административно-правовой статус вуза

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ВУЗА: ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА
А.А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых Андрей Александрович - юрисконсульт Вятской государственной
сельскохозяйственной академии.
Функционирование любой организации, в том числе высшего учебного заведения,
обеспечивается его правовым статусом.
Справочные издания определяют правовой статус как совокупность прав и
обязанностей различных субъектов права, их правовое положение <1>.
-------------------------------<1> См., напр.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д.
Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999. VI. С. 655; Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н.
Топорнин. М., 2001. С. 1042.
Особенности правового статуса для каждого субъекта раскрываются применительно
к отрасли права, определяющей сферу правоотношений, участником которых тот или
иной субъект становится, реализуя при этом ту или иную группу субъективных прав и
обязанностей.
Субъекты административного права - различные органы и организации,
функционирующие или соприкасающиеся со сферой исполнительной власти.
Административно-правовой статус определяет административную правоспособность как
проявление общей правоспособности через основные характеристики субъекта права в
сфере
государственно-управленческих
отношений,
которые
имеют
властносодержательную природу <2>. Неотъемлемым элементом таких правоотношений является
обязательная их сторона - властный субъект - орган государственной власти.
-------------------------------<2> См.: Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса
государственных учреждений // Право и экономика. 2003. N 1; Алехин А.П., Кармолицкий
А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001.
Статус субъекта в административной (публичной) области общественных отношений
имеет принципиальное значение. Реализация прав и обязанностей субъекта характеризует
административную правоспособность и одновременно другое правовое явление административную правосубъектность, которые не равнозначны.
Между тем смешение понятий приводит к тому, что исследователями отмечается не
только взаимообусловленность правового статуса и правосубъектности <3>, что
справедливо, но и их отождествление <4>, в том числе в семантическом значении <5>,
при этом во главу угла ставится правовой статус, характеризующий одновременно и
правоспособность (статику), и дееспособность (динамику). Способность стать участником
конкретного правоотношения определяет конкретный объем его прав и обязанностей, и
наоборот, правосубъектность показывает нормы о его полномочиях <6>.
-------------------------------<3> См.: Бараненков В.В. Соотношение понятий "правовое положение", "правовой
статус" и "правосубъектность" юридического лица // Юридический мир. 2006. N 2; Витрук
Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С.
115.
<4> См.: Сергиенко Р.А. Налоговая правосубъектность организации // Финансовое
право. 2002. N 2.
<5> Кудашкин В.В. Специальная правоспособность субъектов гражданского права в
сфере действия общего запрета // Государство и право. 1999. N 5. С. 47.
<6> См.: Бараненков М.М. Указ. соч.
Исходным в определении вопроса о возможности возникновения и развития
соответствующих правоотношений с участием субъекта права является именно
правосубъектность, поскольку предполагает наличие у субъекта правового статуса.
Иными словами, способность стать участником конкретного правоотношения определяет
конкретный объем его прав и обязанностей. В определенном смысле данный вывод
подтверждает мнение Д.В. Винницкого о том, что указанные категории "характеризуют
одно и то же правовое явление, поскольку ограничение способности участия в различных
правоотношениях предполагает ограничение возможности осуществлять некоторые права
и обязанности" <7>.
-------------------------------<7> Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М., 2000. С. 11.
На наш взгляд, понятия "правовой статус" и "правосубъектность" следует определять
как тождественные категории, когда административно-правовой статус высшего учебного
заведения образует правовое положение юридического лица в административных
правоотношениях.
Представление об административно-правовом статусе вуза можно получить путем
рассмотрения его связующих частей, компонентов, характеризующих структуру статуса.
В литературе компоненты статуса коллективного субъекта <8> определены различным
образом.
-------------------------------<8>
Под
коллективным
субъектом
(коллективным
образованием)
в
административном праве понимаются различного рода объединения граждан,
представляющие собой организации (государственные и негосударственные).
П.И. Кононов предлагает в структуру административно-правового статуса
юридических лиц включать общие и специальные права, общие и специальные
обязанности, ограничения общих и специальных прав юридических лиц в
административно-публичной сфере, а также меры юридической ответственности,
применяемые к юридическим лицам за совершаемые ими в административно-публичной
сфере правонарушения <9>.
-------------------------------<9> См.: Административное право России. Общая часть: Учебник для вузов / Под
ред. П.И. Кононова. М., 2006. С. 88.
В свою очередь, по мнению Д.Н. Бахраха, административно-правовой статус
коллективного субъекта определяется структурой, состоящей из следующих основных
блоков: 1) целевой: цели, задачи, функции деятельности организации; 2) структурноорганизационный: порядок образования, легализации, реорганизации, ликвидации
организации, ее подчиненность, организационная структура, процедуры деятельности; 3)
компетенционный: подведомственность дел и властные полномочия организации <10>. В
то же время некоторые авторы полагают, что правоспособность, дееспособность и
деликтоспособность выступают в качестве предпосылок определения правового статуса и
поэтому не учитываются при построении его структурных элементов <11>.
-------------------------------<10> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.,
2002. С. 27 - 28.
<11> См.: Бунеева Ю.А. Теоретические проблемы административной
правосубъектности гражданина: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. С.
20.
Из анализа образовательного законодательства следует, что в качестве элементов
правового статуса вуза выделяются вид, организационно-правовая форма, наличие или
отсутствие государственной аккредитации, что является недостаточным для его
характеристики.
Как считает Д.Н. Бахрах, содержание административно-правового статуса
коллективного субъекта в основном зависит от следующих факторов:
1) является он частью государственного механизма или нет;
2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурновоспитательной и т.д.);
3) является ли он самостоятельной организационной единицей или включен в более
сложную организационную структуру <12>.
-------------------------------<12> См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С.
24 - 25.
В юридических исследованиях существуют различные, хотя в целом и схожие точки
зрения относительно определения компонентов административно-правового статуса
вузов, где за основу берется административно-правовая характеристика статуса
организации. Выделяют такие основные компоненты статуса вуза, как программный цели и задачи; правовые основания организации вуза; функции, права и обязанности и его
ответственность; правовой режим управления вузом, структура и функции его
администрации <13>. В дополнение к перечисленным компонентам указывают также
гарантии реализации прав, организационно-правовую форму, наличие государственной
аккредитации, вид высшего учебного заведения <14>.
-------------------------------<13> Барабашова Н.С. Правовой статус вузов в СССР. М., 1976. С. 16.
<14> Рекрут О.А. Административно-правовой статус негосударственных высших
учебных заведений в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 68 - 75.
В такую структуру могут быть включены и иные элементы в зависимости от
характеристики конкретного высшего учебного заведения, роли и места вузов во
взаимодействии с иными субъектами административного права, особенностей их участия
в административных правоотношениях.
Учитывая характер, многообразие вузов, выполняющих реализацию общезначимых
публичных функций в социальном аспекте, в структуру их административно-правового
статуса, на наш взгляд, необходимо включать следующие элементы: место вуза в системе
федеральных (региональных) и местных органов власти: подведомственность
(подчиненность) конкретному публичному органу либо иной вид юридической связи с
публичными органами; общие и специальные цели создания и деятельности вуза;
публичные задачи, решение которых возлагается на вуз; публичные функции,
выполняемые вузом; административные права (полномочия) вуза; административные
обязанности вуза; компетенция вуза; публичная юридическая ответственность вуза за
совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения.
Таковы наиболее важные структурные компоненты в организации и деятельности
высшего учебного заведения, позволяющие оптимально определить правовой статус вуза
как субъекта административных правоотношений. Рассмотрим их более подробно.
Место вуза в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления.
Административное и образовательное законодательство позволяет в зависимости от
характера связей с публичными органами все высшие учебные заведения разделить на два
вида:
1. Вузы, включенные в систему (находящиеся в ведении) какого-либо
государственного органа или органа местного самоуправления. Это, например, высшие
учебные заведения, подведомственные Федеральному агентству по образованию, система
вузов Министерства сельского хозяйства РФ, Федерального агентства по
здравоохранению и социальному развитию.
2. Вузы, не входящие в систему каких-либо публичных субъектов. К их числу можно
отнести негосударственные высшие учебные заведения, т.е. вузы, создаваемые частными
лицами (гражданами и организациями). Их деятельность регулируется (координируется)
частными собственниками и только на уровне общих требований - органами специальной
компетенции (например, Министерством образования и науки РФ).
Общие и специальные цели создания и деятельности вуза. Цель создания и
деятельности образовательной организации выражает целевой компонент в ее статусе.
В общем, цель можно понимать как обеспечение определенной социальной
потребности, а в положениях, уставах и иных управленческих актах цель
конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций <15>.
-------------------------------<15> См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С.
25.
Цели высших учебных заведений формируются на основе некоммерческого
характера их деятельности, а также необходимости обеспечения реализации в пределах
предоставленной им компетенции государственной политики в соответствующей сфере
функционирования, т.е. публичного интереса.
Вузы, являясь образовательными учреждениями как некоммерческие организации, в
противоположность коммерческим не имеют цели извлечения прибыли, создаются с
заранее определенной целью - оказание образовательных услуг.
При этом некоторые цели вузов, например предпринимательская деятельность (ст. 47
Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"), производны от их
первоначальных (публичных) установок и применительно к образовательной
деятельности являются условием обеспечения определенной социальной потребности
<16>.
-------------------------------<16> См.: Дрыга М.А. Административная правосубъектность государственных
унитарных предприятий // Финансовое право. 2006. N 6.
Цель деятельности учреждения производна от функций учредителя. Функциональная
зависимость вузов обусловлена целями самого государства в лице публичного
собственника. Между тем такая постановка вопроса не всегда отражает фактическую
практику отношений. Цель функционирования высшей школы - обеспечение
удовлетворения потребностей граждан в высшем образовании. Если учредителем высшего
учебного заведения является орган государственной власти, то цели деятельности вуза
являются продолжением его компетенции. Однако учредителями негосударственных
вузов являются субъекты частного права (физические и юридические лица), которые
преследуют иные цели, хотя и выполняют общественно значимые функции.
При этом общие целевые установки вузов достаточно четко определяют их место в
реализации обеспечения государственных направлений деятельности. Так, например, п.
1.8 Устава Вятской государственной сельскохозяйственной академии закреплено, что
деятельность Академии направлена на развитие образования и науки путем реализации
образовательных программ начального профессионального, среднего профессионального
образования, послевузовского и дополнительного профессионального образования по
широкому спектру направлений подготовки (специальностей) <17>. Такие же основные
цели деятельности и у иных вузов <18>.
--------------------------------
<17> Устав Вятской государственной сельскохозяйственной академии. Кировская
область, 2006.
<18> См., напр.: Устав Международного юридического института при Министерстве
юстиции Российской Федерации. Москва, 1998; Устав Академии народного хозяйства при
Правительстве РФ. Москва, 2005; Устав Российской правовой академии Министерства
юстиции Российской Федерации. Москва, 2006.
Таким образом, высшие учебные заведения создаются для реализации направлений
государственной политики в сфере высшего образования, служат обеспечению
взаимодействия с гражданами и юридическими лицами по поводу предоставления
государственных образовательных услуг.
Решение вузами публичных задач. Цели создания и деятельности высших учебных
заведений определяют задачи функционирования вузов. Задачи, реализуемые высшими
учебными заведениями в непосредственной сфере их деятельности, имеют публичный
характер. Публичные задачи высшего учебного заведения - это общественно значимые
вопросы, решение которых возложено на вуз с целью достижения целей его
функционирования.
Нормативные акты формулируют общие задачи деятельности вузов, например
формирование у обучающихся гражданской позиции либо удовлетворение потребностей
общества и государства в квалифицированных специалистах с высшим образованием и
научно-педагогических кадрах высшей школы.
С учетом анализа уставов отдельных высших учебных заведений можно выделить:
1. Общие задачи вузов, определяемые общими целевыми установками их
деятельности: удовлетворение потребности личности в интеллектуальном, культурном и
нравственном развитии <19>; удовлетворение потребностей Российской Федерации в
специалистах нового типа, способных вносить вклад в развитие гражданского общества;
укрепление и совершенствование правового государства, экономический и социальный
прогресс России <20>; удовлетворение социально-экономических потребностей общества
в квалифицированных специалистах соответствующего уровня образования <21>.
-------------------------------<19> См., напр.: Устав Российской академии живописи, ваяния и зодчества. Москва,
1996; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Москва, 2005; Устав
Финансовой академии при Правительстве РФ. Москва, 2006; Устав Дальневосточного
государственного технического рыбохозяйственного университета. Владивосток, 1997.
<20> См.: Устав Международного юридического института при Министерстве
юстиции Российской Федерации. Москва, 1998.
<21>
См.:
Устав
Дальневосточного
государственного
технического
рыбохозяйственного университета. Владивосток, 1997.
2. Специальные задачи вузов, определяемые их образовательной деятельностью:
правовая, экономическая, управленческая, финансовая и иная подготовка, переподготовка
и повышение квалификации руководителей и специалистов государственных и
коммерческих организаций, граждан и др. <22>; подготовка, профессиональная
переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих,
государственных служащих субъектов РФ, работников органов местного самоуправления,
а также работников организаций любой формы собственности <23>.
-------------------------------<22> См.: Устав Международного юридического института при Министерстве
юстиции Российской Федерации. Москва, 1998; Устав Российской правовой академии
Министерства юстиции Российской Федерации. Москва, 2006; Устав Академии народного
хозяйства при Правительстве РФ. Москва, 2005; Устав Российской школы частного права.
Москва, 1995.
<23> См.: Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Москва,
2005; Устав Финансовой академии при Правительстве РФ. Москва, 2006.
Публичные функции, выполняемые вузом. Публичные функции вуза определяют его
место в системе задач публичного управления, отражают реализацию государственной
политики в сфере образования. Они характеризуются целевыми установками удовлетворением потребностей общества в высшем и послевузовском профессиональном
образовании.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О
высшем и послевузовском профессиональном образовании" государственная политика в
сфере образования основывается, в частности, на следующих принципах: непрерывность и
преемственность процесса образования; интеграция системы высшего и послевузовского
профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии
достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего
образования; конкурсность и гласность при определении приоритетных направлений
развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и
повышения квалификации работников; государственная поддержка подготовки
специалистов, приоритетных направлений научных исследований в области высшего и
послевузовского профессионального образования.
Исходя из этого, основными направлениями публичной деятельности высших
учебных заведений являются: осуществление образовательной деятельности, подготовка
специалистов; переподготовка и повышение квалификации работников различных
отраслей; осуществление научных исследований в различных областях; обеспечение
государственных гарантий (равного доступа к получению высшего образования, мер
поддержки студентам и аспирантам и т.п.).
Права и обязанности вуза. Административные права и административные
обязанности представляют собой основное содержание административно-правового
статуса вуза, являются ключевым элементом в его структуре.
Следует обратить внимание на понятие "права и обязанности". С учетом имеющихся
их определений в теории права попытаемся дать собственную характеристику данных
категорий с точки зрения административного права.
Административное право вуза представляет собой установленную нормами
административного права юридически обеспеченную возможность совершения вузом
определенного юридически значимого действия с целью реализации возложенных на него
функций и задач публичного характера.
Административная обязанность вуза представляет собой установленную нормами
административного права юридически обеспеченную и безусловную необходимость
совершения высшим учебным заведением определенного юридически значимого действия
в целях реализации возложенных на него публичных функций и задач.
Так, в соответствии с Федеральным законом "О высшем и послевузовском
профессиональном образовании" высшие учебные заведения, имеющие государственную
аккредитацию, выдают выпускникам документы государственного образца о
соответствующем уровне образования с официальной символикой Российской Федерации
(п. 2 ст. 7); самостоятельно формируют свою структуру (п. 3 ст. 8); получают
общественную аккредитацию (п. 8 ст. 10); вправе проводить дополнительные испытания
профильной направленности при приеме для обучения (п. 1 ст. 11); могут создавать
государственно-общественные объединения типа учебно-методических объединений
высших учебных заведений, научно-методических, научно-технических и других советов
и комиссий (п. 3 ст. 15); обладают на праве оперативного управления зданиями,
сооружениями, имущественными комплексами, оборудованием, а также иным
необходимым имуществом потребительского, социального, культурного и иного
назначения (п. 1 ст. 27); имеют на праве постоянного (бессрочного) пользования
выделенные им в установленном порядке земельные участки (п. 3 ст. 27); вправе
выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя имущества (п. 4 ст. 27) и т.д.
Указанные права вузов реализуются ими посредством повседневной деятельности
для достижения публичных целей.
Однако административные права и административные обязанности высших учебных
заведений не имеют единого объема у всех вузов, поскольку их совокупность, виды и
характер зависят от включенности высшего учебного заведения в государственный
механизм публичного управления, места вуза в системе органов исполнительной власти,
их роли в реализации конкретных направлений в деятельности указанных органов.
Основная обязанность высшего учебного заведения - реализация целей их
деятельности в строгом соответствии с предоставленными им правами определяется
необходимостью обеспечить выполнение обозначенной учредителем вуза функции.
Из общей обязанности вытекают специальные обязанности вуза: осуществлять
образовательную деятельность на основании лицензии, в соответствии с
государственными образовательными стандартами; представлять соответствующие
документы и информацию при прохождении процедур лицензирования и государственной
аккредитации; осуществлять в установленном порядке оперативный и бухгалтерский учет
результатов своей работы, вести статистическую, бухгалтерскую и налоговую отчетность.
В литературе обсуждался вопрос о наличии у учреждений управленческой власти в
отношении лиц, пользующихся их услугами <24>. В настоящий период такая позиция,
определяемая концепцией внутренней административно-публичной деятельности,
позволяет рассматривать органы управления вуза как административно-властные
структуры не только в отношении сотрудников этих учреждений, но и в отношении
физических лиц, временно находящихся в этих учреждениях в целях получения
определенных услуг. Например, ректор высшего учебного заведения осуществляет
управление не только в отношении преподавателей сотрудников вуза, но и в отношении
находящихся в нем на обучении студентов <25>.
-------------------------------<24> См.: Бахрах Д.Н. Учреждение и его администрация // Управление социальнокультурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. С.
5.
<25> См.: Административное право России. Общая часть: Учебник для высших
учебных заведений / Под ред. П.И. Кононова. 2006. С. 100 - 101.
В связи с этим можно выделить два вида вузов:
1. Вузы, наделенные внутренними административными правами и обязанностями. К
их числу могут быть отнесены как государственные (муниципальные), так и
негосударственные вузы. Под сферу их административных полномочий подпадают
граждане и организации, которые вступают во внутренние правовые связи с вузом.
Внутренние административные права и обязанности вуза закрепляются (находят
отражение) в индивидуальных правовых актах (приказах, распоряжениях) позитивного
содержания в отношении как сотрудников (прием на работу, избрание на должность
заведующего кафедрой, декана факультета), так и студентов (предоставление
академического отпуска, перевод с платной формы обучения на бюджетное место). Кроме
того, полномочия вузов реализуются в актах, связанных с применением мер
дисциплинарного принуждения (замечание, выговор, исключение из числа студентов).
Отдельно в актах могут быть урегулированы вопросы организации деятельности и отдыха
указанных лиц, оказание бесплатно либо за плату государственных социально-культурных
(образовательных) услуг.
2. Вузы, наделенные внутренними и частично внешними административными
правами и обязанностями, выполняющие публичные функции. Это вузы, реализующие
публичную компетенцию государственного (муниципального) органа, в систему которого
они входят. К таким высшим учебным заведениям могут быть отнесены, например, вузы,
находящиеся в ведении Федерального агентства здравоохранения и социального развития
или Министерства внутренних дел. Они реализуют установленный объем полномочий
указанных органов, в том числе осуществляют подготовку кадров для системы
здравоохранения, МВД, выполняют функции государственного заказчика при размещении
заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
нужд и т.п.
Компетенция вуза. Принципы государственной политики в области образования
определяют объективный подтекст образования как социального института. Законом РФ
"Об образовании" установлены светский характер образования, плюрализм и свобода в
образовании, демократический государственно-общественный характер управления
образованием (ст. 2).
Отмечается переход от жесткой централизации к управлению содержанием
образовательной деятельности, образованием вообще, что ведет к автономии вузов <26>,
проявляющейся через частноправовые элементы правового управления, обусловленные
формированием и развитием самоорганизации и самоуправления в образовательных
учреждениях (организациях).
-------------------------------<26> См., напр.: Андиева М.С. Особенности управления образованием в Российской
Федерации (правовой аспект) // Право и образование. 2003. N 6. С. 160; Барабанова С.В.
Государственное регулирование высшего образования как социокультурная функция
государства // Право и образование. 2004. N 3. С. 83.
Развитие автономии в различных сферах жизни вузов связывается с их новым
юридическим статусом - общественное управление, сохранение традиционных прав и
свобод, открытость функционирования, диверсификация автономии, повышение
ответственности руководства вузов <27>.
-------------------------------<27> См., напр.: Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы.
Аналитический доклад. М., 2005.
Принципы автономии высшего учебного заведения, как правило, находят отражение
в уставах высших учебных заведений <28>.
-------------------------------<28> См., напр.: Устав Международного юридического института при Министерстве
юстиции Российской Федерации. Москва, 1998; Устав Финансовой академии при
Правительстве Российской Федерации. Москва, 2002.
Предоставление вузам автономии - основополагающий принцип организации
деятельности высшей школы, который в данном случае, является методом закрепления
компетенционных норм - собственных ресурсов правового регулирования вузов.
Как полагает Ю.А. Тихомиров, посредством использования методов правового
признания способов нормативной саморегуляции достигается сочетание государственного
управления и самоуправления <29>.
-------------------------------<29> Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права.
2005. N 9. С. 8 - 9.
При этом, на наш взгляд, самоуправление выступает способом выражения автономии
вуза, формой опосредования которой является саморегуляция.
Автономия определяет связь с другим правовым явлением - компетенцией, которая
проникает и в частные сферы общественной жизни.
В ряде случаев ученые приходили к выводу о том, что правоспособность и
компетенция - далеко не равнозначные понятия, не совпадающие друг с другом и не
являющиеся составной частью друг друга <30>.
-------------------------------<30> Пушкин А.А. Компетенция государственных хозяйственных органов как
особая форма проявления их административно-хозяйственной правосубъектности //
Правоведение. 1965. N 3. С. 41.
Как определяют авторы Словаря административного права, частью правового
статуса коллективного субъекта права является компетенция, которая состоит из
совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения и
носящих внешневластный характер.
Ее элементы включают в себя права и обязанности, связанные с определением
власти, участие в управленческих отношениях, в том числе и право издавать
определенные акты, подведомственность, правовое закрепление круга объектов, на
которые распространяются властные полномочия <31>.
-------------------------------<31> См.: Словарь административного права / Колл. авт. М., 1999. С. 32.
С другой стороны, компетенция представляет собой комплексную нормативно
оформленную характеристику полномочий государственного или общественного органа,
организации, должностного лица, иного служащего в сфере государственного или
общественного управления <32>. Однако раскрыть понятие компетенции только через
публичное правомочие нельзя. Оно приобретает различное звучание - в одном случае как
отражающее традиционный смысл - официально предоставленное кому-нибудь право
какой-нибудь деятельности, ведения дел <33>, а в другом - не имеющее публичной
природы, полномочие в хозяйственной сфере <34>.
-------------------------------<32> См.: Словарь административного права. С. 169.
<33> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999.
С. 554.
<34> См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный
экономический словарь. М., 2006.
Понятие компетенции не может отождествляться с понятием правоспособности в
административной сфере.
Не случайно в настоящее время компетенция рассматривается не только как
неотъемлемый компонент определения функций (прав и обязанностей) государственного
аппарата, но также частных структур - корпоративная компетенция <35>.
-------------------------------<35> См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2005.
Компетенция включает в себя специфические и всегда конкретные, непосредственно
следующие из закона права и условия регулирования правоотношений <36>.
-------------------------------<36> Пушкин А.А. Правовые формы управления промышленностью в СССР.
Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Харьков, 1964.
По мнению Е.М. Жамбиевой, "...такие права, как право на наименование, автономию,
самоуправление, орган руководства, являются конституирующими, обусловливающими
возможность обладать правами специального характера" <37>.
--------------------------------
<37> См.: Жамбиева Е.М. Структурное подразделение предприятия и учреждения
как субъект административного права // Межвузовский сборник научных трудов.
Свердловск, 1985. С. 88.
На наш взгляд, под компетенцией следует понимать установленную на нормативном
уровне возможность реализации принадлежащих юридическому лицу по праву объема
полномочий в установленной сфере деятельности.
Законодательство об образовании содержит целый ряд норм, устанавливающих
определенные права и обязанности вуза как его компетенцию. Компетенция и
административные права высших учебных заведений соотносятся как часть и целое. При
этом на уровне образовательного законодательства природа компетенции проявляется в
основном в реализации административных прав вуза, связанных с осуществлением
регулирования внутренней жизни вуза. Организация структуры, органов управления
(общего собрания (конференции) работников, учебного совета, кафедр) высшего учебного
заведения является самостоятельной сферой его полномочий.
Развитие компетенции вузов находится в прямой зависимости от степени их
автономии, которая характеризуется не конкретным набором прав и обязанностей, а
определяет сферу (область) их усмотрения, закрепленную в настоящий момент
нормативно.
Публичная юридическая ответственность вуза за совершенные им в рамках
административных правоотношений правонарушения. Еще в советский период ряд
ученых полагали возможным признать организации субъектами административной
ответственности <38>. В настоящее время административно-деликтное законодательство
однозначно определяет юридических лиц как потенциальных участников общественных
отношений, связанных с привлечением их к административной ответственности.
-------------------------------<38> См., напр.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной
ответственности. Пермь, 1969; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР.
Воронеж, 1970.
Справедливо отмечается, что административная ответственность представляет собой
тот вид юридической ответственности, который применяется при совершении
правонарушений в публично-правовой сфере, к которой относится и сфера образования
<39>.
-------------------------------<39> См.: Спасская В.В., Линская Ю.В. К вопросу об установлении
административной ответственности за нарушения законодательства в области
образования // Журнал российского права. 2007. N 8.
Соответственно, вузы как юридические лица также являются субъектами
административной ответственности, которая составляет элемент их административноправового статуса.
В сфере административно-правовых отношений ответственность высшего учебного
заведения может носить как общий, так и специальный характер.
К общим административно-правовым составам правонарушений, за которые вузы
несут административную ответственность, можно, например, согласно положениям КоАП
РФ отнести: нарушение законодательства о труде и об охране труда (ч. 1 ст. 5.27);
нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического
благополучия населения (ст. 6.3); нарушение санитарно-эпидемиологических требований
к условиям воспитания и обучения (ст. 6.7); нарушение требований пожарной
безопасности (ст. 20.4). В свою очередь, в соответствии с нормами КоАП РФ
государственные вузы могут быть привлечены к ответственности за: нарушение порядка
распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и
использования указанного объекта (ст. 7.24); нарушение порядка размещения заказа на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или
муниципальных нужд (ст. 7.30); нецелевое использование бюджетных средств и средств
государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14).
Кроме того, в отношении государственных вузов могут быть применены меры
бюджетной ответственности - блокировка расходов, изъятие бюджетных средств,
наложение штрафа (ст. 282 БК РФ).
Негосударственные вузы также выступают субъектами административной
ответственности за те правонарушения, которые предусмотрены общими нормами об
административной ответственности юридических лиц.
В
нормах
образовательного
законодательства,
имеющего
специальный
(тематический) характер, установлены особенности юридической ответственности вузов.
При этом образовательное законодательство ограничивается общими формулировками в
определении образовательных нарушений.
Специальная ответственность вузов может быть установлена: за невыполнение
функций, отнесенных к его компетенции; за реализацию не в полном объеме
образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного
процесса; за качество образования своих выпускников; за жизнь и здоровье обучающихся,
воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного
процесса; за нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников
образовательного учреждения (п. 3 ст. 32 Закона РФ "Об образовании"). Вуз несет
ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом и государством (п. 2
ст. 3 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном
образовании").
Следовательно, в зависимости от статуса учредителя вузы могут нести публичноправовую ответственность - административную и финансовую.
Законодательство в этой сфере еще слабо развито, и на уровне федеральных
нормативных актов необходимо решить вопрос об отдельных видах правонарушений в
области образования, в том числе в деятельности вузов.
Пунктом 4 ст. 3 Закона РФ "Об образовании" установлено, что физические и
юридические лица, нарушившие законодательство Российской Федерации в области
образования, несут ответственность в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации.
В связи с этим, например, предлагается дополнить соответствующими положениями
образовательное законодательство <40> либо КоАП РФ <41>.
-------------------------------<40> См.: Каплюк М.А. Органы управления высшим учебным заведением: проблемы
разграничения полномочий и ответственности // Право и образование. 2007. N 5. С. 30.
<41> См.: Спасская В.В., Линская Ю.В. Указ. соч.
Вопросы ответственности высшего учебного заведения тесным образом переплетены
с реализаций мер регулирования качества образования: лицензированием и
государственной аккредитацией <42>.
-------------------------------<42> См.: Куров С.В. К разработке механизма защиты прав субъектов
образовательной деятельности // Право и образование. 2007. N 6. С. 33.
За нарушения в сфере образовательной деятельности и норм образовательного
законодательства предусмотрена возможность приостановления действия лицензии
высшего учебного заведения, а также ее аннулирования.
При этом неурегулированным остается порядок привлечения к ответственности.
Такое административное наказание, как лишение специального права, неприменимо к
юридическим лицам, поскольку лицензия (разрешение) не является, с точки зрения
содержания закона, специальным правом, хотя ранее подобные меры применялись к
юридическим лицам <43>.
-------------------------------<43> См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.,
1974. С. 117.
Поскольку законодателем оставлены без внимания административно-правовые
вопросы соблюдения вузом лицензионных требований, то процедура лишения вуза
лицензии происходит вне рамок административного процесса, что определяет
потребность закрепления процессуальных особенностей принятия решения о привлечении
к подобной ответственности в административном законодательстве.
Что касается лицензирования, то в КоАП РФ предусмотрены составы
правонарушений в области предпринимательской деятельности (гл. 14) и против порядка
управления (гл. 19). Однако в целях наиболее полного регулирования деятельности вузов
следует установить такой вид административно-правовой санкции, как приостановление
действия и (или) лишение лицензии образовательного учреждения высшего
профессионального образования, при этом распространить на данные правоотношения
нормы административного законодательства о лишении специального права.
Кроме того, с точки зрения соблюдения принципов юридической ответственности
следует согласиться с мнением Т.В. Архипенко и А.В. Макарова о наложении
соответствующего взыскания за образовательные правонарушения в порядке и в
соответствии с процедурой, определенной КоАП РФ <44>, что исключит неправомерные
действия органов государственного контроля. Закрепление вопросов о санкциях и порядке
их применения в КоАП РФ будет соответствовать системности законодательства и
принципам его применения.
-------------------------------<44> См.: Архипенко Т.В., Макаров А.В. Соотношение административной и
бюджетной ответственности // Административное право и процесс. 2005. N 4.
Таким образом, проведенный анализ позволяет нам прийти к выводу о том, что под
административно-правовым статусом высшего учебного заведения следует понимать
совокупность его прав, обязанностей и компетенции, определенных целями, задачами
деятельности, функциями вуза во взаимоотношениях с органами государственного
управления в зависимости от уровня его автономии, организационно-правовой формы,
наличия (отсутствия) государственной аккредитации.