирована. Причем долг может быть погашен как за счет постепенного увеличения экспорта, так и посредством роста производительности труда на базе осуществленной ранее за счет долговых ресурсов модернизации производственных фондов. Таблица 1. Индикативные пороговые значения экономической безопасности по оценкам МВФ. Критерии МВФ Высокий Средний риск риск Показатели уровня долга Низкий риск Отношение внешнего долга к ВВП 50 40 30 Отношение внешнего долга к экспорту 200 150 100 300 250 200 25 20 15 35 30 25 Отношение внешнего долга к доходам бюджета Платежи по внешнему долгу к экспорту Платежи по внешнему долгу к доходам бюджета Однако на практике оценить эффективность использования внешних долговых ресурсов, а также момент, когда страна сможет приступить к погашению внешней задолженности и за счет каких источников определить практически невозможно. Поэтому международная практика пошла по пути выработки определенных критериев допустимых размеров внешнего долга и бремени его обслуживания, которые еще не оказывают депрессивного воздействия 9 Аналитический вестник № 17 (429) на экономику. Обычно, основными показателями, характеризующими величину и «качество» долга выступают соотношения иностранной задолженности с продуктом, создаваемой экономикой. Следует отметить определенную условность данных пороговых значений. Как показывает опыт кризисных явлений конца 90-х годов прошлого века, дестабилизации были подвержены даже страны, обладающие относительно «хорошими» по меркам МВФ характеристиками внешнего долга. В то же время, большинство развитых стран, обладая близкими к пороговым значениям показателя «внешний долг / ВВП», демонстрировали устойчивость к кризисам и стабильные темпы экономического роста. В этой связи при анализе долговой политики страны важно не только и не столько установление «пороговых качественных значений» внешнего характеристик долга, задолженности сколько и целевой выявление характер использования привлеченных средств. В контексте приведенных выше теоретических проблем обратимся к анализу долговой политики России. По формальным критериям, внешний долг нашей страны не является критическим. В частности, для России основные индикативные пороговые значения экономической безопасности, по версии МВФ, еще находятся на приемлемом уровне, однако темпы наращивания задолженности превышают показатели многих развитых и развивающихся стран (см. рис.1), а соотношение платежей по внешнему долгу к экспорту превышает максимально допустимый уровень риска (см. таблицу 1). Однако основной кризисный потенциал российского внешнего долга, по нашему мнению, содержится не столько в его объеме (хотя и весьма значительном), сколько в скорости и бессистемности его наращивания, а также – в экономической необоснованности привлечения внешних ресурсов. На сегодняшний день в нашей стране не оформлено какой-либо концепции долговой политики. Более того, сама позиция страны в отношении иностранных заимствований носит 10 Аналитический вестник № 17 (429) крайне противоречивый характер. Приведем лишь несколько устойчивости Российской доказательств этому тезису. Коэффициент "Платежи по внешнему долгу/ Экспорт товаров и услуг ", % Коэффициент ЗВР/платежи по внешнему долгу", % Внешний долг на душу населения, долл. США 2004 36 105 2005 34 96 2006 32 94 2007 36 118 2008 29 92 2009 38 135 2010 33 110 Справочно: Пороговые значения коэффициенто в* 30 - 40 - 50 100 - 150 - 200 Пороговые значения коэффициенто в ** 50 130 - 220 долговой Коэффициент "Платежи по внешнему долгу/ВВП", % внешней Коэффициент "Внешний долг/Экспорт товаров и услуг", % Показатели Коэффициент "Внешний долг/ВВП", %1 Таблица 2. Федерации.1 — 10 10 12 9 11 9 — 29 30 39 29 38 29 — 235 307 308 280 333 372 1 488 1 801 2 202 3 267 3 386 3 268 3 419 — 15 - 20 - 25 — — 20 25 не менее 100 — * Пороговые значения, предлагаемые Международным валютным фондом в аналитических целях. Степень риска: "низкая - средняя - высокая." ** Пороговые значения, предлагаемые Счетной палатой Российской Федерации в аналитических целях. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации № 9 (81), 2004 год Источник: Банк России – www.cbr.ru 1 11 Аналитический вестник № 17 (429) Рисунок 1. Внешний долг частного сектора стран с переходной экономикой в 2004-2009 гг. (млрд. долл. США).2 500.00 450.00 Казахстан Польша 400.00 Российская Федерация Индия 350.00 300.00 Бразилия 250.00 Мексика 200.00 Турция Украина 150.00 Чешская Республика Южная Африка 100.00 50.00 Чили 01/01/2004 01/01/2005 01/01/2006 01/01/2007 01/01/2008 01/01/2009 01/01/2010 Россия, с длительным устойчивым профицитом счета текущих операций – то есть обладающая систематическим превышением национальных сбережений над инвестициями и следовательно имеющая источник бессрочных «бесплатных» ресурсов в иностранной валюте в форме накопленных и неиспользованных экспортных доходов, является одним из крупнейших должников на международном рынке. За последние 10 лет страна осуществила масштабные заимствования за рубежом, средний размер процентных платежей в 2006-2010 гг. по привлеченным в период кредитного бума иностранным кредитам составлял около 18 млрд. долларов США ежегодно3. При устойчивом росте ценовой конъюнктуры сырьевых товаров в этот же период Источник: Мировой банк и Международный Валютный Фонд. Оценено по объему выплаченных инвестиционных доходов по прочим инвестициям платежного баланса Российской Федерации - Платежный баланс Российской Федерации (нейтральное представление, детализированные компоненты) – www.cbr.ru 2 3 12 Аналитический вестник № 17 (429) положительное сальдо торгового баланса, вместо того, чтобы быть пущенным на погашение ранее взятых долгов – вполне оправданная мера в условиях высокой зависимости от экспортных цен, страна не только «проела» текущие доходы, но и резко активизировала темпы наращивания внешней задолженности (до 50-60% в год). Еще более проблемно выглядит российская внешняя задолженность в контексте направлений ее использования. В отличие от мировой практики, когда привлеченные внешние ресурсы направляется в первую очередь на покрытие издержек модернизации фондов, в России, в условиях производственных крайне мощностей, высокого внешние уровня ресурсы изношенности практически не использовались для обновления оборудования и импорта технологий. Примером отсутствия экономической логики является трансформация сокращающегося государственного внешнего долга во внешний долг компаний и банков с превалирующим государственным участием (см. рис.2). При снижении государственного внешнего долга на протяжении послекризисного периода примерно на 112 млрд. долларов США, частный квазигосударственный долг за тот же период вырос до 153 млрд. долларов США.4 Таким образом, формальное сокращение зависимости от внешних ресурсов (вполне оправданное в условиях увеличения положительного сальдо текущего счета), сопровождалось наращиванием квазигосударственных внешних займов через связанные компании и банки. Рассчитано по: Внешний долг Российской Федерации в 1994-2004 годах и Внешний долг Российской Федерации в 2010 г. – www.cbr.ru 4 13 Аналитический вестник № 17 (429) Рисунок 2. Динамика внешнего долга Российской Федерации и накопленного сальдо счета текущих операций.5 800 744.6 700 600 500 400 208.22 300 80.84 200 153.03 100 46.56 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Прочие секторы Банки Банки и небанковские корпорации с превалирующим государственным участием Государство Накопленное сальдо счета текущих операций Отсутствие четкого ответа на вопрос – чего же мы хотим от международного рынка ссудных капиталов, порождает массу противоречий, как на уровне общегосударственной экономической политики, так и в действиях частных компаний. Одним из следствий данного противоречия является один из давних мифов, фигурирующий в мнениях экономической общественности: «Россия заимствует на Западе потому, что там дешевле и «длиннее» ресурсы». Это решительно не соответствует постоянно действительности. растущих внешних У России ресурсов в вполне форме достаточно накопленного положительного сальдо счета текущих операций, совокупный объем которого 5 по оценкам, начиная Источник: данные Банка России – www.cbr.ru 14 с 1994 по 2010 г. достиг Аналитический вестник № 17 (429) 744 млрд.долл. США 6 – то есть величины, примерно в полтора раза превышающей совокупный объем внешних заимствований. Основной институциональной проблемой внешнего долга Российской Федерации, порождающей противоречивое отношение к внешним займам, на наш взгляд выступает крайне высокая концентрация иностранных валютных ресурсов у весьма узкой группы компаний экпортоориентированного сектора экономики. Получая масштабную экспортную выручку, крупные отечественные корпорации направляют ее не только и не столько на внутренний рынок, сколько используют для собственных иностранных инвестиций. Причем экспорт капитала российскими инвесторами на западные рынки зачастую осуществляется в низкодоходных формах – наращивания остатков на текущих счетах и в краткосрочных депозитах, а также в форме приносящих низкий доход портфельных и прямых вложений в акции. В свою очередь, недопоставленная экспортная выручка на внутренний рынок – суть вывезенные за рубеж национальные сбережения – вызывает острый дефицит капиталов на внутреннем рынке, подталкивая к росту ссудный процент на внутреннем рынке. В результате отечественные заемщики вынуждены удовлетворять «кредитный голод» за счет внешних источников, которые оказываются более «дешевыми», чем внутренние кредиты. Иными словами высокие темпы наращивания внешнего долга страны являются не чем иным, как следствием неэффективного перераспределения собственных же валютных ресурсов. Причем, учитывая низкую отдачу от вывезенных капиталов и сравнительно высокую стоимость внешних заимствований косвенный результат такой неэффективной долговой модели выражается в чистом перераспределении в пользу остального мира национального продукта, которое может быть оценено среднегодовым отрицательным сальдо Рассчитано по: Платежный баланс Российской Федерации (аналитическое представление) за 1994-2010 гг. – www.cbr.ru 6 15 Аналитический вестник № 17 (429) инвестиционных доходов платежного баланса, составлявшим в 20062010 году около 31 млрд.долларов США.7 Обратимся теперь к наиболее острым проблемным узлам, связанным с обслуживанием внешнего долга Российской Федерации в ближайшем будущем. Узел первый. Крайне рискованный характер российской внешней задолженности обуславливается жестким графиком ее погашения. Несмотря на превалирование в структуре долга формально долгосрочных заимствований (свыше года) средний срок до погашения составляет 3-4 года. Это означает, что в ближайшие годы только в рамках погашения основного долга нам предстоит выплачивать в среднем около 70-100 млрд. долларов США в год, что превышает даже самый оптимистичный сценарий прогноза сальдо счета текущих операций, заложенный в проект Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики до 2013 года (67,3; 46,8 и 0,8 млрд. долларов США в 2011, 2012 и 2013 гг., соответственно)8. Значительную величину платежей в рамках обслуживания основного долга подтверждает и график, по которому в течение 2011 года России предстоит выплатить 109,7 млрд.долл.США (см. рис.3)9. Таким образом, если компании и банки встретят затруднения с рефинансированием хотя бы части задолженности, страна столкнется с острой нехваткой валюты на внутреннем рынке для выполнения долговых обязательств перед нерезидентами, которую необходимо будет покрывать либо за счет снижения резервных активов (валютные интервенции) либо за счет корректировок обменного курса. Рассчитано по: Платежный баланс Российской Федерации за 2006-2010 гг. (нейтральное представление) www.cbr.ru 8 «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2011 год и период 2012 и 2013 годов» - www.cbr.ru 9 График погашения внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года: основной долг - www.cbr.ru 7 16 Аналитический вестник № 17 (429) Рисунок 3. График погашения внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года: основной долг (млрд. долларов США). 300 250 200 175.3 150 100 55.6 59.4 50 41.5 49.3 0 4.8 12.6 2.6 26.3 2011 2012 свыше 2 лет Прочие секторы Банки Органы государственного управления Узел второй. Основной макроэкономической проблемой российского внешнего долга, отчасти вытекающей из отсутствия долговой стратегии является отсутствие стоимостных источников возврата займов. Кредитный бум 2006-2008 гг. обернулся использованием основной части относительно дешевых внешних ресурсов для всемерного развития потребительского кредитования, финансирование торгово-закупочной деятельности предприятий внешней торговли, строительства частного жилья и многочисленных торговых и складских помещений. Значительная доля средств была израсходована для стимулирования процесса централизации и концентрации капитала внутри страны – покупку и перепродажу пакетов акций, осуществления сделок слияний и поглощений. Начиная с 2005 года все большая часть средств расходовалась на рефинансирование ранее взятых кредитов (см. рис. 4). 17 Аналитический вестник № 17 (429) Рисунок 4. Основные направления использования привлеченных иностранных кредитов российскими банками и корпорациями в 2007-2008 гг., млрд. долларов США.10 50 45 40 35 30 25 20 Общекорпоративны е цели 15 10 5 0 Банки Нефинансовые предприятия Банки 2007 Нефинансовые предприятия 2008 Экспортноимпортные торговые операции Сделки слияния и поглощения Рефинансирование задолженности Все это привело к тому, что, несмотря на бурный рост объема иностранных займов, лишь их мизерная часть была использована для производственных инвестиций: доля иностранных ресурсов в структуре вложений в основной капитал в 2006-2009 гг. составляла около 5,4%11. Средний износ основных фондов с 2005 года составляет около 45%12, причем в одной из самых высокорентабельных отраслей – добыче полезных ископаемых – в том же периоде износ сохранялся на уровне около 50%.13 Таким образом, можно предположить, что вместо использования займов для формирования долгосрочной производственной основы выпуска высокотехнологичной продукции и погашения внешних кредитов в будущем на этой основе, экономика «проела» большую часть сформированной задолженности. Это Источник: система REUTERS, данные средств массовой информации. Рассчитано по: Инвестиции и строительство. 2010. Таблица 7.8. Инвестиции в основной капитал по источникам финансирования. 12 Рассчитано по: Инвестиции и строительство. 2010. Таблица 7.2. Наличие и состояние основных фондов по видам экономической деятельности. 13 Там же. 10 11 18 Аналитический вестник № 17 (429) позволяет сделать вывод о том, что в будущем России по-видимому придется расплачиваться по долгам не за счет вновь создаваемой в хозяйстве стоимости на базе обновленной за счет кредита производственно-материальной базы, а за счет перераспределения в пользу кредиторов части национального богатства – невосполнимых природных ресурсов страны. Таблица 3. Соотношение привлеченных и погашенных краткосрочных и долгосрочных иностранных ссуд и займов нефинансовыми предприятиями в 2003-2010 гг., млн. долларов США.14 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Всего привлечено 34 236 46 312 70 789 64 366 169 280 167 772 81 811 70 818 Всего погашено -19 107 -30 131 -29 889 -47 526 -80 306 -120 637 -79 268 -76 991 Привлечено на чистой основе Соотношение ссудных обязательств привлеченных на чистой основе к обязательствам привлеченным на брутто основе, % 15 129 16 181 40 900 16 840 88 974 47 135 44 35 58 26 53 2 543 -6 173 28 3 -9 Узел третий. Отсутствие стоимостных источников возврата долга породило еще одну проблему российского долга – его «пирамидообразный» характер. По сути, начиная с 2004 года, основная часть новых зарубежных кредитов нефинансовых корпораций направлялась на выплаты по старым долгам. В 2006 году неттопривлечение займов составило лишь четверть от брутто-показателя15 (см. табл.3). В среднем по итогам 2003-2010 гг. привлечение новых внешних кредитов на чистой основе составляло не более трети от объема брутто-заимствований.16 Это подтверждает предположение о формировании «финансовой пирамиды», в которой привлечение иностранных ссуд в значительной мере обусловлено не потребностью в Источник: Рассчитано по: Платежный баланс Российской Федерации (нейтральное представление, детализированные компоненты) - www.cbr.ru 15 Рассчитано по: Платежный баланс Российской Федерации (нейтральное представление, детализированные компоненты) - www.cbr.ru. 16 Там же. 14 19 Аналитический вестник № 17 (429) финансировании новых экономических проектов, а необходимостью обслуживания старого долга и выплат процентов по нему. Учитывая низкую эффективность современной долговой политики России и противоречивость подходов к ее реализации, обратимся к поиску вариантов выхода из сложившейся ситуации. Первым и основным выводом следует считать отсутствие потребности России в иностранных займах – на сегодняшний день национальных сбережений вполне достаточно, чтобы удовлетворить спрос на кредит со стороны экономики. Это подтверждает, например, размер вывезенных за пределы страны отечественных капиталов – в объеме более 1,1 трлн. долларов США17 при вдвое меньшей сумме внешней задолженности страны – около 489 млрд. долларов США.18 Проблема состоит исключительно в эффективном перераспределении этого капитала среди секторов экономики. Однако ее решение не является тривиальной задачей как с теоретической, так и с практической точек зрения. В экономической литературе подчеркивается, что с теоретической методами точки зрения, ограничить экспортоориентиоованные крайне сложно собственников компании административными валютных в праве ресурсов – самостоятельно распоряжаться своей выручкой. В системе рыночных отношений эти компании, посредством лобби, способны провести фактически любое законодательное решение через систему органов государственной власти. С практической точки зрения, представляется проблематичным выработать административные рычаги репатриации национального капитала из-за инструментов и рубежа в связи расширением с усложнением возможностей обхода финансовых валютного законодательства. Возвращаясь к примеру Российской Федерации, необходимо отметить, что на сегодняшний день в руках органов исполнительной власти и Банка России практически не осталось рычагов регулирования 17 18 Международная инвестиционная позиция Российской Федерации в 2001-2010 гг. - www.cbr.ru. Внешний долг Российской Федерации - www.cbr.ru. 20 Аналитический вестник № 17 (429) трансграничных потоков капитала. В этой связи постановку вопроса об административном ограничении привлечения ресурсов из-за рубежа частным сектором, без соответствующих изменений в действующем валютном законодательстве, по-видимому, следует считать некорректной и противоречащей закону. На наш взгляд, государству в лице органов исполнительной власти следует сосредоточиться на других рычагах регулирования привлечения внешних ссудных ресурсов. К ним можно отнести, во-первых, экономическое стимулирование размещения капитала экспортерами на национальном рынке, а во-вторых, прямые директивные указания менеджменту компаний с превалирующим государственным участием. В рамках первого направления, применимы косвенного методы поощрения репатриации стимулирование российских отечественных капиталов банков, в – например, распоряжении которых оказываются валютные ресурсы, предоставлять ее резидентам за счет повышения лимита открытой первичного размещения валютной валютных позиции; облигационных организация займов как отечественных частных корпораций, так и государственного сектора, прежде всего среди российских компаний – экспортеров с возможным предоставлением государственных гарантий таких заимствований. Однако, данные рычаги, по-видимому, будут иметь ограниченную эффективность в силу преимущественной нацеленности крупного российского бизнеса на вывоз капитала за рубеж. В рамках применено второго прямое предприятиями направления участие в посредством государством управлении института может быть подконтрольными государственных представителей. Данный инструмент представляет весьма эффективное средство контроля крупнейшими над заемщиками привлечением – компаниями иностранного сырьевого капитала сектора с государственным участием и банками. На внешний долг корпораций и банков с превалирующим участием государства приходится около 153 млрд. долларов США, или около трети всем займов, осуществленных 21 Аналитический вестник № 17 (429) российским бизнесом за рубежом.19 Однако, несмотря на законодательное закрепление, этот механизм до сих пор остается практически незадействованным. В контексте политикой, непосредственного проводимой контроля подконтрольными государства предприятиями, над вновь обратимся к вопросу о целесообразности новых внешних заимствований государства. В 2010 году Российская Федерация разместила новые суверенные облигационные займы в объеме около 5,1 млрд. долларов США. Однако по нашему мнению иностранное финансирование дефицита государственного бюджета вполне могло бы быть заменено мобилизацией валютных ресурсов за счет частичной продажи валютных активов подконтрольных государству организаций. В соответствии с данными международной инвестиционной позиции Российской Федерации около 319 млрд. долларов США размещено в прямых инвестициях за рубежом, еще около 67 млрд. долларов США – на текущих счетах и в краткосрочных депозитах.20 Аппроксимируя соотношения, характерные для внешнего долга, можно предположить, что не менее трети этих ресурсов принадлежит компаниям с превалирующим участием государства. Не является ли логичным через механизм госпредставителей реализовать эти валютные активы в целях поддержания государственного бюджета? Ведь именно так поступили в ходе разразившегося финансового кризиса инвесторы из США, Европы, Великобритании. Мобилизация ресурсов за счет продажи активов госкомпаний стала бы вполне уместной альтернативой иностранным займам Правительства Российской Федерации, которые обходятся ему в 4-7% годовых.21 Проведенный анализ свидетельствует, что отсутствие концепции долговой политики в Российской Федерации ведет к ощутимым потерям национальной экономики. Переданная частному сектору выработка решений в области иностранных заимствований привела к Рассчитано по: Внешний долг Российской Федерации (аналитическое представление) - www.cbr.ru. Международная инвестиционная позиция Российской Федерации в 2001-2010 гг. - www.cbr.ru. 21 По данным системы RUTERS. 19 20 22 Аналитический вестник № 17 (429) пирамидообразному разрастанию внешних займов, ресурсы от привлечения которых не расширили воспроизводственной базы страны, а преимущественно потребление. были Вывоз направлены валютных экспортоориентированного сектора на непроизводительное ресурсов в экономики интересах противоречит макроэкономическим задачам страны, он спровоцировал «кредитный голод» на внутреннем рынке при наличии вполне достаточных сбережений экономики. В данных условиях Россия не может опираться лишь на рыночные механизмы интеграции страны в систему международного рынка движения капитала. Необходимо активизировать государственные меры регулирования, как косвенного экономического, так и административного характера. Это позволит стране своевременно выполнить международные долговые обязательства и эффективно использовать имеющиеся в ее распоряжении валютные сбережения, не прибегая к новым иностранным займам. Кризис и новые тенденции в политике управления государственным долгом в России 22 Б.А. Хейфец – главный научный сотрудник Института экономики РАН, экономических наук, профессор доктор Снова бюджетный дефицит Мировой финансовый кризис, остро сказавшийся на российской экономике, вновь привлек особое внимание к проблеме эффективного управления государственным долгом России, прежде всего его внешней составляющей. Российская долговая политика была проблемной областью все 1990-е годы, но особенно усугубил ее положение кризис 1998 г. Внутренний долг в июне 1998 г. составлял около 450 млрд. руб., С разрешения автора перепечатано из журнала «Россия и современный мир», 2010, N 1. Обновлены некоторые статистические данные. Несмотря на то, что в настоящее время условия несколько изменились, некоторые важные соображения, высказанные в статье, сохраняют и даже усилили свою актуальность. 22 23 Аналитический вестник № 17 (429) или 75 млрд. долл. по докризисному курсу. Максимальная глубина внешнего долга в 159 млрд. долл. была достигнута в конце 1999 г. В отличие от внутреннего долга, с которым достаточно легко удалось «расправиться» с помощью дефолта по основным рублевым обязательствам государства и обвальной девальвации национальной валюты, внешняя задолженность потребовала существенных политических и дипломатических усилий и решение проблем с ней было связано с определенными моральными издержками. Резкая активизация долговой политики23, а также благоприятная внешняя конъюнктура значительной части способствовали внешнего долга, досрочному который к погашению концу 2008 г. уменьшился до 40 млрд. долл. Внутренний долг хотя и вырос, опередив в 2007 г. внешний, но в количественном выражении – почти 1,5 трлн. руб. (примерно 51 млрд. долл.) на конец 2008 г. представлял вполне «удобоваримую» для бюджета величину (см. рис. 1). Если в 2000 г. отношение государственного долга к ВВП составляло 61,3% (53,7% – внешний долг и 7,6% – внутренний), то в 2008 г. оно снизилось до 8,5% (3,9 и 4,6% соответственно). Удачные решения в долговой политике, прежде всего в управлении внешним долгом, не означают, что в этой сфере не были допущены определенные просчеты. Так, на наш взгляд, слабо использовались операции buy back, а также своповые операции, для которых часто привлекались сомнительные посредники, получившие крупные «комиссионные». Досрочные выплаты по внешнему долгу начались с самых «дешевых» кредитов МВФ. Решение же о досрочном погашении долга перед Парижским клубом запоздало на два-три года, и это погашение было проведено не единовременно, а поэтапно, завершившись, когда финансовое положение России стало наилучшим со времени обретения ею независимости, что привело к существенному Принятие ряда жестких ограничительных норм, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, существенное снижение новых заимствований и усиление контроля за использованием уже полученных иностранных кредитов в рамках начавших разрабатываться с 2003 г. и ежегодно уточнявшихся трехлетних стратегий по управлению государственным долгом и т.п. 23 24 Аналитический вестник № 17 (429) увеличению общей массы реструктурированного долга (более подробнее см. «Долговая политика..»).24 Счетная палата в этот период неоднократно выявляла недостатки в учете госдолга.25 Однако эти просчеты в целом не носили стратегического характера и привели лишь к дополнительным, но не критичным для прежнего уровня бюджетных доходов затратам на обслуживание долга. Рисунок 1. Соотношение внешнего и внутреннего долга (на начало года), %.26 100% 80% 60% 40% 20% внутренний г. г. 20 11 г. 20 10 г. 20 09 г. 20 08 г. 20 07 г. 20 06 г. 20 05 г. 20 04 г. 20 03 г. 20 02 г. 20 01 г. 20 00 г. 19 99 г. 19 98 г. 19 97 19 96 19 95 г. 0% внешний Вместе с тем в тот период был серьезно ослаблен контроль за корпоративной задолженностью, бурный рост которой стал одной из острейших проблем второй половины 2008 г. Ухудшение внешней конъюнктуры для основных уменьшение положительного российских сальдо экспортных счета текущих товаров и операций платежного баланса, с одной стороны, и необходимость выполнения взятых ранее социальных и некоторых других финансовых обязательств – с другой, привели к составлению бюджета на 2010 г. с первичным дефицитом. Одним из главных источников его покрытия, как это принято в мировой практике, наряду со средствами резервных фондов должны стать финансовые заимствования, в том числе на международных рынках. Хейфец Б.А. Долговая политика России: актуальные проблемы. – М., 2007. – С. 37–51. Там же, см., например, рис. 1. 26 Источник: Рассчитано автором по данным Минфина (данные по внутреннему долгу пересчитаны по курсу Банка России на соответствующую дату). 24 25 25 Аналитический вестник № 17 (429) Какие есть варианты Возникает вопрос, насколько оправданна политика использования внешних займов, т.е. фактически возврат на уже пройденный путь с последующим перераспределением нагрузки на будущие поколения для выплаты долга. Похоже, что новые заимствования – неизбежный шаг, учитывая сегодняшние реалии квазирыночной экономики России. Логика проста: покрыть бюджетный дефицит можно за счет увеличения доходов и / или снижения расходов. Быстрое повышение доходов, если исключить значительный рост налогов, нереальный в условиях кризиса, при вялой глобальной и внутренней конъюнктуре рынков и слабо диверсифицированной структуре экономики, невозможно. Это долгосрочная перспектива, связанная с переходом на инновационную модель развития. Конечно, действенным имеются и практическим краткосрочные шагам, резервы. например по Однако к осторожному «декларационному» наступлению на коррупцию или сокращению одного из крупнейших в мире оффшорного сектора экономики, правительство явно не готово. Не говоря уже о «теневой экономике», которая не наблюдается официальной статистикой. Такая экономика, по оценке председателя Счетной палаты РФ С. Степашина, достигла 25% ВВП, в то время как в США 0,8%, Швеции – 1,3%, Канаде – 2,7%. Только легализация производства и реализации алкогольной продукции могла бы увеличить доходы казны на 35–40 млрд. руб.27 Не удается в силу различных причин существенно сократить и расходы, что на практике считается одним из самых эффективных способов покрытия бюджетного дефицита, способным дать относительно скорые финансовые результаты. Например, в 2008 г. расходы на государственное и муниципальное управление выросли на 30%, в 2009 г. – еще на 4%. Каждый третий бюджетный рубль в этой сфере был потрачен без должной отдачи.28 27 28 Степашин С. В долгу у самих себя.// Российская газета. – М., 2009, 8 октября. Источник: http://www.gazeta.ru/financial/2009/10/22/3275968.shtml 26 Аналитический вестник № 17 (429) Большие потери связаны и с использованием офшорных схем минимизации налогообложения и нелегального вывоза капитала. Точных интегральных оценок по России, где от 70 до 90% всех крупных частных предприятий принадлежит структурам, инкорпорированным в офшорных и связанных с ними юрисдикциях, а госкомпании активно используют офшорных трейдеров и офшорные инвестиционные компании, нет. Но есть данные по другим странам. Так, согласно оценкам, приведенным в 2009 г. Б. Обамой, за последнее десятилетие одни только не запрещенные законом схемы по использованию «налоговых гаваней» стоили американскому бюджету 190 млрд. долл.29 В Германии, как утверждает министр финансов П. Штайнбрюк, уклонение от налогов (главным образом с помощью офшоров) обходится бюджету примерно в 30 млрд. евро. В целом же ЕС ежегодно теряет из-за задействованы этого примерно и различные 100 млрд. резервные евро.30 Могут фонды, быть включая золотовалютные запасы. Но это крайне рискованный шаг, угрожающий финансовой стабильности страны. Прежде всего, это может привести к росту инфляции. Кроме того, при наихудших вариантах средств одного только резервного фонда надолго не хватит. Плюсы и минусы новых займов В пользу выпуска новых государственных облигационных займов говорит то, что на мировых финансовых рынках появились свободные ресурсы, а присутствие на них России благоприятно скажется на российских финансовых рынках. Вопрос заключается в масштабах, цене и формах этого присутствия. В разгар кризиса бюджетные наметки правительства по внешним заимствованиям были таковы: в 2010 г. – 16,3 млрд. долл.; в 2011 г. – 17,5 и в 2012 г. – 18,6 млрд. долл.,31 что в целом составляет 52,4 млрд. долл. и практически не очень существенно Ведомости. – М., 2009, 5 мая. The independent. – L., 2008. – March 11. 31 Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов». Приложение № 21// Парламентская газета. – М., 2009, 8 декабря 2009 г. 29 30 27 Аналитический вестник № 17 (429) (менее 10%) для современного российского ВВП.32 По критериям ЕС отношение государственного долга к ВВП не вызывает опасений, если не превышает 60%. При условии, конечно, что не станет стабильным повышение мировых цен на топливо и сырье, которое наблюдалось в сентябре-декабре 2009 г. Последнее позволило бы значительно уменьшить размеры заимствований или отказаться от них вообще. В конце 2009 г. появились новые оценки. Как заявлял заместитель министра экономического развития РФ А. Клепач, в 2010 г. Россия может сократить объем выпуска государственных облигаций почти вдвое по сравнению с намечавшимся ранее – до 8–10 млрд. долл.33 Это связано с тем, что изначально в бюджете 2009 г. среднегодовая цена нефти была заложена в 41 долл. за баррель, летом ее повысили до 54 долл., а в начале осени – еще до 57 долл. В ноябре-декабре нефть торгуется выше отметки в 70 долл. По расчетам Минфина РФ, если цена нефти достигнет 100 долл. за баррель, то бюджет может быть бездефицитным.34 Однако есть и другие прогнозы, говорящие о возможном падении нефтяных цен в связи с новой волной кризиса.35 Цена займов также пока невысока. Даже крупным корпорациям сейчас удается организовать среднесрочные заимствования на уровне 6–7% годовых. Россия как суверен за пятилетние еврооблигации может рассчитывать на плату не более 6% годовых, а еще есть возможность получения более дешевых кредитов от МВФ. Кроме того, еврооблигационная форма заимствований позволяет проводить более гибкую политику управления внешним долгом. На настоящий момент планы Правительства РФ на ближайшие годы скорректированы в сторону значительного уменьшения внешних заимствований (см. Федеральный закон №357-ФЗ от 13 декабря 2010 года «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». Приложение 38). 33 Действительно, в 2010 году Россия сократила объем выпуска еврооблигаций до 5,5 млрд. долл. 34 По данным Министерства финансов РФ, средняя цена российской нефти марки Urals за январь-май 2011 года сложилась в размере $107,34 за баррель, при этом за пять месяцев 2010 года средняя цена была на уровне $76,29 за баррель. Таким образом, цена на нефть в январе-мае текущего года выросла на 40,6% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Интернет-сайт http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=13041 35 Танас О. Правительство ограничит корпорации извне // http://www.gazeta.ru/financial/2009/12/23/3303183.shtml 32 28 Аналитический вестник № 17 (429) Существенно возрастут и внутренние займы. За 2009 г. суверенный внутренний долг возрос почти на 0,5 трлн. руб., в том числе за счет значительного увеличения госгарантий. В 2010 г. с внутреннего рынка должны были привлечь 568 млрд. руб., в 2011 г. – 749 млрд. руб. и в 2012 г. – 237 млрд. руб.36 Реальная нагрузка на бюджет будет еще выше.37 Нужно учитывать, что Россия взяла на себя обязательства в размере 10 млрд. долл. для покупки облигаций МВФ, выручка от продажи которых пойдет в Международный антикризисный фонд для поддержки платежных балансов нуждающихся стран по линии Фонда. Были предоставлены кредиты ряду зарубежных стран – Беларуси, Кыргызстану, Армении, Кубе, Венесуэле и некоторым другим. Правда, многие из этих займов и кредитов несут политическую нагрузку или пойдут на финансирование российских предприятий, которые будут поставлять в счет данных кредитов экспортную продукцию. Однако в любом случае правительству необходимо будет объяснить обществу, почему наряду с кредитованием зарубежных стран мы прибегаем к внешним заимствованиям. Сейчас кредитная политика практически не объясняется, а Программа предоставления государственных финансовых кредитов из открытого приложения к Федеральному закону о бюджете стала в последние два года секретной. Например, совсем нелогичным представлялось возможное (но, к счастью, не состоявшееся) предоставление кредита в 4 млрд. долл. Исландии осенью 2008 г. И очень серьезным является вопрос об использовании кредитов. Исходя из прежнего российского опыта, обеспечить действенный контроль за эффективностью долгового финансирования практически невозможно. Как планируется, новые кредитные ресурсы поступят в распоряжение бюджета. Поэтому вряд ли здесь можно ожидать серьезных изменений. Тем более что сейчас ослаблена роль бюджетного кодекса и государственного контроля над исполнением По данным ЦБ РФ за 2010 год внутренний долг увеличился на 845,7 млрд. рублей. Согласно Программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2011 год, нагрузка увеличилась вдвое - в текущем году предусмотрено 1340,8 млрд. рублей, а в 2012 году – 1504,4 млрд. рублей заимствований. 36 37 29 Аналитический вестник № 17 (429) бюджета и использованием средств на антикризисные мероприятия. Поэтому велика вероятность низкой эффективности новых займов. По большому счету, все упирается в смену модели развития и управления экономикой. Совокупны й внешний 180,0 150,8 182,0 257,4 309,7 465,4 долг* Корпоратив ная 29,3 37,6 75,1 175,2 260,7 419,0 задолженно сть Банковская система (баз 8,2 13,6 24,8 50,2 101,2 163,7 участия в капитале)** Нефинансо вые предприяти 21,1 24,0 50,3 125,0 159,5 255,3 я (без участия в капитале)*** 1.01. 2011 1.01. 2010 1.01. 2009 1.10. 2008 1.01. 2008 1.01. 2007 1.01. 2006 1.10. 2004 1.01. 2002 1.01. 2000 Таблица 1. Рост корпоративной задолженности, млрд. долл.38 542,1 479,9 469,7 488,7 498,3 447,7 425,4 442,1 197,9 166,3 125,6 144,2 301,4 281,4 299,8 297,9 * Включает государственный, региональный и корпоративный внешний долг. ** Включены обязательства ВЭБа. Внешняя суверенная задолженность, учитываемая ВЭБом как агентом Правительства РФ, отражается в обязательствах органов государственного управления. *** Включается рыночная стоимость привилегированных акций, находящихся в собственности нерезидентов. Привилегированные акции классифицируются в качестве компонента внешнего долга в связи с обязательством эмитента выплачивать по ним дивиденды, при этом эмитент не принимает на себя обязательств по выкупу их по рыночной цене. Источник: Хейфец Б.А. Кредитная история России. Характеристика суверенного заемщика. – М., 2003. – С. 267; данные Банка России (www.cbr.ru) 38 30 Аналитический вестник № 17 (429) Груз корпоративной задолженности Немаловажен и факт, что государственные заимствования будут вытеснять частные заимствования. Вместе с тем вопрос о рефинансировании корпоративной задолженности в настоящее время стоит очень остро: за 2001–2008 гг. она выросла практически в 15 раз, составив почти 500 млрд. долл., а на 1 января 2010 г. уменьшилась до 425,4 млрд., из которых 299,8 млрд. приходится на нефинансовый сектор, а 125,6 млрд. долл. – на банки. На 1 января 2011 г. корпоративная задолженность вернулась к уровню начала 2009 года, т.е. увеличилась до 442,1 млрд. долл., причем рост пришелся на банковскую систему (см. табл. 1). Некоторые государственного задолженность, эксперты, долга, прежде занимающиеся предлагают всего считать задолженность проблемами корпоративную контролируемых государством корпораций и банков, условными (обусловленными) суверенными обязательствами.39 За них государство при определенных обстоятельствах должно нести установленную ответственность в виду их угрозы для обеспечения стабильности экономического развития страны. Современный кризис показал справедливость этих утверждений, когда значительная государственная финансовая помощь была оказана корпорациям и банкам, испытывавшим острую нехватку ликвидности, во многих развитых странах. Большую финансовую поддержку получил корпоративный сектор и в России, в частности целевую – на погашение внешней задолженности частных компаний. В самый острый период кризиса (октябрь 2008 г.) государство выделило ВЭБу 50 млрд. долл. для рефинансирования внешнего долга корпорациям, но выдало нескольким частным компаниям 11 млрд. долл. под льготные проценты (в основном, LIBOR+5%)40, тогда как на финансовых рынках деньги российским компаниям в сентябре-октябре См. подробнее: Сторчак С. Условные обязательства. – М., 2009. – с. 251–253. Среди «спасенных» госпомощью компаний были UC RUSAL (долг – 4,5 млрд. долл.), «Альфагрупп» (2 млрд. долл.), Evraz Group (1,8 млрд. долл.), «Роснефть» (800 млн. долл.), «Газпром нефть» (750 млн. долл.), ПИК (262 млн. долл.), «Ситроникс» (230 млн. долл.). 39 40 31 Аналитический вестник № 17 (429) 2008 г. Можно было получить только под 20–25%. Однако вскоре правительство остановило ошибочность такого финансовым группам. эту акцию, т.е. преференциального Интересно, фактически подхода что после к признало отдельным этого ничего катастрофичного не произошло. Должники сами стали выкручиваться из критического положения – путем договоренностей с кредиторами и реструктуризации долга, продажи части активов, новых займов, банкротств и использования других, принятых в таких случаях форм управления. Начались и прямые выплаты по задолженности из увеличившихся доходов компаний. Так, Evraz group в декабре 2009 г. досрочно погасил большую часть кредита, взятого у ВЭБа – 800 млн. долл. из 1,8 млрд. долл. «Альфа-групп» погасила 500 млн. долл. из кредита ВЭБа в 2 млрд. долл. Магнитогорский металлургический комбинат (ММК) досрочно погасил кредит в 5,8 млрд. руб. «Газпромбанку». «Роснефть» из китайского кредита в 25 млрд. долл. погасила 800 млн. долл. ВЭБу. Даже самый крупный частный должник UC RUSAL, получив срочную помощь от госбанков (ВЭБа, Сбербанка, Газпромбанка на сумму примерно 6,5 млрд. долл.), после почти года переговоров с пулом частных кредиторов в декабре 2009 г. достиг договоренности о реструктуризации 7,4 млрд. долл. своих внешних обязательств перед ними. В конце концов, кредиторы заинтересованы в возврате своих денежных средств, а не в банкротстве должника. А некоторые должники, опасаясь перехода под контроль государства закладываемых «под помощь» своих акций, сами отказались от кредитов ВЭБа, найдя другие источники финансирования. Российские банки и компании значительно активизировали собственную деятельность по снижению своего долгового бремени. Можно выделить следующие главные направления такой работы. 1. Прямое погашение или выкуп задолженности (об этом частично уже говорилось выше). 32 Аналитический вестник № 17 (429) 2. Реструктурирование задолженности перед конкретными кредиторами или группами кредиторов. Кроме UC RUSAL, здесь очень характерен пример крупного девелопера «Группа ПИК», которая в связи с обвалом рынка недвижимости и сильной долговой нагрузкой попала в очень тяжелое экономическое положение. Тем не менее уже в декабре 2009 г. она объявила о реструктуризации 80% взятых ею кредитов, что наряду с получением госгарантий на 14,38 млрд. руб. позволило ей выполнить требование «Сбербанка» для получения от него нового кредита в 12,75 млрд. руб. 3. Замещение кредитов одних банков или облигационной задолженности кредитами других банков. Так, «Металлоинвест» для погашения задолженности перед «Сбербанком» использовал кредит ВТБ. «Ситроникс» получил кредит у «Банка Москвы» в размере 230 млн. долл. для погашения своей задолженности перед ВЭБом. Для аналогичных целей ПИК взял кредит у «Номос-банка», который выкупил его долг у ВЭБа. Трубная металлургическая компания (ТМК) заняла в ЕБРР 200 млн. долл. для погашения своих евробондов,41 а также кредиты в «Газпромбанке», «Сбербанке» и ВТБ на сумму 1750 млн. долл. для погашения коротких долгов. «Вымпелком» выкупил собственные еврооблигации на 320 млн. долл., заместив их привлеченным в сентябре 2009 г. кредитом «Сбербанка». 4. Эмиссия новых выпусков еврооблигаций. В 2009 г. было осуществлено размещение пяти выпусков еврооблигаций нефинансовыми компаниями (за весь 2008 г. их было девять): «Газпром» разместил четыре выпуска долговых бумаг для рефинансирования своей задолженности в размере – 500 млн. швейцарских франков, 5,5 млрд. евро и 850 млн. евро и 600 млн. долл.; «ЛУКОЙЛ» – один (1,5 млрд. долл.). При этом «Газпром» опробовал новый инструмент – еврокоммерческие бумаги, которые он размещал на 41 ЕБРР поможет. //Ведомости. – М., 2009, 6 июля. 33 Аналитический вестник № 17 (429) короткий срок в три месяца всего под 3,4% годовых. Начали размещать еврооблигации и банки. Первым это сделал «Промсвязьбанк», разместивший в ноябре 2009 г. субординированные еврооблигации на 200 млн. долл. со ставкой 12,75% годовых на срок в пять с половиной лет. ТМТ запланировала четыре выпуска трехлетних биржевых облигаций – двух по 5 млрд. руб. и двух по 10 млрд. руб., которые будут размещаться не одновременно, а по мере необходимости для рефинансирования долга компании. Такие же планы и у Evraz Group, который хочет выпустить четыре серии десятилетних облигаций на 30 млрд. руб. 5. Размещение новых выпусков акций и депозитарных расписок. ТМК обратилась с заявкой на регистрацию новых выпусков американских депозитарных расписок (ADR) на Нью-Йоркской бирже на сумму до 100 млн. долл. ВТБ в сентябре 2009 г. разместил в России дополнительную эмиссию акций на 60,5 млн. руб. UC Rusal готовится провести крупное размещение своих акций на бирже Гонконга: она намерена предложить инвесторам до 10% акций от нынешнего уставного капитала, которые могут принести ей 2–2,6 млрд. долл. 6. Продажа зарубежных и внутренних активов, прежде всего непрофильных. АФК «Система» продала за 1 долл. 20% акций девелопера «Системы-галс» из 51%, заложенных в банке, но с условием продлить срок до начала погашения долга «Системы-галс» в размере 23,5 млрд. руб. Одна из крупнейших зерновых компаний России – «Настюша» отдала за долги «Россельхозбанку десять из 13 своих зернохранилищ.42 7. Личные финансовые «вливания» основных собственников. А. Абрамов и Р. Абрамович вложили 400 млн. долл. личных средств в новый выпуск евробондов Evraz Group объемом 500 млн. долл., а облигации на остальные 100 млн. долл. так же как и глобальные депозитарные расписки (GDR) Evraz Group были размещены на свободном рынке; Е. Батурина для расплаты по задолженности 42 «Настюша» теряет активы // Ведомости. – М., 2009, 6 июля. 34 Аналитический вестник № 17 (429) «Интеко» продала принадлежавшие ей акции «Газпрома» и «Сбербанка». Конечно, о прекращении госпомощи в уменьшении долгового бремени российских компаний говорить пока нельзя. Однако эта помощь начала осуществляться в косвенных формах. Например, ее важнейшим элементом стали финансирование, государственные которого после гарантии получения под долговое таких гарантий уже добивались самостоятельно российские компании. Суммарный объем государственных гарантий в 2009 г. был запланирован в размере до 300 млрд. руб., однако фактически было использовано гарантий на менее чем 200 млн. долл. В 2010 г. возможно увеличение рублевых госгарантий до 532,5 млрд. руб. (в том числе гарантии на 410 млрд. руб. с правом регрессного требования или с уступкой прав требования к лицу, по обязательствам которого предоставлена государственная гарантия РФ), а в 2011–2012 гг. они уменьшатся до 64,5 млрд. руб. и 53,5 млрд. руб. соответственно.43 В то же время будут значительно увеличены гарантии в иностранной валюте, что значительно расширит возможности заимствований на зарубежных рынках российских корпораций. Согласно «Программе государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», эти гарантии в 2010 г. могут составить до 8 млрд. долл., в 2011 г. – 4,4 млрд. долл. и в 2012 г. – 3 млрд. долл.44 Другой формой госпомощи стал выкуп части дополнительных эмиссий облигаций или акций. Так, значительная часть намеченных к выпуску в 2009–2010 гг. РЖД необеспеченных облигаций (200 млрд. Планы Правительства РФ были существенно скорректированы в сторону увеличения обязательств – на 2011 и 2012 годы предусмотрено 420,5 и 344,5 млрд. рублей государственных гарантий соответственно Источник: Федеральный закон №357-ФЗ от 13 декабря 2010 года «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (Приложения №36 и 37). 44 Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов». Приложение № 22 // Парламентская газета. – М., 2009, 8 декабря 2009 г. Согласно Федеральному закону №357-ФЗ от 13 декабря 2010 года «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», планы Правительства РФ остались практически неизменными – на 2011 и 2012 годы предусмотрено по 3 млрд. долл. государственных гарантий (Приложения №40 и 41). 43 35 Аналитический вестник № 17 (429) руб.), вероятно будет выкуплена госбанками. Из планирующейся продажи 10% акций UC RUSAL ВЭБ может купить 3% акций.45 Что касается одного из главных аргументов для оказания прямой государственной помощи осенью 2008 г. – «заложенные иностранным банкам при получении кредитов акции российских стратегических предприятий перейдут к иностранным собственникам» – то он недостаточно убедителен. Если здесь недостаточно Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и государства» (от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ), то закон нужно дополнить соответствующими поправками, касающимися залога акций российских предприятий. Или необходимо разработать и принять с учетом таких обстоятельств новый закон о залоге. Сейчас залоговые правоотношения регулируются Законом РФ от 29 мая 1992 г. № 2872-I «О залоге» (с изменениями от 26 июля 2006 г.) и ГК РФ, которые не учитывают современные глобальные реалии экономического развития России. Так ли велика корпоративная задолженность? Следует также тщательно разобраться с самой корпоративной задолженностью. Дело в том, что значительная ее часть сформировалась за счет кредитов от компаний и банков из классических офшоров и стран, задействованных в офшорных финансовых схемах. В 2007 г. из 93 млрд. долл., на которые увеличилась задолженность нефинансовых структур, 70 млрд. пришлось на офшоры и связанные с ними юрисдикции (там обычно размещены головные компании холдингов). Во внешнем долге небанковских корпораций на 53,6 млрд. долл. за 2008 г. на Кипр пришлось 14,0 млрд., Великобританию – 7,0; Люксембург – 4,0; Британские Виргинские острова – 2,0 млрд. долл. Конечно, это могут быть реальные кредиты от западных банков и корпораций и перекредитование через свои «дочки» – кредиторы предпочитают таким образом оформлять кредиты. Но есть основания 45 Федоринова Ю., Письменная Е. Помощь Дерипаске // Ведомости. – М., 2009, 20 ноября. 36 Аналитический вестник № 17 (429) предполагать, что частично это кредиты самим себе (страхование рисков ввиду особенностей инвестиционного климата в России). Иными словами, это обычные внутрикорпоративные финансовые проводки. Реальная внешняя задолженность российских компаний, по нашему мнению, может быть на 20–50% ниже. Такой вывод подтверждают и данные Росстата по инвестициям: в поступивших в страну в 2008 г. 104 млрд. долл. инвестиций, на различные виды кредитов приходилось почти 84 млрд. (80%), а в прямых инвестициях доля кредитов, полученных от зарубежных совладельцев предприятий, – 36% (27 и 9,7 млрд. долл. соответственно). В первом полугодии 2009 г. из 32,1 млрд. долл. инвестиций на различные виды кредитов приходилось более 27 млрд., или 84%, а в прямых инвестициях доля кредитов, полученных от зарубежных совладельцев предприятий, составила 39% (2,4 из 6,1 млрд. долл.). Сейчас ситуация немного начала меняться: корпорации рефинансируют ранее полученные кредиты в ВЭБ или получают новую помощь, оформляя ее на свои российские дочки, т.е. камуфлируя свою «офшорную изнанку». Среди важных мер в этой области можно назвать создание долгового агентства, которое кроме вопросов активного управления суверенным долгом занималось бы мониторингом корпоративной задолженности. Такая идея была в начале 2000-х годов, но в силу различных причин не была реализована. Обсуждается идея о создании финансового агентства в форме открытого акционерного общества, которое будет управлять фондом национального благосостояния, свободными средствами бюджета и долгами. В пользу создания специального органа говорит и то, что деятельность государственных представителей, равно как и независимых директоров в госкомпаниях, на которые приходится около 50% всего долга, оказалась нерезультативной управления корпоративной задолженностью. 37 с точки зрения Аналитический вестник № 17 (429) Минфин, правда, планирует внедрить в начале 2010 г. новый механизм мониторинга корпоративной задолженности для компаний с государственным участием, квазисуверенным рейтингом. пользующихся Речь идет господдержкой о и неформальном совещательном органе, который следил бы за планами госимитентов и координировал их действия. Если же такой механизм не сработает, то, как считает заместитель министра финансов Д. Панкин, придется вводить правила распоряжением или постановлением правительства.46 Но до конца ясности в этом вопросе нет. Например, Минэкономразвития считает, что мониторинг внешних долгов должен коснуться не только государственных, но и частных компаний. Как отмечает глава ведомства Эльвира Набиуллина, «речь не идет об ограничении: вводить ограничения или запреты, наверное, нецелесообразно, но нужно понимать, что в этой сфере происходит, не доходим ли мы до какой-то опасной черты с корпоративным долгом».47 Другой вопрос, какие эффективные меры могут предпринять госведомства, если ситуация окажется неблагоприятной? И прежде, без мониторинга, было ясно, что многие госкомпании игнорируют риски внешних займов. Для ограничения роста корпоративной задолженности были предприняты резервирования Некоторые попытки при повышения осуществлении эксперты нормы заграничных предлагали обязательного займов замораживание (2006). внешних заимствований госпредприятий до утверждения правительством жестких правил таких операций вплоть до включения в программы государственных заимствований. На наш взгляд, возможно включение в Бюджетный кодекс и закон о бюджете максимального уровня государственного внешнего и внутреннего долга в расширенном толковании, т.е. с учетом задолженностей контролируемых государством компаний. Но при этом необходимо обеспечить строгое соблюдение этих норм, что заставит Минфин РФ тщательнее Письменная Е., Кравченко Е., Хуторных Е. Займы под контролем // Ведомости. – М., 2009, 24 декабря. 47 Там же. 46 38 Аналитический вестник № 17 (429) отслеживать динамику корпоративной задолженности госкомпаний и принимать возможные даже в рамках действующего законодательства меры. Банк России прорабатывает вопрос о резком снижении необлагаемой налогом ставки по валютным кредитам (до 3%), что станет экономическим обременением на привлечение капитала и снизит возможность использования платы за кредиты для минимизации налогообложения и вывоза капиталов. Предлагаются различные варианты ограничения внешних займов госкомпаний, в том числе с помощью увязки роста их внешней задолженности с другими экономическими показателями, прежде всего ростом выручки. Для ограничения внешних займов финансовых предприятий в разное время выдвигались предложения об ограничении валютной позиции, лимите доли внешних займов в пассивах, более тесной связи заимствований с обязательными резервами банков и т.п. Планируется стимулировать привлечение финансовых ресурсов с внутреннего рынка, хотя его объем и стоимость ресурсов и раньше являлись существенным тормозом для долгового финансирования. Таким образом, необходимо не только усиление внимания к отдельным, хотя и важным проблемам долговой политики, а комплексный подход к решению всех макроэкономических проблем, включая повышение доходов и эффективности расходов средств госбюджета. Что касается самой долговой политики, то наряду с внесением посткризисных коррективов в ее общую стратегию настало время для определенных институциональных изменений. Прежде всего, речь идет о создании механизма, который позволил бы осуществлять мониторинг и определенное регулирование корпоративной задолженности, которая в настоящее время таит наибольшие угрозы макроэкономической стабильности страны. 39 Аналитический вестник № 17 (429) Государственный долг и финансовые резервы современного государства А.М. Трофимов, ведущий отдела финансового Аналитического управления Совета Федерации Для стран, богатых природными ресурсами, советник анализа Аппарата одна из первостепенных проблем — управление поступающей экспортной выручкой. Неискушенному взгляду может казаться странной и невозможной ситуация, чтоб был «избыток денег»: кажется им всегда можно найти применение. Между тем, уже в старой индийской сказке «Золотая антилопа»48 показано, как наказал сам себя раджа, думавший, что «золота никогда не бывает слишком много». Бывает. Именно ресурсно-богатые страны, какой является и Россия, сталкиваются с проблемой регулирования избытка ликвидности. Для этого и нужны резервные фонды. 1. Создание резервных фондов за счет конъюнктурных доходов Есть четыре важнейшие причины не тратить денежные ресурсы в период их относительного избытка, а накапливать в специальных фондах. Во-первых, цена ресурсов обычно очень волатильна (подвижна), т.е. периоды высоких цен сменяются периодами низких. Отсюда существенная неравномерность бюджетных доходов, поступающих от экспорта ресурсов. Значит, необходим некий буферный денежный фонд, чтобы эти колебания в доходах не сказывались на расходах. Во-вторых, в рамках широко известных бизнес-циклов, неизбежных в рыночной экономике49, в отношении государственных бюджетных расходов необходимо проведение т.н. «антициклической политики». Т.е. расходы в периоды кризиса (при падении производства и 48 49 Широко известной по одноименному советскому мультфильму 1954 года. Согласно Й.Шумпетеру, циклические кризисы жизненно необходимы для развития. 40 Аналитический вестник № 17 (429) падении экспорта) должны не падать, а расти, чтобы восполнять недостаток спроса на макроэкономическом уровне и, смягчая проявления кризиса, способствовать выходу из него. Наоборот, в периоды бума государственные расходы надо сдерживать, чтобы не допустить «перегрева» экономики (роста инфляции). В развитых государствах рост расходов в кризис часто достигается лишь за счет наращивания бюджетных заимствований. Однако рост заимствований связан с рядом негативных побочных эффектов (например, с так называемым «вытеснением», т.е. снижением частных капвложений). Для России, где экономика только развивается и не пользуется доверием инвесторов для наращивания госдолга, но имеется ресурсный потенциал, эффективнее проводить бюджетную антициклическую политику за счет расходования накопленных резервов. Ещё важнее третья причина, т.н. «голландская болезнь». Дело в том, что в периоды хорошей конъюнктуры на сырьевых рынках из-за большого притока инвалюты платежный баланс требует, чтобы равновесный курс национальной валюты был высок. Таким образом, происходит её «укрепление». Слишком высокий курс национальной валюты делает невыгодным экспорт продукции секторов обрабатывающей промышленности, т.к. повышает внутренние издержки, что ведет к удорожанию продукции данных секторов. Это, в свою очередь, снижает стимулы к их развитию, создавая порочный круг ресурсной ориентации экономики. Резервные фонды, принимая избыток инвалюты и размещая её за рубежом, и должны ослабить «голландский синдром». Кроме того, денежные потоки из этих фондов можно направить вовне ресурсной сферы, создавая стимулы для развития модернизированных производств с большей добавочной стоимостью. Четвертая причина связана с тем, что потребность в финансах может быть отложенной на длительный срок и ожидаться намного позднее того, когда поступает выручка за ресурсы. Типичный пример — расходы на пенсионные выплаты и на медобслуживание пожилых 41 Аналитический вестник № 17 (429) людей. Они могут быть неплохо оценены на много десятилетий вперед (60-80 лет), исходя из расчетного сценария демографического развития страны на основе текущих данных о факторах рождаемости и смертности. Ближайшие два десятилетия положение страны будет отягощено тремя демографическими волнами: а) общей тенденцией снижения рождаемости (т.н. «демографический переход»), б) скачком числа выходящих в рождаемости ближайшие в середине годы на прошлого пенсию века, ввиду повышенной в) снижением числа вступающих в трудовой возраст из-за скачка снижения рождаемости в начале 1990-х годов. Сочетание этих трех волн, резко увеличит отношение числа получающих пенсии, к числу работающих. Это ведет к росту нагрузки на бюджет в предстоящие два десятилетия. Чтобы накопить необходимые финансовые ресурсы, меры надо принимать уже в ближайшие годы.50 ВЫВОД. Чтобы обеспечить текущие расходы независимо от колебаний конъюнктурных доходов, необходимы буферные накопления (резервы). Старение населения провоцирует нарастание расходов, требуя обеспечения долгосрочных дополнительных резервов. Резервы плановых нужны также накоплений, для т.е. проведения антициклической бюджетной политики, для удержания равновесия платежного баланса (поддержания оптимального валютного курса). * * * Есть две задачи по управлению резервными фондами: задача мобилизации денежных средств тогда, когда возникает потребность в целевых бюджетных расходах; задача размещения денежных средств в надежные активы с тем, чтобы обеспечить их сохранность. При этом важно определить, в каком объеме целесообразно создавать резервные фонды и как ими эффективно управлять. 50 Задержка за пределами 5-7 лет может крайне обострить ситуацию. 42 Аналитический вестник № 17 (429) 2. О размещении средств резервных фондов и функциях фондов Ввиду необходимости эффективной мобилизации средств фондов у России особого выбора нет: средства фондов надо размещать либо на денежные счета, либо на рынке краткосрочных финансовых инструментов (в облигации, депозитные сертификаты и т.п.). Возможно также размещение на депозиты, но это связано с более сложным контролем над надежностью институтов, принимающих депозиты. Для большей доходности возможно размещение даже в акции.51 Иные методы размещения (например, займы) требуют индивидуальной, т.е. более сложной и рискованной работы. Резервные фонды могут выполнять две различные целевые функции: сглаживание колебаний в доходах и создание долгосрочных накоплений на будущее.52 Рассмотрим каждую их них. 2.1. Чтобы эффективно выполнять функцию сглаживания текущих колебаний доходности, необходимо оценить вероятную периодичность таких колебаний. Причем надо выделить как минимальный, так и максимальный периоды. Исходя из минимального периода, можно оценить время, когда следует приступать к накоплениям резервного фонда. Исходя из максимального — когда следует притормозить такие накопления. Пока нельзя достоверно оценить эти периоды ввиду малой продолжительности периода наблюдений за международными ценами на нефть. Тем не менее, для рабочих оценок можно гипотетически взять, например, минимальный период — 8 лет и максимальный — 15 лет. Исходя из этих оценок, учитывая размах колебаний конъюнктурных доходов на входе, можно, во-первых, оценить минимальный объем буферного резерва, который позволит нивелировать колебания на Но колебания курсов акций делают это более рискованным. Ввиду наличия двух целей, чтобы не порождать постоянный конфликт интересов и не уподобиться «охотнику за двумя зайцами», целесообразно организационное разделение резервов на два фонда, каждому из которых задана одна цель. В России в 2008 году Резервный фонд и был разделен на 2 фонда: Стабилизационный (далее Стабфонд) и Фонд национального благосостояния (ФНБ). 51 52 43 Аналитический вестник № 17 (429) выходе (в расходах), а во-вторых, определить максимальный объем буфера, при превышении которого доходы можно направлять на иные цели. Конечно, для точной оценки целесообразного размера фонда требуется более реалистичная модель, но это находится за пределами данной статьи. 2.2. Чтобы накопления, эффективно целесообразно выполнять функцию определить как долгосрочного время будущего использования этих средств, так и их целевой характер. Учитывая, что в ближайшие десятилетия наиболее важным источником долгосрочной нестабильности федерального бюджета будет проблема дефицита Пенсионного фонда, целесообразно считать целью ФНБ восполнение этого дефицита. Соответственно сроком начала будущего использования этого фонда можно считать 2020-2030 гг. 3. О задаче эффективного сохранения резервных фондов 3.1. Важнейший вопрос — как эффективно сохранять активы фондов. Надежность здесь обеспечена контролем над эмитентами. В конечном же счете, надежность всех организаций и институтов гарантируется государственной властью. Потому максимальная надежность возможна лишь при размещении в облигации иностранных государств, исторически считаемых надежными. Более современный вариант — использование межгосударственных институтов. Вложения же в финансовые институты на внутреннем рынке страны заведомо ущербны с точки зрения надежности: это напоминало бы попытку барона Мюнхгаузена вытащить себя и лошадь из болота своими силами. Для обеспечения устойчивости и надежности нужна внешняя опора. Смежный вопрос, связанный с этим, временнáя структура размещения: средства должны быть размещены так, чтобы они были легко доступны к тому времени, когда понадобятся. Примечание. Не надо далеко ходить за примером проблемных размещений. Во время кризиса в конце 2008 г. существенная часть 44 Аналитический вестник № 17 (429) средств ФНБ (почти четверть его размера 53) была размещена на низкопроцентный депозит в ВЭБ с целью выдачи последним кредитов на поддержку финансовой системы и экономики. Между тем, вопервых, низкий процент депозита (ниже инфляции) означает обесценивание ФНБ, во-вторых, есть риск невозврата выдаваемых кредитов, в-третьих, размещенные на депозит средства недоступны на срок депозита. Последнее означает, что на этот срок реальный размер ФНБ уменьшился, хотя в финансовой отчетности это никак не отражается. Такими приёмами мы сами себя вводим в заблуждение. Для сглаживания колебаний доходности, для ведения антициклической политики надо размещать средства в рыночные или нерыночные, но обязательно краткосрочные инструменты. В тоже время долгосрочные накопления, расходуемые на плановой основе, можно размещать в иные инструменты, соответственно большей срочности. При этом важно, чтобы в отчетности фондов приводились данные с учетом реальной срочности размещения. 3.2. Важными являются и валютные аспекты проблематики резервных фондов. Последние два десятилетия показали, что рубль — недостаточно надежная валюта. Надежнее размещение в иностранную валюту, точнее, в обязательства и/или сертификаты иностранных государств, имеющих длительную историю. При этом важно, что бы эти государства были ключевыми участниками мирового валютного рынка, а также были существенными торговыми партнерами России (чтобы их валюта играла заметную долю в валютной выручке, приходящей в Россию). В этих условиях выбор не велик: для резервных фондов России приняты вложения в ценные бумаги и валюту трёх видов: США, Великобритании, и зоны евро.54 Часть средств размещается также в квазивалюте — SDR («специальные права заимствования» — это расчетные безналичные средства Международного Валютного Фонда). По отчетам Счетной палаты (данные о состоянии ФНБ на 01.01.2011г.). Однако, евро — валюта новая, т.е. как раз по историческому критерию ещё недостаточно убедительно надежная. 53 54 45 Аналитический вестник № 17 (429) Размещение резервов в заграничные валюты часто критикуют, но это абсолютно необходимая мера в современном глобализующемся мире: ведь ни одна страна мира (даже сама мощная) ныне не может вести замкнутое хозяйство, все страны успешно существуют лишь в рамках международного разделения труда и международной торговли. ВЫВОДЫ. Для обеспечения будущего страны с большим сырьевым потенциалом необходимо накопление резервных фондов. Однако необходимость создание таких фондов становится объектом острой критики экономистов и политиков. Критика обычно связана с тем, что бюджета всегда не хватает, всегда есть важные направления для бюджетных расходов. Накопление же фондов сокращает такие полезные расходы. * * * Отказываясь от создания резервных фондов и, сокращая, таким образом, накопления, следует различать две различные стратегии увеличения расходов. Проанализируем их. 4. Увеличение текущих расходов Дополнительные расходы, осуществляемые за счет сокращения резервов, можно непроизводительные пустить фонды). на текущее Иногда потребление это вполне (или на рациональная стратегия, если такое потребление критически важно для страны, например, на безопасность (если велика военная или террористическая активность чужеродных сил). Такие расходы иногда необходимы для роста потребления низших социальных слоев, или когда само выживание нации оказывается под угрозой. Тем не менее, доводы против того, чтобы увеличить за счет накоплений текущее потребление, представляются более существенными, чем доводы «за». Ведь дополнительные расходы за счет «проедания» накоплений, ослабляют будущую защиту от финансовых шоков. В то же время не создаются заделы для роста экономики. Фактически мы временно улучшим настоящее за счет ухудшения будущего. Вряд ли это хороший образ действий. 46 Аналитический вестник № 17 (429) 5. Увеличение капитальных расходов (на развитие) Труднее возражать против предложений вместо роста накоплений осуществлять расходы на развитие, то есть, на вложения в производство или на производительную инфраструктуру. Ведь они в будущем увеличат экономический потенциал страны (обеспечат рост ВВП). Рассмотрим это подробнее. 5.1. При возросшей, диверсифицированной экономической мощи потребность в резервах может оказаться ниже, чем ныне. Поэтому критику противников резервных фондов можно признать в этой части оправданной. Однако это не снижает и ценности аргументов сторонников наращивания резервов: они снизят риски возможных шоков и создают задел для роста будущих расходов. Частично правы и те и другие, вопрос как учесть оба столь разных мнения. Доводы сторон заслуживают совместного рассмотрения для выработки взвешенной политики, учитывающей всю реально меняющуюся обстановку. 5.2. Итак, страна оказывается перед важным макроэкономическим и политическими выбором: какую долю конъюнктурных доходов пустить на резервы, а какую — на развитие (на капитальные вложения). Представляется, что в российской сырьевой экономике ускорение роста вполне можно обеспечить за счет сокращения резервов. При этом целесообразно взятые из резервов средства рассматривать как «временный займ за счет резервов», «займ», который надо вернуть в резервы за счет ускорения роста. Здесь главная проблема состоит в том, чтобы ускоренный рост ВВП и уровня жизни обязательно обеспечил бы в будущем отдачу в виде роста резервов, компенсируя предшествовавшее изъятие накоплений — экономика должна вернуть эти «займы», полученные за счет изъятий из резервных фондов. По 47 Аналитический вестник № 17 (429) сути, такие «займы» заместят наращивание внешнего или внутреннего долга.55 Таким образом, проблема состоит в том, чтобы выбрать оптимальные темпы роста ВВП с учетом допустимого уровня будущих резервов. 5.3. Какие же резервные фонды и как можно пустить на ускорение роста? Прежде всего, крайне нежелательно трогать фонд, созданный для сглаживания колебаний доходов. Если мы его сократим меньше известной величины, то резко увеличится риск, что при конъюнктурном спаде этого фонда не хватит для выполнения функции сглаживания. Совсем другое дело резервы, создаваемые на долгосрочные цели (типа ФНБ). Ведь если обеспечить своевременный возврат в них средств, ранее изъятых на целевые капвложения, то никакого ущерба страна не понесет. Вполне допустимо временно заимствовать на цели развития средства из долгосрочных резервов. Главный вопрос, чтобы такое заимствование резервов стало допустимым, это вопрос обеспечения эффективной возвратности. Корректная стратегия займов из резервных фондов на вложения в экономику должна быть выстроена с регулярным мониторингом рисков возврата заимствованных средств и с оценкой эффективности их использования. ВЫВОД. С этой точки зрения, вышеупомянутый действующий в России механизм вложения средств ФНБ через депозит ВЭБ, выглядит как неплохое начало. В то же время, с целью снижения рисков опустошения ФНБ эта схема обязательно должна быть дополнена развитой системой «регулярного мониторинга эффективности» вложений, осуществляемых за счет размещения средств ФНБ на депозит ВЭБ. Такая схема могла бы стать компромиссом между защитной стратегией создания системы резервных фондов и стратегией агрессивных вложений для ускорения экономического роста. Резервные фонды возникают в ситуациях, обратных тем, когда есть потребность в займах (вместо нехватки ликвидности — избыток). Потому и можно вместо наращивания госдолга заимствовать средства резервов. 55 48 Аналитический вестник № 17 (429) 6. Взаимосвязь резервных и пенсионных фондов 6.1. Обсуждение проблемы государственных резервных фондов без обсуждения пенсионной проблематики и пенсионных фондов (далее П-фонды) было бы неполным. Во-первых, долгосрочный дефицит государственного Пенсионного фонда (его распределительной части) станет в предстоящие десятилетия вековым трендом, угрожающим дестабилизировать всю бюджетную систему страны. Надо учесть притом, что объем доходов государственного Пенсионного фонда в 2010 году достиг 10,4% ВВП, т.е. порядка половины всего федерального бюджета. Во-вторых, негосударственные П-фонды обеспечивают наиболее активной и наиболее производительной части граждан дополнительный пенсионный доход, ввиду чего важнейшее социальнополитическое значение имеет обеспечение государственных финансовых гарантий всей пенсионной системе. Однако, как уже было указано выше, рост отношения числа пенсионеров к числу работающих сделает необходимым для пенсионной системы либо резкое сокращение размера государственных трудовых пенсий (по отношению к зарплате), либо резкое повышение эффективного56 пенсионного возраста. Необходимо и завершение перехода к всеобщей накопительной пенсионной системе. Накопительная пенсионная система уже частично действует, причем в двух видах: как обязательная «накопительная часть трудовой пенсии» и как дополнительное «добровольное пенсионное страхование в негосударственных пенсионных фондах». Главное, пока новации в пенсионной системе сосуществуют со старой распределительной системой. При нынешнем переходном положении для старшего поколения несколько десятилетий будет сохраняться распределительная пенсия. Значит, работающим одновременно лицам поддерживать (точнее, работодателям) страховыми взносами придется и старую Поскольку многие лица (около 1/5) получают досрочную пенсию, то речь надо вести именно об эффективном, а не о формальном пенсионном возрасте. 56 49 Аналитический вестник № 17 (429) распределительную систему, и новую накопительную. Поскольку рост взносов встречает сильное сопротивление, то будет расти дефицит распределительной части ПФ. В свою очередь это создаст дополнительное напряжение для всей бюджетной системы: такой дефицит придется покрывать за счет бюджета. Для того чтобы снять растущее бюджетное напряжение, и станет жизненно необходим ФНБ как долгосрочный резервный фонд. 6.2. Как бы ни объясняли власти гражданам полезность резервных фондов, сама их громадная величина всегда будет создавать подозрения, причем не всегда беспочвенные, что они используются не в общих интересах. Отсюда возникнут и настроения среди широких масс растратить резервы на текущее потребление. Прозрачность отчетности по резервам необходима, но не достаточна для того, чтобы граждане были мотивированы на защиту создания долгосрочных накоплений. Назначение части резервов для создания пенсионного капитала — хороший довод, который может создать личную мотивацию для граждан. При этом важно аккуратно соединить ФНБ с накопительной системой, например, создав в составе ФНБ личные накопительные счета граждан, передаваемые им при выходе на пенсию и по наследству. Часть ФНБ можно использовать как гарантийный фонд для П-фондов, чтобы в периоды спада не допустить чрезмерного падения пенсионных выплат для лиц, выходящих в это время на пенсию в рамках добровольной накопительной системы (для компенсации в кризисный период рисков чрезмерного падения стоимости активов негосударственных П-фондов: ведь на их основе и определяется размер выплат). В настоящее время накопительная система (как обязательная часть в составе трудовой пенсии, так и добровольная в негосударственных П-фондах) требует слишком много от обычного рядового работника. Не все граждане сумеют сделать оптимальный выбор при размещении своих 50 пенсионных накоплений. Ряд Аналитический вестник № 17 (429) специалистов 57 полагает, что имеет смысл большую часть обязательных (а возможно и добровольных) пенсионных накоплений размещать централизованно, но поставив для такого размещения целью не только надежность и сохранность, но и позитивный реальный (с учетом инфляции) рост. Управлять размещением этих накоплений имеет смысл на той же основе, что и размещением долгосрочного государственного резерва. Централизованно размещать эти средства можно по частям, выставляемым государством на конкурс для частных управляющих компаний (управляющих П-фондами и/или ПИФами). Можно допустить размещение в специальные «индексные фонды», базирующееся на облигациях и акциях экономик развитых государств, а также ряда стран переходной экономики (emerging markets). Допущение размещения пенсионных средств за рубежом позволит существенно диверсифицировать риски, поднять доходность пенсионных накоплений. Одновременно можно и нужно допустить размещение этих средств и внутри страны (на капвложения) при условии контроля над рисками и доходностью. Поскольку очевидна важность решения этих проблем для широких масс, вполне реально найти общественно одобряемый баланс между размещением внутри и вовне страны. Особенности российской антикризисной политики на фоне вытеснения во второй эшелон мировой экономики В.В. Симонов, директор департамента макроэкономического анализа и методологического обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор Окончания кризиса и всемирного экономического благоденствия ждать не приходится. Последний саммит G20 показал, что после кризиса 57 Л.Котликофф, С.Бернс «Пенсионная система перед бурей», ИРИСЭН, 2008 г. 51 Аналитический вестник № 17 (429) страны усилили протекционизм в борьбе за развитие и рост благосостояния. Задачей прошедшего в начале года саммита G20 была выработка общего плана борьбы с дисбалансами в мировой торговле и экономике с целью предотвращения нового кризиса. Именно разбалансированность национальных экономик и отсутствие единого подхода к оцениванию ситуации привели к валютным войнам осенью 2010 года. Но полностью согласовать индикаторы экономического развития, которые позволяли бы объективно оценивать экономики членов G20 и принимать превентивные меры по недопущению нового кризиса, пока так и не удалось. В систему показателей включены госдолг и дефицит бюджета, частные накопления, частная задолженность, торговый баланс, сальдо текущих инвестиций. В то же время индикаторы обменного курса, показатели налоговой и валютной политики было решено лишь учитывать, но не делать обязательными. Нужно отметить: хотя России в настоящее время предоставлена возможность активного участия в разработке ключевых национальных показателей (Счетная палата возглавляет эту работу в рамках ИНТОСАИ), наши усилия в этом плане далеко не всегда оказываются продуктивными. Кстати сказать, именно поэтому периодически начинает муссироваться вопрос о необходимости создания собственной рейтинговой системы, которая объективно способствовала бы повышению рейтингового статуса России в мировой экономике. Эта проблема поднималась, надо сказать, лет 10 назад, но тогда ни общественного, ни государственного интереса к ней не возникло. Сейчас мы видим, что в угоду мировой экономической стабильности страны жертвовать своими интересами не намерены. Протекционизм, несмотря на все заявления о его несомненном вреде, пока наиболее предпочтительный инструмент для достижения победы в конкурентной борьбе и роста 52 благосостояния отдельно взятых Аналитический вестник № 17 (429) государств. Причем ведется эта конкурентная борьба в основном против стран БРИКС. Хотя основная линия противоречий проходит между США и Китаем, нельзя сказать, что мир поделился на проамериканский и прокитайский. Выделяют до 7 осей, разделяющих мир: 1. Страны с профицитом против стран с дефицитом торгового баланса Страны, страдающие от серьезного торгового дефицита, хотят, чтобы на саммите G20 обсуждалась проблема мирового экономического дисбаланса. Однако им противостоит «ось профицита», не видящая необходимости в каких-либо мерах. В центре этого диспута - Китай и Америка. Однако Германия, еще один крупный экспортер, занимает даже более жесткую позицию, чем Китай, в критике американской экономической политики. Другие крупные представители «оси профицита» - Япония и Саудовская Аравия. 2. Манипуляторы против манипулируемых Америка обвиняет Китай в манипулировании валютой, а именно в искусственном занижении курса юаня. Китай в ответ обвиняет Америку в манипулировании рынком за счет печатания долларов. Остальные страны «двадцатки» боятся оказаться в валютных войнах под перекрестным огнем. Кого-то, например Индию, больше беспокоит проблема занижения курса юаня. Других, в частности, Германию, сильнее тревожат действия ФРС. Но никому не хочется оказаться между двух огней. 3. Транжиры против аскетов Два года назад на встречах «Большой двадцатки» разгорелась жаркая дискуссия между США и Великобританией с одной стороны и Германией с другой. Первые выступали за превышение расходов над доходами, а Германия сопротивлялась. Теперь Великобритания тоже присоединилась к лагерю экономных, а в США политическая обстановка препятствует дальнейшему повышению расходов. Таким образом, МВФ 53 Аналитический вестник № 17 (429) может остаться единственной силой, выступающей за новые меры стимулирования расходов в мире. 4. Демократии против автократий Перечень стран «Большой двадцатки» подчеркивает аномалию китайской политической системы в данный момент. Из двадцати крупнейших государств только Китай и Саудовская Аравия однозначно являются недемократическими. Россия при этом находится на разделительной полосе между демократическим и авторитарным режимами. К счастью для Китая, на саммитах G20 редко вспыхивают противоречия по этому критерию. Отчасти это связано с тем, что на этих встречах превалируют экономические темы. Кроме того, даже при обсуждении политических проблем страны G20 придерживаются более животрепещущих вопросов, чем разница между демократией и автократией. 5. Запад против всех остальных Само существование G20 демонстрирует сдвиг в мировом балансе сил. «Большая семерка», по сути, представляла западный мир белых людей плюс Япония. «Большая двадцатка» включает в себя развивающиеся государства, которые в прошлом были колониями или находились под контролем Запада - Китай, Индия, ЮАР, Индонезия, Бразилия. Это означает, что для G20 актуальны эмоциональные, расовые и культурные противоречия. 6. Интернационалисты против сторонников суверенитета Перед странами G20 стоит фундаментальный философский вопрос: нужны ли им новые соглашения, имеющие юридическую силу, или им стоит продолжать функционировать на добровольной основе. По данному вопросу Америка и Китай как крупные страны, для которых важен национальный суверенитет, занимают общую позицию. Однако страны ЕС выступают за новые международные договоры и надеются, что однажды G20 трансформируется в то «планетарное правительство», о котором говорил Саркози. Европейцев, вероятно, ждет разочарование. 7. Большие против маленьких 54 Аналитический вестник № 17 (429) Одна из линий раскола на саммите G20 не проявится - а именно, раскола между двадцатью крупными странами, получившими приглашения, и остальными 179 с лишним, которых там не будет. Предполагается, что в некоторой степени их отсутствие будет компенсироваться участием в саммите ООН и Всемирного банка. Однако эти отсутствующие страны ставят под сомнение претензии G20 на «управление миром». Таким образом, вместо того, чтобы искать решения актуальных проблем мира, группа G20 все больше разделяется и становится менее эффективной и действенной. Фактически саммит двадцатки сводится к встрече двух главных глобальных игроков США и Китая, которые представляют противоречия развитых западных стран и стран АТР. В диалоге участвует также клуб G-7, представляющий интересы развитых стран. Интересен факт, что членство России в элитном клубе западных стран ослабевает. Исключение России из «восьмерки» эксперты, так или иначе, связывают с последствиями нынешнего кризиса. По темпам падения реального ВВП в 2009 году среди страннефтеэкспортеров Россия занимает первое место в мире. По контрасту с Россией многие крупные экспортеры углеводородов либо незначительно снизили свой ВВП – на 0,2 - 2,0% (Казахстан, Венесуэла, Норвегия, Кувейт, Саудовская Аравия, ОАЭ), либо же продолжали его наращивать (Ангола, Бруней, Австралия, Иран, Чад, Ливия, Алжир, Боливия, Нигерия, Тунис, Сирия, Бахрейн, Туркменистан, Индонезия, Оман, Ирак, Египет). В итоге членство России в G8 было плавно прекращено. Успешно выдавив Россию в «Группу 20», оставшиеся семь стран воссоздали прежнюю G7, в которой в течение предыдущих двух десятилетий пыталась закрепиться наша страна. Что мы противопоставляем нашим конкурентам на международном рынке – помимо красивых лозунгов и планов? 55 Аналитический вестник № 17 (429) 1. В начале скажем два слова об особенностях кризиса, из которого мы пока еще не вышли, хотя всем этого очень и хочется. Прошу меня извинить, но я повторю свои слова, опубликованные еще в 2008 году. Первое. В России и на Западе кризис имел принципиально разные основы. На Западе это был кризис перепроизводства в перекредитованной экономике. В России мы имели дело с недокредитованной экономикой, находящейся в состоянии хронического недопроизводства (за исключением сырьевых отраслей). Поэтому если на Западе в качестве главного противоядия совершенно верно был избран механизм борьбы с инфляцией, то в России этот механизм лишь углубил кризисную ситуацию. Известно, что современная модель экономического роста является инфляционной. Самое страшное пугало для всех – дефляция, а не рост цен, без которого не может быть новых сверхприбылей. И в этих условиях в России, где производство в реальном секторе и так весьма нестабильно, упорно осуществляется борьба с инфляцией, инфляционное таргетирование. Это означает – своими руками душить курицу, которая когда-то несла если и не золотые, то очень похожие на них яйца. И второе. Почему-то все мы уверены, что имеем дело исключительно с финансовыми проблемами. А потому и меры борьбы с кризисом выбираются именно с этих позиций. Но представляется, что текущий кризис – это кризис модели инфляционного роста. И для того, чтобы с ним справиться, одних только привычных монетаристских инструментов мало, репродуцируются их применение причины, ведет вызвавшие только к тому, современный что кризис. Видимо, регуляторам в этой связи есть над чем задуматься. 2. В России в период кризиса государство не решилось взять на себя основную антикризисную функцию, как это сделали правительства многих западных стран, которые пошли по пути 56 Аналитический вестник № 17 (429) частичной национализации «просевших» экономических структур. Эту роль российское государство любезно переуступило банкам, предоставив в их распоряжение дополнительные финансовые ресурсы. При этом сам процесс трансфертов государственных финансовых ресурсов через банки был организован таким образом, что не предполагал их полное доведение до реального сектора. Процентные ставки (минимум 8%) были слишком высоки для производителей в условиях «схлопнувшихся» рынков. 3. Банкинг – максимально максимально экономической экономическая системой мы система. понимаем (Под систему, обеспечивающую кругооборот капитала в целях максимизации прибыли при минимальном участии производящих субъектов.) Современный банкинг – крайнее выражение экономики как «процесса для процесса». Эта система в крайних обстоятельствах способна функционировать вне и помимо сферы производства. Я имею в виду новейшие инструменты, связанные со спекулятивным доходом, превышающим темпы роста экономики; ряд банковских инструментов – часть деривативов, например, - которая носит чисто «игровой» характер и не подразумевает передачи реальных ценностей между участниками сделки (беспоставочные срочные контракты и «игровые» технологии, составляющие сейчас основу функционирования банковского рынка). Банкинг теперь - не пылесос, собирающий деньги и закачивающих их в экономику, а, наоборот, пылесос, выкачивающий деньги из реального сектора путем предложения высокого спекулятивного дохода («пирамида», известная ныне не только в России, но и в США). Банковская система и родилась вне сферы производства (как передающая система) и только позднее стала механизмом консолидации и инвестирования временно свободных средств. По мере возможности (по крайней мере, в отсутствие прямого давления государства), банки уверенно – и правильно - оказываются брать на себя несвойственную им функцию обеспечения прямого 57 Аналитический вестник № 17 (429) инвестирования, навязываемую им государством – особенно в кризисные периоды и, как правило, под прикрытием необходимости выполнения неких социальных обязательств и даже публичных функций. 4. Каковы оказались результаты ожидавшейся правительством совместной деятельности с банками в плане перераспределения государственных финансовых ресурсов? Вполне неожиданно для меня, когда мы вышли на проверки в банки по вопросу использования государственных субсидий, банки в конце 2008 года, т.е. в начале процесса т.н. государственного субсидирования кризисной экономики, повели себя максимально честно, хотя заслужили в этой связи весьма суровую критику официальных кругов. Понимая, что уже – не 90-е годы и списать полученные средства в убытки как безнадежные к взысканию будет невозможно (хотя, признаюсь, именно этого я и ожидал), банки брали государственные деньги на аукционах, имея в виду не их производственное использование (в условиях кризиса ни одна отрасль не могла дать минимум 8% годовых – а именно такова была базовая ставка, без учета банковских маржей). Они надеялись на успешный пространственный процентный арбитраж по краткосрочным вложениям. Именно поэтому средства и удалость вернуть без проблем, попутно получив на них доход вне собственной экономики. И в дальнейшем, ответственность за в возврат 2009 году, банки государственных понимали субсидий, свою поэтому кредитные комитеты занимали жесткую позицию по отношению к рассматриваемым проектам. Потенциальные заемщики, напротив, держали в голове задачу невозврата – тем более что проценты были слишком высоки, чтобы их на деле можно было погасить. Поэтому через жесткие требования кредитных комитетов не имели никаких шансов пройти очень многие ТЭО, особенно от мелкого и среднего бизнеса и уж, тем более, от венчурных организаций (которые вообще ничего не собирались никому возвращать, свою задачу они понимали как 58 Аналитический вестник № 17 (429) успешное проедание денег под прикрытием наукообразных проектов; одна уважаемая организация этого типа, например, еще не начав деятельности, списала в убытки за полгода 1 млн. рублей). Таким образом, государственная помощь фактически была оказана банкам, а они отработали эти деньги, в частности, через зарубежные депозиты. 5. Мы, однако, не должны представлять дело так, что абсолютно все средства, полученные от государства, ушли на зарубежные депозиты. Существенная часть попала в экономику в виде кредитов. Естественно, кризисные условия быстро сделали из значительной части этих кредитов сомнительную задолженность. Каковы были действия большинства банков? Проверки показывают, что в течение всего 2010 года активно разворачивался процесс реструктуризации сомнительной задолженности. Это означает, по меньшей мере, два следствия: 1) проблемы «плохих долгов» не решаются, а переносятся на перспективу; и 2) через реструктуризацию банки нашли способ избежать иммобилизации в пассивах значительных ресурсов в виде обязательных резервов под просроченную задолженность – под лонгированные кредиты резервы не создаются, а, кроме того, в случае с лонгированием никаких принципиальных требований, ужесточающих контроль над заемщиком (дополнительные залоги, поручительства и прочее) не требуется; а это уже, в некоторой степени, моральный аспект банковской деятельности. Проверяем дальше. И находим, что банки, чтобы избежать всё той же иммобилизации средств в резервах, прибегают к завышению показателей, характеризующих финансовое состояние заемщиков. В результате резервы создаются в меньших размерах, но качество заемщиков от этого не повышается. Более того, в ряде случаев мы видим (банки, наверное, этого не видят): целый ряд заемщиков не имеет реальных источников погашения заимствований. При этом серьезных ревизий кредитного портфеля банки пока что не производят. А это – новые риски. 59 Аналитический вестник № 17 (429) При этом мы видим также низкое качество обеспечения заимствований: идут кредиты без залогового обеспечения, широко применяются «зонтичные» внутрихолдинговые гарантии и т.д. Всё это означает повышение рисков. Много вопросов вызывает целевое назначение кредитов: обычно, это – заимствования для пополнения оборотных средств. А это означает уход заемщика из-под реального контроля со стороны кредитора и опять же – рост рисков. Далее: значительная часть ресурсов банков (и это уже – не их вина, а их беда, потому что далеко не всегда такие решения принимаются самостоятельно) вкладывается в непрофильные активы, не принося экономического эффекта. Вот пример только по одному банку: в непрофильные активы вложено 13,7 млрд. рублей, получено дивидендов по этим активам 3,3 млрд. рублей, в то же время эти объекты прокредитованы на 3,4 млрд. рублей. Чистые убытки посчитать легко. Наконец, кредиты реальному сектору – в основном, эпизодические, в основном – по рыночным ставкам, и, как правило, незначительны в общем объеме финансирования. При этом ставки могут иметь весьма существенный разброс: в одном и том же банке заемщики одинакового качества могут получать кредиты и под 3%, и под 20% - в зависимости от места заемщиков в ценностной системе руководства банка или от того, кто стоит «за спиной» того или иного заемщика. И подобного рода явления – не исключительно российская особенность. Мы, если поищем, можем увидеть и более существенные злоупотребления прямо в «оплотах» так называемой реальной демократии и правового государства: я имею в виду известный факт выплаты в разгар кризиса бонусов руководству «падающих» и даже уже «упавших» банков в США и других странах; и т.д. Таким образом, основная особенность современного банковского дела, а именно – его максимально экономический 60 Аналитический вестник № 17 (429) характер с исключительно субъективными критериями принятия решений, приводит к определенным искажениям даже тех принципов, которые обусловлены легальными основаниями современной экономики. Суверенные фонды: международный опыт С.А. Малиновская, консультант отдела финансового анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации 1. Суверенные фонды как финансовый институт мировой экономики Суверенные фонды – относительно новый финансовый институт мировой экономики. Они формируются за счет: сырьевого профицита бюджета - сверхплановых доходов от экспорта невозобновляемых природных ресурсов, например, нефть, газ - страны Персидского залива, Россия, Ливия, Бруней, Венесуэлы, Нигерия, Норвегия; минеральное сырье, медь, алмазы, фосфаты и другие – Чили, Ботсвана, штат Вайоминг (США); несырьевого торгового профицита баланса за бюджета счет (положительного экспорта несырьевых сальдо товаров, неиспользованных по итогам финансового года остатков средств бюджета), например, товары – Китай, услуги – Сингапур; части золотовалютных резервов и (или) иных поступлений, например, доходов от приватизации, зарубежной финансовой помощи (Ирландия, Австралия, Франция, Малайзия, Южная Корея, Вьетнам, Индонезия). Международный валютный фонд определяет пять видов суверенных фондов, в зависимости от цели их создания: стабилизационные фонды, основная цель которых - защита бюджета и экономики страны от колебаний мировых цен на сырье; 61 Аналитический вестник № 17 (429) сберегательные фонды для будущих поколений, их цель — конвертация невозобновляемых сырьевых активов в портфель диверсифицированных активов и смягчение последствий «голландской болезни»;58 корпорации по инвестированию резервов, предназначение которых состоит в увеличении доходов от накопленных в стране золотовалютных резервов; фонды развития, которые обычно финансируют социальноэкономические проекты или промышленную реструктуризацию для обеспечения увеличения ВВП; резервные фонды на непредвиденные пенсионные расходы, формируемые из источников помимо индивидуальных пенсионных взносов и предназначенные неопределенным для пенсионным непредвиденных обязательствам расходов из по бюджета правительства. Фонды, являясь представителями государства, распоряжаются национальными сбережениями, инвестируя их в различные корпоративные фонды и другие финансовые инструменты, в частности, акции, облигации и фонды иностранных государств. В мировой практике имеют место различные модели управления средствами суверенных фондов. В качестве примеров государственного управления можно привести: Норвежский Государственный пенсионный фонд «Глобал» контролируется Министерством финансов, управляется Центральным банком страны; Общий резервный фонд и Резервный фонд будущих поколений Кувейта – руководство осуществляет Кувейтское инвестиционное управление, принадлежащее правительству Кувейта; Национальный фонд Республики Казахстан - управляется Центральным банком Казахстана; «Голландская болезнь» в классическом определении - это спад в несырьевом секторе экономики в ответ на повышение прибыльности сырьевого сектора. 58 62 Аналитический вестник № 17 (429) Трастовый Альберта фонд (Канада) наследственных инвестиционным - сбережений провинции портфелем управляет департамент инвестиционного менеджмента Министерства финансов провинции Альберта. В то же время в ряде стран для осуществления руководства привлекают негосударственных управляющих или созданы частные структуры, например Temasek-холдинг в Сингапуре, Инвестиционная корпорация в Китае, в ОАЭ руководство несколькими фондами осуществляется независимыми управляющими, Постоянный нефтяной фонд штата Аляска находится под управлением частной корпорации, которая нанимает менеджеров для осуществления инвестиций. История суверенных фондов начинается в 1953 году, когда в Кувейте был создан первый фонд, финансируемый доходами от продажи нефти. В современном мире, по оценкам специалистов, насчитывается уже около 60 суверенных фондов. Их численность и объемы активов значительно возросли, а сами они стали проводить активную политику в сфере зарубежных инвестиций. Так, в начале 90-х годов средства суверенных фондов составляли, самое большее, 500 млрд. долларов США. Сегодня их совокупные активы оцениваются в сумме, превышающей 4,7 трлн. долларов США.59 Только за период с сентября 2007 года по июль 2011 года наблюдается увеличение активов суверенных фондов на 48,4% (см. табл. 1). Согласно прогнозам экспертов Morgan Stanley, к 2015 году суверенные фонды имеют все шансы превратиться в ведущую силу мировой экономики, располагающую капиталом, превышающим совокупные активы центральных банков.60 Стремительный рост суверенных фондов за последнее десятилетие объясняется, в первую очередь, повышением (до середины Объем мировых валютных резервов оценивается в размере 7,53 трлн. долларов США по данным 2008 года. Е.А. Звонова «Международные валютные войны в конце 2010 г.: позиции валют отдельных стран». «Валютное регулирование и валютный контроль», № 2-2011 60 Л.А.Зубченко. «Суверенные фонды в мировых финансах»//Источник: www.perspektivy.info 59 63 Аналитический вестник № 17 (429) 2008 г.) мировых цен на сырье, особенно на нефть, а также ростом положительного сальдо торговых балансов азиатских стран и накоплением значительных валютных резервов. Таблица 1. Объем совокупных активов суверенных фондов за период с сентября 2007 года по июль 2011 года. 61 Величина активов, Год Месяц трлн. долл. США Сентябрь 3,190 2007 Декабрь 3,184 Март 3,354 Июнь 3,843 2008 Сентябрь 3,981 Декабрь 4,067 Март 3,678 Июнь 3,719 2009 Сентябрь 3,843 Декабрь Март Июнь 4,033 2010 Сентябрь 4,080 Декабрь 4,332 Март 4,477 2011 Июнь 4,657 Июль 4,734 По данным на ноябрь 2010 года 62 75% суверенных фондов имеют азиатское происхождение (из них 35% приходится на страны Ближнего Востока), 17% созданы в Европе, 3% - в США, 3% - в странах Африки. Такой разрыв показателей объясняется, в частности, тем, что США и Европа придерживаются политики бюджетного дефицита, которая не оставляет места для суверенных фондов. 2. Механизмы формирования и направления использования суверенных фондов Резюмируя опыт создания суверенных фондов, эксперты Международного валютного фонда отмечают, что большинство стран на практике сочетают все направления использования суверенных фондов в 61 62 различных комбинациях: оптимизация налогов, Институт суверенных фондов. Интернет-ресурс: http://www.swfinstitute.org/ Институт суверенных фондов http://www.swfinstitute.org/ 64 стабилизация Аналитический вестник № 17 (429) финансовой системы, решение социальных проблем, инвестиционная деятельность. 2.1 Норвегия 63 Образцом открытости в мире признается норвежский Государственный пенсионный фонд «Глобал». В открытом доступе можно получить сведения о его активах, обязательствах, доходности, направлениях размещения средств. Ежегодные отчеты о деятельности фонда представляются в норвежский парламент. Норвегия, один из крупнейших в мире экспортеров нефти,64 создала Государственный нефтяной фонд в 1990 году. Рост расходов на пенсии, обусловленный старением населения и снижением нефтедобычи обусловил необходимость создания нефтяного фонда, призванного обеспечить прочное финансовое положение страны на длительную перспективу. В 2005 году Государственный нефтяной фонд был объединен с Фондом национального страхования и преобразован в Государственный пенсионный фонд «Глобал». Основными источниками пополнения фонда «Глобал» являются доходы от инвестирования активов нефтяного фонда, часть налогов, собираемых правительством с компаний, занятых в нефтяной и газовой отраслях промышленности, чистые поступления от экспорта нефти и газа. Фонд аккумулирует ресурсы, образующиеся в том случае, если госбюджет исполняется с профицитом. Строгой формулы, по которой производятся отчисления, не существует. Размер отчислений Н.М. Антюшина Доклад при проведении круглого стола «Стабилизационный фонд: международный опыт, сегодняшние потребности и будущее России» Институт Европы РАН, Москва, 2007 год № 188; П.М. Капица «Использование природной ренты на цели развития: зарубежный опыт», «Мировое и национальное хозяйство» МГИМО МИД России, № 3, 2007; М.В. Данилина «Функционирование государственного нефтяного стабилизационного фонда (опыт Норвегии)» ИНП РАН, 2005 год; «В Норвегии стабилизационный фонд называют пенсионным фондом будущих поколений», 09 февраля 2005 года http://www.fundshub.ru/market/industry/4959.php; «Когда нефть – народное богатство», «Эксперт Северо-Запад» № 7 (260) 20.02.2006 г.; Н.Кричевский «Закрытые деньги. Стабфонд: мифы и действительность» «Московский комсомолец» 23 июля 2008 года; А.А. Сахаров «Суверенные фонды благосостояния. Опыт России» 11 ноября 2008 г., http://bankir.ru. 64 Сегодня, при численности населения меньше 5 млн. человек, Норвегия является вторым после Саудовской Аравии экспортером нефти. 63 65 Аналитический вестник № 17 (429) утверждается парламентом страны в рамках общего бюджетного процесса. Парламент также принимает решение об использовании средств. Только 4% от общей суммы накоплений фонда могут расходоваться правительством. Норвежское государство накапливает высокую долю всех доходов, получаемых от добычи нефти и природного газа. Кроме обычного налога в 28%, нефтяные и газовые компании, которые ведут добычу на норвежском морском шельфе, выплачивают специальный налог на уровне 50%, введенный в связи с более высокой доходностью капиталовложений в добычу углеводородов.65 Законодательством Норвегии заложена правовая основа для взимания высоких налогов на добычу нефти и газа и концентрации нефтяных доходов в руках государства, закреплено положение о государственной собственности на природные ресурсы морского шельфа. Таким образом, норвежское правительство получает 22% всех своих налоговых поступлений за счет налога на добычу нефти и природного газа. В то время как доля налоговых поступлений от всех остальных компаний, уплачивающих налоги в Норвегии, составляет 17%. Все активы фонда инвестируются в иностранные и норвежские ценные бумаги (по данным 2005 года). Стратегия инвестирования основывается на диверсификации вложений и минимизации рисков. Установлен предел вложений в акции отдельной компании – инвестиции фонда не должны превышать 5% её акционерного капитала. Достижение высокой доходности не является главной целью (допустимой считается доходность на уровне 4%) во избежание высоких рисков. Средства фонда вкладываются в государственные облигации стран, имеющих инвестиционный рейтинг группы А, и в акции крупнейших корпораций. Иностранные инвестиции фонда распределены следующим образом: 40–60% всех вложений направляются в Европу, Н.М. Антюшина. Доклад при проведении круглого стола «Стабилизационный фонд: международный опыт, сегодняшние потребности и будущее России» Институт Европы РАН, Москва, 2007 г. , № 188. 65 66 Аналитический вестник № 17 (429) 20–40% – в США, 10–30% – в Азию и Океанию. Такая политика сбережений должна обеспечить высокий уровень жизни не только стареющего населения Норвегии сегодня, но и будущих поколений норвежцев после того как топливные запасы страны будут исчерпаны. А это, при современных темпах добычи углеводородов, может произойти через 50-100 лет. Направления инвестирования определяет Минфин страны. Центральный банк Норвегии осуществляет оперативное руководство фондом. Также для управления фондом были созданы два Совета: Совет по инвестиционной стратегии, который разрабатывает принципы инвестирования и определяет его направления, и Совет по Этике, цель которого избегать - инвестиций в компании, допускающие нарушение человеческих прав, коррупцию и экологический ущерб.66 За период с 1996 года, когда были сделаны первые отчисления, по настоящее время в фонде накоплено 571,5 млрд. долларов США (объем ВВП страны – 413,51 млрд. долларов США по данным Международного валютного фонда за 2010 год).67 Столь впечатляющему успеху, по мнению экспертов, также способствовали следующие факторы: Роль государства в экономике была и остаётся весьма значительной, несмотря на меры по приватизации государственных компаний. Все шельфовые ресурсы остаются в собственности государства. Поиск и добыча нефти и газа находятся под жестким государственным контролем, что обеспечивается выдачей лицензий через проводимый раз в два года конкурс. Участие государства во всех лицензионных разработках сохраняется. Правительство принимает меры по недопущению концентрации прав в одних руках, контролируя распределение долей участников в За время существования Совета по Этике были запрещены инвестиции в акции 19 компаний: 7 - за производство компонентов для ядерного оружия, 8 – за участие в производстве кассетных бомб, 4 – за нарушение социальных прав, экологических норм, требований ООН. 67 Источник: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2010/02/weodata 66 67 Аналитический вестник № 17 (429) каждой лицензии. Исполнение лицензий контролируется Государственным нефтяным директоратом. Важным аспектом является наличие долговременных и прозрачных правил, не меняющихся ни при каких правительствах, жесткая финансовая дисциплина. Внедряются крайне жесткие экологические нормативы (например, налог на СО2). Выгодное географическое размещение Норвегии, с точки зрения геополитических рисков, климатических условий и транспортных расходов. Опыт Норвегии в формировании и использовании активов суверенного фонда, несомненно, представляет практический интерес для России. В то же время, при сопоставлении результатов деятельности нефтяных фондов Норвегии и России необходимо учитывать и ряд существенных различий. Экономика Норвегии к моменту, когда на неё обрушился «нефтедолларовый дождь», существенно отличалась от российской, как по потенциалу, так конкурентоспособности и по степени национальной диверсификации продукции. В и целом, российской. Из отраслей обрабатывающей промышленности ключевая роль в экономике принадлежит деревообработке, рыбной промышленности и энергоёмкой металлургии. Региональная социальноэкономическая дифференциация не значительна. Норвегия - социально благополучная страна. С 2001 года она сохраняет лидирующее место в мире по индексу человеческого потенциала.68 В отчете ООН 2010 года Россия занимает 65 место в списке из 169 стран. Таким образом, Норвегия и Россия имеют принципиально 68 разные цели в социально-экономической Отчет ООН о развитии человеческого потенциала. http://hdr.undp.org/en/reports 68 сфере: Аналитический вестник № 17 (429) Норвегии необходимо сохранить достигнутый очень высокий уровень жизни для следующих поколений, России – повысить уровень жизни основной части населения. Правительство Норвегии считает необходимым аккумулировать в руках государства большую часть нефтегазовых доходов, чтобы использовать эти ресурсы в интересах всего общества. В отличие от суверенного фонда России, в Норвегии часть средств фонда вкладывается в развитие национального производства, уделяется первостепенное внимание развитию (кроме нефте - и газодобычи) сельского промышленности, хозяйства особенно и рыболовства, производству экологически пищевой чистых продуктов питания. Таким образом, в Норвегии нефтяные деньги используются не только как гарантия стабильности государственного бюджета, но и как источник роста. Норвегия в течение многих лет сохраняет низкий уровень инфляции. Норвегия имеет веские экономические основания для вложения средств фонда за рубежом – в стране нет достаточного количества конкурентоспособных производств, которые могли бы обеспечить прибыльное вложение столь огромных по её масштабам средств. Возможности использования инвестиционных ресурсов ограничены размером территории страны и численностью населения (менее 5 млн. человек). В то время как для России характерна острая нехватка капитала внутри страны, и его вывоз экономически не целесообразен. 2.2. Штат Аляска (США) 69 В штате Аляска существуют два самостоятельных фонда, созданных с целью стабилизации и сбережений. Сберегательный фонд С. Семенов «Международный опыт создания фондов национального благосостояния», Государственная служба. № 3, 2008 г; Доклады круглого стола «Стабилизационный фонд: международный опыт, сегодняшние потребности и будущее России» Институт Европы РАН, Москва, 2007 год № 188; Ю.М. Воронин «Стабилизационный фонд Российской Федерации: прежнее и «новое» содержание», http://viperson.ru; П.М. Капица «Использование природной ренты на цели развития: зарубежный опыт», «Мировое и национальное хозяйство» МГИМО МИД России, № 3, 2007; Б.Х. Краснопольский «Правовое регулирование инвестиции постоянного ( стабилизационного ) фонда: опыт штата Аляска, США», «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование», № 1-2 июнь 2006 г. 69 69 Аналитический вестник № 17 (429) Постоянный фонд штата Аляска - действует с 1976 года и стабилизационный фонд - Конституционный бюджетный резервный фонд - утвержден в 1990 году после резкого снижения доходов от добычи нефти, вызвавшего сокращение расходов и снижение темпов роста экономики. Информация о деятельности и ресурсах фондов регулярно публикуется. Созданию Постоянного фонда штата Аляска предшествовала широкая дискуссия в обществе, и решение было принято путём принятия поправки к Конституции штата Аляски Постоянный фонд - это в основном траст для будущих поколений. Его главная цель — создание финансовой инвестиционной базы, обеспечивающей доход в условиях падения добычи нефти. Активы фонда доходы от с момента создания быстро росли. В 1996 году инвестиционной деятельности, полученные фондом, превысили доходы от добычи нефти. К концу 90-х годов его объем уже достиг 27,1 млрд. долларов США. Сегодня его объем оценивается в 40,3 млрд. долларов США. У фонда прозрачные правила сбережений и расходов. По конституции в фонд отчисляется не менее 25% всех доходов, полученных правительством штата Аляска, так или иначе связанных с налогообложением в нефтяной отрасли, включая налоги на добычу, на оборудование для добычи, на доходы нефтяных компаний, платы за лицензии на бурение, за использование нефтепровода и другие. Отчисления в фонд осуществляются независимо от состояния нефтяного рынка и всех финансовых событий. Основной капитал фонда используется для инвестирования и не может быть потрачен иным образом без внесения поправок в конституцию штата, принимающихся решением большинства голосов населения штата Аляска. Решение об изъятии доходов от инвестирования принимается ежегодно на уровне законодательного собрания и губернатора штата Аляска. Традиционно часть этих доходов фонда выплачивается в виде 70 Аналитический вестник № 17 (429) «дивидендов» жителям штата, имеющим на это право (постоянная дивидендная программа фонда). Остальная сумма реинвестируется с целью компенсации снижения реального объема фонда в условиях инфляции и увеличения основного капитала фонда. Дивидендная программа, принятая еще в 1982 году, была задумана как способ мотивации жителей Аляски на защиту фонда. С начала запуска этой программы 42% доходов фонда выплачены ныне живущим поколениям, а остальные сохранены для будущих поколений (см. табл. 2).70 Таблица 2. Размер ежегодного дивиденда, выплаченного каждому жителю Аляски (2000-2010 гг.). Год Доллары США 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1 281,00 1 305,00 2 069,00 1 654,00 1 106,96 845,76 919,84 1 107,56 1 540,76 1 850,28 1 963,86 Средства Корпорации фонда находятся Постоянного фонда в управлении штата общественной Аляска (независимый менеджмент). Главная цель Конституционного бюджетного резервного фонда – компенсировать дефицит бюджета в периоды уменьшения государственных доходов. Объем фонда определяется законодательной властью ежегодно. Источники пополнения фонда - доходы от инвестирования средств самого фонда и часть налоговых поступлений бюджета и роялти. Фактически средства фонда представляют собой 70 Источник: http://www.apfc.org/home/Content/dividend/dividend.cfm 71 Аналитический вестник № 17 (429) ссуду бюджету, которую необходимо возместить в годы с профицитным бюджетом. Максимальный размер правительственного займа в фонде ограничен законодательством штата Аляска. Однако законодательный орган, в случае необходимости, его может пересматривать. Так, например, в 1999 году верхний предел займа - 700 млн. долларов США – был увеличен в связи с ростом бюджетного дефицита на фоне снижения цен на нефть и нефтедобычи. Также средства фонда могут быть выделены на любую общественно важную цель тремя четвертями голосов членов каждой палаты законодательного органа. 2.3. Провинция Альберта (Канада) 71 Трастовый фонд наследственных сбережений провинции Альберта (Канада) был учрежден в 1976 году. Цель фонда - обеспечить стабильное экономическое развитие. Основным источником пополнения фонда являются налоги с нефтедобывающих компаний, действующих на территории региона. Для выполнения поставленной цели предусматривалось: в условиях роста цен на нефть, реинвестировать избыток нефтяных доходов в экономику региона с целью её диверсификации и снижения зависимости от нефтяного сектора; в условиях неблагоприятной конъюнктуры, использовать накопленные нефтяные доходы в качестве буфера для смягчения шока, вызванного резким падением мировых цен на нефть. Фонд был учреждён путём принятия законодательного акта Законодательной Ассамблеей провинции Альберта. Ежегодно Законодательная Ассамблея принимает решение производить ли отчисления в фонд и устанавливает их размер. Так, например, в период с 1976 по 1984 годы правительство провинции Альберта ежегодно отчисляло в фонд до 30% нефтяных доходов. С 1984 по 1987 годы П.М. Капица «Использование природной ренты на цели развития: зарубежный опыт», «Мировое и национальное хозяйство» МГИМО МИД России, № 3, 2007. 71 72 Аналитический вестник № 17 (429) ежегодные отчисления составили 15%, а в 1987 году отчисления были отменены и, начиная с этого года, практически все доходы фонда переводились в Фонд общих доходов правительства провинции Альберта. Фонд находится в ведении регионального правительства. Функции сбережения, инвестирования и расходования доходов подконтрольны Казначейству провинции. Средствами Фонда финансируются правительственные инфраструктурные, социальные и иных капиталоёмкие проекты. Часть его доходов используется для финансирования деятельности государственных корпораций, принадлежащих правительству провинции и на предоставление займов другим провинциям Канады. В начале 2000-х годов политика регионального правительства в отношении фонда подверглась резкой критике - по мнению специалистов, провинция на протяжении всего периода с 1977 по 2004 год по существу проедала природную ренту, изымаемую в виде налогов. Из всей собранной за указанный период суммы природной ренты, составившей 122 млрд. канадских долларов, 91,4% было истрачено на покрытие текущих потребительских нужд и только 8,9% сохранено в фонде. В результате, было принято решение трансформировать фонд и привлечь независимый менеджмент к его управлению. Правительство провинции Альберта по-прежнему имеет право изменить статус фонда. Некоторые специалисты считают, что новый фонд Альберты скорее можно отнести к фондам, создаваемым на случай чрезвычайной ситуации, как-то: природные катаклизмы, экономический коллапс, эпидемии и тому подобное. 73 Аналитический вестник № 17 (429) 2.4. Некоторые особенности функционирования суверенных фондов 72 Государственный нефтяной фонд Азербайджана был учрежден Указом Президента республики в 1999 году. Создание Фонда преследовало следующие цели: обеспечить развитие не-нефтяного сектора экономики наравне с нефтяным; сократить, а в дальнейшем полностью ликвидировать, бедность населения; сберечь нефтяные доходы для будущих поколений; гарантировать должный общественный контроль над движением и использованием средств, поступающих от реализации нефтяных контрактов; обеспечить защиту экономики республики от возможного отрицательного воздействия притока иностранной валюты (подорожание национальной валюты, падение конкурентоспособности товаров местного производства). В развитие вышеуказанных задач, в 2004 году в Азербайджанской республике была принята «Долговременная стратегия по использованию нефтегазовых доходов». Документ охватывает период до 2025 года. Сегодня величина активов Государственного нефтяного фонда Азербайджана оценивается в размере 30,2 млрд. долларов США. Институтом суверенных фондов ему присвоена максимальная оценка прозрачности. Значительная часть средств фонда ежегодно переводится в государственный бюджет для финансирования проектов в рамках государственной инвестиционной программы. Чаще всего Доклады круглого стола «Стабилизационный фонд: международный опыт, сегодняшние потребности и будущее России» Институт Европы РАН, Москва, 2007 год № 188; С. Семенов «Международный опыт создания фондов национального благосостояния», Государственная служба № 3, 2008 г.; К.Пернебаев «Международный опыт развития Национальных фондов» http://www.spik.kz 72 74 Аналитический вестник № 17 (429) проекты направлены на совершенствование инфраструктуры за пределами Баку. Нефтяной стабилизационный фонд Ирана был создан в 1999 году с целью смягчить зависимость бюджета от колебаний цен на нефть. Все валютные доходы от экспорта сырой нефти, превышающие сумму, устанавливаемую в плане на каждый год, аккумулируются на специальном счете. Особенность фонда Ирана состоит, в частности, в том, что в 2000 году было законодательно закреплено положение об использовании 50% резервов фонда для кредитования местных частных предпринимателей под низкий процент в производственной сфере в приоритетных направлениях экономики. Общий резервный фонд Кувейта, созданный в 1960 году, и Кувейтский резервный фонд будущих поколений (1976 год) в настоящее время находятся под руководством Кувейтского инвестиционного управления, принадлежащего правительству страны.73 Общий резервный фонд финансируется за счет бюджетных излишков, которые появляются благодаря экспорту нефти, осуществляет инвестиционные и стабилизационные функции. Кувейтский обеспечить резервный фонд будущих поколений должен поступление дохода в интересах будущих поколений. Основу фонда составили 50% имевшихся на тот момент ресурсов Общего резервного фонда. Источники пополнения – доходы от использования собственных активов, а также 10% всех годовых доходов бюджета. Отчисления в Резервный фонд будущих поколений осуществляются независимо от состояния бюджета и нефтяного рынка. Якобы для защиты фонда и ограждения от политического вмешательства, раскрытие информации общественности запрещено законодательно. Именно ресурсы Резервного фонда будущих поколений С. Семенов «Международный опыт создания фондов национального благосостояния», Государственная служба № 3, 2008 г.; «Зарубежный опыт организации стабилизационных бюджетных фондов» Информационно-аналитический бюллетень Фонда "Бюро экономического анализа", июнь 2001. - № 28. 73 75 Аналитический вестник № 17 (429) стали основой восстановления страны после войны 1990-1991 годов, когда были повреждены нефтепромысловые объекты. Доход от капиталовложений кувейтских фондов является основным, после нефти, источником государственных доходов. 2.5. Негативный опыт использования суверенных фондов в Венесуэле Мировой опыт демонстрирует примеры не только успешного опыта функционирования суверенных фондов. В 1998 году в Венесуэле был создан Макроэкономический стабилизационный фонд.74 Цель фонда - оградить бюджет и экономику страны от колебаний цен на нефть. С самого начала у фонда были прозрачные правила сбережений и расходов. Взносы в него определялись как доходы от экспорта нефти сверх базового уровня. Фонд формировался из трех источников: бюджет центрального правительства (налоговые доходы от нефтяного сектора, роялти, дивиденды государственной нефтяной компании); региональные бюджеты; доходы государственной нефтегазовой корпорации. Средства фонда могли использоваться не только на уровне центрального правительства, но и региональными властями и государственной корпорацией. Использование средств фонда было возможно только после одобрения конгрессом. Важные изменения в правила были внесены уже через полгода с начала деятельности фонда (в 1999 году). Они включали, в частности, предоставление президенту страны права самостоятельно принимать решения о расходовании средств фонда. По мнению ряда экспертов, эта мера негативно сказалась на работе и состоянии фонда. Сегодня объем его средств оценивается в размере 0,8 млрд. долларов США. Институт экономики переходного периода. 2006 г. http://www.gazeta.ru/2006/05/22/oa_200515.shtml; Доклады круглого стола «Стабилизационный фонд: международный опыт, сегодняшние потребности и будущее России» Институт Европы РАН, Москва, 2007 год № 188. 74 76 Аналитический вестник № 17 (429) Над выпуском работали: Г.Н. Терещенко, начальник отдела финансового управления Аппарата Совета Федерации анализа Аналитического А.С. Усик, консультант отдела парламентских управления Аппарата Совета Федерации программ Аналитического Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации 103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации Телефон: 697-41-09 Адрес в Интернет: www.council.gov.ru Электронную версию Аналитического вестника можно получить на сервере Совета Федерации в сети Интранет в разделе «Информационные материалы» и на странице Совета Федерации в сети Интернет в разделе «Аналитические материалы» Подписано в печать 10.08.2011 г. При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна. 77