(представительных) органов государственной

Е. БУЛЛЕР,
аспирант Российского университета дружбы народов
СОДЕРЖАНИЕ И ЭЛЕМЕНТЫ МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под
механизмом
понимается
внутреннее
устройство,
система
функционирования чего-нибудь, последовательность состояний, процессов,
определяющих собою какое-нибудь действие, явление.
Таким
образом,
механизм
формирования
законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации оформляется в законодательстве и реализуется на практике как
система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и
проведения региональных выборов1.
Причем функциональное назначение стадий избирательного процесса
состоит в обеспечении его динамики, без которой немыслимо движение цели
региональных
выборов
–
решения
определенного
вопроса.
Стадии
избирательного процесса являются этапами организации и проведения
выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами
избирательные
действия
и
процедуры,
обеспечивающие
реализацию
избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников
выборов, целостность, завершенность и правомерность избирательного
процесса при формировании представительного органа. Только совокупность
юридически необходимых и достаточных процедур и действий может
обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов.
См.: Комарова В.В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации:
Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1995; Комарова В.В. Референдумное право и процесс в
Российской Федерации // Право и жизнь. 2003. № 57.
1
Содержание и элементы механизма региональных выборов включают в
себя
стадии
подготовки
и
проведения
избирательного
процесса,
формирующиеся на основе последовательных действий и этапов. Данные
стадии представляют собой совокупность складывающихся в рамках
временных
отрезков
поступательную
избирательных
реализацию
прав
отношений,
граждан
и
обеспечивающих
иных
участников
избирательного процесса.
Интересно отметить, что «стадия» и «этап» избирательного процесса –
не идентичные понятия. Стадия избирательного процесса – более широкая
категория, охватывающая несколько этапов, состоящих из комплекса
действий, направленных на достижение промежуточной цели в масштабах
той или иной стадии инициирования, назначения, организации и проведения
региональных выборов.
Иными словами, стадия и этап избирательного процесса соотносятся как
целое и часть. Вследствие этого стадии избирательного процесса вполне
могут
быть
охарактеризованы
как
последовательная
цепь
этапов
избирательных действий. Так, например, стадия назначения региональных
выборов по формированию законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации состоит из
следующих этапов: подготовка решения о назначении выборов, проверка
законности процедуры назначения, принятие компетентными органами
(должностным лицом) решения о проведении выборов, официальное
обнародование даты проведения выборов, образованием избирательных
округов,
избирательных
выдвижение
участков,
кандидатов
(списков
составление
кандидатов)
списков
и
их
избирателей,
регистрация,
предвыборная агитация и т.п.
Аналогичным образом обстоит дело и с иными стадиями избирательного
процесса: инициированием, подготовкой, проведением, подведением итогов,
реализацией
решений,
ответственностью
за
неисполнением
решений
выборов. При этом факультативными стадиями являются: проведение в
предусмотренных законом случаях повторного голосования, повторных
выборов,
выборов
депутатов
вместо
выбывших,
новых
выборов2.
Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в
обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию
выполнения разнообразных избирательных действий и процедур, которые
обеспечивают легитимный характер выборов и избрания выборных лиц. Ряд
элементов организации избирательного процесса носит обслуживающий,
вспомогательный (технологический) характер.
В этих условиях основные элементы организации избирательного
процесса в том или ином объеме своих функциональных характеристик
обслуживают соответствующие стадии избирательного процесса. Так,
проведение выборов невозможно без их своевременного финансирования.
Контроль над финансированием избирательных кампаний кандидатов,
избирательных объединений, над источниками финансирования
кампаний
этих
– один из важнейших компонентов обеспечения законности
проведения выборов. Это направление следует расценивать как приоритетное
в контрольной деятельности избирательных комиссий, но не менее важен и
контроль
над
финансовым
обеспечением
деятельности
комиссии.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» предоставляет
основы
создания
и
деятельности
контрольно-ревизионных
служб
избирательных комиссий, но данное положение не обеспечивает ни полную
гласность работы контрольно-ревизионных служб, ни равные права
участников избирательного процесса.
Кроме того, для реализации индивидуальных избирательных прав
требуется
законодательно
урегулировать
процедуру
финансирования
предвыборной кампании кандидатов, а не только списка кандидатов в целом,
а также изменить нормы о коллективной ответственности, когда за
См.: Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской
Федерации. Серия «Высшее образование». Р/нД.: Феникс, 2004. С. 510.
2
нарушения, допущенные некоторыми кандидатами списка, можно отменить
регистрацию списка целиком3.
Автор полагает, что в условиях пропаганды развития гражданского
общества правительственными и государственными институтами власти
существенны элементы участия кандидатов (списков кандидатов) в порядке
формирования
региональных
участковых
контрольно-ревизионных
выборах
по
принципам
избирательных
служб
аналогичных
комиссий.
на
проводимых
формирующихся
Необходимо
оформление
представительства членов комиссий от кандидатов в депутаты (списков
кандидатов) с правом не совещательного, а решающего голоса. Данные
правовые
нормы
не
только
закрепили
бы
равноправное
участие
противоборствующих сторон избирательного процесса, но и позволили бы
гражданам активно участвовать в реализации своих конституционных и
избирательных прав.
При
формировании
законодательных
(представительных) органов
субъектов Российской Федерации, как считает автор, одновременно
решаются две неразрывно связанные между собой задачи: с одной стороны,
это создание и непрерывное воспроизводство важнейшего звена в
организации государственной власти субъекта Российской Федерации; с
другой – при избрании этого органа реализуется волеизъявление граждан
относительно
его
состава,
социально-политический
ориентации
представительного учреждения в целом. Поэтому содержание и элементы
механизма формирования законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации в равной степени
являются выражением как основ организации государственной власти в
субъектах
Российской
Федерации,
так
и
основополагающих
начал
См.: Котегова М.А. Пропорциональные выборы в субъектах Российской Федерации в
2006–2007 годах: законодательство и практика: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М.,
2007. С. 22, 23.
3
реализации
гражданами
конституционного
права
избирать
и
быть
избранными.
Основным
элементом
механизма
формирования
законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации является время. Сроки выполнения избирательных процедур в
рамках стадий избирательного процесса избирательной кампании (время
избирательных действий) – это время одновременно в политическом и
юридическом
понимании.
Время
является
неотъемлемым
элементом
организации выборов и в структуре избирательного процесса имеет
самостоятельное технологическое и юридическое значение. С ним связано
возникновение,
изменение
или
прекращение
избирательных
правоотношений; оно выступает в качестве юридического факта и предмета
правового
регулирования,
рассматривается
как
политический
и
«административный» ресурс избирательной кампании, ненадлежащее или
неэффективное
использование
возможности
участников
которого
ограничивает
избирательного
потенциальные
процесса.
Например,
избирательные комиссии обязаны составлять и утверждать основанный на
законе о выборах календарный план мероприятий по подготовке и
проведению региональных выборов. Данный правовой документ фактически
и юридически регламентирует сроки тех или иных избирательный действий и
процедур в рамках стадий избирательного процесса4.
Наряду с технологическими элементами (сроки, финансирование и др.)
собственно структурными элементами основных стадий избирательного
процесса являются избирательные процедуры и избирательные действия.
Избирательные процедуры – это конкретный порядок совершения
(выполнения)
предусмотренной
избирательным
законодательством
совокупности действий, принятия избирательными комиссиями решений,
См.: Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации //
Государство и право. 1997. № 8.
4
которые обеспечивают реализацию избирательных прав участников выборов
на соответствующих стадиях избирательного процесса.
Избирательные действия по характеру своего включения в структуры
избирательной процедуры и стадии избирательного процесса являются их
первичной организационно-правовой клеточкой, обеспечивая в ходе выборов
их динамичное развертывание и завершение. Требования (критерии),
предъявляемые к структурным элементам стадии избирательного процесса,
выражаются
в
необходимости
избирательных
действий,
соблюдения
выполнения
как
сроков
избирательных
совершения
процедур
и
продолжительности стадии избирательного процесса, так и количественных
соотношений
(пропорций)
показателей
избирательного
процесса,
предусмотренных законом.
При невыполнении основного процедурного варианта в действие
вводится
дополнительный
обеспечивающий
выполнение
(факультативный)
избирательной
процедурный
процедуры
в
вариант,
целом
в
установленный законом сроки, при этом выполненные с нарушением
требований
закона
избирательные
действия
и
процедуры
являются
незаконными (юридически ничтожными), не имеющими юридической силы,
и вследствие этого вводится повторный режим их выполнения с
соблюдением всех требований закона.
Избирательное
законодательство
представляет
собой
каталог
юридически определенных избирательных действий и процедур, гарантий и
условий их осуществления, которые с учетом соблюдения сроков их
выполнения обеспечивают переход от одной стадии избирательного процесса
к другой, вплоть до опубликования официальных результатов выборов в
средствах
массовой
информации.
Юридический
режим
выполнения
избирательных процедур и действий выражается в правах и обязанностях,
которыми наделяются участники избирательного процесса на той или иной
стадии, и в соблюдении предусмотренных законом сроков их осуществления.
Выполненные с нарушением требований закона избирательные действия и
процедуры (как по их юридическому содержанию, так и нормативному
времени) являются незаконными (юридически ничтожными), не имеют
юридической
юридических
силы
и,
следовательно,
последствий5.
Последние
не
порождают
правовые
позитивных
трансформации
избирательного законодательства якобы призваны устранить негативные
тенденции российской избирательной системы. Однако данные инновации
искореняются крайне медленно. Иногда решение некоторых отрицательных
аспектов делается механически, без основательного анализа ситуации. В
последние годы явка избирателей на выборы неуклонно снижается.
Проблема низкой явки была устранена простым решением об отмене порога
явки избирателей и устранением графы «против всех кандидатов», чем лишь
немного снизило интерес к выборам среди протестного электората.
Следовательно, проблема не была разрешена, наоборот, существенно
снизила
легитимность выборов. Аналогичной представляется проблема
протестного голосования, которое возрастало на протяжении последних лет.
Это лишь привело к увеличению числа испорченных бюллетеней и
дополнительных коллизий административного характера в пересмотре
неугодных властям результатов. Остаются нерешенными вопросы, связанные
с применением так называемого административного ресурса. Настала пора
вводить особые научно-исследовательские процессы изучения российского
феномена – «административное влияние на результат
процесса»
под
общепризнанным
гражданским
избирательного
толкованием
«административный ресурс». Разрешение всего этого комплекса проблем
требует глубокого изучения факторов, ведущих к данным негативным
тенденциям и пересмотру содержания и элементов механизма формирования
законодательных
(представительных)
органов
государственной
власти
субъектов Российской Федерации.
См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Ред. А.И.
Иванченко. М.: Норма, 1999. С. 128.
5
С правовой точки зрения легитимность начала избирательной кампании
законодатель закрепляет за датой официального опубликования решения о
назначении выборов. После этого стартует полномасштабный
избирательных
действий
и
основанных
на
них
цикл
избирательных
правоотношений. Действующим избирательным законодательством в целях
соблюдения
общих
политико-правовых
принципов
обязательности
и
периодичности выборов, непрерывности и легитимности деятельности
выборных институтов предусматриваются два правовых режима назначения
даты выборов – основной и дополнительной.
Интересен факт механизма назначения региональных выборов:
уполномоченный
орган
государственной
власти
(законодательный
региона)
или
(представительный)
должностное
лицо
орган
(глава
исполнительного органа государственности власти субъекта РФ) назначают
выборы, а проводят их избирательные комиссии6. В целом же
порядок
назначения выборов, во-первых, позволяет не допускать ситуаций, когда
уполномоченными
органами
или
должностными
лицами
проводятся
короткие либо растянутые по своей продолжительности избирательные
кампании (при отсутствии в конкретных законах о выборах точного
закрепления соответствующих минимальных и максимальных сроков), вовторых,
создает
для
избирательных
комиссий
дополнительные
организационно-правовые гарантии проведения выборов и обеспечения
конституционных избирательных прав граждан Российской Федерации7. В
целях общей регламентации и удобства российский законодатель установил
единые дни голосования – каждое второе воскресенье марта и октября8.
Изменения, происходившие в последнее время в федеральном и
региональном
избирательном
законодательстве,
были
вызваны
преимущественно политическими причинами, стремлением руководства
Там же.
См.: Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Указ. соч. С. 519.
8
См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,
ст. 10 // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
6
7
страны усилить вертикаль власти. Наиболее важные результаты
–
разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в
сфере организации государственной власти и местного самоуправления,
создание инструментов, которые обеспечивают надлежащий контроль
федеральных
органов
государственной
власти
над
политическими
процессами, затрагивающими деятельность политических партий, ход
избирательных кампаний не только на федеральном, но и на региональном
уровнях, что естественным образом отражается на содержательной части
механизма формирования законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов РФ, где наиболее важными элементами
служат регистрация и составление списков избирателей, образование
избирательных округов и избирательных участков.
Составление списков избирателей – сложная, ответственная и очень
трудоемкая работа, целью которой является идентификация личности
избирателя при проведении голосования на избирательном участке,
обеспечение защиты его прав от посягательства со стороны других граждан,
исключение участия в выборах лиц, лишенных избирательных прав.
Включением гражданина в список избирателей юридически подтверждаются
его избирательные права. В соответствии со списками избирателей
производится
выдача
устанавливается
общее
избирательных
число
бюллетеней
избирателей,
для
принявших
голосования,
участие
в
голосовании, в выборах, определяются результаты выборов9. Составление
списков избирателей, включение или невключение в них граждан, согласно
ст. 32 ч. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (право
избирать и быть избранными), приобретают конституционный характер и
требуют тщательного контроля над их реализацией в ходе избирательного
процесса. Список избирателей составляется в двух экземплярах. Порядок и
сроки изготовления, использования второго экземпляра списка, его передачи
9
СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
участковой комиссии, заверения и уточнения определяет комиссия,
организующая выборы10.
Деятельность избирательных комиссий разного уровня является одним
из содержательных основ механизма формирования законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации. И можно отчасти согласиться с М.А. Котеговой в том, что анализ
региональных выборов в основном представлен в газетных статьях, в
обобщенном виде он осуществлен в монографии А.В. Иванченко, А.В.
Кынева и А.Е. Любарева11.
При регулировании статуса избирательных комиссий в основном
используются модели, основанные на наличии:
а) разнообразной правовой базы определения статуса комиссий;
б) различных систем комиссий;
в) общего и особого порядка, сроков, количественного и должностного
состава формирования комиссий;
г) соотношения основных и иных полномочий, возложения функций и
полномочий одного вида избирательных комиссий на другие комиссии;
д) сроков окончания полномочий комиссий;
е) информационного обеспечения деятельности комиссий, в том числе,
в процессе их формирования.
Предвыборная
агитация
представляет
собой
не
только
стадию
избирательного процесса, определяемую законом как период избирательной
кампании,
но
и
демократический
институт
избирательного
права.
Предназначение предвыборной агитации имеет несколько элементов.
Законодатель на первое место ставит побуждение избирателей к участию в
выборах. Указанное положение вызывает неоднозначное отношение и среди
теоретиков права, и среди участников-практиков избирательного процесса.
Так, А.Е. Постников считает, что «предвыборной агитацией признается не
10
11
Там же.
См.: Котегова М.А. Указ. соч. С. 8.
всякая агитационная деятельность, связанная с выборами, а только
деятельность
субъектов
предвыборной
агитации
по
подготовке
и
распространению информации, имеющей целью побудить избирателей
принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов
(списков кандидатов). Агитационная деятельность, имеющая целью оказать
воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к
участию или неучастию в выборах, не является предвыборной агитацией.
Она противоречит принципу добровольности участия гражданина в
выборах»12. По его мнению, агитация за или против проведения очередных
выборов в России не является предвыборной агитацией и совместима с
положениями ст. 32 Конституции Российской Федерации13.
Важно
уточнить
нормативную
формулу
содержания
и
совершенствования механизма ответственности за нарушения избирательных
процедур и действий, имеющих своим лейтмотивом создание оптимальных
правовых предпосылок для реализации избирательных прав граждан и
обеспечения неотвратимости наступления ответственности за их нарушение.
Недостаток системы «жестких списков» состоит в том, что избиратель не
может повлиять на распределение мандатов внутри списка, что влечет за
собой слабую связь депутатов и избирателей. «Гибкие» списки этого тоже не
исключают, но у избирателя появляется больше возможностей узнать, кто
именно претендует на место в парламенте. Последовательно и постепенно
будет разрешена важнейшая проблема современного государства – проблема
правовой
рационализации
взаимоотношений
законодательной,
исполнительной и судебной властей и их политической ответственности
перед гражданами. Избирательный процесс всегда был, есть и будет одним
из видов политической борьбы, и, следовательно, любой его этап изначально
является конфликтогенной средой. Из сообщений средств массовой
информации следует, что число правонарушений, в том числе преступлений
12
13
См.: Постников А.Е., Юрьева Т.В. Избирательная кампания. М., 1995.
Там же.
в сфере избирательного законодательства, увеличивается с каждым годом от
выборов к выборам.
Особую роль в процессе выборов играют гарантии избирательных прав,
т.е.
установленные
нормативными
Конституцией
правовыми
актами
Российской
условия,
Федерации,
правила
и
иными
процедуры,
обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской
Федерации.
Действующим
законодательством
предусмотрена
система
различных гарантий (политических, экономических, информационных,
правовых), предусматривающих юридическую ответственность за нарушение
норм избирательного права. Кроме того, законодатель счел важным
дополнить содержание в обязательности выборов рядом гарантий.
Так, положениями п. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было
установлено, что «органы государственной власти субъекта Российской
Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении
делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в
том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного
назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта
Российской Федерации и гарантии периодического проведения указанных
выборов»14.
См.: Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М.:
Юстицинформ, 2006. С. 12.
14