Глава 4. Оценка эффективности государственной политики по
advertisement
Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"» Санкт-Петербургский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"» Отделение прикладной политологии Факультета менеджмента Кафедра прикладной политологии БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА На тему: «Русский Мир» и современная Россия: анализ государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам (2000-е гг.)» Направление 030200.62 Политология Студент группы № 640 Петренко Анна Игоревна Руководитель ВКР Доцент, к.полит. н. Галеткина Наталья Геннадьевна Санкт-Петербург 2013 2 Аннотация Данная исследовательская работа посвящена следующей теме: «Русский Мир» и современная Россия: анализ государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам (2000-е гг.)». Главной целью данной работы является анализ государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, выявление основных направлений, тенденций данной политики и определение путей развития партнерских отношений между «Русским миром» и современной Россией. Структура работы состоит из четырех глав, введения и заключения. В первой главе определена степень научной разработанности темы, рассмотрены основные подходы к механизмам государственного управления. Последующие две главы посвящены анализу реализации государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам на примере конкретного региона – города Санкт-Петербурга, проводимых в нем государственных программ и мероприятий. В последней главе внимание уделено такому понятию как эффективность, дана оценка политики по выработанным критериям эффективности со стороны исследователя и экспертов. Исследовательская работа основана на эмпирических данных полученных практическим путем в Правительстве Санкт-Петербурга, анализе законодательной базы, архивных материалах. 3 Summary This research paper is devoted to the following theme: «The Russian World» and modern Russia: analysis of the state policy concerning compatriots abroad during the first decade of the 21th century». The main purpose of this paper is to analyze the state policy in respect of compatriots living abroad, to identify major trends and tendencies of the policy and identifying ways to promote partnerships between the "Russian world" and modern Russia. Conceptually, the work consists of four chapters, introduction and conclusion. In the first chapter, the degree of elaboration of scientific topics was determined, the basic approaches to the mechanisms of government were observed. The following two chapters are devoted to the analysis of the implementation of the state policy towards compatriots on the case study of a particular region - St. Petersburg, conducted therein government programs and activities. The last chapter’s attention is given to such a concept as efficiency, an assessment policy worked out by the performance criteria on the part of the researcher and expert. The research work is based on empirical data obtained by practical experience in the Government of St. Petersburg, the analysis of the legal framework, archival materials. 4 Содержание Введение ................................................................................................................... 5 Глава 1. Историко-теоретический контекст рассматриваемой проблематики12 1.1. Степень научной разработанности проблемы и определение основных понятий ..... 13 1.2 Подходы к формированию государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам................................................................................................................... 20 Выводы...................................................................................................................................... 24 Глава 2. Работа Комитета по внешним связям по реализации государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам ........................... 25 2.1 Структура и деятельность КВС ........................................................................................ 26 2.2. Реализация государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом через Программы «Соотечественники» правительства СанктПетербурга ................................................................................................................................ 30 Выводы...................................................................................................................................... 34 Глава 3. IV Всемирный Конгресс соотечественников: анализ кейса .............. 35 Выводы...................................................................................................................................... 49 Глава 4. Оценка эффективности государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам.......................................................................... 50 4.1 Подходы к оценке эффективности государственной политики. Выработка критериев эффективности ......................................................................................................................... 51 4.2 Оценка эффективности по выработанным индексам. .................................................... 55 4.3. Оценка эффективности со стороны экспертов............................................................... 61 Выводы...................................................................................................................................... 66 Заключение ............................................................................................................ 67 Список литературы ............................................................................................... 69 Приложение № 1. Проект Программы реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 20142016 годы. ................................................................................................................. 1 5 Введение В последнее десятилетие в общественно-политической риторике много внимания уделяется так называемому Русскому миру. Как бы ни толковалось это понятие, в любом случае речь идет о людях, имеющих отношение к России – или через язык (русскоязычные), или через общую советскую историю (бывшие советские граждане). В связи с этим Русский мир рассматривается как сфера распространения интересов России за рубежом и не может не быть объектом внимания государственной политики. Проблематика российских соотечественников за рубежом приобретает особую актуальность, в условиях усиления внимания властей к пространству «Русского мира». Примером этого служит активная разработка политики в отношении соотечественников, начиная с 2000-х годов и по настоящее время. Так в своем последнем послании Федеральному Собранию от 12.12.2012 В.В. Путин касается вопросов Русского мира, выделяя проблематику соотечественников в отдельный пункт послания: «Россия нуждается в притоке новых сил. Безусловно. Нуждается в умных, образованных, трудолюбивых людях, которые не просто хотят здесь подработать и уехать, а хотят переехать, обосноваться в России и считают Россию своей родиной. Однако действующие правила не способствуют этому процессу. Скорее, наоборот. Процесс получения гражданства для наших соотечественников, для тех, кто культурно и духовно близок к России, затруднен и до безобразия забюрократизирован. Поручаю разработать ускоренный порядок предоставления российского гражданства нашим соотечественникам, носителям русского языка и русской культуры, прямым потомкам тех, кто родился и в Российской империи и в Советском Союзе».1 1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 "Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ" http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138990;div=LAW;dst=100004 6 Иллюстрацией активной позиции правительства в данном вопросе служат несколько примеров: Январь 2012 года – создание некоммерческой организации «Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом», созданный Указом Президента Российской. Учредителями Фонда являются МИД России и Федеральное агентство Россотрудничество.2 Май 2012 года – Указ Президента РФ 07.05.2012 N 605 "О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации" – определены приоритетные цели внешнеполитического курса России, как-то: защита прав, свобод и законных интересов соотечественников, проживающих за рубежом. Октябрь 2012 года - IV Всемирный конгресс соотечественников, проживающих за рубежом «Сильная Россия», «возрождение русского мира», «патриотизм» главные лейтмотивы проводимой политики, которая ориентирована на содействие гражданам Российской Федерации и соотечественникам, проживающим за рубежом. Актуальность исследования состоит в том, что в настоящее время действительно существует государственная политика по отношению к соотечественникам, но нет оценок эффективности реализации программ, проводимым мерам и действиям. Концепт «Русский мир» появился в научном языке и в поле политики относительно недавно, понятия, связанные с данной тематикой не имеют точных определений, а носят характер субъективной интерпретации. Понятие «соотечественники» представляется не вполне четким и определенным, так как вбирает в себя несколько категорий и имеет множество групп представлений. Данное исследование позволит изучить не только базовые понятия и понять, что стоит за концептом, но и провести анализ самой государственной политики по вопросам соотечественников. 2 Официальный сайт Фонда http://www.pravfond.ru 7 «Русский мир», «Русское зарубежье», соотечественники выступают в качестве особого ресурса, который позволяет реализовывать внешнюю политику, создавать экономические связи с зарубежными государствами, а также имеет потенциал для решения внутренних проблем современной России. Вдобавок, соотечественники, проживающие за рубежом, играют важную роль в формировании имиджа Российской Федерации, формируют привлекательность/непривлекательность нашей страны в глазах иностранных государств, так как являются представителями русской культуры, языка, фактически фиксируя наличие России на политической карте мира. Отсюда следует, что данное исследование по проблематике российских соотечественников приобретает особую значимость и актуальность, так как на его основе базирующуюся возможно на научном выработать анализе и государственную стратегию, использовании полученных результатов на практике исполнителями государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом. Степень научной разработанности проблемы. К концу 1990-х годов, в российском научном сообществе возрос интерес к темам «русского зарубежья» и «зарубежной диаспоры». Именно к этому периоду времени можно отнести старт научно-исследовательских разработок в данной сфере. Анализ государственной политики, взаимоотношений России и зарубежных диаспор, появление концепта «Русского мира» следует отнести к первому десятилетию 2000-х годов. Однако в научной литературе практически не встречается анализ государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Отсутствие разработок по оценке эффективности данной политики, придает исследованию научную новизну и актуальность. Возвращаясь к проблематике исследования, стоит сказать, что правительство и соотечественники должны слышать друг друга, работать в 8 двустороннем порядке. Проблема состоит в том, что взаимодействие между государством и «Русским миром» должно быть максимально эффективным, состоять из реальной поддержки зарубежных соотечественников государством, но так ли это на самом деле? Что мы имеем: реальную политику, поддержку, действующие программы или фикцию и скрытый узкопрагматический смысл. Отсюда вытекает исследовательский вопрос: что стоит за государственной политикой по отношению к зарубежным соотечественникам, насколько данная политика является действенной цельной и продуманной или же это только декларации, риторика? Цели и задачи исследования: Цель исследования заключается в проведении анализа государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, выявление основных направлений, тенденций данной политики и определение путей развития партнерских отношений между «Русским миром» и современной Россией. Для достижения указанной цели требуется решение следующих исследовательских задач: Сделать теоретический обзор литературы данной тематики, 1) определение понятийного аппарата, в частности «соотечественники за рубежом» Провести 2) анализ законодательной базы, касающейся государственной политики в отношении соотечественников за рубежом На основании собранного эмпирического материала определить 3) методы и формы государственной политики РФ в соотечественников, проживающих за рубежом 4) Определить главные цели и задачи данной политики: отношении 9 а) декларируемые - то, что открыто провозглашается в государственных программах, президентских указах, векторы/направления? б) скрытые - то, что, возможно стоит за этим, но открыто не провозглашается, например, решение каких-то специфических внутриполитических и внешнеполитических задач 5) Провести анализ конкретных проектов, осуществленных в рамках реализации государственной политики 6) Провести интервью с представителями академического (научного), некоммерческого и государственного секторов 7) Провести включенное наблюдение процесса подготовки и реализации данной политики, осуществляемого в рамках реализации государственных Программ в Санкт-Петербурге 8) Разработать рекомендации для внешнеполитического курса, направленного на соотечественников, проживающих за рубежом на основе анализа данных, интервью и эмпирических наблюдений Соответственно, объектом исследования выступает государственная политика по отношению к зарубежным соотечественникам, а предметом – реализация этой политики. Помимо анализа официальных документов и действий российского руководства и высокопоставленных чиновников обозначенная проблематика рассмотрена на уровне конкретного кейса (метод case-study), в качестве которого выбран IV Всемирный конгресс соотечественников. К нему прилагаются все вышеобозначенные вопросы: что это - проявление реальной политики или только декларация? Что на первом плане: интересы государства (тогда какие?), интересы группы людей, обозначаемой как зарубежные соотечественники (какие именно интересы), интересы конкретных чиновников? Ответы на эти вопросы были получены через 10 анализ документов Конгресса (программа, резолюции, информационные сообщения), мониторинг СМИ. Также был проведен анализ законодательной базы, использованы методы экспертного интервью и включенного наблюдения. Теоретические рамки исследования: Теоретико-методологическую базу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых, исследующих актуальные проблемы русской диаспоры и концепта «Русского мира». В ходе исследования рассмотрение зарубежных соотечественников проводится в рамках диаспорального и сетевого подходов, а также научных подходов: системный, исторический, сравнительный и другие. Эмпирическую базу исследования составляют данные, полученные в ходе производственной практики в Правительстве Санкт-Петербурга, а также результаты экспертных интервью, нормативные акты и информационные материалы государственных органов. Гипотезы исследования заключаются в следующем: 1) Государственная соотечественникам сводится политика в отношении к зарубежным к декларациям официальных лиц, общей риторике, не предполагает разработки и реализации ряда эффективных и комплексных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Анализ покажет, что требуется выработка новой, долговременной государственной политики в отношении к зарубежным соотечественникам. 2) Государственная соотечественникам сводится политика в отношении к зарубежным к декларациям официальных лиц, общей риторике, предполагает разработку и реализацию не совсем целесообразных и эффективных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Анализ покажет, что требуется выработка изменений и рекомендаций к 11 уже существующей государственной политике в отношении к зарубежным соотечественникам. 3) Государственная политика в отношении к зарубежным соотечественникам не сводится к декларациям официальных лиц, общей риторике, предполагает разработку и реализацию эффективных и комплексных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Анализ предмета исследования покажет, что на данном этапе не требуется выработка новой, долговременной государственной политики в отношении к зарубежным соотечественникам. Структура работы: Выпускная квалификационная работа состоит из аннотации, введения, четырех глав, заключения, списка используемых источников и литературы и приложений. 12 Глава 1. Историко-теоретический контекст рассматриваемой проблематики До начала анализа государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающим за рубежом необходимо дать определение основным понятием, таким как: соотечественник, диаспора, новое зарубежье, идентичность. Для достижения поставленной цели исследования необходимо проанализировать теоретические рамки для определения понятия «соотечественник», уточнить какие категории и группы входят в его диапазон, так как «соотечественник» является объектом проводимой политики, законодательства РФ и в последнее время часто упоминается в выступлениях высокопоставленных чиновников. Точных дефиниций в современном этнокультурном и геополитическом контексте также не разработано к понятию «диаспора». В исследовательских работах отечественные и зарубежные ученые зачастую говорят об одном и том же, но по-разному обозначая термины, что приводит к дискуссиям и полемике в данной сфере. Определение степени разработанности темы – важная задача работы, так как существует необходимость понять насколько разработаны вопросы, связанные с соотечественниками за рубежом: проблемы в ущемлении прав, состояние групповой идентичности, этническая составляющая в структуре миграции, тенденции развития диаспор и другие. В данной главе будет дан общий очерк государственной политике по отношению к зарубежным соотечественникам – история её образования, динамика и направления в настоящем времени и тенденции развития в будущем. Изучение опыта взаимодействия государства и стран, где проживают соотечественники, соотечественников за рубежом. покажет, сформирован ли институт 13 1.1. Степень научной разработанности проблемы и определение основных понятий После распада Советского Союза в пределах новообразовавшихся государств остались миллионы граждан, «…большинство из них не собиралось покидать Родину, они стали, так сказать, «заложниками чужой независимости», «детьми цивилизованного развода» республик СССР»3. «Русский мир» раскололся на множество частей, с которым предстояло выстраивать взаимоотношения новой России. На положении национальных меньшинств населению за рубежом была необходима помощь и поддержка России, так как оно столкнулось с множеством проблем, касающихся экономики, политики и культуры. С этого момента начинается процесс научного осмысления проблематики зарубежных соотечественников, диаспор и миграции. Так, тема соотечественников заняла важное место, как в российском внешнеполитическом курсе, так и в научно-исследовательских работах ученых и специалистов. Стоит отметить, что до распада СССР в советской общественной науке по данному вопросу превалировала концепция марксизма-ленинизма, по которой достигалось «…политическое равенство всех народов — больших и малых, и постепенное, в условиях братской взаимопомощи народов выравнивание уровней их экономического и культурного развития»4. Национальный вопрос сходил на нет в условиях всеобщего равенства и братства социалистического общества. К концу 1990-х годов, в российском научном сообществе возрос интерес к темам «русского зарубежья» и «зарубежной диаспоры». Именно к этому периоду времени можно отнести старт научно-исследовательских разработок в данной сфере. Такие отечественные ученые, как С.С. Савоскул, Выступление руководителя Россотрудничества Косачева К.И. на торжественном открытии IV Всемирного конгресса соотечественников Санкт-Петербург, 26 октября 2012 года / /Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г 3 4 Баграмов Э.А. Национальный вопрос в борьбе идей // Глава 1.М.: Политиздат ,1982.С. 25-45. 14 B. Остапенко, В.А. Моденов, А.Г Носов исследовали проблемы адаптации, миграции и ситуации, сложившейся в «новом зарубежье». Соответственно, политика Российской Федерации в отношении соотечественников является новоприобретенным направлением современного внешнеполитического курса. Анализ государственной политики, взаимоотношений России и зарубежных диаспор, появление концепта «Русского Мира» следует отнести к первому десятилетию 2000-х годов. Появляются работы Ю.Баскаковой, О.Н. Батановой, И.А. Зевелева, В. Тишкова, А. Чеснокова, П.Чепеницкой и др., в которых отражены различные подходы к зарубежным с poссийскими соотечественникам, в частности – диаспоральный и сетевой. В работе «Гoсудapствeннoe взaимoдeйствиe сooтeчeствeнникaми за pубeжoм: проблема peфлeксивнoго упpaвлeния» П.Р. Чепиницкая использует такие базовые понятия как государствометрополия («государство исхода»), «российские соотечественники» (эта категория включает в себя российскую зарубежную диаспору и ирреденту — невоссоединенные нации, как при распаде СССР)5, «русский мир» (российские соотечественники объединены с государством-метрополией в социальную сеть организованными «Русский мир», узлы бюрократическими которой структурами, представлены так и как спонтанно организующимися соединениями6, рефлексия, национальная идентичность (тождественность, одинаковость). Целями взаимодействия государства с соотечественниками П.Р. Чепиницкая считает: − защищать права и интересы российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом, рассматривая «Русский мир» в качестве партнера, в том числе для расширения пространства русского языка; Чепиницкая П.Р. Гoсудapствeннoe взaимoдeйствиe с poссийскими сooтeчeствeнникaми зa pубeжoм: проблема peфлeксивнoго упpaвлeния // Вестник МГИМО. М.: 2012, №2(23), с. 194. 6 Указ. Соч.: Чепиницкая П.Р.С. 196 5 15 − способствовать консолидации соотечественников, сохранения этнокультурной самобытности русской диаспоры и ее связи с исторической родиной; − реализация такого ресурса «Русского мира» как народная дипломатия в интересах развития сотрудничества с зарубежными государствами, а также управления имиджем РФ за рубежом. «Вся работа с соотечественниками направлена на рост влияния России в мире. Ее зapубeжнaя диaспopa и иppeдeнтa имеют peпpeзeнтaтивныe функции, по которым пpeдстaвитeли других культур судят o PФ. Oтнoшeниe к свoим зapубeжным сooтeчeствeнникaм eсть oднo из важных нaпpaвлeний пoзициoниpoвaния гoсудapствa нa мeждунapoднoй apeнe; с дpугoй стopoны, имидж сильной стpaны aктивизиpуeт мeхaнизмы сaмoидeнтификaции, пoбуждaeт poссийских эмигpaнтoв сoхpaнять и вoспpoизвoдить свою нaциoнaльную идeнтичнoсть»7. В новых нивелирование условиях космополитизации государственных границ и общества происходит наблюдается переход от приоритета традиционного международного права к приоритету прав человека. «Происходит парадигмальный сдвиг, при котором международное право через головы наций и государств обращается непосредственно к индивидам»8. Важно отметить, что на фоне глобализации развивается противоположная тенденция — рост интереса к локальным идентичностям, национальным культурам — в частности, русской. Происходит рост значимости сетевых обществ, транснациональное движение финансовых, миграционных, информационных и других потоков. Пути «Взаимодействие взаимодействия государства и соотечественников: происходит благодаря наличию общего для всех соотечественников и россиян «культурного кода», присущего большинству 7 8 Указ. Соч.: Чепиницкая П.Р.С. 195 Указ. Соч.: Чепиницкая П.Р.С. 195 16 членов «Русского мира»9. Социальные сети представляют собой подвижные и адаптивные формы организации. Они способны развиваться в связи с эволюцией узлов и внешней среды. Государство должно прогнозировать процессы саморегуляции в среде российских соотечественников и содействовать их коммуникации. «Пoдытoживaя скaзaннoe, мoжнo сдeлaть вывод, что paссмoтpeниe пpoблeмы гoсудapствeнных oтнoшeний с сooтeчeствeнникaми за pубeжoм в кaчeствe клaссичeскoгo сoциaльнoгo упpaвлeния в фopмe вoздeйствия «субъeктa» (гoсудapствa) нa «oбъeкт» (диaспopу и иppeдeнту) являeтся в сoвpeмeнных услoвиях oгpaничeнным. Вo взaимoдeйствии стpaны - мeтpoпoлии с зapубeжными сooтeчeствeнникaми весьма важным инстpумeнтoм выступaeт упpaвлeнчeскaя кoммуникaция, пpoявляющaяся в пpимeнeнии сoвpeмeнных тeхнoлoгий peфлeксивнoгo упpaвлeния»10. Итак, можно сделать вывод, что П.Р. Чепиницкая сторонник сетевого подхода, однако, по ее мнению, государство использует технологии рефлексивного управления. Кандидат политических наук, Баскакова Ю.М., в своем исследовании, которое проводило ВЦИОМ в ряде зарубежных стран11, рассматривает динамику представлений россиян о том, какова должна быть государственная политика в отношении соотечественников за рубежом. На материале зарубежных исследований выявляются и сравниваются представления российских соотечественников о ситуации в России, включая оценку привлекательности идеи о возвращении на родину. Мониторинг общественного мнения показал, что среди россиян нет определенного мнения, кого следует считать соотечественниками. Главной же целью государственной политики по отношению к соотечественникам российское 9 10 Указ. Соч.: Чепиницкая П.Р.С. 196 Указ. Соч.: Чепиницкая П.Р.С. 199 Баскакова Ю. Соотечественники за рубежом // Мониторинг общественного мнения, №6 (94), ноябрьдекабрь 2009. С. 82-96 11 17 население считает переселение, то есть возвращение граждан на историческую Родину, даже если это экономически не выгодно для государства. Опрос среди соотечественников показал, что большинство зарубежных соотечественников не желают возвращаться в Россию, предпочитая мигрировать в западные страны. В целом, исследования показывает, что существует диссонанс в отношениях соотечественников, не всегда осознающих свои интересы и возможности, обусловленные их самовосприятием вне России, и российских лидеров законодательной и исполнительной власти, не всегда имеющих адекватное представление о проблемах тех, чьи интересы они пытаются защищать. Доктор политических наук, И.А. Зевелев, в своей статье «Будущее России: нация или цивилизация?» пишет: «К настоящему времени в России сложилось главным образом два подхода к «русскому вопросу». Во-первых, это радикальный националистический дискурс о «разделенном народе», который пока не оказывает существенного влияния на конкретную политику. Во-вторых, умеренные концепции «диаспор» и «русского мира», а также вялая политика государства по отношению к соотечественникам. Если попытаться поставить эти подходы в широкий исторический контекст формирования российской идентичности за последние двести лет, то, несколько упростив ситуацию, можно утверждать, что они отражают традиционное для страны сосуществование двух начал – этнонационального и наднационального».12 Петр Щедровицкий является сторонником сетевого подхода: «русский мир — сетевая структура больших и малых сообществ, думающих и говорящих на русском языке»13. В своей работе он устанавливает взаимосвязь: чем большему числу отдельных граждан других государств нужна Россия, тем устойчивее позиции России в мире. Основы устойчивости Зевелев И. А. Соотечественники в российской политике на постсоветском пространстве: наследие империи и государственный прагматизм // Наследие империй и будущее России / Под ред. А. И. Миллера. М.: Либеральная миссия: Новое литературное обозрение, 2008. С. 241–293. 13 П.Г.Щедровицкий «Русский Мир. Возможные цели самоопределения», Независимая газета, 14 февраля 2000, «Государство в эпоху гуманитарных технологий», Русский журнал, 21 июля 2000, «Инновационный сценарий для России», Ведомости, 27 мая 2002. 12 18 и нужности формирующаяся русская государственность может и должна искать в пределах русского мира, в политике конструктивного развития его мировых сетей. В монографии Т.Полосковой и В.Скринника «Русский мир: мифы и реалии» анализируются проблемы формализации и построения сетевого сообщества но основе этнических аспектов. «Российская диаспора стран ближнего и дальнего зарубежья исследуется как основа зарубежного "русского мира" и важнейший инструмент реализации внешней политики Российской Федерации».14 Стоит отметить, что данные авторы также являются сторонниками сетевого подхода. В. Тишков в работе «Русский мир: смыслы и стратегии» дает определение понятию трансконтинентальное «Русский мир»: сообщество, «трансгосударственное которое объединено и своей причастностью к определенному государству и своей лояльностью к его культуре»15. Автор исследует феномен, почему многие выехавшие из страны в разное время и на разной основе более или менее едины в скептическом или даже в отрицательном отношении к Родине. Доктор российских Хилари и Пилкингтон, восточноевропейских заместитель директора исследований Центра Бирмингемского университета, пишет о том, что формируется не присущее «диаспоре» чувство сплоченности, общности именно как вынужденных переселенцев, переехавших в Россию из ближнего зарубежья. Но является ли это чувство «диаспоральной идентичностью»?16 С. Градировский предположил в своей статье17, что диаспоральная идентичность может быть развита сильнее среди Полоскова Т., Скринник В. Русский мир: мифы и реалии. М., 2003 Тишков В. Русский мир: смысл и стратегии. Материал к обсуждению на заседании круглого стола // М.: 2007.С.17. 16 Пилкингтон Х. Чужие на родине? Исследование «диаспоральной идентичности» русских вынужденных переселенцев // Россия и Восток: взгляд из Сибири в начале тысячелетия. Материалы и тезисы докладов к Международной научно-практической конференции: 17-19 мая 2002 // Под ред. В.И. Дятлова. Иркутск, 2002. 14 15 Градировский С., Межуев Б. Русский мир как объект геокультурного проектирования. М.: Русский архипелаг. 2003. 17 19 тех, кто уже вернулся на «историческую родину», чем среди оставшихся «там». «В условиях глобализации и ужесточения конкуренции борьба за «умы, доходы и связи» соотечественников обострилась. Второе дыхание обрел миф о национально-культурном единстве и его территориальном (государственном) очаге. В этом смысле концепция «возвращения соотечественников» входит в противоречие с тенденциями к глобализации и транснационализации». «Осознав, что мигранты (и их финансовые и интеллектуальные ресурсы) легко перемещаются по всему миру, «страны исхода» начинают активнее бороться за них. В процессе современных миграций идентичность людей, как и их социальные и культурные связи, собственность и источники доходов, разделились между двумя и более странами».18 Анализ изданных в России работ по проблематике русской диаспоры позволяет сделать несколько выводов. В настоящее время достаточно разработанными являются вопросы в рамках определенных дисциплин: этнографии, социологии, политологии, истории, правоведения, экономики и других, либо же в рамках «страноведческого» подхода. Менее разработанной или, практически, не исследованной темой остается вопрос о потенциале русской диаспоры. Между тем, научные изыскания в этом направлении имеют важное прикладное значение, особенно при современном уровне взаимодействия Российской Федерации с зарубежными соотечественниками. Следует отметить дефицит в комплексных исследовательских работах на междисциплинарной основе, которые позволили бы расширить возможности использования научных исследований в практической деятельности государственных органов власти. Чесноков А. От соотечественников к согражданам. Иммиграционное законодательство и политика России, Казахстана и Украины. // М.: Космополис, № 1(20) .2008. С. 146. 18 20 1.2 Подходы к формированию государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам В период оформления государственной политики по отношению к соотечественникам в сфере законодательства были попытки оформить понятие соотечественник как правовое, однако ни одна из формулировок не оказалась универсальной. В условиях формирования нового обширного концепта «Русского мира» исследование будет исходить из того, что соотечественники – категория людей, воспринимающая Российскую Федерацию исторической родиной, а себя видящих в качестве носителей русской культуры и языка, традиций и обычаев, неразрывно связанных с российской общностью. Россия, в свою очередь, должна выступать в качестве представителя и исполнителя интересов, потребностей российской диаспоры. Главной задачей служит решение комплекса проблем, касающихся экономических, социальных, политических запросов соотечественников. Центр внимания политики должен быть смещен в проблематику следующих вопросов: статус русского языка, культурное пространство, правозащитная сфера, возможность репатриации для российских соотечественников. На данный момент, безусловно, необходимо рассмотреть какие механизмы и формы государственного управления способны реализовывать политику современной России по отношению к зарубежным соотечественникам. Сравнить, насколько целесообразны избранные формы и средства на примере различных государственных концепций и подходов. В политологии существует множество подходов к формированию государственной политики в той или иной сфере, к государственному управлению, которые складывались политических учений и философии. Рассмотрим некоторые из них: на протяжении всей истории 21 1. Модель Вудро Вильсона «административной эффективности» и «бюррократия» Макса Вебера 2. Концепция социального государства Л. фон Штайна 3. Концепция нового государственного менеджмента (Governance) 4. Концепция политических сетей Т. Берцеля Вудро Вильсон является одним из основателей теории государственного управления, его концепция базируется на том, что главной функцией исполнительных органов является реализация политики и программ, которые установлены законодательной властью, правительством, главой государства. Цели и задачи деятельности государственных органов закреплены в официальном курсе и концепции правительства и не могут устанавливаться самостоятельно. Речь идет о разделении полномочий на две роли: «политики» и «администраторы». «В.Вильсон разработал модель «административной эффективности», административно-государственном предложив управлении использовать методы в организации управления в бизнесе».19 Представителем классической школы управления также является М. Вебер, который разработал концепцию работы бюрократической структуры, построенной на принципах иерархичности системы, обезличивании отношений, основанных на зафиксированных законах и правилах, определяющих принятие решений, разделение полномочий и обязанностей и т.д. Концепция социального государства (Welfare State) была разработана Л. фон Штайном – немецким философом, который утверждал, что социальное государство гарантирует экономические и социальные права и свободы человека и гражданина, которые закреплены в правовой сфере. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. –Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. – 381 с. 19 22 Концепция социального государства воплощена в Конституции РФ (ст. 7)20 провозглашает, что "РФ - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Концепция нового государственного менеджмента является конкурентом теории централизованного подхода бюрократической теории и является новой парадигмой, основанной на применении механизмов менеджмента в политике. Государственный менеджмент ориентирован на результат, эффективность, применение новых технологий, контрактную основу деятельности государственных служащих. В государственном управлении действуют методы, которые используют в бизнесе – процесс управления превращен в процесс предоставления услуг населению.21 Концепция политических сетей Т. Берцеля заключается в том, что образована некая сеть, под которой понимается структура управления, выполняющая функцию связи между государством и гражданским обществом. Государственная структура управления – система, состоящая из организаций и учреждений разных секторов, но имеющая и преследующая один общий интерес.22 Безусловно, стоит отметить тот факт, что каждая из вышеприведенных теорий имеют свои преимущества и недостатки, которые были выявлены путем апробации в разных странах. При выборе и формировании подхода к системе управления должен учитывать ряд важных факторов, как-то: территориальный, экономический, социальный, этнический и политический. Учитывая, сложившуюся политическую систему Российской Федерации, и конкретно - её способы государственного управления можно Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М., 1997. Саханова А.Н. Новая парадигма государственного управления «Good Governance»: пример Японии как перспектива для стран СНГ // М.: Менеджмент в России и за рубежом, №1 .2004. 22 Описание концепций согл. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. –Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. – 381 с. 20 21 23 сделать следующие выводы относительно применения различных современных концепций к государственной политике по отношению зарубежных соотечественников: 1. На данный момент государственная политика по отношению к зарубежным соотечественникам включает в себя принципы нескольких подходов, но основной чертой можно отметить бюрократический характер структуры управления – иерархически выстроенная вертикаль, описанная в моделях В.Вильсона и М.Вебера. 2. Использование концепции политических сетей оптимально подходит для реализации исследуемой политики, так как сетевой подход имеет ряд больших преимуществ, о которых пишут российские и зарубежные ученые, по сравнению с управленческим подходом23. 3. Концепция нового государственного менеджмента – отказ от бюрократического типа управления; перспектива внедрения механизмов менеджмента, изложенная Дэвидом Осборном и Тэдом Геблером, позволит усовершенствовать существующие формы и методы работы соотечественниками, осуществить переход к инновационным, современным формам от устаревшего подхода. 23 Примеры работ в Главе1. Раздел 1.1. 24 Выводы Государственная политика по отношению к зарубежным соотечественникам является новым направлением внешнеполитического курса Российской Федерации. Исследования показывают, что правительством игнорируются целый пласт проблем, существующий в консолидации «Русского мира», оказании реальной поддержки соотечественников. Однако существует ряд современных концепций и механизмов государственного управления, которые позволяют находить пути решения целого комплекса проблем, проводить эффективные меры по реализации государственной политики. Такие подходы должны реализоваться применительно к государственной политике в работе с соотечественниками. Идеология политического дискурса должна меняться с учетом потребностей и интересов объекта проводимой политики – самих соотечественников. Установление партнерских отношений, применение сетевого подхода, методов государственного менеджмента – перспективные пути развития и усовершенствования государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам. 25 Глава 2. Работа Комитета по внешним связям по реализации государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам Для анализа государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам выбрана реализация данной политики на региональном уровне – г.Санкт-Петербург. Правительство Санкт-Петербурга является одним из главных исполнителем рассматриваемой политики, так как на уровне других регионов работа практически не ведется. Городом уделяется большое внимание расширению взаимодействия между страной в целом и соотечественниками за рубежом. Санкт-Петербург является центром постоянного системного взаимодействия с соотечественниками за рубежом, неслучайно последний Всемирный Конгресс соотечественников проходил именно в данном регионе. Укрепление связей с соотечественниками – важнейшая составляющая развития внешних связей города. В 2001 году Президентом была утверждена Концепция государственной политики Российской Федерации по поддержке соотечественников, в развитии которой одобрены основные направления этой деятельности, предусматривающие конкретные мероприятия, исполнителем которых является г.Санкт- Петербург. Именно Правительством Санкт - Петербурга принимаются и реализуются Программы реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, а непосредственно сама работа по связям с соотечественниками ведется с 1997 года. Таким образом, можно сделать вывод, что анализ государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам на примере г.Санкт-Петербурга позволит дать оценку в целом – на государственном уровне, так как выбранный регион играет ключевую роль в исполнении и реализации намеченных мер и практик, имеет многолетний опыт и занимает лидирующую позицию в данном вопросе. 26 2.1 Структура и деятельность КВС В данном разделе будет дана оценка работе одному из исполнителей государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом - органу исполнительной власти правительства Санкт-Петербурга, отделу по связям с соотечественников Комитета по внешним связям. Программа «Соотечественники», которая разрабатывается в рамках данного отдела, исполнительными является органами результатом государственной взаимодействия власти24, с комитетами, администрациями города и некоммерческими организациями различных стран и претворением в жизнь целей и задач, поставленных во внешнеполитическом курсе страны. По словам начальника отдела по связям с соотечественниками Болтина Федора Дмитриевича,25 Комитет по внешним связям является главным исполнителем данной политики. Комитет исполнительным по внешним органом связям Санкт-Петербурга государственной власти является Санкт-Петербурга. Проводит государственную политику и осуществляет государственное управление в сфере международного и межрегионального сотрудничества Санкт-Петербурга, межнациональных отношений на территории СанктПетербурга, а также осуществляет координацию деятельности иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в данной сфере. Правовую основу действий Комитета по внешним связям СанктПетербурга по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной 24 25 политике Прим. Далее - ИОГВ Полевой дневник, запись от 02.04.2013 г. Российской Федерации в отношении 27 соотечественников за рубежом», Концепция поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом, одобренная Президентом Российской Федерации 30 августа 2001 года, другие законодательные и нормативные акты органов федеральной власти России и органов законодательной и исполнительной власти Санкт-Петербурга, регулирующие деятельность органов государственной власти в сфере внешней и внутренней политики. Практическую проживающих за работу по рубежом, поддержке осуществляет соотечественников, Отдел координации государственных программ по межнациональным отношениям и связям с соотечественниками за рубежом. Деятельность Комитета по внешним связям Санкт-Петербурга по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, является практическим претворением Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» и представляет собой систему практических мер по созданию эффективных механизмов взаимодействия с соотечественниками и созданными ими организациями ,как за рубежом, так и в Санкт-Петербурге в интересах сохранения их этнокультурной самобытности, а также активизации их роли в расширении сотрудничества Санкт-Петербурга со странами их проживания.26 Отдел по связям с соотечественниками при Комитете по внешним связям является составителем и исполнителем Программы правительства Санкт-Петербурга по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом - Программа «Соотечественники». Данная программа была создана для содействия консолидации организаций соотечественников за рубежом. Она необходима для более эффективного обеспечения ими своих прав в странах проживания, сохранению этнокультурной самобытности русской диаспоры и ее связей с исторической Родиной, изучению и распространению русского языка как 26 Описание согласно сайту Комитета по внешним связям www.kvs.spb.ru/ 28 неотъемлемой части мировой культуры и инструмента межнационального общения и является одним из приоритетов внешней политики Российской Федерации в отношении соотечественников. 27 Реализация Программы позволяет: − способствовать консолидации организаций соотечественников в целях более эффективного обеспечения ими своих прав в странах проживания, сохранению этнокультурной самобытности русской диаспоры и ее связей с исторической Родиной; − способствовать изучению и распространению русского языка как неотъемлемой части мировой культуры и инструмента межнационального общения; − усовершенствовать соотечественниками, и укрепить модернизировать контакты и работу оказать с поддержку соотечественникам в сфере образования, культуры, изучения русского языка, молодёжной и социальной политики, научно-информационного обмена; − привлечь экономический, творческий и духовный потенциал соотечественников для укрепления деловых связей с хозяйствующими субъектами Санкт-Петербурга; − характер, придать мероприятиям настоящей Программы долгосрочный регулярно проводить представительные международные мероприятия с участием соотечественников как в Санкт-Петербурге, так и за рубежом; − создать эффективную систему информационного взаимодействия с соотечественниками; − укрепить положительный имидж и авторитет Санкт-Петербурга в среде соотечественников. Цели и задачи, поставленные в «Программе», соответствуют декларациям официальных лиц нашего государства, и при реализации дают положительные результаты по работе поддержки соотечественников. Но, Программа реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2008-2010 годы // http://gov.spb.ru/law?print&nd=8477294 27 29 насколько эффективны данные Программы, отражает ли содержание этих проектов интересы и потребности самих соотечественников? Ответы на эти вопросы будут получены в следующем разделе через анализ представленных Программ. 30 2.2. Реализация государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом через Программы «Соотечественники» правительства Санкт-Петербурга Для анализа реализации государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающим за рубежом, были взяты три Программы «Соотечественники» правительства Санкт-Петербурга, среди которых одна является завершенной, вторая – действующей, третья находится в разработке и вступит в силу со следующего года: - Программа реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2008-2010 годы - Программа реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2011-2013 годы Проект - Программы реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 20142016 годы (см. Приложение № 1). Важно отметить тот факт, что в ходе производственной практики Комитета по внешним в отделе по связям с соотечественниками связям была осуществлена возможность непосредственного участия в разработке данного проекта, что позволило практическим путем выявить и проследить механизмы по реализации государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам. Программа 2008-2010 гг. начинается с описания роли СанктПетербурга в работе с соотечественниками, приоритетного места СанктПетербурга в развитии партнерских отношений с соотечественниками и их представительствами, а также с утверждения о том, что Санкт-Петербург один из пионеров по практическому взаимодействию с соотечественниками. Это говорит о том, что возложив на себя задачу по реализации государственной политики по отношению к соотечественникам, СанктПетербург решает свои внутренние экономические, политические задачи, укрепляет культурные связи, а также получает большое финансирование из бюджета государства, что позволяет ему реализовывать интересы не только 31 тех, на кого направлена данная Программа, но и свои интересы как региона. Стоит отметить, что к настоящему времени Санкт-Петербург утвердил свою позицию в данном вопросе и действительно занимает одну из первых ролей в реализации государственной политики в отношении соотечественников. «Целью настоящей Программы является осуществление комплекса мероприятий, направленных на оказание поддержки и помощи соотечественникам и создающих благоприятные условия для развития и укрепления культурных, образовательных, научных, деловых и других связей соотечественников с Россией, укрепления роли русского языка для удовлетворения языковых и культурных потребностей соотечественников, утверждения роли Санкт-Петербурга как культурного и интеллектуального центра России. Задачи настоящей Программы: - установление и развитие всесторонних связей Санкт-Петербурга с соотечественниками, а также организациями соотечественников; - поддержка и развитие образования на русском языке за рубежом; - оказание содействия соотечественникам и организациям соотечественников в их деятельности, направленной на укрепление связей с Россией; - усиление роли Санкт-Петербурга как центра изучения и сохранения русского зарубежного культурного наследия; - развитие сотрудничества с организациями соотечественников в области образования, культуры, искусства, науки, в гуманитарных, информационных, деловых, профессиональных, творческих, спортивных, детских, молодежных и других сферах, по вопросам, касающимся ветеранов Великой Отечественной войны и жителей блокадного Ленинграда; - поддержка социально незащищенных категорий соотечественников; 32 - содействие созданию информационного пространства, способного обеспечить целостное представление соотечественников о культурных и социальных процессах в России».28 Цели и задачи у каждой из трех Программ не меняются, имеют одинаковые направления. На мой взгляд, это главный минус Программ, так как каждый год, а именно в период с 2009 по 2016 года, ведется одна и та же монотонная налаженная работа, проводится ряд схожих мероприятий, которые не отражают заявленных целей. Конечно, так можно сказать не про все составляющие Программы. Например, такие мероприятия как «Парад Победы», «Курсы повышения квалификации для преподавателей русского языка и литературы», международная научная конференция «Нансеновские Чтения», образовательные программы по истории и культуре России и Санкт-Петербурга, Петербургский форум молодых соотечественников, проживающих за рубежом, и работников зарубежных русскоязычных СМИ, «Алые паруса» - зарекомендовали себя как мероприятия, участия в которых каждый год стремится добиться большое количество соотечественников. Однако метод включенного наблюдения, примененный во время производственной практики в Комитете по внешним связям, показал, что каждый год в мероприятиях, включенных в Программы всех годов, задействованы одни и те же участники, которые активно взаимодействуют с представительствами соотечественников в странах проживания. Отсюда можно сделать вывод, что мероприятия Программы имеют одну целевую группу, не охватывают всех, на кого направлена данная политика, более того, при разработке новых Программ также используется налаженная связь. Получается, что «костяк», в Программе из в года в год участвует один и тот же сформированный исполнителями, что свидетельствует о несоответствии действительности декларациям о том, что политика затрагивает интересы всех групп. Причиной этому служит иерархичность Программа реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2008-2010 годы // http://gov.spb.ru/law?print&nd=8477294 28 33 структуры, диаспоральный подход к соотечественникам, а не сетевой29, при котором каждый участник Программы задействован и услышан. Мероприятия, администраций включенные районной в города Программы по Санкт-Петербург предложениям и комитетов правительства Санкт-Петербурга, также имеют характер повторения, реализуют интересы не только соотечественников, но и города. Что касается взаимодействия Комитета по внешним связям и различных зарубежных НКО для включения предложений в Программы, то оно полностью отсутствует. Санкт-Петербурга30 Положение о Комитете по внешним связям предусматривает партнерские отношения между правительственным и некоммерческим секторами, поэтому отдел по связям соотечественников включает в свою рассылку о внесении предложений в проект Программы организации, которые работают с соотечественниками за рубежом. На этом этапе партнерские отношения заканчиваются, предложения НКО вносятся на рассмотрение Комитету по финансам, но не включаются в проект Программы «Соотечественники». Представители НКО каждодневно напрямую взаимодействуют с соотечественников и могут наилучшим образом реализовать их интересы. Пробел в работе с такими организациями становится минусом данных Программ, свидетельствует о нецелесообразности проводимой политики в целом. Оценить эффективность Государственной Программы можно двум критериям: результативность и целесообразность. по Под результативностью подразумевается отношение между результатом и поставленными целями. Под целесообразностью подразумевается отношение между поставленными целями и реальными проблемами31. Подробнее о различиях диаспорального и сетевого подхода см. Главу 1, раздел 1.1. Положение о Комитете по внешним связям Санкт-Петербурга от 13.01.2004 N 5 http://gov.spb.ru/law?d&nd=8387508&prevDoc=537921078 31 Тульчинский Г.Л. PR фирмы: технология и эффективность. С. 260-268. 29 30 34 Выводы В данной главе была рассмотрена деятельность Комитета по внешним связям в качестве исполнителя государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам, формирующего и составляющего государственные Программы «Соотечественники». Главными минусами данных Программ стоит считать: во время разработки Программ, не учитываются потребности − самих соотечественников; Программы (в период 2008-2016 гг.) повторяют друг друга, не − имеют динамики развития, в условиях изменяющегося сообщества соотечественников, с новыми потребностями и проблемами; − Иерархический характер структуры представительств соотечественников за рубежом создает одну базу участников Программы, не дающую возможность для вовлечения в Программу всего сообщества; − при составлении Программ не поддерживаются и игнорируются гражданские проекты, а также предложения, исходящие от некоммерческого сектора. Программы направлены не только на решение задач политики по отношению к зарубежным соотечественникам, но и на решение внутриполитических, экономических вопросов региона и страны в целом. 35 Глава 3. IV Всемирный Конгресс соотечественников: анализ кейса Для анализа государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом будет использован метод casestudies – анализ конкретного случая, в качестве, которого выступает Всемирный конгресс соотечественников, проживающих за рубежом прошедший в 2009 и 2012 годах. Также данный подраздел подразумевает использование таких методов, как-то: сравнительно-логический анализ текстов, мониторинг средств массовой информации, сравнительный анализ документов (резолюции конгрессов за 2009 и 2012 годах). В соответствии со ст. 26 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»32 «Всемирный представительным соотечественников конгресс соотечественников является высшим органом, с органами обеспечивающим государственной взаимодействие власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конгресс проводится не реже одного раза в три года. Конгрессы проводились в 2001 г. (Москва), 2006 г. (Санкт-Петербург) и 2009 г. (Москва). По поручению Президента Российской Федерации В.В.Путина 2627 октября 2012 года четвертый Всемирный конгресс соотечественников, проживающих за рубежом, состоялся в Санкт-Петербурге». Итак, 26-27 октября 2012 года в Санкт-Петербурге в Таврическом дворце состоялся четвертый Всемирный конгресс соотечественников, проживающих за рубежом. В работе форума приняли участие более 530 руководителей и активистов общественных объединений соотечественников из 93 стран33, представители федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ (ред. от 23.07.2010) "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" 32 33 Полевой дневник, запись от 16.04.2013 г., Комитет по внешним связям 36 Российской Федерации, российских фондов и НПО. В видеообращении к участникам Конгресса Президент Российской Федерации В.В.Путин подчеркнул, что «поддержка российской зарубежной диаспоры – одно из важнейших направлений политики нашего государства»34. Из официального видеообращения В.В. Путина можно сделать выводы, что основными заявленными направлениями государственной политики по отношению к соотечественникам являются: интеграция, развитие русского языка, работа с молодежью, юридическая поддержка и финансирование гуманитарных программ. При этом определен курс на возвращение граждан из-за рубежа. Интересно отметить, что не всё, о чем говорил В.В. Путин в своем обращении, имеет отражение в проекте новой Программы «Соотечественники» на 2014-2016 гг., в разработке, которой мною было принято участие в рамках производственной практики. Так, к примеру, его слова о правовой защите и поддержке соотечественников не находят отклика ни в одном из направлений будущей политики: «…поставлены задачи содействия объединению зарубежных российских общин, защиты ваших прав и интересов Правозащитная в сфера, соответствии защита с международными прав соотечественников нормами». находится в разработке, планах государства, но не была реализована ни через Программы прошлых лет, ни в проекте новой Программы (Правительства СанктПетербурга). Отсутствие на церемонии открытия высшего должностного лица Российской Федерации повлияло на количественный и качественный состав участников с российской стороны. На форуме выступили председатель Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, Министр иностранных дел Российской Обращение Президента Российской Федерации В. В. Путина к участникам и гостям IV Всемирного конгресса соотечественников, 26 октября 2012 года- Официальный сайт Администрации Президента http://www.kremlin.ru 34 37 Федерации С.В.Лавров, представители обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, Минрегиона России, Россотрудничества, Роспечати, Росмолодежи, ФМС России. По словам С.В.Лаврова35, «ключевые вопросы укрепления идентичности Русского мира, обеспечения безусловного уважения законных прав и интересов наших соотечественников за рубежом, расширение оказываемой им поддержки и повышение ее эффективности – все это стоит на повестке нашего Конгресса». «Убежден, общее чувство ответственности за судьбы России поможет нам добиться главного – раскрытия колоссального созидательного и творческого потенциала Русского мира». Через анализ выступления министра иностранных дел, Сергея Викторовича Лаврова, можно сделать выводы о том, что правительство хочет сотрудничества с представительствами соотечественников и ждет встречных предложений. Однако проводимая политика носит односторонний характер, так как интересы самих соотечественников зачастую не учитываются, первую роль играют интересы государства. Концепция «возвращения соотечественников» является элементом официального внешнеполитического курса, выражает интерес государства - решение внутриполитических задач, а то время как соотечественники превращены в объект политики. Безусловно, часть соотечественников хотят принимать участие в Программе, но сталкиваются с проблемой отсутствием дополнительных квот от МИДа, проблемами с гражданством, сложностью стать участником и т.д. В соответствии с выделенной приглашены более 60 человек: МИД России квотой Комитетом руководители и представители исполнительных органов государственной власти города, руководители Выступление председателя Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, Министра иностранных дел Российской Федерации,Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г. 35 38 учреждений культуры, образования, общественных организаций, религиозных конфессий. В частности, в Конгрессе приняли участие: • Л.А.Вербицкая, президент Санкт-Петербургского государственного университета, председатель попечительского совета Фонда «Русский мир», • С.М.Некрасов, председатель Экспертного совета по вопросам российского зарубежья при Комитете по внешним связям СанктПетербурга, директор ФГУК «Всероссийский музей А.С.Пушкина», • В.М.Грусман, директор ФГУК «Российский этнографический музей». В церемонии открытия принял участие Губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернатор Санкт-Петербурга О.А.Марков и член Правительства Санкт-Петербурга, председатель Комитета по внешним связям Санкт-Петербурга А.В.Прохоренко. Губернатор Санкт-Петербурга Г.С. Полтавченко36 отметил, что российская диаспора за рубежом – одна из самых крупных в мире, и Петербург ясно осознает свою историческую миссию по консолидации русского мира. «Санкт-Петербург может и должен стать центром духовного и культурного притяжения. Наш город должен явить себя, как центр русского собирания, объединяющего русский мир», – сказал губернатор. В последующих выступлениях представителей разных стран и официальных лиц возникают противоречия, а именно размытость объекта государственной политики, понятие «соотечественник за рубежом» используется чрезмерно широко. Каждый понимает целевые группы, на кого направлена политика, по-своему, соответственно здесь не может идти речи о целостности Программы, пока не определен объект. Безусловно, Выступление губернатора Санкт-Петербурга Г.С.Полтавченко на торжественном открытии IV Всемирного конгресса соотечественников Санкт-Петербург, 26 октября 2012 года, Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г. 36 39 Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ (ред. от 23.07.2010) "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" дает нам определение «соотечественника» и категориям граждан, попадающим под это определение. Но, говоря о соотечественниках, к примеру, Г.С. Полтавченко подразумевает граждан, попавших в «эпоху русского рассеяния, начавшаяся после октября 1917 года»37, в свою очередь другие официальные лица понимают под соотечественниками, тех, кто остался проживать в странах СНГ после распада СССР. Далее последовало выступление директора Русского культурно- образовательного центра «Исток» Л.Г.Юрченко38, где она выделила в качестве флагмана Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга, который, по ее словам, «творчески соотечественничества». и интеллигентно Л.Г.Юрченко утверждала, работает что в сфере необходима имиджевая концептуальная политика. В этой связи призывал приглашать молодое поколение, детей в Россию, поскольку именно так Россия будет всегда иметь своих соратников. Л. Г. Юрченко говорит об адресном подходе, адресной поддержке пророссийских «групп интересов» за рубежом. «Не надо унифицированной формы. Что нужно в Германии, то не нужно в Украине, и наоборот. Мне кажется, подход в этой концепции должен быть не просто адресным, а, может быть, даже региональным, а кое-где и страновым, с учетом реалий дня и опорой на наше мнение». Меры, проводимые в поддержку соотечественников должны учитывать специфику ситуации в каждой стране. Выступление губернатора Санкт-Петербурга Г.С.Полтавченко на торжественном открытии IV Всемирного конгресса соотечественников Санкт-Петербург, 26 октября 2012 года, Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г. 38 Выступление директора Русского культурно-образовательного центра «Исток» Л.Г. Юрченко на торжественном открытии IV Всемирного конгресса соотечественников Санкт-Петербург, 26 октября 2012 года, Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом СанктПетербург, 26-27 октября 2012 г 37 40 Также об адресном подходе говорил народный депутат Украины, председатель движения «Русскоязычная Украина» В.В.Колесниченко39, «для каждой отдельной страны должны быть свои подходы». Соотечественники должны ощущать помощь со стороны правительственных организаций. «Дорога должна быть с двусторонним движением». Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга принял активное участие в рамках второй тематической секции «Вопросы сохранения этнокультурной самобытности зарубежной российской общины», которая стала самой многочисленной секцией. Ведущими секции стали член Правительства Санкт-Петербурга, председатель Комитета по внешним связям А.В.Прохоренко и руководитель федерального агентства «Россотрудничество» К.И.Косачев. Для работы в секции записалось 170 делегатов и гостей Конгресса. С учетом большого спектра вопросов, было целесообразным выделить два заседания. Первое было посвящено теме русского языка и проблемам образования на родном для соотечественников языке, а второе заседание – вопросам культуры и сохранения национально-культурной самобытности соотечественников. Выступить удалось около 30 участникам при соблюдении географического принципа. Была живая дискуссия, все участники хотели высказаться, но вследствие ограниченного времени проведения секции многие не были услышаны. Первым выступил заместитель директора Международного департамента Министерства образования и науки Российской Федерации Б.В.Железов. Основными направлениями выступления стали: - поддержание работы виртуальных ресурсов для российской аудитории, Выступление народного депутата Украины, председателя движения «Русскоязычная Украина» В.В.Колесниченко, Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г. 39 41 - предоставление права обучения на местах финансирования, - внедрение Программы по созданию лабораторий, - принятие концепции «Русская школа за рубежом». Представитель Румынии предложил подписать Протокол об образовании между Министерством образовании Российской Федерации и Румынии. Представитель из Эквадора предложила создавать двуязычные книги. Обсуждались проблемы сохранения российской духовной, культурной среды в русскоязычных общинах соотечественников, развития культурных связей наших соотечественников с исторической родиной. «Знаменательно то, что когда огромная масса людей оказалась в абсолютно непривычных для них условиях, первое, за что они на интуитивном уровне стали бороться – за сохранение своей самобытности. В сочетании государственных сил и бытового энтузиазма мы можем внедрить в следующее поколение уважение к русскому языку. Если государство заявило о своей политике поддержки соотечественников, оно должно находить средства, формы и способы реализации этой политики».40 Профессор Санкт-Петербургского государственного университета, президент культурного фонда «Петербург и зарубежье» Н.Я.Олесич выступила с предложением создавать в ВУЗах фонды, где будут храниться все библиографические указатели с обозначением имен, времени обучения учащихся. Представитель Аргентины сообщил, что многие в Аргентине не могут сохранить русский язык, поэтому необходимо устраивать курсы русского языка. Представитель Болгарии говорил о том, что необходимо поднимать масштабные проблемы, а не локальные. «Александр III. говорил, что у нашей Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом СанктПетербург, 26-27 октября 2012 г. 40 42 страны есть только 2 союзника: армия и флот. Убежден, что если бы он жил в наше время, он бы добавил «соотечественники». Просил оказать помощь со стороны средств массовой информации. «Мы не должны стесняться того, что мы русские». Предложения А.В.Прохоренко: - разместить в электронном виде в сети «Интернет» все материалы, которые были накоплены в рамках Международной научной конференции «Нансеновские чтения», - создать календарь, который бы объединял все важные даты для российских соотечественников, возможно, совместно с Россотрудничеством, - организовать в Санкт-Петербурге стажировки по повышению квалификации для технического персонала русского Театра драмы из Кыргызстана. Подводя итоги секции, А.В.Прохоренко отметил, что «данная тема сопряжена с огромной практической работой на местах. Эта работа требует деликатности, учета местной специфики, того самого элегантного и политически корректного стиля, но она предельно конкретна. Нужно активнее требовать, чтобы государство на деле заботилось о соотечественниках за рубежом. Но рано или поздно мы добьемся, что русскость, российскость будет в такой же чести, как цивилизация средиземноморская, американская или британская. Это и есть та главная цель собрания Всемирных конгрессов соотечественников41». В рамках Конгресса представителями Комитета по внешним связям Санкт-Петербурга были проведены рабочие встречи с представителями российских диаспор из Латвии, Литвы, Эстонии, Финляндии, Испании, Аргентины, Турции, Великобритании, Киргизии, Таджикистана, Франции, США, Германии, Новой Зеландии, Хорватии, Нидерландов и других стран. Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом СанктПетербург, 26-27 октября 2012 г. 41 43 Обсуждались возможности реализации совместных проектов и участия соотечественников, проживающих в указанных странах, в мероприятиях Программы «Соотечественники». Представители стран были включены в базу информационной рассылки Комитета по внешним связям СанктПетербурга. Участники Всемирного конгресса соотечественников пришли к мнению в отношении того, по каким направлениям должна строиться помощь российским соотечественникам за рубежом. По окончании секций были приняты четыре рекомендации тематических секций. По итогам работы Конгресса была одобрена итоговая резолюция, составленная с учетом пожеланий участников Форума, которые «декларируют стремление продолжать укреплять взаимодействие российских зарубежных общин с исторической Родиной, содействовать экономическому и социальному развитию России». 42 По словам сотрудников Комитета по внешним связям, которые принимали непосредственное участие в форуме, представляется, что Конгресс 2012 года прошел не вполне удачно. Технический оператор ООО «Малибу» в целом не справился с проведением такого масштабного мероприятия. Многие организационные вопросы были провалены (например, организация питания участников Конгресса). Также смена руководства МИД России накануне Конгресса не могла не отразится негативно на ходе его подготовки и проведения. Организация работы Конгресса была построена неразумно. Основные претензии со стороны участников Конгресса заключались в том, что их предложения, высказанные в рамках работы тематических секций, абсолютно не были учтены в тексте итоговых документов Конгресса. При таком количестве участников (около 600 человек) решение разделить работу Информация о Конгрессе согласно: Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г, архивные материалы Комитета по внешним связям, Спб. 42 44 на четыре секции вызывает большие сомнения. В этом плане было бы более целесообразней увеличить количество секций, рабочих групп, других параллельных мероприятий в рамках Конгресса. При этом, безусловно, в таком случае необходима и другая площадка для или несколько площадок одновременно. Что касается Санкт-Петербурга, можно отметить, что в целом Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга добился поставленных целей, справился со всеми организационными вопросами, обеспечил участие в Конгрессе Губернатора Санкт-Петербурга и членов городского Правительства, наладил контакты с руководителями российских диаспор приоритетных для города стран, организовал заметную презентацию своей работы с русским зарубежьем в виде экспозиции и информационных материалов. Рекомендуется более тщательно подходить к организации участия города в работе всех параллельных сессий таких масштабных мероприятий. Отрицательным моментом является то, что многие участники Конгресса рассматривали Санкт-Петербург не только как площадку проведения мероприятия, но и как главного его организатора, соответственно, транслируя вышеуказанные организационные просчеты на городское правительство. Промежуточный итог: кроме заявленных на конгрессе тем возникает еще тема так называемой пятой колонны, тема легитимности двойного гражданства, тема влияния государства (России) на соотечественников и конкуренции РФ на международном рынке за выходцев из России, тема финансирования, распределения полномочий между ведомствами. Средства массовой информации также стали «участниками» Конгресса, освещая ход событий в Санкт-Петербурге. Проведен мониторинг СМИ, в котором выявлено как преподносилось данное официальное мероприятие и на что были сделаны акценты. 45 Ниже в хронологическом порядке расположены ссылки, которые дает поисковая система Google 1) Газета «Коммерсантъ» вышла с анонсом (материалы газеты сдавались накануне, 25 октября, в материале сделан упор на беседу с Константином Косачевым, главой Россотрудничество).43 2) Информационное агентство «Интерфакс»44 3) Первый канал и НТВ, Вести (телеканал «Россия») 4) Информационное сообщение публикуют «Вечерняя Москва», газета «Завтра» плюс «ИТАР-ТАСС), радиостанция «Голос России» 5)Сетевой центр русского зарубежья публикует материал, в котором сообщает: Конгресс открыл глава МИДа Сергей Лавров: 45 6) «Эхо Москвы» интервью с Косачевым на форуме46 Ссылки, которые дает поисковая система Yandex: 1)Вести.ру, kremlin.ru 2)РИА «Новости»47 3)«Деловой Петербург» Тематическая разница в подаче поисковых систем есть: Google более раскрепощен, Yandex – дает более официальную информацию, ограничивается ссылками на государственные СМИ и ресурсы. Фонд «Русский мир» практически не отражает эту новость. 43 http://www.kommersant.ru/doc/2052802 44 http://www.interfax-russia.ru/NorthWest/news.asp?id=355730&sec=1671 45 46 47 http://www.russkie.org/index.php?module=fullitem&id=27384 http://echo.msk.ru/programs/beseda/944664-echo/#element-text http://rus.ruvr.ru/2012_10_25/Peterburg-vstrechaet-sootechestvennikov 46 Мониторинг СМИ показал, что государственные СМИ продолжают общую риторику государственных лиц, ставят акценты на справочную информацию и преподносят декларации правительства. В то время как «Эхо Москвы» провело весьма каверзное интервью с Константином Иосифовичем Косачевым – главой Россотрудничества, главный редактор радиостанции Алексей Венедиктов полемически заостряет проблемные вопросы, пытается иронизировать, выяснить «истинные» интересы государства в данном вопросе. Итогом работы Всемирного Конгресса соотечественников становится Резолюция, которая принимается участниками. В Резолюции указаны ключевые моменты направлений дальнейшей работы, предложения, носящие рекомендательный характер ,которые, по мнению участников, должны быть реализованы правительством. Для того чтобы проследить динамику развития запросов, потребностей и предложений, адресованных исполнителям государственной политики, был проведен сравнительный анализ двух резолюций, принятых по результатам работы последних конгрессов – резолюции третьего и четвертого Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом. В 2009 году для поставленных целей и задач правительству требовалась сформировать структуры исполнителей и координаторов действующей на то время Программы «Соотечественники» на 2008-2011 гг. Примером тому служат пункты резолюции, в которых говорится о утверждении Всемирного координационного совета российских соотечественников, создании представительств Россотрудничества во всех странах-участниках, возможности создания специализированного фонда поддержки и защиты прав соотечественников. Резолюция 2012 года дает нам понять, что данные предложения были реализованы, этому свидетельствует создание центров правовой 47 защиты соотечественников в наиболее проблемных странах, с точки зрения защиты прав соотечественников, центров представительств Россотрудничества, страновых координационных советов. После выполнения и проработки правительством предложений, представленных в 2009 году, участники Конгресса 2012 просят о поддержки деятельности созданных структур, наделением их дополнительными полномочиями. Особенно это касается правозащитной сферы: - «Отметить актуальность и востребованность Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, созданного в соответствии с предложением третьего Всемирного конгресса соотечественников»; - «Выразить серьезную озабоченность предпринимаемыми в ряде стран СНГ и Прибалтики шагами, нарушающими законные права и интересы российских зарубежных соотечественников».48 Отсюда можно сделать вывод, что за три года были выполнены требования по созданию Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, но на момент проведения четвертого Всемирного конгресса соотечественников не налажены механизмы его работы, отсутствуют значимые результаты, необходимо совершенствование форм и методов работы. Актуальным остается вопрос в законодательстве, так как, по мнению участников, российская законодательная база не в полной мере отражает ситуацию, сложившуюся на предмет проживания соотечественников за рубежом. Предложения по усовершенствованию Федерального закона присутствуют в Резолюции за 2009 год, а уже в 2012 году отмечается успех по данному направлению: « Подготовка проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в 48 Резолюция 2012 года http://www.mid.ru/brp_4.nsf/newsline/CEFF12BB3206904A44257AAA004381D5 48 отношении соотечественников за рубежом» с акцентом на приведение закона в соответствие с современными реалиями, в т.ч. путем конкретизации понятия «соотечественники за рубежом», привнесения партнерского характера взаимодействия, определения весомой роли координационных советов в диалоге с Россией, закрепления полномочий российских регионов в работе с соотечественниками».49 «Отметить значение внесения изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», усиливших акценты на консолидацию зарубежной российской общины, закрепление отношений партнерского сотрудничества с исторической Родиной».50 В целом, документы соответствуют друг другу, Резолюция четвертого Всемирного конгресса логично резюмирует предыдущую, выставляя перед правительством новые цели и задачи. Анализируя, Резолюцию за 2012 год, можно сказать, что требования, высказанные в 2009 году, удовлетворены, к 2012 году можно отметить: подключение молодежи в работе объединений соотечественников, динамику интеграционных процессов, сохранение и укреплению позиций русского языка, развитие информационного обеспечения соотечественников и др. Проблемной сферой нужно считать правозащитную, так как об отсутствии результатов работы по данному направлению свидетельствуют оба документа. Резолюция 2009 годаhttp://www.russkoepole.de/index.php?option=com_content&view=article&id=890%3Akongresspiter2&catid=1%3Alatest-news&Itemid=18&lang=ru 50 Резолюция 2009 года http://www.russkoepole.de/index.php?option=com_content&view=article&id=890%3Akongresspiter2&catid=1%3Alatest-news&Itemid=18&lang=ru 49 49 Выводы Таким образом, стоит отметить важную роль Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом: в рамках данного мероприятия ведется линия по усовершенствованию государственной политики, мониторинг проделанной работы, обозначаются новые направления, выражаются потребности и интересы соотечественников. Вместе с тем следует отметить, что: Проводимая политика носит односторонний характер, так − как интересы самих соотечественников зачастую не учитываются, первую роль играют интересы государства. Для организаторов Конгресса, сотрудников Комитета по − внешним связям означает успех/неуспех мероприятия в целом преимущественно организационная сторона мероприятия. − Подход к государственной политике у чиновников конкретного подразделения, исполнителя данного мероприятия сводится к общим внутренним целям, организационной стороне, обеспечению участия в мероприятии высокопоставленных лиц. Государственная политика в отношении зарубежных соотечественников носит декларативный характер. Она сводится к декларациям официальных лиц, общей риторике, предполагает разработку и реализацию не совсем целесообразных и эффективных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Требуется выработка изменений и рекомендаций к уже существующей государственной политике в отношении к зарубежным соотечественникам. 50 Глава 4. Оценка эффективности государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам «Множественность значений понятия «эффективность» и трудности его однозначного определения отражаются в терминологии. Так, в англоязычной литературе наряду с понятием «effectiveness», означающим эффективность, часто используются понятия «efficiency», переводимое как результативность, и «productivity», означающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие «performance», переводимое как степень эффективности функционирования, которое позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект».51 Оценка эффективности государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам является сложной задачей также из-за отсутствия общепринятых критериев эффективности и единого показателя результатов государственной политики. Приверженцы разных школ и подходов в политологии трактуют понятие «эффективность» по-своему; с развитием новых подходов к государственному управлению меняются и подходы к оценке эффективности государственной политики. Таким образом, для выработки оптимальных индексов эффективности, подходящих к рассматриваемой политике, в данной главе рассмотрены подходы различных школ. Анализ эффективности государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам по выработанным критериям дополнен оценками со стороны экспертов, являющихся представителями разных секторов: государственного, некоммерческого и научно-академического. Баранов Н.А. Лекции по курсу "Административные системы государств Европы" // Электронный ресурс http://nicbar.narod.ru/adm_sist_lekzia3.htm 51 51 4.1 Подходы к оценке эффективности государственной политики. Выработка критериев эффективности Несмотря на то, что результаты государственной политики трудно поддаются измерению, в настоящее время существуют несколько методик по оценке эффективности, которые преодолевают явление неопределенности понятия эффективность и формулируют критерии, которые следует применять к результатам работы государства в той или иной сфере. Рассмотрим некоторые из них: «Комплексная 1. методика оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг Института государственного управления Кэмпбел (США). Данная методика была применена на практике в 1996 году к управлению всех штатов и крупных городов США и учитывала следующие параметры деятельности: управление капиталом (финансовый менеджмент), управление человеческими ресурсами, результативность, управление информационными технологиями. Совокупная оценка показателей эффективности по всем четырем направлениям позволяет, по мнению авторов методики, проводить сравнительные исследования эффективности государственного управления».52 2. «Методики оценки эффективности на региональном уровне, разработанные правительством провинции Альберта (Канада) и штатом Вирджиния (США). Распространенной методикой оценки сравнительной эффективности муниципального управления является «сравнение по сопоставимым показателям с другими органами в сходных функциональных областях». Показательным сравнительный анализ примером деятельности такой методики администрации г. является Сан-Диего (США)(The Service Efforts and Accomplishments document)».53 Согл. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. –Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. –М.: РОССПЭН, 2006. – с.300-306 -http://www.maxwell.syr.edu/gpp/about/index.asp 53 Согл. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. –Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. –М.: РОССПЭН, 2006. – с.300-306. Документ анализа эффективности деятельности 52 52 Данная методика помогает анализировать проводимую политику на региональном уровне, в случае исследования: государственная политика по отношению к соотечественникам на уровне конкретного региона – г. Санкт-Петербурга. «Методика «Общая структура оценки» (Common Assessment 3. Framework — CAF). Эта методика была разработана в результате тесной кооперации государств — членов ЕС в конце 90-х годов XX в. на основе широко применяемой управления в частном и публичном секторах концепции качеством (Total Quality Management). Основная цель «Общей структуры оценки» — разработать простую в использовании методику оценки эффективности и качества, которая могла бы быть использована для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкретизируется в ряде основополагающих задач. Общая структура оценки должна: Служить предварительным инструментом самооценки (тестирования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством; Способствовать проведению сравнительных исследований эффективности в государственном секторе; Обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике стран ЕС. Исходя из поставленной цели и задач, CAF основывается на двух ключевых принципах: Совместимость с различными организационными моделями государственных администраций; Применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора. администрации г.Сан-Диего http://www.clark.wa.gov/auditor/audit/documents/ServiceEffortsandAccomplishments2007to2011.pdf 53 «Общая структура оценки» представляет собой комплексный инструмент оценивающий влияние изменения качества и эффективности на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг) и общество в целом. К ключевым критериям оценки человеческими ресурсами, потенциал использования внешних ресурсов относятся и качество лидерства, а партнерских управления также полнота отношений. Это свидетельствует об актуализации социально-психологической составляющей управления, попытки оценить прежде всего качество и результативность управленческих отношений».54 4. Методика расчета эффективности, разработанная профессором кафедры прикладной политологии НИУ-ВШЭ Тульчинским Г.В.: «Три основных вида эффективности: (1) Экономичность - как отношение затрат к полученным результатам (Э=Р/З), выражающее экономичность использования средств и ресурсов — эффективность тем выше, чем меньшие затраты позволяют получать один и тот же результат; (2) Результативность - как отношение результата к преследовавшимся целям (Э=Р/Ц), выражающее степень реализации целей деятельности — эффективность тем выше, чем в большей степени результаты соответствуют целям; (3) Целесообразность - как отношение целей к реальным потребностям, проблемам (Э=Ц/П), выражающее степень рациональности выдвигаемых целей — эффективность тем выше, чем в большей степени цели решают реальные проблемы».55 Согл. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. –Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. –М.: РОССПЭН, 2006. – с.300-306 www.eipa.nl/CAF/en/AssessmentForm-Results.htm 55 Тульчинский Г.Л. PR фирмы: технология и эффективность. С. 290-295. 54 54 Как отмечалось ранее, попытка измерить эффективность государственной политики представляет собой сложный и многогранный процесс, предполагающий использование всеобщих и частных критериев. Несомненно, каждая из методик имеет свои преимущества, основана на частных случаях или сферах; критерии, выработанные в каждой из них, могут быть применены к рассматриваемой в исследовании теме. Итак, на основе данных методик расчета эффективности составлены оптимальные индексы эффективности, подходящие к государственной политике по отношению к зарубежным соотечественникам: 1. Уровень государственного финансирования, экономичность использования средств и ресурсов; 2. Юридическая основа, степень разработанности законодательной базы; 3. Уровень институционального развития и сотрудничества; 4. Результативность, отношение результатов к поставленным целям; 5. Учет интересов, отношение целей политики к потребностям, интересам объекта (соотечественники). 55 4.2 Оценка эффективности по выработанным индексам. Уровень государственного финансирования, экономичность использования средств и ресурсов: Данный критерий подразумевает под собой максимизацию результата при сведении затрат к минимуму. С точки зрения экономической теории данный критерий вычислить легко, но в случае с политическим аспектом не совсем понятно, что понимать под результатом. Рассматривая деятельность исполнителя государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом, на региональном уровне (Комитета по внешним связям), под результатом следует понимать количество проведенных мероприятий, количество участников данных мероприятий, количество налаженных контактов со странами проживания соотечественников. На основе материалов, полученных в ходе производственной практики в отделе по связям соотечественниками Комитета по внешним связям, составлена следующая статистика: В течение 2008-2011 годов выездные мероприятия по взаимодействию с соотечественниками проведены приблизительно в 30 зарубежных странах. Период 2008 год (2 полугодие) 2009 год (1 полугодие) 2009 год (2 полугодие) 2010 год (1 полугодие) 2010 год (2 полугодие) 2011 год ИТОГО: Количество мероприятий КВС СПб 38 10 21 15 14 20 98 Количество мероприятий (все исполнители политики, вкл. КВС) 59 75 81 47 215 56 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. Количество ежегодных участников мероприятий КВС: Ветераны, январь 12 Ветераны, май 120 Молодежный форум и форум СМИ 70 Алые паруса 40 Группа из Эстонии 40 Оркестр «Балалайка» 28 Клуб Санкт-Петербург (Литва) 16 Ветераны, Эстония 40 Университет 38 Ветераны, Харьков 40 «Театр начинается...» 104 Образовательные программы 132 Ветераны, Эстония, ноябрь 20 Курсы по русскому языку 74 Курсы для работников детских садов Балтии 60 ИТОГО: 814 В мероприятиях, проведенных Комитетом по внешним связям Санкт- Петербурга в 2011 году, приняли участие: более 1000 соотечественников из 36 стран в петербургских мероприятиях (в том числе около 100 преподавателей русского языка и литературы, около 60 педагогов русскоязычных детских садов и школ, более 100 участников русскоязычных любительских театров за рубежом) и несколько тысяч человек стали участниками выездных комплексных мероприятий Комитета в 6 странах.56 Комитетом по внешним связям Санкт-Петербурга для организаций соотечественников и русских центров за рубежом была передана учебнометодическая литература, издания по истории России, Санкт-Петербурга, научная литература в количестве более 12000 книг в 22 страны. В эфире русскоязычных зарубежных радиостанций в 10 странах были размещены информационные радиопрограммы (240 выходов в эфир) и анонсы (360 эфирных выходов), посвященные Программе «Соотечественники». По данной тематике было осуществлено 44 публикации в русскоязычных печатных СМИ 11 стран. Статистика составлена на основе финансовых отчетов по статье 5220160 «Расходы на программу Правительства Санкт-Петербурга по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Архив КВС Правительства Санкт-Петербурга. 56 57 40 млн. руб., выделенные на Программу с учетом секвестирования бюджета (сокращение бюджета) в 2011 году, – большие деньги (до секвестирования на 2011 год было предусмотрено 67 миллионов). Но относительно всей расходной части годового бюджета города – 381 миллиард рублей – это составляет примерно 0,01 процента. Для сравнения, в сумме расходы федерального бюджета в 2010 году составили около 431 млн. рублей, в том числе расходы МИД России – 378,64 млн. рублей. Фондом "Русский мир" в 2010 году на работу с соотечественниками израсходовано 27,16 млн. рублей из общего объема финансирования фонда 750,00 млн. рублей. В 2010 году расходы на поддержку соотечественников из бюджетов субъектов Федерации составили в совокупности около 258,62 млн. рублей.57 В 2011 году на поддержку соотечественников, проживающих за рубежом, направлено из федерального бюджета около 493 млн. рублей, включая расходы МИД России – 293,84 млн. рублей. Фондом "Русский мир" в 2011 году на работу с соотечественниками было предусмотрено 18,5 млн. рублей из общего объема финансирования фонда 500,00 млн. рублей. В 2011 году расходы из бюджетов субъектов Федерации составили в сумме около 293,31 млн. рублей.58 Справочно: расходы в 2010 году по регионам Российской Федерации: - Москва – 196,29 млн. рублей; - Санкт-Петербург – 39,30 млн.рублей; - Республика Татарстан – 9,41 млн. рублей; - Московская область – 2,80 млн. рублей; - Кабардино-Балкарская Республика – 1,74 млн. рублей. 57 Справочно: расходы в 2011 году по регионам Российской Федерации: - Москва – 214,8 млн. рублей; - Санкт-Петербург – 40 млн. рублей; - Ленинградская область – 10,35 млн. рублей; - Республика Татарстан – 9 млн. рублей; - Московская область – 7,12 млн. рублей; - Кабардино-Балкарская Республика – 2 млн. рублей; - Курская область – 1,96 млн. рублей; - Алтайский край – 1,8 млн. рублей; - Республика Адыгея – около 0,98 млн. рублей. 58 58 Финансирование Программы «Соотечественники»59: Год 2008 2009 2010 2011 2012 Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга (тыс. руб.) 20 000,0 25 240,0 38 000,0 39 000,0 46 690,0 Общее финансирование Программы (все исполнители60, вкл. КВС) (тыс. руб.) 41 300,2 65 090,2 Итак, под эффективностью государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам самим Правительством Санкт-Петербурга понимается количество проведенных мероприятий – результат деятельности исполнителей данной политики. Доказательством служит система отчетности в количественных показателях приведенных выше. Также доказательством данного утверждения являются слова начальника отдела по связям с соотечественниками Болтина Ф.Д.: «Главным показателем нашей деятельности являются результаты взаимодействия с соотечественниками, реализуемые через проведение различных мероприятий – чем больше мероприятий мы запланируем и выполним, тем больше будет объем финансирования на последующие Программы»61. Действительно, отношение объема финансирование к результату в количественном показателе показывает высокий уровень эффективности проводимых мер в отношении зарубежных соотечественников, Статистика составлена на основе финансовых отчетов по статье 5220160 «Расходы на программу Правительства Санкт-Петербурга по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Архив КВС Правительства Санкт-Петербурга. 59 60 Органы ИОГВ, Комитет по здравоохранению, Комитет по культуре, Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями, Комитет по науке и высшей школе, Комитет по образованию, Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации, Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга, Комитет по труду и социальной защите населения, Комитет по физической культуре и спорту. 61 Полевой дневник. Запись от 22.04.2013. 59 иллюстрацией чему служит отчетность органов исполнительной власти. Но по такой логике ключевым моментом в измерении эффективности выступает количество, а не качество. Исполнители Программ «Соотечественники» и всей политики в целом стремятся к высокому показателю, пытаясь реализовать как можно больше мероприятий, но никем не оценены такие аспекты как: насколько эти мероприятия соответствуют поставленным целям и задачам, насколько они отражают потребности и интересы самих соотечественников и т.д. Таким образом, можно сделать вывод, что по критерию экономичности выявлен высокий уровень эффективности государственной политики, но количественный, управленческий подход к измерению эффективности по финансовому показателю можно поставить под сомнение, так как не учитывается качество проводимых и выполненных мер. Юридическая основа: под данным критерием понимается развитость законодательной базы в исследовании обозначены отношении рассматриваемой политики. В основные нормативно-правовые документы по работе с соотечественниками за рубежом, собрана нормативно-правовая база, которая используется при реализации государственной политики в отношении зарубежных соотечественников. Для оценки эффективности по данному критерию необходимо ответить на вопрос: насколько сложившаяся законодательная база отражает проблематику взаимоотношений современной России и соотечественников. 1) Действующее законодательство базируется на узкодогматическом подходе к осуществлению мер по поддержке соотечественников, не формирует принцип партнерства и сотрудничества – уровень институционального развития и партнерства низкий, учитывая то, что это является одним из критериев эффективности, можно сделать соответствующий вывод. 2) Понятие «соотечественник» имеет размытое определение, включающий и в тоже время исключающий довольно широкие категории граждан, которых 60 можно причислить к соотечественникам, закреплен «свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи» с Россией 62. Понятие соотечественник не является правовым понятием. 3) Переселенческая программа, задачи по репатриации граждан провалены, так как федеральная власть делегировала регионам полномочия, с которыми регионы были не готовы справиться. 4) Недостаточная эффективность имеющихся механизмов обеспечения и защиты прав соотечественников. 5) Единые координационные советы имеют право документирования статуса соотечественника, являются реализующим органом задач по защите прав соотечественников, но являются структурой с вертикальной формой управления. Иерархический тип управления, бюрократия не позволяют реализовывать новые идеи и направления государственной политики. 6) В Программах по реализации государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам отсутствует общая идеология, нет понимания «для кого» и «как» предполагаются предложенные меры и мероприятия. 7) В законодательной базе отсутствуют действенные механизмы обеспечения участия соотечественников в общественной сфере, в решении вопросов, затрагивающих их непосредственно – еще один из критериев эффективности, как-то: учет интересов, отношение целей политики к потребностям, интересам объекта (соотечественники) не выполняется. Статья 1 Федерального закона от 24 мая 1999 г. №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» с изменениями от 23 июля 2010 г. 62 61 4.3. Оценка эффективности со стороны экспертов Для анализа эффективности государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам был использован метод экспертного интервью: экспертное интервью с представителем научно-академического сектора Левошко представителем Светланой некоммерческого национально-культурного Михаилом Сергеевной, Петровичем, общества сектора экспертное председателем Харьковской экспертное интервью интервью области с с Русского Годуновым представителем государственного сектора главным специалистом отдела по связям с соотечественниками Комитета по внешним связям Ганиным Александром Александровичем. Для удобства анализа полученных оценок от экспертов основные выводы по материалам оформлены в виде таблицы: Вопрос, критерий оценки Эксперт Мнение эксперта Русский мир, понятие зарубежного соотечественника Левошко С.С. Понятие «Русский мир» образовалось не так давно и является большим гуманитарным проектом. По мнению эксперта, изучающего русское зарубежье, понятия «Русский мир» и «соотечественник» никак не связаны между собой, так как концепт «Русский мир» создан для представления интересов Правительства России в мире с использованием возможностей соотечественников, в то время как сами соотечественники это отдельная категория, которая нуждается в защите и поддержке государства. Существует тенденция расширения понятия «русское зарубежье», создания единого русского пространства. Под соотечественниками понимается трудовая, экономическая, политическая миграция первой и второй волны. 62 Годунов М.П. Среди населения Украины этнические русские составляют 17% (8,3 млн. человек). Под соотечественниками понимаются все граждане, которые нуждаются в поддержке, имеют потребность в создании и поддержании связей и каким-либо образом связанные с Россией или СССР. В появлении концепта «Русский мир» эксперт видит перспективы развития и поддержки русского языка в Украине. Ганин А.А. Появление концепта «Русского мира» является результатом целенаправленной проводимой политики в отношении соотечественников. Под соотечественником понимаются граждане, участвующие в волнах миграции, а также граждане, которые самоидеутифицируют себя как «русские». Структура взаимодействия государства и зарубежных соотечественников Левошко С.С. Структура делится на две части: сетевое сообщество, которое образовали сами соотечественники между собой и иерархичная структура, выстроенная государством, для поддержания сетей соотечественников. Существуют правительственные гранты для исследователей, работающие над тематикой «русского зарубежья», но сам эксперт не знает примеров участия в таких программах, реальны ли они. Годунов М.П. Эксперт отмечает формальность государственной структуры, построенной на принципах бюрократии, сложность системы. Существует множество полезных, на его взгляд, мероприятий, организованных в рамках Программ «Соотечественники», но сложность процедуры принятия участия в таких мероприятиях и самих Программах не дают ему сделать вывод о слаженности и целостности в работе структуры. Ганин А.А. В первую очередь эксперт отмечает роль Санкт-Петербурга в реализации государственной политики в 63 отношении соотечественников, в качестве региона, на «который возложены все полномочия федерального уровня». Многолетний опыт работы по взаимодействию с российским зарубежьем, количество проектов и мероприятий говорят об эффективности государственной структуры. Целесообразность Левошко С.С. Потребности и проблематику соотечественников можно понять через проведение исследований, непосредственное общение с ними. Государственная политика, по мнению эксперта, является чем-то отдельным, далеким от реальности, работающая на достижение своих интересов и целей. Консолидация «русского зарубежья» происходит силами самих соотечественников, в то время как государство играет роль канала связи. Годунов М.П. Эксперт считает, что к каждому соотечественнику должен быть адресный подход. Примером этому служат общественные организации, которые в краткосрочной и долгосрочной перспективе выстраивают взаимоотношения с соотечественниками, реализуя в настоящем времени их потребности, пожелания и рекомендации. Цели, поставленные государством частично соответствуют тому, что необходимо делать для соотечественников, но из-за отсутствия налаженных механизмов взаимодействия всё сводится к «громким и многообещающим намереньям с отсутствием понимания и результата». Ганин А.А. Цели и задачи государственной политики в отношении зарубежных соотечественников четко обозначены в Программах по реализации данной политики. В соответствии с этими целями, выработанными путем многолетнего опыта и взаимодействия с соотечественниками, выстраивается государственная политика, 64 которая имеет двусторонний характер с учетом интересов представителей соотечественников за рубежом. Ежегодно проделывается огромный объем работы по укреплению связей между Россией и странами проживания соотечественников, увеличивается количество участников и партнеров. Результативность Левошко С.С. Результаты и деятельность исполнителей государственной политики по отношению к зарубежным соотечественником на прямую не касаются научных интересов эксперта. Эксперт сконцентрирован на своих связях с соотечественниками, не видит особой роли и реального участия правительства в проблемах и интересах соотечественников. Годунов М.П. Эксперт оценивает результаты как высокие, отмечает, что «больше сделано, чем не сделано». Однако отмечает отсутствие диалога, формулирует перспективы взаимодействия, взаимные предложения по дальнейшему сотрудничеству, которые способствовали бы повышению показателя результативности. Если рассматривать результат, как соответствие целей, то, по его мнению, цели носят пафосный характер, когда в реальности есть необходимость для решения более локальных, но не менее значимых задач. Ганин А.А. По мнению эксперта, исполнители государственной политики в отношении зарубежных соотечественников показывают хорошие результаты. Этому свидетельствуют количество реализуемых мероприятий, выполнение всех намеченных планов, использование полного объема финансирования. Намеченные направления по работе соотечественниками реализуются в равной доле и имеют всесторонний характер. 65 Оценка политики в отношении зарубежных соотечественников в целом Левошко С.С. Годунов М.П. В своей оценке эксперт выделяет позитивные стороны, которые видит в сложившихся отношениях с Россией: сотрудничество в области образования и укрепление позиций русского языка в Украине, образовательные программы по истории и культуре России, возможности получения высшего образования в России, поддержка ветеранов ВОВ и другие. Однако, эксперт считает, что не налажены партнерские отношения, так как его конкретные предложения в правительственные Программы игнорируются, все интересы соотечественников, о которых он осведомлен не понаслышке не учтены и не услышаны. Эксперт с надеждой смотрит на развитие партнерских отношений не на словах (так как формально связь налажена), а на деле. Ганин А.А. Политика в отношении зарубежных соотечественников в целом представляет собой систему эффективных практических мер по созданию механизмов взаимодействия с соотечественниками в интересах внешнеполитического курса страны и самих соотечественников. Работа выполняется таким образом, что внимание политики находится в центре проблематики соотечественников и их связей с родиной. Поставлены высокие цели, но они достижимы по средством усиленной каждодневной работе на местах, претворением в жизнь намеченных проектов и мероприятий. 66 Выводы В данной главе было операционализировано такое понятие как эффективность. В настоящее время существует ряд апробированных методик по измерению эффективности и на их основе были выработаны оптимальные индексы эффективности для анализа государственной политики по отношению к зарубежным соотечественников. Можно сказать, что данная политика существует и реализуется на трех уровнях: 1. Макро уровень: декларации и оценка официальных лиц, цели и задачи политики, сформированные в законодательной базе – общая риторика; 2. Мезо уровень: бюрократия, государственный аппарат, исполнители политики, реализация политики на региональном уровне, оценка и работа чиновников; 3. Микро уровень: индивиды, объекты реализуемой политики, то есть сами соотечественники, проблематика, потребности, интересы, которых существуют в пространстве, образованным соотечественниками. На каждом из уровней дается своя оценка эффективности, но в целом можно сделать вывод о том, что государственная политика в отношении к зарубежным соотечественникам сводится к декларациям официальных лиц, общей риторике, предполагает разработку и реализацию не совсем целесообразных и эффективных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. 67 Заключение На сегодняшней день главной проблемой и одновременно задачей государственной политики Российской Федерации в отношении зарубежных соотечественников остается вопрос органичного соединения декларированного с практической деятельностью. Существует несоответствие декларируемых целей и задач действительности – причиной этому служит нецелесообразность выбранного принципа к построению структуры государственного количественный, а не качественный подход управления, к оценке результатов проделанной работы. Анализ эффективности по выработанным критериям показал, что существует комплекс проблем в базовом построении рассматриваемой политики: пробелы и неточность в юридических основах, несоответствие проводимых мер интересам и потребностям соотечественников, отсутствие межсекторного взаимодействия в разработке проектов реализации политики, бюрократизация процессов в исполнении мер по поддержке и связям с соотечественниками. Также выявлено, что зачастую проводимые мероприятия или реализуемые проекты являются воплощением интересов государства или региона ( в данном случае – г.Санкт-Петербурга), а не интересов и нужд самих соотечественников и их представительств в странах проживания. Целью данной работы являлся проведении анализа государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, выявление основных направлений, тенденций данной политики определение путей развития партнерских отношений между и «Русским миром» и современной Россией. На наш взгляд, поставленные в исследовании цели и задачи выполнены. Гипотезы, выдвинутые нами в начале исследования: 1) Государственная соотечественникам сводится политика в отношении к зарубежным к декларациям официальных лиц, общей 68 риторике, не предполагает разработки и реализации ряда эффективных и комплексных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Анализ покажет, что требуется выработка новой, долговременной государственной политики в отношении к зарубежным соотечественникам. Государственная 2) политика соотечественникам сводится в отношении к зарубежным к декларациям официальных лиц, общей риторике, предполагает разработку и реализацию не совсем целесообразных и эффективных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Анализ покажет, что требуется выработка изменений и рекомендаций к уже существующей государственной политике в отношении к зарубежным соотечественникам. 3) Государственная политика в отношении к зарубежным соотечественникам не сводится к декларациям официальных лиц, общей риторике, предполагает разработку и реализацию эффективных и комплексных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Анализ предмета исследования покажет, что на данном этапе не требуется выработка новой, долговременной государственной политики в отношении к зарубежным соотечественникам. Первая и третья гипотезы не подтверждены, в ходе исследования следует считать правильной гипотезу № 2. 69 Список литературы Законодательная база 1. Комплексная целевая среднесрочная программа поддержки соотечественников за рубежом на 2003-2005 гг. http://www.old.russiane.org 2. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М., 1997. 3. Концепция внешней политики Российской Федерации // Российская газета. 11.06.2000 4. Положение «О порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» с изменениями от 31 декабря 2003 г. http://www.fmsmoscow.ru/grazhdanstvotext.php7nid 5. Положение о Комитете по внешним связям Санкт-Петербурга от 13.01.2004 N 5 http://gov.spb.ru/law?d&nd=8387508&prevDoc=537921078 6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 "Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ"http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138 990;div=LAW;dst=100004 7. Постановление Правительства Российской Федерации «О Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом» от 17 июля 2000 г. № 530. http://ombudsman.gov.ru/doc/zak/ppds.shtml 8. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 607 «Об учреждении представительств Федеральной миграционной службы России при посольствах Российской Федерации за рубежом // СЗ РФ. -1995. -№27. 9. Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. № 590 // СЗ РФ. 1996.-№21. 10. Программа работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2006 г. № 1370-р. http://www.government.gov.ru 11. Программа реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2008-2010 годы // http://gov.spb.ru/law?print&nd=8477294 12. Программа реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2008-2010 годы // http://spbrumir.ru/wp-content/uploads/2012/10/ProgrammaSootechestvenniki-2011-2013.pdf 70 13. Резолюция Всемирного конгресса соотечественников 2009 годаhttp://www.russkoepole.de/index.php?option=com_content&view=article&i d=890%3Akongress-piter2&catid=1%3Alatest-news&Itemid=18&lang=ru 14. Резолюция Всемирного конгресса соотечественников 2012 года http://www.mid.ru/brp_4.nsf/newsline/CEFF12BB3206904A44257AAA004 381D5 15. Указ Президента РФ «Об основных направлениях государственной политики РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» // Известия. 31.08.1994. 16. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Стратегического курса России с государствами-участниками СНГ» от 14 сентября 1995 г. № 940. — http://sng.unicor.ru/index.php?option=comcontent 17. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» от 22 июня 2006 г. — http://www.fms.gov.ru/upload/iblock/70d/ukazpr5.pdf 18. Федеральная целевая программа «Русский язык (2006-2010 гг.)». Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 833 // Поддержка соотечественников за рубежом. Нормативные акты. М. 2006. 19. Федеральный Закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ. -М., 1999. 20. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ. http://gov.cap.ru/list4/law/rec.aspx7govid Академические источники 21.Баграмов Э.А. Национальный вопрос в борьбе идей // Глава 1.М.: Политиздат ,1982.С. 282. 22.Баскакова Ю. Соотечественники за рубежом // Мониторинг общественного мнения, №6 (94), ноябрь-декабрь 2009. С. 82-96 23. Батанова О. Н. Русский мир и проблемы его формирования в современных условиях // Вопросы национальных и федеративных отношений, 2009. 24.Батанова О. Н. Русский мир как реальность и глобальный проект // Право и политика. 2008. № 12. 25.Васильева Т. Россия и соотечественники: приоритеты и политика // Новые диаспоры. - М., 2002. 71 26. Дробижева Л.М. Русские в новых государствах. Изменение социальных ролей // Россия сегодня: трудные поиски свободы. — М., 1993. 27.Градировский С., Межуев Б. Русский мир как объект геокультурного проектирования // Русский архипелаг. – М.,2003. 28.Зевелев И. А. Соотечественники в российской политике на постсоветском пространстве: наследие империи и государственный прагматизм // Наследие империй и будущее России / Под ред. А. И. Миллера. М.: Либеральная миссия: Новое литературное обозрение, 2008. С. 241–293. 29.Калинина Н.В. Россияне ближнего зарубежья: уезжать или оставаться? Политические аспекты проблем российской диаспоры в странах СНГ. — Бишкек, 2002. 30.Лебедева Н.М. Русская диаспора или часть русского народа? (К проблеме самоопределения русских на Украине) // Русские в ближнем зарубежье. М., 1994. 31.Лебедева Н.М. Роль культурной дистанции в формировании новых иден-тичностей // Идентичность и конфликт в постсоветских государствах. М., 1997. 32.Малинова О.Ю. Конструирование макрополитической идентичности в постсоветской России // ПОЛИТЭКС, 2010, N 1 33.Международный опыт защиты соотечественников за рубежом. Мировая и отечественная практика. 2-е изд. М.: Русский мир, 2007. 34.Михайлов В.А. Развитие связей Российской Федерации с соотечественниками в ближнем зарубежье // Государственная служба Российской Федерации и межнациональные отношения. М., 1995. 35.Мукомель В., Паин Э. Государственная политика России в отношении зарубежных соотечественников: этапы становления. Новые диаспоры. М., 2002. 36.Назаров А.Д., Назарова Е.А. Российская диаспора в постсоветском пространстве. Проблемы консолидации и адаптации // Информационный бюллетень. М., 1997. - № 2-3. 37.Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993. 38.Первый Конгресс соотечественников: Научно-информационные материалы. -М., 1992. 39.Полоскова Т.В. «Русский мир» в контексте геополитических реалий. М., 2002. 40.Полоскова Т., Скринник В. Русский мир: мифы и реалии. М., 2003. 72 41.Русский язык в мире: современное состояние и тенденции распространения. Вып. 1-3. - М.: Центр социологических исследований, 2002, 2003, 2005. 42. Саханова А.Н. Новая парадигма государственного управления «Good Governance»: пример Японии как перспектива для стран СНГ // М.: Менеджмент в России и за рубежом, №1 .2004. 43.«Соотечественники за рубежом»: ресурс, инструмент, вызов? // Восток России: миграции и диаспоры в переселенческом обществе. Рубежи XIX–XX и XX–XXI веков / науч. ред. В.И. Дятлов. Иркутск: Оттиск, 2011. – С.533-606. 44.Сидоренко И.Р. Социологический анализ положения российской диаспоры. -М., 2001. 45.Тишков В. Русский мир: смысл и стратегии. Материал к обсуждению на заседании круглого стола 28 мая 2007 г. // Стратегия России 46.Трансграничные миграции и принимающее общество: механизмы и практики взаимной адаптации. Екатеринбург, 2009. Миграционная политика в регионах РФ: законодательство и правоприменительная практика. Калининград, 2009. 47. Тульчинский Г.Л. PR фирмы: технология и эффективность, 2000. С. 429. // http://toulchinsky.narod.ru/knigi/PRfirmy/PRfirmy.pdf 48.Пилкингтон Х. Чужие на родине? Исследование «диаспоральной идентичности» русских вынужденных переселенцев // Россия и Восток: взгляд из Сибири в начале тысячелетия. Материалы и тезисы докладов к Международной научно-практической конференции: 17-19 мая 2002 / Под ред. В.И. Дятлова. Иркутск, 2002. http://mion.isu.ru/filearchive/mion_publcations/russ-ost/ 49.Чесноков А. От соотечественников к согражданам. Иммиграционное законодательство и политика России, Казахстана и Украины // Космополис, № 1(20) весна 2008. С. 145-157. 50.Чепиницкая П.Р. Гoсудapствeннoe взaимoдeйствиe с poссийскими сooтeчeствeнникaми зa pубeжoм: проблема peфлeксивнoго упpaвлeния // Вестник МГИМО. 2012, №2(23), стр. 194. 51.Язык русского зарубежья: Общие процессы и речевые портреты: Коллективная монография /Отв. ред. Е. А. Земская. М.; Вена: Языки славянской культуры: Венский славистический альманах, 2001. 52. Языкова А. Исправление ошибок: Проблемы российской диаспоры в странах нового зарубежья // Русская культура вне границ. М., 1996. Вып. 4. 73 53.Vares P. Dimensions and Orientations in the Foreign and Security Policies of the Baltic States. The Making of Foreign Policy in Russia and the New States of Eurasia. Armonk, New York, London: M.E.Sharpe, 1995. 54.Nozhenko M. Motherland is Calling You! Motives Behind and Prospects for the New Russian Policy on Compatriots Abroad // Lithuanian Foreign Policy Review. 2006. N 2 (18) 55.Sheffer, Gabriel. From Diasporas to Migrants, from Migrants to Diasporas, Paper presented at the conference on «Diasporas and Ethnic Migrations in 20-th Century Europe. Berlin. - 1999. - May 20-23. Справочные материалы 56. Баранов Н.А. Лекции по курсу "Административные системы государств Европы" // Электронный ресурс http://nicbar.narod.ru/adm_sist_lekzia3.htm 57. Большой Энциклопедический словарь. М., СПб., 1997. 58. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. –Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. – 381 с. 59. Комитет по внешним связям. Текущий архив.2006-2013. 60.Материалы Всемирного конгресса соотечественников: Итоговый стенографический сборник. СПб., 2006 61. Российский энциклопедический словарь: В 2 кн. / Гл. ред. A.M. Прохоров. М.: Большая российская энциклопедия, 2001. 62. Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г, архивные материалы Комитета по внешним связям, Спб. 63. Справочник российского соотечественника. Изд. 2-е испр. и доп. /Г.Л.Мурадов, В.М. Скринник и др. М.: Русский мир, 2006. 1 Приложение № 1. Проект Программы реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2014-2016 годы. ПРАВИТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ПОСТАНОВЛЕНИЕ от ___ сентября 2013 года N __________ О Программе по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2014-2016 годы (Программа «Соотечественники») В целях реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом Правительство Санкт-Петербурга постановляет: 1. Одобрить Программу по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2014-2016 годы (Программа «Соотечественники») согласно Приложению № 1. 2. Утвердить План мероприятий по выполнению Программы по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2014-2016 годы (Программа «Соотечественники») (далее - План) согласно Приложению № 2. 3. Исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, являющимся исполнителями мероприятий Плана: 3.1. Обеспечить реализацию мероприятий Плана. 3.2. Один раз в полгода до 10 числа месяца, следующего за отчетным полугодием, представлять в Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга отчеты о выполнении мероприятий Плана с указанием величины произведенных расходов. 2 3.3. При подготовке проекта бюджета Санкт-Петербурга на соответствующий финансовый год в порядке и в сроки составления проекта бюджета СанктПетербурга представлять в Комитет финансов Санкт-Петербурга предложения по выделению из бюджета Санкт-Петербурга бюджетных ассигнований, необходимых для реализации мероприятий Плана, финансируемых за счет бюджетных ассигнований из бюджета Санкт-Петербурга. 4. Комитету по внешним связям Санкт-Петербурга: 4.1. Координировать деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, являющихся исполнителями мероприятий Плана. 4.2. Ежегодно до 1 марта информировать Правительство Санкт-Петербурга о ходе выполнения мероприятий Плана. 5. Установить, что финансирование мероприятий, указанных в Плане, осуществляется исполнительными органами государственной власти СанктПетербурга, являющимися исполнителями мероприятий Плана, в пределах средств, предусматриваемых в законе Санкт-Петербурга о бюджете СанктПетербурга на соответствующий год, и за счет внебюджетных средств. 6. Контроль за выполнением постановления возложить на вице-губернатора Санкт-Петербурга О.А. Маркова. Губернатор Санкт-Петербурга Г.С.Полтавченко 3 Приложение № 1 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от _______________ № _________________ ПРОГРАММА по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2014-2016 годы (Программа «Соотечественники») 1. Введение … 2. Цели и задачи настоящей Программы Целью настоящей Программы является осуществление комплекса мероприятий, направленных на создание соотечественникам благоприятных условий для развития и укрепления культурных, образовательных, научных, деловых и других связей с Россией, укрепления роли русского языка для удовлетворения языковых и культурных потребностей соотечественников, утверждения роли Санкт-Петербурга как культурного и интеллектуального центра России. Задачи настоящей Программы: … 3. Основные направления реализации настоящей Программы Настоящая Программа включает в себя комплекс мероприятий, направленных на решение задач и достижение поставленной цели. Основными направлениями реализации настоящей Программы являются: сотрудничество в области образования и поддержка русского языка; работа с молодежью; поддержка ветеранов Великой Отечественной войны и жителей блокадного Ленинграда; 4 сотрудничество в области культуры; информационное, научно-методическое и организационное обеспечение настоящей Программы. Указанные направления реализуются в соответствии с приложением N 2 к настоящему постановлению. 4. Ожидаемые конечные результаты реализации настоящей Программы Реализация мероприятий настоящей Программы позволит: … Приложение № 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от __.09.2013 № ___ ПЛАН мероприятий по выполнению Программы по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2014-2016 годы (Программа «Соотечественники») N п/п 1 1.1 1.2 1.3 Наименование мероприятия Планируемый предельный объем финансирования по годам (тыс.руб.) Всего по Ответственмероприят ный ию исполнитель (тыс.руб.) 2014 2015 2016 2 3 4 5 6 Раздел 1. Сотрудничество в области образования и поддержка русского языка Организация и проведение курсов повышения квалификации по программе "Логопедия" преподавателей образовательных учреждений и детских учреждений, осуществляющих обучение на русском языке Организация и проведение Санкт-Петербургского международного культурно-исторического университета Обеспечение выплаты стипендий Правительства Санкт-Петербурга лучшим 7 КНВШ КВС КНВШ 2 1.4 1.5 1.6 1.7 студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, расположенных на территории Санкт-Петербурга, из числа соотечественников из стран СНГ и Балтии в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 12.07.2005 N 1004 "О мерах государственной поддержки студентов образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования" Организация и проведение в Санкт-Петербурге образовательных программ по истории и культуре Санкт-Петербурга Организация проведения в Санкт-Петербурге курсов повышения квалификации для специалистов из числа соотечественников Приобретение и передача русскоязычным учреждениям и организациям соотечественников учебно-методической и художественной литературы, видео- и аудиоматериалов, книг и фильмов, информационных материалов Выездные мероприятия за рубежом, ориентированные на развитие и укрепление культурных, образовательных, научных, деловых связей соотечественников с Санкт-Петербургом и Россией КВС КО КВС КО КВС КВС КК КО КНВШ 3 2.1 2.2 3.1 3.2 3.3 5.1 Раздел 2. Работа с молодежью Организация и проведение Петербургского международного форума молодых соотечественников, проживающих за рубежом, и работников зарубежных русскоязычных средств массовой информации Приобретение и передача новогодних подарков, сувениров детям из числа соотечественников из социально незащищенных семей Раздел 3. Поддержка ветеранов Великой Отечественной войны и жителей блокадного Ленинграда Прием в Санкт-Петербурге делегаций ветеранов Великой Отечественной войны и жителей блокадного Ленинграда, проживающих за рубежом Прием делегаций врачей в медицинских учреждениях Санкт-Петербурга для повышения квалификации специалистов, оказывающих помощь жителям блокадного Ленинграда, проживающим за рубежом Приобретение технических средств медицинского назначения и лекарств для жителей блокадного Ленинграда, проживающих за рубежом Раздел 5. Информационное, научно-методическое и организационное обеспечение Плана Организация визита в Санкт-Петербург представителей русскоязычных учреждений и организаций соотечественников КВС КСП КВС КВС КСП КЗ КЗ КВС 4 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 Организация транспортировки и доставки информационно-справочных материалов, литературы и других материальных ценностей для распространения в организациях соотечественников за рубежом и русскоязычных учреждениях Организация и проведение международных научных конференций "Нансеновские чтения" и издание сборников материалов конференции Организация работ по созданию электронной энциклопедии культурного наследия русского зарубежья и соответствующей базы данных в сети Интернет Разработка методических рекомендаций по обеспечению учебно-методической и художественной литературой организаций соотечественников с учетом возрастных, образовательных и региональных особенностей Организация и проведение записи и размещение в эфире радиопрограмм на русском языке в городах вещания за рубежом в целях информирования о работе Санкт-Петербурга в отношении соотечественников, об исторических и культурных связях между Россией, Санкт-Петербургом и зарубежными странами КВС КВС КВС КВС КВС 5 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 Создание и размещение информационных материалов о работе Санкт-Петербурга с соотечественниками в русскоязычных СМИ за рубежом Организация и проведение форумов, круглых столов, тренингов, курсов повышения квалификации для работников зарубежных русскоязычных СМИ Подготовка и издание ежегодного журнала с публикациями произведений писателей и поэтов из числа соотечественников Организация издания информационносправочных материалов, создание информационных и презентационных материалов, видеороликов по вопросам взаимодействия Санкт-Петербурга с соотечественниками, изготовления и приобретения тематических художественных и фотовыставок Создание, поддержание и информационное обеспечение сайта Программы в сети Интернет, содержащего информационные материалы, освещающие ход реализации Программы и способствующие позиционированию Санкт-Петербурга как культурного и интеллектуального центра России, центра изучения и сохранения русского зарубежного культурного наследия, укреплению положительного имиджа КВС КВС КВС КВС КВС 6 5.12 5.13 и авторитета Санкт-Петербурга в среде соотечественников Организация информационного сопровождения мероприятий, проводимых в рамках Программы, в том числе подготовка и направление для размещения на Интернет сайте Программы анонсов, пресс-релизов, пост-релизов о событиях, проектах и мероприятиях Обеспечение работы Экспертного совета по вопросам соотечественников при Комитете по внешним связям СанктПетербурга ВПТФ ВПТФ Все Исполнители Программы ВПТФ ВПТФ КВС Перечень сокращений, используемых в Плане: ВПТФ - в пределах текущего финансирования КВС - Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга КЗ - Комитет по здравоохранению КК - Комитет по культуре КМПВОО - Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями КНВШ - Комитет по науке и высшей школе 7 КО - Комитет по образованию КСП - Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга КФКС - Комитет по физической культуре и спорту СМИ - средства массовой информации соотечественники - соотечественники за рубежом