НЕКЛЮДОВА НАТАЛЬЯ ПАВЛОВНА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В РЕГИОНЕ
реклама
На правах рукописи НЕКЛЮДОВА НАТАЛЬЯ ПАВЛОВНА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В РЕГИОНЕ Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика народонаселения и демография) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Екатеринбург, 2011 Диссертационная работа выполнена в НОУ ВПО «Гуманитарный университет» и в Учреждении Российской академии наук Института экономики Уральского отделения Российской академии наук Научный руководитель доктор экономических наук, доцент Козлова Ольга Анатольевна (Россия), зав. сектором социального развития региона Учреждения Российской академии наук Института экономики Уральского отделения РАН, г. Екатеринбург Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент Логинов Владимир Григорьевич (Россия), зав. сектором природопользования и геоэкологии Учреждения Российской академии наук Института экономики Уральского отделения РАН, г. Екатеринбург кандидат экономических наук, доцент Оруджиева Адила Гамидовна (Россия), доцент кафедры экономики и управления Уральской академии государственной службы, г. Екатеринбург Ведущая организация: ГОУ ВПО «Челябинский государственный университет», г. Челябинск Защита состоится «07» июля 2011 года в 9.00 ч. на заседании диссертационного совета Д 004.022.03 в Учреждении Российской академии наук Институте экономики Уральского отделения РАН по адресу: 620014, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке, с авторефератом – в библиотеке и на сайте Учреждения Российской академии наук Институте экономики Уральского отделения РАН (http://www.uiec.ru). Автореферат разослан «03» июня 2011 г. Отзывы на автореферат в двух экземплярах, заверенные гербовой печатью, просим направлять по адресу: 620014, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29, Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук, ученому секретарю диссертационного совета Д 004. 022. 03. Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент С.Н. Котлярова 2 I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. На современном этапе, в условиях усиления процессов глобализации мировой экономики, для Российской Федерации важное значение имеет фактор вхождения в мировое экономическое пространство, составной частью которого является международный рынок труда. Интеграция Российской Федерации в этот рынок предполагает ее активное вовлечение в процессы внешней трудовой миграции. Более того, Россия сегодня является крупнейшим центром иммиграции и уступает по величине миграционных потоков только США. Проблема, однако, заключается в том, что миграционная политика России сегодня ориентируется только на доступное для России миграционное предложение со стороны стран-доноров и пока не разрабатывает собственные приоритеты и селективные программы миграции квалифицированной рабочей силы. Процесс трудовой миграции слабо контролируется и управляется государством, что способствует высокому уровню использования мигрантов в теневом секторе экономики и, как следствие, нанесению ущерба бюджетам регионов. Потоки неквалифицированной иностранной рабочей силы, хлынувшие в страну, привели к деградации отечественного рынка труда, значительно расширив его вторичный сектор, характеризующийся низким качеством предлагаемых рабочих мест. Данный процесс тормозит модернизацию экономики страны. Вместе с тем потребность российской экономики в рабочей силе в перспективе не может быть покрыта только за счет собственных трудовых ресурсов – в связи с сокращением численности населения в трудоспособном возрасте. Кроме того на миграционную ситуацию в регионах России будет оказывать влияние такой фактор, как всеобщий спрос на мигрантов в странах более экономически развитых, чем наша, что ставит нашу страну в условия всё возрастающей конкуренции за квалифицированную иностранную рабочую силу. Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности применения новых подходов к решению проблем внешней трудовой миграции и поиска эффективных механизмов регулирования миграционных потоков в стране. Степень разработанности темы исследования. Исследованию миграции трудовых ресурсов и занятости населения посвящены работы классиков экономической науки, отечественных и зарубежных. А. Смит, Д. Рикардо, К. Маркс, Т.Мальтус, Дж. Кейнс, Дж. Гэлбрейт, М. Фридман внесли значительный вклад в разработку данной проблематики. Исследованиям миграционных процессов в нашей стране всегда уделялось большое внимание. Значительный вклад в теорию и методологию миграции населения и рабочей силы внесли отечественные исследователи: В. Архангельский, Г. Витковская, А. Вишневский, О. Воробьева, А. Дмитриев, Ж. Зайончковская, Т. Заславская, И. Ивахнюк, В. Ионцев, Е. Красинец, А. Кузьмин, В. Переведенцев, Т.Регент, К.Ромодановский, С. Рязанцев, Л. 3 Рыбаковский, А.Топилин, Е. Тюрюканова, И. Цапенко, Б. Хорев, О. Чудиновских и др. В их трудах глубоко анализируются социально-демографические и экономические аспекты разработки и реализации государственной миграционной политики, её законодательного обеспечения. Большое внимание уделяется анализу тенденций и особенностей внешней трудовой миграции, исследуются масштабы нелегальной миграции иностранной рабочей силы и ее возможные последствия. Государственному регулированию миграционных процессов посвящены труды Г. Глущенко, В. Пономарева, М. Денисенко, И. Молодиковой, В. Мукомеля, Л. Стровского, М. Тюркина и других авторов. Вопросы регулирования социально-демографических процессов в контексте повышения эффективности социально-экономической политики подробно освещены Б. Урланисом, А. Ивановой, В. Поповым, О. Козловой, Е. Андреевой, А. Шеломенцевым. Исследования в области социальноэкономической безопасности проводились Л. Абалкиным, С. Глазьевым, Ж. Мингалевой, А. Татаркиным, А. Куклиным. Вопросам управления трудом и сохранения и накопления человеческого капитала посвящены работы В. Белкина, Н.Белкиной, М. Критского, А. Бондаря. Среди работ, посвященных трудовой миграции в отдельных регионах Российской Федерации, следует назвать работы таких ученых, как В. Белозеров, А. Лукьянова, М. Ткаченко, О. Тимошенко, А. Кузьмин, А. Оруджиева, М. Вандышев, В. Петров, В. Ракачев, Г. Денисова, Ю. Ефимов, Е. Мотрич, С. Мищук. Среди ученых стран СНГ, занимающихся научными исследованиями по миграционной проблематике, следует выделить работы Л. Арутюнян, О. АтаМирзоева, Г. Кумскова, Н. Кумсковой, Л. Максаковой, И. Прибытковой, А. Хомра, Е. Черновой и др. Автор отмечает глубокую научную проработку проблем международной миграции населения и рабочей силы в западных странах, что объективно обусловлено более долгой миграционной историей в них по сравнению с Россией. Среди ученых из стран дальнего зарубежья значительный вклад в изучение различных аспектов трудовой миграции внесли В. Бенинг, Г. Борхас, Д. Коулман, Д. Массей, Д. Пападимитриу, К. О’Нил, С. Рассел, Д. Солт, П. Стокер и др. Вместе с тем, несмотря на значительное число исследований, близких к тематике диссертационной работы, ряд вопросов еще требует углубленного научного исследования и обоснования подходов к регулированию международной трудовой миграции с учетом потребности процессов модернизации российской экономики в квалифицированной рабочей силе. Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость государственного управления и совершенствования механизмов регулирования внешней трудовой миграции обусловили выбор темы исследования, постановку его цели и задач. 4 Объектом исследования являются внешние трудовые миграционные потоки в регионе. Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе регулирования внешних трудовых миграционных потоков. Цель диссертационного исследования состоит в развитии теоретических положений и методических основ регулирования внешней трудовой миграции и обосновании направлений совершенствования системы регулирования внешней трудовой миграции в регионе. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач: развить теоретические положения по исследованию международной трудовой миграции с точки зрения особенностей ее регулирования; разработать методический инструментарий для оценки качественных характеристик трудовых мигрантов; обосновать направления совершенствования регулирования внешней трудовой миграции в регионе с учетом качественных характеристик трудовых мигрантов. Теоретико-методологическая база диссертационного исследования. Теоретическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых в области миграции трудовых ресурсов и занятости населения. Решение задач исследования осуществлялось на основе общенаучных исследовательских подходов: системного и функционального к анализу объекта исследования, а также междисциплинарного к изучению процессов трудовой миграции населения. В процессе диссертационного исследования автор опирался как на общие, так и на специальные методы познания: анализа и синтеза, методов логического, сравнительного и исторического анализа. Информационную базу диссертационного исследования составили международные правовые акты в сфере трудовой миграции; законы и акты об иммиграции зарубежных стран, федеральные законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты; данные прикладных социологических исследований, статистический материал, содержащийся в официальных российских и зарубежных источниках. Научная новизна диссертационного исследования. В процессе проведенного исследования были достигнуты следующие теоретические и методические результаты, определяющие научную новизну и являющиеся предметом защиты: 1. Обоснован управленческий подход к исследованию международной трудовой миграции, особенность которого состоит в рассмотрении внешней трудовой миграции не только с точки зрения качественных и количественных характеристик миграционных потоков, но и как объекта управления, что позволило дифференцировать поток внешней трудовой миграции на 5 постоянную и временную составляющие и обосновать особенности управления этими видами миграционных потоков. В рамках данного теоретического подхода уточнено понятие региональной системы регулирования внешней трудовой миграции, определены субъект и объект управления в данной системе, обоснованы экономические механизмы регулирования внешней трудовой миграции (п. 7.14 паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ); 2. Разработан методический инструментарий для оценки качественных характеристик трудовых мигрантов, базирующийся на авторской системе критериев качественной оценки постоянных и временных трудовых мигрантов. Данный инструментарий позволяет выстроить развернутую систему мониторинга качественных характеристик внешних трудовых мигрантов и их вклада в социально-экономическое развитие региона, что дает возможность формирования дифференцированных механизмов регулирования внешней трудовой миграции (п. 7.17 паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ); 3. Определены и обоснованы направления совершенствования системы регулирования внешней трудовой миграции в регионе, ориентированные на оптимизацию режима внешней трудовой миграции через включение новых каналов перемещений, расширение категорий мигрантов, на которых ориентированы меры миграционной политики и введение ранее не использовавшихся инструментов регулирования трудовой миграции. На основе предлагаемых направлений разработаны программно-целевые мероприятия по регулированию внешних миграционных потоков в регионе (п. 7.15 паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ). Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в обосновании управленческого подхода к изучению международной трудовой миграции и разработке методического инструментария для оценки качественных характеристик внешних трудовых мигрантов. Предложенные в работе стратегические приоритеты и направления совершенствования системы регулирования внешней трудовой миграции в регионе могут быть использованы в управлении миграционными процессами в России и ее регионах на федеральном и региональном уровнях, а также при разработке концепции миграционной политики РФ. Апробация результатов исследования. Теоретические, методические и прикладные результаты диссертационной работы использованы в деятельности Министерства экономики Свердловской области при оценке эффективности использования иностранной рабочей силы в Свердловской области за 2008 и 2009 годы, а также при разработке проекта концепции миграционной политики Свердловской области до 2020 года. Результаты диссертационного исследования автора нашли отражение в плановых НИР Института экономики УрО РАН в рамках выполнения программы фундаментальных исследований УрО РАН № 10-06-91361; гранта РГНФ № 08-02-00369а, проекта № 09-П-6-1003, программы № 09-С-6-1004. Основные положения и результаты диссертационного исследования представлены и получили положительную оценку на международных (г. 6 Екатеринбург, 2009-2010гг.), всероссийских (г. Екатеринбург, 2010г.) и региональных (г. Екатеринбург, 2010г.; г. Березовский, 2009г.) научнопрактических конференциях. Результаты исследования автора использованы при подготовке лекционного материала к учебным курсам «Экономика организаций (предприятий)», «Менеджмент», «Мировая экономика». Публикации. Результаты диссертационного исследования нашли отражение в 18 публикациях общим объемом 7,4 п.л. (в том числе авторских 7,0 п.л.), включая 4 работы в изданиях, рекомендованных ВАК РФ («Журнал экономической теории», «Национальные интересы: приоритеты и безопасность», «Экономика региона»). Структура и объем диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определены объект и предмет исследования, сформулированы его цели и задачи, содержится характеристика теоретической и методологической основы, информационной базы, научной новизны, теоретической и практической значимости полученных результатов. В первой главе «Теоретико-методические основы регулирования внешней трудовой миграции» на основе анализа предшествующих исследований сформулирован понятийный аппарат исследуемого объекта и выполнена классификация форм трудовой миграции в РФ. Рассмотрены особенности внешней миграции в условиях формирования глобального рынка труда, выявлены особенности миграционных потоков при использовании различных моделей регулирования территориальных перемещений, и влияние миграционных процессов на развитие мирового и национального хозяйства. Во второй главе «Механизмы государственного регулирования внешних трудовых миграционных потоков» обобщен опыт регулирования внешних миграционных потоков в зарубежных странах. Определены сущность и структура региональной системы регулирования внешней трудовой миграции, ее цели и задачи. Проанализировано содержание основных механизмов регулирования внешних трудовых потоков. Выделены критерии оценки индивидуальных характеристик трудовых мигрантов. Предложен авторский подход к оценке иностранной рабочей силы на основе балльной методики определения качественных характеристик иммигрантов и рейтинговой оценки вклада временных мигрантов в формирование бюджета региона. В третьей главе «Направления совершенствования системы регулирования внешней трудовой миграции в регионе» представлен анализ динамики и современного состояния региональных процессов трудовой миграции на примере Свердловской области, дана оценка эффективности применения иностранной рабочей силы в регионе и определены направления 7 модернизации методов реализации региональной политики в сфере внешней трудовой миграции. В заключении содержатся основные выводы и рекомендации по результатам диссертационного исследования. В приложениях представлены аналитические и расчетные материалы. II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Обоснован управленческий подход к исследованию международной трудовой миграции, особенность которого состоит в рассмотрении внешней трудовой миграции не только с точки зрения качественных и количественных характеристик миграционных потоков, но и как объекта управления, что позволило дифференцировать поток внешней трудовой миграции на постоянную и временную составляющие и обосновать особенности управления этими видами миграционных потоков. В рамках данного теоретического подхода уточнено понятие региональной системы регулирования внешней трудовой миграции, определены субъект и объект управления в данной системе, обоснованы экономические механизмы регулирования внешней трудовой миграции. Анализ основных теоретических разработок в изучении миграции населения позволяет сделать вывод о том, что в основе большинства из них лежит рассмотрение миграции как элемента социально-демографических, социально-экономических и социально-трудовых отношений. Авторский (управленческий) подход к исследованию международной трудовой миграции основан на рассмотрении трудовой миграции в качестве объекта управления. Данная трактовка позволила структурировать поток международной трудовой миграции, изучить опыт управления разными видами трудовой миграции в зарубежных странах и определить, кто и как осуществляет управление миграционными процессами в регионе (табл. 1). Для достижения цели диссертационного исследования автором уточнено содержание понятия «региональная система регулирования внешней трудовой миграции», под которой автор понимает систему экономических отношений, формирующихся под влиянием факторов, определяющих ситуацию в сфере трудовой миграции в регионе, и институтов, способствующих реализации общественных и региональных интересов. В структуре региональной системы регулирования внешней трудовой миграции автором выделены следующие элементы: субъект и объект управления, экономические механизмы государственного регулирования внешней трудовой миграции. Определены цели и задачи функционирования региональной системы регулирования внешней трудовой миграции, которые 8 сводятся к повышению эффективности применения иностранной рабочей силы; сохранению и восполнению трудового потенциала региона и обеспечению социальной стабильности в регионе. Под объектом управления в региональной системе регулирования внешней трудовой миграции автор понимает потоки внешних трудовых мигрантов, циркулирующие на территории региона. По структуре эти потоки (в целях оптимизации управления) предлагается разделить на временные и постоянные. Субъект управления в региональной системе регулирования внешней трудовой миграции – это совокупность управляющих, правовых и информационных органов, организаций и учреждений, функционирующих в рамках административно-территориальных границ, с целью проектирования и территориального перемещения трудовых мигрантов. В контексте диссертационного исследования уточнено понятие экономического механизма государственного регулирования трудовой миграции, под которым автор понимает институционально определенный порядок применения государственными органами исполнительной власти инструментов и управленческих функций в целях обеспечения эффективного использования интеллектуального и трудового потенциала мигрантов. Основными элементами экономического механизма регулирования трудовой миграции являются: институциональное обеспечение федерального и регионального уровней; административно-управленческие функции органов исполнительной власти; полномочия соответствующих органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях; инструменты государственного управления трудовой миграцией. 9 Экономический Системный Демографический Теор. подход Таблица 1 – Теоретические подходы к изучению миграции (сравнительный анализ) Направления исследований Теории, концепции, научные направления Основные гипотезы исследований Исследователи Воздействие миграции на характеристики населения Общая теория народонаселения Теория демографического перехода Концепция мобильного перехода Концепция миграционного перехода Концепция нулевого сальдо миграции Мигранты повышают рождаемость в регионе А. Сови, Д. Валентей, А. Кваша, А. Ландри, Ф. Ноутстейн, Л. Таба, Н. Кейфиц и др. Определение факторов, порождающих эмиграцию, в развивающихся странах и странах, переживающих структурную трансформацию, а также факторов, создающих спрос на мигрантов, в развитых странах Формирование мотивации миграционного поведения Неоклассическая теория Новая экономическая теория миграции Теория сегментированного рынка труда Теория мировых систем Теория общественного капитала Теория кумулятивной причинности Международная миграция является следствием не отсутствия экономического роста и развития, а результатом самого развития Д. Массей, М. Критц Неоклассическая теория Теория человеческого каптала Новая экономическая теория миграции Концепция сегментированного рынка труда Теория мировых систем Концепция нового международного экономического порядка и др. Приживаемость в принимающей стране зависит от качественных характеристик индивида Т. Ман, Ж.-Б. Кольбер, А. Смит, Т. Мальтус, К. Маркс, Д. Кейнс, Б. Томас, Дж. Беккер, К. Тейлор, Б. Бреев, В. Костаков, Дж. Саймон 10 Теор. подход Окончание таблицы 1 Направления исследований Теории, концепции, научные направления Управленческий Социологический Факторы, определяющие Структурализм и /или различные формы функционализм адаптации мигрантов Теории социального конфликта Определение субъектнообъектной системы управления миграционными процессами Теория государственного управления Теория менеджмента Теория управления Концепция миграционного менеджмента Оптимизация управления миграционными потоками Основные гипотезы исследований Привлекательность либо непривлекательность территорий выбытия и прибытия в значительной мере зависят от межличностных взаимоотношений, наличия сообществ мигрантовземляков, родственных и дружеских связей, исторических традиций, отражающих прежний миграционный опыт этнической группы, и т.п. Миграционная политика должна быть дифференцированной в отношении. различных категорий мигрантов Несовершенство институциональных структур и координации между ними способствует снижению эффективности использования иностранной рабочей силы 11 Исследователи Ю. Арутюнян, А. Сусоколов, Т. Юдина, М. Кислицына, Р. Мертон, А. Портес В.Вильсон, Ф.Гуднау, М.Вебер, Ф. Тейлор, А. Файоль, Э.Мэйо, Е. Тюрюканова Исходя из целевой направленности региональной системы регулирования внешней трудовой миграции определены и обоснованы основные экономические механизмы государственного регулирования внешней трудовой миграцией в регионе: - механизм привлечения иностранной рабочей силы (ИРС); - механизм стимулирования рационального использования ИРС; - механизм повышения миграционной привлекательности региона; - механизм защиты рынка труда; - механизм противодействия коррупции в миграционной сфере. Каждая из задач реализуется через формирование и функционирование конкретных, взаимосвязанных между собой механизмов. В диссертационной работе содержание основных механизмов регулирования внешних трудовых потоков раскрывается в формате: цели, содержание, инструменты, институциональное обеспечение. Использование управленческого подхода к рассмотрению проблемы позволило автору выявить взаимосвязь различных государственных организаций, которые занимаются вопросами приема, предоставления правового статуса и социально-бытового обеспечения трудовых мигрантов на территории региона, и миграционных потоков, циркулирующих на территории региона, с позиции современных представлений об управлении. Структура региональной системы регулирования внешней трудовой миграции представлена на рис.1. 2. Разработан методический инструментарий для оценки качественных характеристик трудовых мигрантов, базирующийся на авторской системе критериев качественной оценки постоянных и временных трудовых мигрантов. Данный инструментарий позволяет выстроить развернутую систему мониторинга качественных характеристик внешних трудовых мигрантов и их вклада в социально-экономическое развитие региона, что дает возможность формирования дифференцированных механизмов регулирования внешней трудовой миграции. В диссертации обосновано, что результативность миграционной политики в значительной степени зависит от качественных характеристик привлекаемых мигрантов. Привлекая постоянных и временных мигрантов, регион рассчитывает решить те или иные экономические и социальнодемографические задачи. Так, например, постоянная миграция, в отличие от временной, не только приносит экономические выгоды, но и содействует решению демографических (уменьшение темпов депопуляции и старения), а также социальных задач. Соответственно, можно говорить о том, что оценивать качественные характеристики временного и постоянного трудового мигранта необходимо с помощью различных методических подходов (методик). 12 Система регулирования внешней трудовой миграции в регионе Цели и задачи функционирования системы Цель: использование миграционного процесса как позитивного фактора социально-экономического развития региона. Задачи: сохранение и восполнение трудового потенциала региона; повышение эффективности применения иностранной рабочей силы; обеспечение социально-экономической стабильности в регионе. СоглаССогласо Согласование вание целей целей и и направлений политики в сфере трудовой миграции с социальноэкономической политикой Механизмы регулирования трудовой миграции Механизм привлечения ИРС Субъекты управления: федеральные, региональные, муниципальные органы управления, общественные организации, коммерческие организации Механизм стимулирования рационального использования ИРС Механизм повышения миграционной привлекательности региона Механизм защиты национального рынка труда Объект управления Процессы трудовой миграции Постоянная трудовая миграция (иммиграция) Временная миграция трудовая долгосрочная среднесрочная краткосрочная Механизм противодействия коррупции в сфере трудовой миграции Оценка эффективности функционирования системы Рисунок 1 – Структура системы регулирования внешней трудовой миграции в регионе 13 В соответствии с данным положением для оценки качественных характеристик временных трудовых мигрантов предлагается применять методический подход, учитывающий стоимостную отдачу от использования человеческого капитала трудового мигранта. Данный подход предполагает оценку получаемых трудовыми мигрантами доходов, которые отражают отдачу на средства, вложенные в его профессиональную подготовку. Денежную отдачу предлагается оценивать по объему НДФЛ, перечисляемого в бюджет региона с заработной платы, выплаченной трудовому мигранту. Таким образом, ценность временного трудового мигранта определяется его доходом. Чем больше начислений по НДФЛ поступает в бюджет региона за конкретного трудового мигранта, тем выше его значение для экономики региона (тем выше его ценность в данный момент в данном регионе). Применение данной методики предполагает введение для трудовых мигрантов индивидуального номера налогоплательщика (ИНН) с возможностью его использования в случае повторных приездов. Согласно предлагаемой методике оценка качественных характеристик временных трудовых мигрантов ведется в 2 этапа. На первом этапе оценивается вклад временного трудового мигранта в бюджет региона на основе данных о НДФЛ, перечисленном с заработной платы, выплаченной трудовому мигранту. На втором этапе проводится ранжирование трудовых мигрантов по уровню их участия в формировании бюджета региона, что позволяет выделить преференциальные группы временных трудовых мигрантов. Для оценки постоянного трудового мигранта автором предлагается балльная методика. Суть методики заключается в оценивании качественных характеристик трудовых мигрантов на основе выделенных параметров и начислении баллов по каждому параметру. Таблица 2 – Критерии оценивания постоянных трудовых мигрантов Виды человеческого капитала Капитал здоровья (биофизический) Культурно-нравственный капитал Трудовой капитал Интеллектуальный капитал Организационно-предпринимательский капитал Критерии для оценивания Возраст Состояние здоровья Знание русского языка Знание истории /культуры России Опыт учебы в России Наличие родственников в России Опыт работы Спрос на специальность Образование, ученая степень Инвестиции в экономику региона На основе критериев отбора, выделенных автором из видов человеческого капитала (табл. 2), разработан возможный вариант системы начисления баллов 14 для оценки качественных характеристик постоянных трудовых мигрантов (табл.3). Таблица 3 – Примерная система начисления баллов для оценки постоянных трудовых мигрантов Критерии оценивания Критерий 1. Образование (максимум 15 баллов) Высшее образование Диплом о профессиональном образовании Ученая степень Критерий 2. Опыт работы (максимум 20 баллов) 10 лет по специальности 5 лет по специальности 3 года Критерий 3. Спрос на специальность (максимум 30 баллов) Специальность пользуется особым спросом, и заявитель имеет приглашение на работу в России Специальность пользуется особым спросом, но заявитель не имеет приглашение на работу в России Критерий 4. Знание русского языка (максимум 15 баллов) Отличное знание языка (оценивается умение говорить, понимать, читать, писать) Хорошее знание языка Удовлетворительное знание языка Неудовлетворительное знание языка Критерий 5. Возраст (максимум 15 баллов) 21-39 40-45 Критерий 6. Способность к адаптации в России (максимум 15 баллов) Минимум один год работы в России Минимум 2 года обучения в высших учебных заведениях России Наличие родственников в России Критерий 7. Дополнительные баллы (максимум 20 баллов) Инвестиции капитала в экономику региона (с организацией рабочих мест) Баллы 10 10 15 20 15 10 30 20 15 10 5 0 10 5 5 5 5 1-20 Данную систему оценки предлагается использовать для отбора лиц на постоянное место жительства в регион. Предложенная система ориентирована на лиц, имеющих востребованные на рынке труда специальности, с опытом работы или проживания в России. Дополнительные баллы начисляются за наличие родственников в Российской Федерации, что является индикатором адаптационных возможностей иммигранта. К достоинствам предлагаемой системы относятся: 1) ясность целей миграционной политики, направленных на увеличение человеческого капитала в регионе; 2) прозрачность механизма отбора; 3) гибкость, поскольку критерии отбора можно изменить в зависимости от интересов региона и адаптировать к тенденциям в изменении профессионально-квалификационной структуры рынка труда. 15 3. Определены и обоснованы направления совершенствования системы регулирования внешней трудовой миграции в регионе, ориентированные на оптимизацию режима внешней трудовой миграции через включение новых каналов перемещений, расширение категорий мигрантов, на которых ориентированы меры миграционной политики и введение ранее не использовавшихся инструментов регулирования трудовой миграции. На основе предлагаемых направлений разработаны программно-целевые мероприятия по регулированию внешних миграционных потоков в регионе. На основе проведенного автором анализа концепции миграционной политики Свердловской области, а также функций управления в системе регулирования внешней трудовой миграции региона, обоснованы направления развития и определены резервы совершенствования существующей системы. Сделаны выводы о том, что: – во-первых, концепцией миграционной политики не определены четкие направления развития в сфере трудовой миграции, что препятствует эффективному использованию ее потенциала; – во-вторых, компетенции в области выработки миграционной политики разорваны между ведомствами, имеющими разную подчиненность; – в-третьих, отсутствует четкое разделение между временной и постоянной трудовой миграцией, тогда как намерения мигрантов относительно продолжительности их пребывания в стране важны для разработки эффективных мер реализации миграционной политики; – в-четвертых, функции (полномочия) субъектов управления в миграционной системе региона сводятся в основном к контролю и надзору. Такие функции управления как планирование, организация, мотивация и координация реализуются слабо. Последовательно применяя управленческий подход к формированию эффективной региональной политики в сфере международной трудовой миграции, автор сформулировал основные направления совершенствования данной политики в Свердловской области (таблица 4). Анализ доходов консолидированного бюджета Свердловской области показал, что объем поступлений в бюджет региона по НДФЛ от иностранных граждан не соответствует численности привлекаемых иностранных работников. Т.е. основная масса трудовых мигрантов практически исключена из сферы налогообложения. Сравнительный анализ средних величин поступлений по НДФЛ показал, что на одного иностранного работника приходится в 8-12 раз меньше НДФЛ, чем на работника-гражданина РФ, что противоречит основным принципам налогообложения (таблица 5). 16 Таблица 4 – Предложения по совершенствованию Концепции миграционной политики региона Предлагаемые дополнения Цели Сохранение и восполнение трудового потенциала региона миграционной Повышение эффективности применения иностранной рабочей политики силы Обеспечение социально-экономической стабильности в регионе Задачи Разработка программ постоянной миграции для определенных миграционно категорий мигрантов, в том числе высококвалифицированных й политики иностранных работников Внедрение дифференцированных механизмов регулирования временной трудовой миграции для различных групп мигрантов и форм миграции Внедрение системы регулярного мониторинга трудовой миграции Разработка программ учебной миграции Противодействие незаконной миграции Улучшение информационно-статистического и научного обеспечения принимаемых решений. Приоритетные Кардинальные изменения в системе управления международнаправления ной миграцией, включая создание новых каналов перемещений, политики в введение ранее не использовавшихся инструментов регулирования сфере миграции международ Постоянная миграция ной трудовой Программы постоянной иммиграции направлены на миграции привлечение в Свердловскую область следующих категорий иммигрантов: высококвалифицированных специалистов; предпринимателей; работников невысокой квалификации для работы по специальностям, особо востребованным на региональном рынке труда. Временная трудовая миграция Режим регулирования трудовой миграции в современных условиях предполагает: - создание нового механизма оценки потребности региона в иностранной рабочей силе по профессиям и квалификациям, основанного на ряде источников, включая мониторинг рынка труда; - разработку наиболее полного перечня дефицитных и избыточных профессий и использование их для формирования приоритетов и ограничений на прием мигрантов; - создание механизма налогового учета иностранных граждан; создание механизма ранжирования работодателей, привлекающих иностранную рабочую силу, по объему перечисляемого ими НДФЛ за иностранных работников; - введение дифференцированных программ краткосрочной и долгосрочной трудовой миграции. 17 Таблица 5 – Расчет среднего показателя поступлений по НДФЛ в консолидированный бюджет Свердловской области на 1 работника резидента и нерезидента РФ1 Год 2008 2009 2010 Численность работников по Свердловской области тыс.человек Кол-во оформленных разрешений на работу тыс.человек 1642,6 1622,2 1585,2 99,8 86,9 51,7 Поступления НДФЛ в консолидированный бюджет Свердловской области млрд рублей от граждан от нерезидентов РФ РФ 54,6 48,4 52,9 НДФЛ, перечисленный работодателем за 1 работника, тыс.рублей гражданина РФ нерезидента РФ 33,2 29,8 33,0 2,8 3,0 4,1 0,28 0,26 0,21 Примерный расчет выпадающих доходов бюджета Свердловской области показал, что только за 2010 год минимальные потери по НДФЛ (по легально оформленным иностранным гражданам) составили более 1 млрд рублей, максимальные – 2,6 млрд рублей (таблица 6). Таблица 6 – Расчет выпадающих доходов консолидированного бюджета Свердловской области по НДФЛ от фактически осуществлявших трудовую деятельность иностранных граждан2 Год Фактические осуществляли трудовую деятельность, человек Среднемесяч ная заработная плата, рублей Фактически поступило НДФЛ, млн рублей Минимальные потери бюджета (по ставке 13%), млн рублей Максимальные потери бюджета (по ставке 30%), млн рублей 2008 2009 2010 ИТОГО 109167 111031 82969 303167 5717 7420 9560 7565,7 283,8 262,5 213,4 759,0 689,8 1022,7 1023,9 2736,4 1963,0 2703,4 2642,0 7308,4 Совокупные бюджетные расходы, связанные с привлечением и использованием трудовых мигрантов, в 2010 году превысили доходы консолидированного бюджета Свердловской области по объему НДФЛ, полученного с фонда заработной платы иностранных работников, на 28,4 %, что также свидетельствует о низкой эффективности использования иностранной рабочей силы. Для решения задачи повышения эффективности использования труда временных трудовых мигрантов предлагается использовать мониторинг участия мигранта и его работодателя в формировании бюджета области в качестве инструмента регулирования временной трудовой миграции. Рассчитано на основании данных, представленных в информационно-аналитическом материале к заседанию Совета общественной безопасности Свердловской области по вопросу: «О выпадающих доходах консолидированного бюджета Свердловской области в связи с неконтролируемым использованием трудовых мигрантов». Екатеринбург, 2011. С.16-20. 2 Так же. 1 18 Предлагаемый инструмент должен включать в себя следующие функциональные компоненты: введение для трудовых иммигрантов индивидуального номера налогоплательщика (ИНН), осуществление ранжирования трудовых мигрантов по величине НДФЛ, осуществление ранжирования работодателей, привлекающих иностранных граждан по величине НДФЛ, перечисляемого за иностранного работника. Присвоение индивидуального номера налогоплательщика предполагает занесение мигранта в налоговый банк данных, а следовательно – возможность контроля поступающих от него и его работодателя налогов. Кроме того, на этой основе в дальнейшем может быть разработан механизм пенсионных отчислений и их трансферта от страны назначения странам происхождения мигрантов. Осуществлять порядок выдачи разрешений на работу и принимать участие в квотной кампании предлагается по принципу «положительной налоговой истории». Если налоговые перечисления от трудового мигранта поступают в объеме не ниже порогового, он получит разрешение на работу. Данная система стимулирует трудового мигранта и его работодателя к уплате налога, в противном случае первый лишится возможности дальнейшей работы в Свердловской области, а второй не сможет принимать участие в формировании квоты. Схема реализации данного направления совершенствования регулирования трудовой миграции представлена на рис. 2. УФНС по Свердловской области Рейтинг налогоплательщика (трудового мигранта) Рейтинг налогоплательщикаработодателя УФМС по Свердловской области ГДЦЗН Свердловской области Разрешение на работу Участие в квотной кампании Рисунок 2 – Регулирование трудовой миграции на основе мониторинга участия налогоплательщика в формировании консолидированного бюджета области (трудового мигранта и работодателя). Использование предлагаемого инструмента позволит избавиться от «посредников», формирующих квоту сегодня, и может стимулировать трудовых мигрантов и их работодателей уплачивать законно установленные налоги. Косвенно это может оказать влияние на рост заработной платы трудовых мигрантов. 19 Учитывая сопоставление среднемесячной номинальной начисленной заработной платы иностранной рабочей силы и граждан Свердловской области, предлагается определить минимальный (пороговый) объем перечислений от трудового мигранта в 1 тысячу рублей в месяц. В 2010 году в Свердловской области 56,4 % общей численности иностранных работников по квалификационным группам составили низкоквалифицированные работники. Численность квалифицированных специалистов составила 1,3 %. В то же время потребность работодателей в работниках высокой квалификации составила 7, 35%. На основе балльной методики оценки индивидуальных качеств потенциальных иммигрантов автором внесены предложения по разработке региональной программы привлечения квалифицированных иностранных специалистов на территорию Свердловской области на постоянное место жительства. Постоянная миграция является важной составляющей демографического и экономического развития региона. При разработке иммиграционной политики должен учитываться опыт других стран, привлекающих мигрантов. Предлагаемая автором программа интегрирует в себе два основных из принятых в мировой практике подходов к отбору квалифицированных иммигрантов: отбор работодателем на основе предварительного соглашения о найме и отбор государством по балльной системе. Оба эти принципа предлагается реализовать в иммиграционной программе, направленной на привлечение квалифицированных специалистов. Реализация программы предполагает переезд иностранца в Свердловскую область при условии удовлетворения определенным критериям, в основу которых положены их личностные характеристики, соответствие их профессионально-квалификационного уровня потребности регионального рынка труда, и способность к быстрой адаптации в России. Степень соответствия каждому из критериев оценивается в баллах. Данный подход ориентирован на достижение долгосрочных целей развития региона путем аккумуляции человеческого капитала. Программа привлечения квалифицированных кадров на постоянное место жительства нацелена на открытие дополнительного канала миграции в Россию, который создает новые возможности для эффективной интеграции мигрантов в российское общество и внесения ими большего вклада в развитие региона. Автором предусмотрены следующие функциональные компоненты программы: работа с потенциальными иммигрантами, процедура отбора иммигрантов (на основе балльной методики), определение дефицитных и избыточных профессий на региональном рынке труда, тестирование на знание русского языка (таблица 7). 20 Таблица 7 – Предложения по разработке регионального пилотного проекта программы «Привлечение в Свердловскую область квалифицированной иностранной рабочей силы» Стадия Действия 1 Создание отдела (рабочей группы) по развитию канала привлечения иммигрантов с целью увеличения человеческого капитала в регионе (на основе балльной системы) 2 3 4 5 6 7 8 Примечание В Свердловской области такой отдел может быть создан на базе областного государственного учреждения «Свердловский областной миграционный центр» («СОМЦ») либо в предлагаемом Центре координации миграционной политики региона Разработка критериев оценки На этом же этапе составляется качественных характеристик трудовых список наиболее востребованных мигрантов и разработка системы профессий, которые могут быть начисления баллов по данным заняты иммигрантами (список критериям в соответствии с ежегодно или чаще потребностями региона пересматривается) Предложение мигрантам (в том числе и Максимальное и минимальное нелегальным), имеющим намерение количество баллов на данном этапе проживать и работать в Свердловской не может быть сообщено, но области не менее 5 лет, получить вид критерии, по которым оценят на жительство при условии набора мигрантов, должны быть четкими и определенного количества баллов понятными с самого начала Сбор и обработка заявок (анкет) На этом этапе делается вывод о количестве и качественном составе претендентов Установление проходного балла и С этого момента можно для определение иностранных лиц, которым потенциальных заявителей озвучить будет предоставлен вид на жительство минимальное количество баллов, для того чтобы избежать лишней работы с заявками тех мигрантов, которые не удовлетворяют заданным критериям Выдача вида на жительство мигрантам, Мигранты, не набравшие удовлетворяющим заданным проходной балл, могут снова подать критериям. заявку через некоторое время Мигранты, не удовлетворяющие (получив образование, или заданным критериям, пребывают и приобретя дополнительный опыт работают в стране по действующему работы) законодательству Запуск программы в электронном виде, чтобы иммигрант мог для начала сам себя оценить (не выезжая из своей страны) Обеспечение доступности информации об условиях участия в программе 21 Проблему отсутствия должной координации в деятельности органов государственной власти, регулирующих процессы трудовой миграции, предлагается решить с помощью создания Центра координации внешней трудовой миграции в регионе. В Свердловской области такой координирующий орган может быть организован на базе Свердловского областного миграционного центра (или преобразован из него). Структура и функции Центра координации миграционной политики региона представлены на рис. 3. Данный центр предлагается рассматривать как совокупный профессиональный субъект управления трудовой миграцией в регионе. Центр представляет собой объединение в одном месте представительств заинтересованных ведомств и организаций, которые связаны между собой в информационную сеть с единой базой данных. Задачей функционирования предлагаемого центра является повышение эффективности использования миграционных процессов как позитивного фактора социально-экономического развития региона. Аналитический отдел Научнометодический отдел Планирование, прогнозирование, мониторинг, составление списков наиболее и наименее дефицитных профессий, рейтинг налогоплательщиков Исследования в области миграции, разработка миграционных программ, взаимодействие со странами исхода трудовых мигрантов, разработка инструментов и механизмов регулирования трудовой миграции Отдел по работе с мигрантами Выдача разрешений на работу, постановка на миграционный и налоговый учет, продажа патентов, медицинское обследование Отдел по работе с работодателями Выдача заключений о привлечении ИРС, выдача разрешений на привлечение ИРС Отдел по реализации миграционных программ Обработка анкет (оценка мигрантов по балльной системе) Рисунок 3 – Структура и функции Центра координации внешней трудовой миграции в регионе 22 В состав Центра предлагается включить представителей науки, Минздрава, Минэкономики, МВД, ФМС, ФНС, ГДЦЗН, МИД, общественных и коммерческих организаций. Руководство Центром предлагается осуществлять Председателю Межведомственной комиссии при Правительстве Свердловской области по вопросам привлечения и использования иностранных работников. Данная структура будет призвана обеспечивать последовательность в проведении политики и координацию между различными уровнями и сферами управления. Работа данного органа может облегчить координацию всех участников процесса, а также повысить прозрачность процедур и информационных систем. Основные публикации по теме диссертационного исследования Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК России: 1. Неклюдова Н.П., Шаймарданов Н. З. Особенности регулирования занятости в условиях дефицита трудовых ресурсов // Экономика региона. 2011. №1. С. 66-69. – 0,4 п.л. (авт. 0,2 п.л.) 2. Неклюдова Н.П. Балльная система привлечения трудовых иммигрантов как механизм накопления человеческого потенциала в регионе (на примере Свердловской области) // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. №27(84). С. 63-68. – 0,5 п.л. (авт. 0,5 п.л.) 3. Неклюдова Н.П. Научно-методические подходы к исследованию международной миграции // Журнал экономической теории. 2010. №4. С.195-198. – 0,3 п.л. 4. Неклюдова Н.П. Опыт управления миграцией работников с низкой квалификацией в странах ОЭСР // Экономика региона. 2010. №2. С. 90-94. – 0,4 п.л. Научные статьи, опубликованные в журналах, сборниках научных трудов и материалах конференций: 5. Неклюдова Н.П. Регулирование трудовой миграции на основе системы рейтинговой оценки налогоплательщика // Социально-экономические проблемы воспроизводства и замещения поколений населения России в XXI веке: научно-практическая конференция «Преемственность поколений: социально-демографические аспекты». Материалы круглого стола. Екатеринбург: Ин-т экономики УрО РАН, 2011. 202 с. (С.85-91). – 0,3 п.л. 6. Неклюдова Н.П. Направления совершенствования регулирования международной трудовой миграции в Свердловской области // 20 лет постсоветской России: кризисные явления и механизмы модернизации: материалы XIV Всеросийской научно-практической конференции Гуманитарного университета, 19-20 апреля 2011 года: доклады / редкол.: Л.А. Закс и др.: в 2 т. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2011. Т.2. С. 71-74. – 0,3 п.л. 7. Неклюдова Н.П. Управление миграционными процессами с позиции современных представлений о менеджменте // Вестник Гуманитарного университета. Серия: Экономика. 2011. № 1 (12). Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2011. 103 с. (С.92-97). – 0,4 п.л. 8. Неклюдова Н.П. Регулирование временной трудовой миграции в Свердловской области // Вестник Гуманитарного университета. Серия: Экономика. 2011. № 1 (12). Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2011. 103 с. (С.88-91). – 0,2 п.л. 23 9. Неклюдова Н.П. Управление миграцией неквалифицированной рабочей силы // Тезисы докладов XIII Международной научно-практической конференции «Неожиданная современность: меняющиеся реалии XXI века. Мир – Россия – Урал» Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2010. Т.2 С.572-575. – 0,2 п.л. 10. Неклюдова Н.П. Трудовая иммиграция как инструмент накопления человеческого капитала на территории Свердловской области // Вестник Гуманитарного университета. Серия: Экономика. 2010. № 1 (11) / редкол.: С.А. Мицек (глав. ред.), Е.Б. Мицек и др. Екатеринбург: Гуманитарный ун-т, 2010. – 124 с. (С.118-121). – 0,3 п.л. 11. Неклюдова Н.П. Обоснование применения управленческого подхода к исследованию международной миграции // Вестник Гуманитарного университета. Серия: Экономика. 2010. № 1 (11) / редкол.: С.А. Мицек (глав. ред.), Е.Б. Мицек и др. Екатеринбург: Гуманитарный ун-т, 2010.124 с. (С.113-117). – 0,3 п.л. 12. Неклюдова Н.П. Почему Свердловской области необходима иммиграционная политика // Достойный труд – основа стабильного общества. Материалы междунар. науч.-практ. конф. (Екатеринбург, 16 октября 2009 г.). Екатеринбург, 2009. С. 112116. – 0,2 п.л. 13. Неклюдова Н.П. Рынок труда Свердловской области и влияние на него миграционных процессов // Вестник Гуманитарного университета. Серия: Экономика. 2009. № 1 (9). С. 55-59. – 0,3 п.л. 14. Неклюдова Н.П. Трудовая иммиграция населения и проблемы сохранения и накопления человеческого капитала в России // Человеческая жизнь: ценности повседневности в социокультурных программах и практиках. Т. 2. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2007. С.363-366. – 0,2 п.л. 15. Неклюдова Н.П. Турецкая иммиграция в Германии: проблема социальной и культурной интеграции // Влияние глобальных экономических и социальных процессов на социальное, политическое и духовное развитие регионов. Доклады научной студенческой конференции факультета регионоведов-переводчиков Гуманитарного университета (16 мая 2002 года). Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2003. 72с. – 0,4 п.л. 16. Nekyudova N. Inflows of foreign workers into Sverdlovsk region // 20 лет постсоветской России: кризисные явления и механизмы модернизации: материалы XIV Всеросийской научно-практической конференции Гуманитарного университета, 19-20 апреля 2011 года: доклады / редкол.: Л.А. Закс и др.: в 2 т. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2011. Т.1. С. 712-715. – 0,3 п.л. 17. Neklyudova N., Shaimardanov N. Employment regulation peculiarities in the terms of labor shortage // Экономика региона. 2011. №1. С. 70-73. – 0,4 п.л. (авт. 0,2 п.л.) 18. Nekyudova N. Labor Immigration in Sverdlovsk Region // Analyzing Socioeconomic Inequalities within the Context of 20 Years of National Economic System Transformations / Edited by Academician Alexander Tatarkin. Ekaterinburg: Publishing house of Institute of Economics, 2010. 181pp. (Р. 95-98). – 0,2 п.л. ________________________________________________________________________________ Подписано в печать 27.05.2011 Печать офсетная Усл. печ. л. 1,5 Формат 60х84 1/16 Тираж 110 экз. Заказ № 64 ________________________________________________________________________________ Институт экономики УрО РАН 620014, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29 Типография Института экономики УрО РАН 24