А.С. Карцов Права человека и толерантность

1
А.С. Карцов
Права человека и толерантность1
На рубеже ХХ - XXI вв. проблематика толерантности все чаще
попадает в поле зрения представителей почти всех отраслей гуманитарного
знания.
Психологи пишут о поведенческих проявлениях и предпосылках
индивидуальной и групповой толерантности; этнографы изучают
особенности восприятия идей толерантности теми или иными
этнокультурными сообществами; социологи рассматривают социальные
условия и последствия этноконтактных ситуаций; философы рассуждают о
ценностном измерении толерантности; политологи исследуют тематику
толерантности применительно к ключевым сюжетам политической науки.
Наконец, правоведы разрабатывают юридические аспекты толерантности.
Наряду с этим, имеет место различное понимание понятия
«толерантность». Толерантность рассматривается как признак, присущий
гражданскому
обществу;
как
морально-этическая
норма;
как
психологическая установка на положительное или, во всяком случае,
терпимое отношение к «инакости» и «чужести»; как отражение баланса сил
между группами интересов, конкурирующими между собой; как
самостоятельная разновидность прав человека и / или гарантия их
соблюдения. [Ср., напр.: Waterlot, 1996, p.53-71; Gibson, 2005, p.313-323;
Piper, 2006, p.125-130; Jones, 2006, p.123-143; Van der Ven, 2006, p.412-441;
Hutchison & Gibler, 2007, p.128-142; Hazewinkel, 2007, p.77-86.]
Настоящая публикация посвящена попытке ответа на вопрос о
соотношении предметных полей прав человека и толерантности.
Соотнесение толерантности с правозащитной проблематикой –
сравнительно недавнее явление, обусловленное рядом факторов.
Прежде всего, потребность в формировании толерантного сознания
вызвали процессы глобализации, бурно протекающие в течение последних
двух десятилетий. Результатом скачкообразного роста миграции, который
данные процессы повлекли за собой, стало беспрецедентное – как по своей
плотности, так и по своей продолжительности – взаимодействие различных
этносов, культур, конфессий в пределах одного государства. [Подробнее см.:
Колотова, 2006, C. 105-120; Gready, 2004, p.345-354; Brietzke, 2005, p.633-691;
Cloud, 2005, p.151-159; Malcolm, 2007, p.40-62; Lau, 2008, p.2021-2033;
Goodhart, 2008, p.395-420]
Прежде даже в многонациональных государствах и колониальных
империях существовало целостное по своим этническим и культурным
свойствам ядро. Оно обеспечивало этнокультурную цельность, выступавшую
так или иначе основанием социальных, политических и даже экономических
институтов государств Запада. Теперь подобная гомогенность, которая ранее
1
Опубликовано в журнале «Политические исследования», 2010, №6, с. 116-130.
2
могла быть достигнута в рамках государственных границ, бесповоротно
уходит в прошлое.
Между тем, этнокультурная гетерогенность преодолевается гораздо
труднее, чем гетерогенность социальная, с которой, собственно, были
связаны как юридическое неравноправие, так и его преодоление.
Действительно, становление прав человека и большая часть их эволюции – и
в доктринальном, и в нормативном ракурсах – являлись скорее не
конструированием неких новых прав, но поступательным расширением круга
лиц, получающих возможности, некогда доступные лишь для немногих. В
результате отказа от сословного устройства, обоснованного Просвещением и
осуществленного в ходе европейских революций XVIII - XIX вв., на массу
были распространены права, которыми при старом порядке располагали
лишь привилегированные слои.
Хотя из формального правового равенства не вытекает напрямую
равенство социальное, оно всё же создаёт действенные предпосылки для
изменения − в сторону улучшения − социального статуса. Общества,
состоящие из групп, занимающих неодинаковое место на ступенях
социальной лестницы и обладающих различными экономическими
возможностями, тем не менее − благодаря равенству возможностей
юридических − подвержены вертикальной мобильности. Между тем,
механизм,
позволяющий
аналогичным
образом
видоизменять
этнокультурный статус, отсутствует. Ни вписывание в каталог прав человека
новых разделов, ни ускорение социальной мобильности не способны
устранить этнокультурную разнородность.
Размывание базовых сообществ, еще недавно выступавших
фундаментом
этнокультурной
однородности,
сопровождается
т.н.
деальбеуссизацией − сокращением удельного веса европеоидов в общей
массе населения, сопровождаемое бурным ростом «видимых меньшинств»
(термин, обозначающий лиц с антропологическими признаками отличными
от основного населения). Вместе с тем на обозримую перспективу, очевидно,
отсутствует какая-либо альтернатива иммиграции из стран слаборазвитого
Юга в страны развитого Севера: как по демографическим (компенсация
старения и депопуляции), так и по социально-экономическим причинам
(неизбежность оттока рабочей силы из неблагополучных районов).
В сравнении с гражданами государства традиционно иммигранты
пользовались меньшим набором прав. Прежде всего, конечно, речь шла о
политических правах, но нередко ограничения распространялись и на другие
виды. В частности, это касалось трудовых прав − когда возможность
профессиональной деятельности неразрывно связывалась с наличием
гражданства (например, нотариат, фармация и т.д.). Либеральная демократия,
не сглаживая полностью различия в статусах гражданина и иммигранта, тем не
менее,
последовательно
сужает
пакет
правомочий,
эксклюзивно
принадлежащих гражданам. При этом предполагается, что тем самым
достигается более успешная социализация неграждан, их более полное и
прочное включение в жизнь принимающего общества. Однако стирание
3
некогда существовавших формально-статусных разграничений при
одновременном сохранении тех этнокультурных различий, которые массовое
сознание склонно воспринимать в качестве значимых, ведёт подчас лишь к
усилению напряженности в отношениях между гражданами и иммигрантами.
О том, что этнокультурная разнородность обладает ощутимым
конфликтным потенциалом, свидетельствует как поднимающаяся в странах
постиндустриального Севера (преемника индустриального Запада) волна
экстремистских и популистских движений, протестующих против
иммиграции, так и наблюдающийся в среде мигрантов подъем
этнорадикализма и религиозного фундаментализма.
К такому ходу событий оказались не готовы ни население, ни правовая
система государств, принимающих потоки переселенцев.
Там, где государственность, возникнув на обломках биполярности,
находится в стадии становления, начинает как нечто нетерпимое
восприниматься даже субкультурная разнородность этнически и
цивилизационно близких друг другу сообществ (Прибалтика). Политическая
нация начинает отождествляться с этнонацией, лишь за членами которой
признаётся право на гражданство, в результате чего представителям
инокультурных общин отказывается в обладании политическими правами на
основании непринадлежности к «титульной» нации.
Помимо проблем, непосредственно принадлежащих плоскости защиты
прав человека [Костыря, 2004, 34-38; Scarpellino, 2007, p.330-349] массовая
миграция с особой остротой ставит вопрос о корреляции ценностного
субстрата прав человека, выношенных в лоне западной цивилизации, с теми
культурными и религиозными традициями, которым привержено
большинство прибывающих в Старый и в Новый Свет иммигрантов.
Примечательно, что проводимые в странах Европейского Союза
опросы иммигрантов, принадлежащих к иным расовым сообществам,
показывают неплохую осведомленность опрашиваемых по поводу их прав
наряду с отсутствием уверенности не столько даже относительно
реализуемости этих прав, сколько в реальности собственно концепта «права
человека» как такового. Немалая часть, зная о существующих
правозащитных механизмах, демонстрировала непонимание сути самого
понятия прав человека. Глубинные причины такой «функциональной
неграмотности» следует, вероятно, искать не в невежестве, которому можно
противопоставить большую информированность, но, не в последнюю
очередь, в присущих соответствующим культурам антропологических и
деонтологических представлениях [См., напр.: Egharevba, 2004, p.127-145].
Не только в иудео-христианской традиции, но и в иных
монотеистических религиях заложена идея о подобии человека Богу,
благодаря чему индивид обладает некими врожденными возможностями. Они,
будучи производны от связи человека с высшим по отношению к позитивному
праву началом, не могут не быть приоритетны по отношению к этому праву. В
специфических условиях западной цивилизации под совокупным
воздействием секуляризационных тенденций в духовной области и
4
демократических тенденций в области политической это представление
трансформировалось в идею о правах человека как юридически закреплённых
гарантиях от чрезмерного вмешательства государства в частную жизнь.
Исходным же мотивом подобной защиты выдвигались и продолжают
выдвигаться либо «основополагающие ценности» вообще (без какого-либо
обоснования их высшего аксиологического ранга); либо такой грюнд-нормой,
если воспользоваться понятиями Ганса Кельзена, оказывалась «разумная
природа» человека и человечества, т.е. рациональное мышление,
проявляющееся, в том числе, в социальной организации. Возведённое на
подобном идеологическом фундаменте «право прав человека» или
гуманитарное право (в широком смысле этого термина) утвердилось − как на
международном, так и на национальном уровнях − в качестве
самостоятельной, хотя и имеющий т.н. «комплексный» характер, отрасли
права. Однако секуляризация отправных предпосылок прав человека и, в том
числе, связываемой с ними надпозитивности, порождало и порождает
непонимание, отторжение, а нередко и противоборство между ними и
культурной средой, не порвавшей с религиозным миросозерцанием.
Многие понятия, которыми оперируют международные акты о правах
человека, а также имплементирующие их национальные законы, в свете
культур-антропологического знания утрачивают свою однозначность,
получают новые, подчас трудно совместимые друг с другом значения.
Противоречивыми смыслами оказываются наполнены даже те понятия,
которым в контексте данных актов отводится роль универсальных, а потому
краеугольных ценностей. Ценностей, защите которых призваны служить
предусматриваемые данными соглашениями конкретные институты и
механизмы. Например, категории «человеческого достоинства». В итоге
универсальность и неотъемлемость – эти атрибуты прав человека все чаще
ставятся под сомнение не только культур-антропологами, но и некоторыми
теоретиками права [Ср.: Эспьелль, 1999, с. 69-79; Franck, 2001, p.191-204;
Alexander, 2004, p.451-469; Brems, 2004, p.5-21; On, 2005, p.577-601; Varennes,
2006, p.67-84; Cigman, 2007, p.775-793; Prasad, 2007, p.589-596; Barkan, 2008,
p.135-155].
В этих условиях толерантность становится неизбежным ответом на
совместное существование различных культур, этносов и конфессий.
Ответом, позволяющим снизить риски конфликтов между ними и
предотвратить непредсказуемые по своей разрушительности последствия
такого рода столкновений как для отдельных социально-экономических и
политических институтов, так и для государственности в целом.
Толерантность — в сравнении с такими ценностями (одновременно
выступающими и объектами прав человека) как свобода, справедливость,
равенство — менее многозначна. А это, в свою очередь, сообщает ей
требуемую операциональность, позволяя на основе более или менее
единообразного понимания − принципиальное допущение различий −
налаживать ненасильственное этнокультурное взаимодействие.
5
Главным объектом воздействия политики толерантности оказываются
мировоззренческие установки, определяющие восприятие «инакости» и,
соответственно, характер отношений между различными этнокультурными
сообществами (как «принимающими», так и «прибывающими»; как
титульными, так и меньшинствами).
Симптоматично, что в актах международного сообщества
толерантность получила своё закрепление не столько на нормативноправовом, сколько на программно-идеологическом уровне, преимущественно
в виде деклараций. Таковы, например, Декларация о ликвидации всех форм
нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений ООН
(1981г.) и Декларация принципов толерантности ЮНЕСКО (1995г.).
Толерантность трактуется в них как принцип, позволяющий снизить
межконфессиональную и межэтническую напряженность, стабилизировать
межгрупповые отношения. С точки зрения юридической техники выбор
подобной формы означает, что данные документы ставят вопрос не об
утверждении новых прав, а о новом подходе к уже существующим правам.
Подходе, ориентирующем на претворение в жизнь уже имеющегося
комплекса прав сквозь призму провозглашаемого принципа.
Поэтому и успех политики толерантности зависит не столько от
законодательных
и
в
целом
нормотворческих,
сколько
от
правоприменительных усилий. В этом отношении характерна позиция,
занимаемая Европейским Судом по правам человека. На момент принятия
Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.),
на страже которой он стоит, проблематика толерантности в её современном
звучании был неведома юридической мысли и практике. Однако в
принимаемых на протяжении последних десятилетий решениях Суда
происходит расширительная интерпретация конвенционных положений — в
ракурсе связанных с понятием толерантности подходов.
С обсуждаемыми аспектами тесно связан феномен «этнического
профилирования» - ситуация, при которой расовая, этническая или
религиозная принадлежность сама по себе влечет за собой ослабление
действия правозащитных гарантий. Превращение этих критериев в
определяющие при принятии тех или иных решений (прежде всего
правоохранительными органами) основано на предполагаемой положительной
взаимосвязи, существующей между членством в соответствующем этническом
или религиозном сообществе и предрасположенностью к правонарушениям
или иным действиям, рассматриваемых как нежелательные и даже, несмотря
на их легальность, недопустимые. Так, например, после террористических атак
2001 на Нью-Йорк и Вашингтон, власти ФРГ предприняли попытку выявить
«спящие» террористические организации. В этих целях они применили метод
т.н. Rasterfahndung’а: осуществляемый полицией мониторинг персональных
данных. При этом под признаки потенциально подозреваемых подпадали
мужчины-мусульмане, рожденные в ФРГ или в одной из двадцати шести стран
с преобладающим мусульманским населением. Многочисленные учреждения,
включая учебные заведения, работодателей, страховые организации
6
предоставляли полиции требуемую информацию. В 2006 г. Конституционный
Суд ФРГ постановил, что Rastetfahndung нарушает право человека на
конфиденциальность личных данных [Подробнее см.: De Schutter &
Ringelheim, 2008, p.358-384].
При
этом
«этнопрофилирование» не обязательно
является
формализованной политикой, закрепляемой в виде предписаний, инструкций и
т.д. Оно может реализовываться de facto, в русле неофициальных практик,
будучи основано на субъективных предположениях должностных лиц
относительно типичных особенностей правонарушителей.
Осуждая
«этнопрофилирование»
правозащитные
организации
ссылаются на принцип недискриминации, требующий, чтобы лишь при
исключительных
обстоятельствах
этническая
либо
религиозная
принадлежность влияли на действия властей в отношении индивида. Но
одновременно те же правозащитники признают, что классификация на основе
указанных факторов сама по себе далеко не всегда является
дискриминационной. Она, с их точки зрения, может служить эффективным
средством контроля за поведением представителей власти в целях
недопущения в их действиях прямой или косвенной дискриминации. Тем
самым, констатируется, что в селекции данных по этническим и религиозным
критериям как таковой нет ничего предосудительного и что, в конечном счете,
всё зависит от преследуемых целей.
Действительно, ситуации, вынуждающие прибегать к такого рода
методам, могут быть равным образом квалифицированы либо в качестве
вмешательства в частную жизнь, нарушения норм о защите персональных
данных, превышения властных полномочий, либо в качестве выполнения
государством своего долга поддерживать публичный порядок и безопасность.
Показательно, что гуманитарное право ни в универсальной, ни в одной
из региональных своих вариациях (и, в том числе, европейской) не даёт ни
легального определения «этнопрофилирования», ни устанавливает правовых
рамок, позволяющих оценить допустимость таких процедур, или, напротив, их
противоправность. Ввиду трудности проведения в подобных случаях т.н.
«теста пропорциональности» Европейский суд по правам человека не готов
осудить
в
качестве
дискриминационных
носящие
признаки
этнопрофилирования действия принудительного характера, когда они
предприняты правоохранительными органами в рамках их законной
компетенции и имеющие характер неофициальной практики (правда, за
исключением т.н. «чеченских дел»).
Соответственно, в решении проблемы этнопрофилирования может
помочь лишь «тонкая настройка» на уровне изменения психологических
установок правоприменителей, в сторону освобождения от необоснованных
предубеждений. Не случайно, документы, которые принимаются
государствами Европейского союза в целях координации Общей внешней
политики и политики безопасности, ориентируют как раз на «обращение к
разумным стандартам подозрения, основанных на объективных критериях».
На достижение тех же целей направлен Европейский кодекс полицейской
7
этики, рекомендованный Комитетом министров Совета Европы. В случае
успеха возможен и макро-эффект: ведь этнопрофилирование, будучи
отражением стереотипов определённого рода, бытующих в массовом
сознании, применяясь сотрудниками правоохранительных органов еще более
укрепляет соответствующие стереотипы не только в профессиональной среде,
но и в обществе в целом.
Действия правоприменителя способны содействовать согласованию
имеющегося массива международных и национальных норм в области прав
человека с сформулированными намного позже их принятия императивами
толерантности. Непосредственное влияние на модифицированное толкование
оказывает
развитие
правовой
доктрины,
вырабатывающей
или
воспринимающей из внеправовых отраслей гуманитарного знания (прежде
всего политологии и политической социологии) концепты, позволяющие не
только осмыслить существо проблемы толерантности, но и дать
теоретическую опору правоприменительным новациям.
В связи со сказанным можно указать, например, на «постклассические»
теории гражданства, воздерживающиеся от отождествления политического
членства как только с гражданством, так и с каким-либо одним типом
этнокультурной идентичности. Так, например, концепция перекрестного
политического
членства,
описывает
порождённую
глобализацией
возможность для одного и того же лица являться одновременно участником
нескольких политических сообществ. Так, например, выходец из стран Азии
или Африки, переселившись в одну из стран Европейского Союза (например,
Италию) и натурализовавшись там без потери исходного гражданства, а
затем домицилируясь в третьей стране (например, Швейцарии) будет
принадлежать к трём национальным (страна первичного гражданства, страна
натурализации, страна постоянного места жительства, где он будет иметь
право участвовать в местных выборах) и одному наднациональному
(Европейский Союз) сообществам. При этом, помимо нескольких
политических идентичностей, он может обладать еще и специфической
этнокультурной идентичностью, которая далеко не всегда совпадает с
идентичностью «титульной» этногруппы страны происхождения.
Другим примером может служить концепт уязвимых меньшинств, в
плоскости которого ряд прав человека, ранее рассматривавшихся в качестве
индивидуальных (хотя и производных от принадлежности к определённой
общности), начинают трактоваться как коллективные. И если Декларация
ООН говорит о «правах личностей, принадлежащих к языковым, расовым,
этническим (национальным), религиозным меньшинствам», то принятая
позже Европейская рамочная конвенция оперирует категориями группового
права. Укажем и на новое значение самого термина «меньшинство»,
связываемое теперь не с количественными критериями (численность), а с
качественными (потенциальная угроза дискриминации).
Наконец, существует проблема лимитов толерантности, как
объективных (цели, которых в любом случае нельзя достигнуть при помощи
политики толерантности и поощряемого ею правоприменения), так и
8
субъективных (порог терпимости, пересечение которого влечет за собой явно
деструктивные последствия) [из недавних публикаций см.: Лунев, 2005, с.
107-118; Ruddock, 2004, p.295-300; Papastamou, Prodromitis & Iatridis, 2005,
p.249-262; Gearty, 2007, p.340-362; Sikuta, 2008, p.1-10; Zwaan, 2008, p.461465; Cassel, 2009, p.383-401].
Что касается первого аспекта, то надежда на полное устранение какой
бы то ни было напряженности, возникающей на почве этнокультурных
различий не менее утопична, чем расчет на полное устранение подобных
различий как таковых. До тех пор пока существуют этнокультурные группы,
между ними в той или иной форме будет вестись состязание за ресурсы,
материальные и символические. Стирание этнокультурной дифференциации
лишь подчиняет это соревнование закономерностям, присущим для
социетальных конфликтов. Задача политики толерантности состоит в
минимизации рисков, которыми этнокультурная конкуренция грозит
соблюдению прав человека.
По второму аспекту лимитов толерантности ныне утвердилась
воспроизводимая почти во всех международных документах точка зрения,
согласно которой свобода проявления тех или иных этнокультурных
особенностей подлежит ограничениям, установленным законом и
принимаемым в интересах публичного порядка, т.е. необходимым для
охраны общественной безопасности, здоровья, морали, основных прав и
свобод других лиц. Но это общая формулировка ставит в свою очередь
вопрос о базовых критериях, которые должны быть положены в основу
представлений о публично-правовых интересах, поскольку именно они
выступают ограничителями толерантности в отношении этнокультурных
различий [ср.: Nehushtan, 2007, p.30-257; Cohen, 2007, p.79-513]. И на него
должны отвечать не только юристы, но этносоциологи, этнополитологи и
этнопсихологи. И общество, и власть способны идти от меньшего уровня
толерантности к большему. Но вряд ли можно требовать в одночасье стать
полностью
индифферентными
в
отношении
всех
различий,
предопределяемых этнокультурной принадлежностью.
Вероятно, ведущийся в этом направлении концептуальному поиску
нужно
исходить
из
необходимости
обеспечения
устойчивости
этнокультурного воспроизводства (обеспечивающего, в том числе,
стабильность этнокультурного самосознания) в пределах данного региона /
страны. Сбои в таком воспроизводстве, предполагающем поддержание на
определённом уровне целого ряда этносоциальных параметров, ведут к
однозначно отрицательным последствиям, в том числе к серьёзным
нарушениям прав человека. Ведь в социально-психологическом контексте и
ксенофобия, и бытовой шовинизм, тогда, когда они перестают быть уделом
маргиналов, являются типичной реакцией массового сознания на болезненно
ощущающуюся им — вследствие нарушения привычного этнокультурного
воспроизводства — угрозу утраты идентичности.
Для России в настоящий момент особенно важна трезвая оценка
зарубежного опыта проведения политики толерантности, включая
9
соответствующие правовые механизмы. Здесь, вероятно, стоит исходить из
двух соображений методологического порядка. Во-первых, в каждом
обществе и культуре присутствует потенциал достижения большей степени
толерантности относительно той, которой они располагают на данный
момент. Во-вторых, механический перенос той или иной «культуры
толерантности» далеко не всегда помогает реципиенту улучшить ситуацию у
себя.
Сегодня вряд ли уже стоит подробно доказывать слабую пригодность к
нашей стране большинства восходящих к теориям и практике
мультикультурализма подходов. И прежде всего потому, что модель
мультикультурализма, делающая акцент на роли этнокультурных сообществ
и на почти исключительном обретении в их рамках индивидуальной
идентичности, приходит в столкновение не только со сложившимся к
настоящему времени пониманием прав человека, но и основой основ любого
правопорядка − целостностью правового регулирования − ответственность за
поддержание которого является едва ли не первейшей заботой государства
[Ср.: Поленина, 2005, с.66-77; Van den Anker, 2007, p.287-302; Nason, 2008,
p.391-401].
Наиболее отчетливо это противоречие прослеживается в концепции
sandwich–цивилизации, преподносимой в качестве логически завершенного,
«аутентичного», мультикультурализма. Её сторонники видят торжество
толерантности на путях реорганизации «постнационального государства» в
сообщество этнокультурных групп. Критикуя сторонников «паллиативного»,
т.е.
умеренного
мультикультурализма,
они
подчеркивают,
что
этнокультурная («цивилизационная») принадлежность проявляется не только
и не столько в культурно-бытовом разнообразии, сколько в
мировоззренческой области, обуславливая, в том числе и разницу правовых
культур. Далее следует призыв к всемерному облегчению «унифицирующего
давления» на этнокультурные группы. Причем не только и не столько в том,
что касается каких-либо визуальных свидетельств принадлежности к этим
группам, но прежде всего путем предоставления почти полной автономии
при определении лично-правового статуса их членов. К компетенции
государства отходят лишь те вопросы, которыми обычно ведает
конфедерация (внешняя политика, финансы, основные коммуникации и т.д.).
Иными словами, любые попытки претворения этой схемы несут угрозу
государственности в целом.
Провозглашение основным субъектом прав каких-либо сообществ,
которые, характеризуясь определённым сочетанием этнических, языковых,
конфессиональных признаков, передавали бы затем часть этих прав
входящим в их состав индивидам, разрушает единое правовое пространство
и, по сути, аннулирует роль правового государства как гаранта соблюдения
прав человека. В случае же компактного проживания этнокультурных
сообществ такая политика чревата коллапсом государственности (судьба
Ливана) или территориальным распадом (судьба британской Индии).
10
Разумеется, сказанное выше вовсе не означает, что зарубежный опыт
гармонизации этнокультурных отношений ничем не может быть полезен для
России. Напротив, немало начинаний, предпринятых государствами
Западной Европы и Северной Америки, по своей результативности и
отсутствию «побочных эффектов», достойны освоения и российскими
мегаполисами, которым пришлось столкнуться со схожими трудностями.
Прежде всего, речь идет об использовании положительного опыта
крупнейших городов мира в области содействия адаптации мигрантов и
предотвращения наиболее опасных последствий ксенофобии.
Во-первых,
это
необходимая
институционализация:
специализированные службы омбудсменов по вопросам интеграции и
миграции и / или создания профильного подразделения в аппарате
городского Уполномоченного по правам человека, в чью компетенцию
входят следующие вопросы: превентивная работа, нацеленная на
предотвращение
дискриминации
(информационно-разъяснительные
мероприятия; консультирование; участие в программах, реализуемых
органами государственной и муниципальной власти; диалог с
общественностью), инициирование расследования случаев дискриминации и
содействие в его проведении; налаживание взаимодействия между городской
и районными администрациями, с одной стороны, и включенными в антидискриминационную работу некоммерческими организациями, с другой
стороны; взаимодействие с правоохранительными органами по вопросам
профилактики и расследования преступлений, совершенных на почве
национальной, расовой и конфессиональной вражды; составление
заключений и рекомендаций. К этому блоку мер относится и
функционирование при органах муниципальной власти консультативных
институтов – советов «горожан-неграждан». В их рамках жители мегаполиса,
не обладающие гражданством страны пребывания, а потому не имеющие
возможности голосовать на выборах, высказываются по интересующим их
вопросам городской жизни.
Во-вторых, это самые разнообразные формы профилактики:
привлечение внимания горожан посредством публикаций СМИ к
позитивным аспектам сосуществования множества культур; проведение
кампаний социальной рекламы по созданию положительного образа
представителей разных конфессий, этносов, рас; семинары и отдельные
тематические занятия для работников отраслевых и территориальных
органов
исполнительной
власти
города,
взаимодействующих
с
этнокультурными сообществами, мигрантами, религиозными организациями;
курсы по межкультурному взаимодействию для муниципальных служащих;
тренинговые мероприятия среди учителей и организаторов внеклассной
работы; а также среди редакторов и авторов молодежных изданий.
Организация
«дежурств»
профессиональных
этнопсихологов
и
конфликтологов на форумах по вопросам межэтнических отношений в сети
Интернет. Привлечение ведущих деятелей религиозных конфессий к
формированию положительного отношения к ценностям толерантности.
11
Волонтёрские движения помощи мигрантам (прежде всего принадлежащим к
беженцам), действующие в рамках национальных обществ Красного креста,
иных благотворительных организаций. Формирование т.н. «гражданских
сетей» для предотвращения и борьбы с насилием на почве ненависти..
Практика приобщения молодежи к культуре толерантности с помощью
популярных в данной возрастной среде музыки, массово-зрелищных
(перформансы, флеш-мобы) и визуальных (граффити) акций, ресурсов
интернета. Распространение на массовых молодежных мероприятиях
информации по проблеме толерантности, в том числе на носителях,
предпочитаемых в рамках молодёжной субкультуры (постеры, флаеры,
стикеры и т.д.), иных визуальных материалов с указанием функционирующей
при профильной городской службе номера горячей линии, в том числе для
анонимных звонков о совершенных или готовящихся преступлениях на
почве этноязыковой или конфессиональной нетерпимости. Привлечение
молодёжи к организации и участию в фестивалях национальных искусств,
иных этнокультурных мероприятий (конкурсы национальных костюма,
танца, песни, кухни и т.д.). Осуществление выпуска информационных
листов, помогающих родителям распознать, находятся ли их дети в
экстремистском окружении, а также сообщающие о мерах защиты ребенка от
пропаганды нетерпимости (с указанием контактных данных государственных
и негосударственных организаций). Организация совместного проведения
досуга молодёжи разных этнокультурных сообществ.
В-третьих, это зарекомендовавшие свою эффективность формы
социальной адаптации мигрантов, их приобщения к культурным традициям
мегаполиса проживания, в целях интеграции в «наднациональное»
муниципальное сообщество и воспитания чувства приверженности
гражданской идентичности. В частности: развитие максимально широкого
спектра обучающих — образовательных, культурных, языковых —
программ, используя при этом опыт рассмотренных мегаполисов по
привлечению городскими властями дополнительных ресурсов для
финансирования данных программ; группы дошкольной интеграции детей
мигрантов при детских садах, а также годичные группы языковой адаптации
в средних школах; специализированные курсы языка страны пребывания,
нацеленные на языковую подготовку применительно к конкретным видам
трудовой деятельности, обучаясь на которых мигранты знакомятся с
принятыми в данном муниципальном сообществе нормами поведения, с
культурными традициями города; информационные буклеты, адресованные
молодым мигрантам, а также их родителям и изданные как на русском языке,
так и на языках данных этнокультурных групп; центры бесплатной
юридической помощи мигрантам, а также иностранным студентам,
принадлежащим к «видимым меньшинствам»; специальный городской вебресурс с размещением на нём необходимой информации как для лиц,
ставших жертвой дискриминации, так и для тех, кто желал бы бороться с
дискриминацией, а также информации по вопросам трудоустройства
мигрантов (ссылки на биржи труда, перечни документов, информации для
12
работодателей, желающих нанять мигранта) и их социально-культурной
адаптации (здравоохранение; защита материнства и детства; дошкольное и
среднее образование; данные о юридических центрах, консультирующих
мигрантов; оперативно обновляемая информация о деятельности
национальных общин и землячеств и ссылки на культурные мероприятия,
ими организуемые; информация о культурной жизни данного мегаполиса);
вовлечение представителей конфессиональных и этноязыковых сообществ в
выработку этических стандартов поведения в городском сообществе;
привлечение неправительственных организаций (в том числе общественных
организаций, представляющих интересы этнокультурных меньшинств) к
контролю за соблюдением условий труда и режима регистрации
иммигрантов работодателями; расширение взаимодействия между
общественными
организациями,
представляющими
интересами
этноязыковых и религиозных общин, и правоохранительными органами.
В четвёртых, это комплекс мер социально-экономического плана:
предотвращение изоляции мигрантов в местах компактного проживания;
взаимодействие муниципальных властей с хозяйствующими субъектами
(строительными компаниями и промышленными предприятиями, торговорозничными сетями и т.д.) в целях упорядочения трудоустройства и
переподготовки кадров мигрантов, создания служб занятости и банков
вакансий, профессиональных курсов на базе среднеспециальных учебных
заведений
города;
организация
муниципальных
программ
по
трудоустройству мигрантов в различные сектора городского хозяйства;
софинансирование из городского бюджета программ по укреплению
толерантности
и
адаптации
иммигрантов,
реализуемые
неправительственными организациями (что позволяет значительно снизить
затраты на административный аппарат и способствует прозрачности
распределения средств).
Наконец, в-пятых, это законодательное закрепление требуемого от
мигрантов определённого уровня культурных знаний и навыков, при котором
они могли бы полноценно участвовать в жизни нового сообщества, а также
включенность
в
многосторонние
и
двусторонние
программы
международного сотрудничества в области толерантности.
Также
заслуживают
внимания
технологии
социального
переформатирования этнокультурных меньшинств, посредством выработки
внутри них своих элитных групп, постепенно включаемых в элиту
общенациональную. Хотя, конечно, можно и нужно обсуждать приемлемость
для России конкретных способов такой адаптации (например,
целесообразность резервирования квот для представителей меньшинств).
Нельзя также забывать и о том, что Российская империя, да и
Советский Союз, на протяжении большей части своего существования, по
степени терпимости, проявляемой в отношении этнокультурных различий,
выгодно отличалась от порядков, царивших в колониальных империях
держав Западной Европы (это обстоятельство должно кроме того
13
учитываться при выявлении общего и несовпадающего в понятиях «права
человека» и «толерантность»).
Таким образом, конкретные подходы к интеграции мигрантов и
предотвращения наиболее опасных проявлений ксенофобии, практикуемые в
мегаполисах мира, имеют применительно к российским реалиям свои
объективные ограничения. Их выявление — задача предварительной научной
экспертизы
(диагностика
этноконтактной
ситуации;
мониторинг
межконфессиональных отношений, этносоциальной стратификации и
этнодемографических процессов в мегаполисе; социометрия и тестирование;
социолингвистическая экспертиза; прогностика состава и уровня
миграционных потоков; осуществление исследований по изучению
криминальной ситуации в среде иммигрантов; подготовка и публикация
аналитических и статистических отчетов по проблемам иммиграции,
финансирование специализированных центров при ведущих высших
учебных заведениях и научных учреждениях по изучению проблем
толерантности и адаптации; проведение экспертных семинаров и круглых
столов
с
участием
профильных
специалистов:
этнопсихологов,
культурологов, конфликтологов, социологов, религиоведов).
На отбор и последующее внедрение наиболее подходящих для
отечественных условий методов проведения политики толерантности
нацелена реализуемая Правительством г. Санкт-Петербурга Программа
гармонизации межэтнических и межкультурных отношений, профилактики
проявлений ксенофобии, укрепления толерантности на 2006-2010 годы,
сокращенно - Программа "Толерантность" [См.: http://www.spbtolerance.ru].
Таковы, в частности, многие мероприятия по профилактике проявлений
нетерпимости на почве этнокультурных и конфессиональных различий;
акции предупредительного и воспитательного характера, адресованные
школьникам
и
студентам;
образовательные
программы
среди
государственных
и
муниципальных
служащих,
работников
правоохранительных органов и т.д. В своих усилиях по интеграции трудовых
мигрантов в петербургское городское сообщество городские власти
опирались на исторически сформировавшиеся этнические диаспоры,
большинство из которых имеют сегодня свои национально-культурные
автономии.
В целом, Программа направлена на утверждение ценностей
гражданской солидарности, обеспечение гармоничного сосуществования и
конструктивного взаимодействия всех представленных в городском
сообществе этноконфессиональных групп, предупреждение экстремизма на
почве ксенофобии и реализуется совместными усилиями исполнительных
органов государственной власти Санкт-Петербурга с привлечением органов
местного самоуправления, научных, образовательных учреждений и
учреждений культуры, общественных организаций и объединений, иных
некоммерческих организаций, а также предпринимательских структур.
По итогам реализации Программы Санкт-Петербург был награждён
почетным дипломом ЮНЕСКО «за конструктивные усилия по продвижению
14
принципов взаимоуважения и толерантности в многонациональном
городском сообществе» (ноябрь 2009 года).
Ввиду того, что для Санкт-Петербурга в современных условиях
повышенное значение, в сравнении с предшествующим периодом,
приобретают проблемы адаптации трудовых этнических мигрантов,
особенно в первом поколении, органичное включение этой категории
жителей города в петербургскую социокультурную среду стало основной
задачей проекта Программы «Толерантность 2.0», рассчитанной на 2011-2015
гг. Концепция этой Программы в большей степени нацелена на адаптацию
мигрантов, приезжающих в Санкт-Петербург на долгосрочный период (в
частности, с целями постоянного проживания, длительного трудоустройства,
получения высшего образования и т.п.). При этом разработчики Программы,
к которым принадлежал, в том числе, и автор этих строк, исходили из того,
что формирование толерантности – это встречный процесс и уважение
личности каждого человека, взаимную терпимость нужно воспитывать как у
жителей Петербурга, так и у приезжих с долгосрочными целями (длительное
проживание, учеба и трудоустройство).
Главная цель новой Программы - конструктивное взаимодействие всех
представленных в городском сообществе этноконфессиональных групп,
создание условий для успешной социальной интеграции и культурной
адаптации мигрантов. Центральное место отведено вторичной социализации
трудовых этнических мигрантов к новому месту проживания, его культуре и
традициям. Ориентируя на разрешение наиболее острых проблем,
возникающих в связи с устойчивым ростом миграции, проект
предусматривает
осуществление
комплексных
интеграционноадаптационных мероприятий, направленных на включение российских и
зарубежных трудовых мигрантов в новую для них культурную среду и
систему социальных отношений. При этом первоочередное внимание
Программа уделяет культурной, языковой и бытовой интеграции молодежи,
принадлежащей к данной группе жителей города.
Эти задачи предопределяют включение в число целевых групп
Программы всех профессиональных сообществ, на которые ложится задача
воспитания
толерантного
сознания
и
поведения
(сотрудники
правоохранительных органов; государственные служащие, оказывающие
услуги мигрантам; работники детских воспитательных и образовательных
учреждений; активисты профильных неправительственных организаций;
работодатели, использующие труд этнических мигрантов и тем самым
вовлеченные в процесс их адаптации).
Предусматриваемая проектом политика интеграции мигрантов в
городское сообщество включает в себя четыре направления:
1. Инструментальная интеграция – знание русского языка,
социальной инфраструктуры, имеющихся предложений для
мигрантов в сфере занятости.
15
2. Экономическая интеграция – доступ к петербургскому рынку
труда, системе повышения квалификации или переквалификации
и образованию в целом.
3. Социальная интеграция – налаживание контактов между
представителями различных социальных групп мигрантов и
основной части городского населения.
4. Культурная интеграция – приобщение и восприятие мигрантами
базовых элементов культуры петербургского общества (идей,
ценностей, норм поведения, его институтов и истории).
В целях недопущения достижения определенными группами
мигрантов в общей численности городского населения удельного веса,
который, ослабляя стремление к интеграции, стимулировал бы проявления
неприязни на почве этнокультурных и фенотипических различий, в
проекте подчеркивается важность диверсификации миграционных потоков.
Признавая
необходимость
дифференцированного
подхода
в
интеграционной политике к различным группам мигрантов, Программа
нацелена на обеспечение миграционного прироста лиц с высшим
образованием, на повышение уровня образования и трудовой
квалификации мигрантов-иностранцев.
Программа направлена на нейтрализацию факторов, препятствующих
интеграции трудовых мигрантов в городское сообщество. В частности, на
предотвращение появления территориально замкнутых и изолированных
социокультурно иммигрантских сообществ; на преодоление зависимости,
существующей или возникающей между прибывающими в Санкт-Петербург
мигрантами-иностранцами, а также приезжими из нестабильных регионов
России с избыточной рабочей силой, и этническими криминальными
структурами.
***
Подведём краткие итоги.
Предназначение
толерантности
состоит
в
обеспечении
ненасильственного взаимодействия между различными этнокультурными
группами.
Понятие толерантности — многогранно, вбирая в себя разные аспекты,
в том числе правовые. В этой связи толерантность можно определить как
востребованную современностью совокупность методов нормотворческой и
правоприменительной деятельности в правозащитной области.
Иными словами, толерантность выступает актуальным подходом к
реализации прав человека.
Литература
Колотова Н. В. Право и права человека в условиях глобализации //
Государство и право. 2006. №2.
16
Костыря, Е. А. Проблемы соблюдения прав человека в свете миграционных
процессов // Государственная власть и местное самоуправление. 2004.
№5.
Лунев В.В. Права человека и преступность в глобализирующемся мире //
Общественные науки и современность. 2005. №3.
Поленина С. В. Мультикультуризм и права человека в условиях
глобализации // Государство и право. 2005. №5.
Эспьелль Гектор Гросс. Универсальность прав человека и культурное
многообразие // Международный журнал социальных наук. 1999. Вып.
25.
Официальный сайт Программы Правительства г. Санкт-Петербурга по
гармонизации
межэтнических
и
межкультурных
отношений,
профилактики проявлений ксенофобии, укрепления толерантности
(Программа «Толерантность») - http://www.spbtolerance.ru
Alexander, John M. Capabilities, human rights and moral pluralis // International
Journal of Human Rights, Winter2004, Vol. 8 Issue 4.
Barkan, Elazar. Can Human Rights Be Local // Raritan, Summer2008, Vol. 28
Issue 1.
Brems, Eva. Reconciling Universality and Diversity in International Human
Rights: A Theoretical and Methodological Framework and Its Application in
the Context of Islam // Human Rights Review, Apr-Jun2004, Vol. 5 Issue 3.
Brietzke, Paul H. Globalization, nationalism, & human rights // Florida Journal of
International Law, Dec2005, Vol. 17 Issue 3.
Cassel, Doug. International human rights law and security detention // Case
Western Reserve Journal of International Law, 2009, Vol. 40 Issue 3.
Cigman, Ruth. A Question of Universality: Inclusive Education and the Principle
of Respect // Journal of Philosophy of Education, Nov2007, Vol. 41 Issue 4.
Cloud, Morgan. Human rights for the real world // Emory Law Journal, 2005
Special Edition, Vol. 54.
Cohen, Andrew Jason. What the Liberal State Should Tolerate Within Its Borders
// Canadian Journal of Philosophy, Dec2007, Vol. 37 Issue 4.
De Schutter, Olivier; Ringelheim, Julie. Ethnic Profiling: A Rising Challenge for
European Human Rights Law // Modern Law Review, May2008, Vol. 71 Issue
3.
Egharevba, Stephen. An Evaluation of African Immigrant Perspectives on Human
Rights in Finland // European Journal of Migration & Law, Apr2004, Vol. 6
Issue 2.
Franck, Thomas M. Are Human Rights Universal? // Foreign Affairs, Jan/Feb2001,
Vol. 80 Issue 1.
Gearty, Conor. Terrorism and Human Rights // Government & Opposition,
Summer2007, Vol. 42 Issue 3.
Gibson, James L. On the Nature of Tolerance: Dichotomous or Continuous? //
Political Behavior, Dec2005, Vol. 27 Issue 4.
Goodhart, Michael. Human Rights and Global Democracy. // Ethics &
International Affairs, 2008, Vol. 22 Issue 4.
17
Gready, Paul. Conceptualising globalisation and human rights: boomerangs and
borders // International Journal of Human Rights, Autumn2004, Vol. 8 Issue 3.
Hazewinkel, Harm. The OSCE Representatives on Tolerance and Nondiscrimination. Past, present and future // Helsinki Monitor, Jan2007, Vol. 18
Issue 1.
Hutchison, Marc L.; Gibler, Douglas M. Political Tolerance and Territorial Threat:
A Cross-National Study // Journal of Politics, Feb2007, Vol. 69 Issue 1.
Jones, Peter. Toleration, Recognition and Identity // Journal of Political
Philosophy, Jun2006, Vol. 14 Issue 2.
Lau, Holning. Human rights and globalization: putting the race to the top in
perspective // Northwestern University Law Review, Fall2008, Vol. 102 Issue 4.
Malcolm, David. The Globalisation of Human Rights Law // Law in Context, 2007,
Vol. 25 Issue 1.
Nason, Sarah. Multiculturalism, human rights, and proportionality // King's Law
Journal, 2008, Vol. 19 Issue 2.
Nehushtan, Yossi. The Limits of Tolerance: A Substantive-Liberal Perspective //
Ratio Juris, Jun2007, Vol. 20 Issue 2.
On, Steve. The "Relative Universality" of Human Rights: An Assessment //
Perspectives on Global Development & Technology, 2005, Vol. 4 Issue ¾..
Papastamou, Stamos; Prodromitis, Gerasimos; Iatridis, Tilemachos. Perceived
Threats to Democracy: An Examination of Political Affiliation and Beliefs
about Terrorism, State Control, and Human Rights // Analyses of Social Issues
& Public Policy, Dec2005, Vol. 5 Issue 1.
Piper, Laurence. Toleration. Neutrality and Democracy/The Culture of Toleration
in Diverse Societies: Reasonable Tolerance // Theoria: A Journal of Social &
Political Theory, Apr2006, Issue 109.
Prasad, Ajnesh. Cultural Relativism in Human Rights Discourse // Peace Review,
Oct-Dec2007, Vol. 19 Issue 4.
Ruddock, Phillip. National security and human rights // Deakin Law Review, 2004,
Vol. 9 Issue 2.
Scarpellino, Martha. "Corriendo": Hard Boundaries, Human Rights and the
Undocumented Immigrant // Geopolitics, Summer2007, Vol. 12 Issue 2.
Sikuta, Jan. Threats of Terrorism and the European Court of Human Rights //
European Journal of Migration & Law, Jan2008, Vol. 10 Issue 1.
Van den Anker, Christien Globalising liberalism or multiculturalism? The Durban
agenda and the role of local human rights education in the implementation of
global norms // Globalisation, Societies & Education, Nov2007, Vol. 5 Issue 3.
Van der Ven, Johannes A. A Chapter in Public Theology from the Perspective of
Human Rights: Interreligious Interaction and Dialogue in an Intercivilizational
Context // Journal of Religion, Jul2006, Vol. 86 Issue 3.
Varennes, Fernand. The Fallacies in the "Universalism Versus Cultural
Relativism" Debate in Human Rights Law // Asia-Pacific Journal on Human
Rights & the Law, 2006, Vol. 7 Issue 1.
Waterlot, Ghislain. Human rights and the fate of tolerance. // Diogenes, 1996, Vol.
44 Issue 4.
18
Zwaan, Karin. Forced Migration, Human Rights and Security // European Journal
of Migration & Law, Oct2008, Vol. 10 Issue 4.
Аннотация
В статье исследуется соотношение концепта «прав человека» и
концепта «толерантность». В этой связи автор анализирует новейшие
тенденции в применении гуманитарного права (Суд Совета Европы,
национальные юрисдикции), а также основные доктринальные подходы.
Обосновывается вывод, согласно которому толерантность в своем правовом
аспекте является актуальным методом реализации прав человека,
предназначенном обеспечивать ненасильственное взаимодействие между
различными этнокультурными группами.
The article deals with the correlation of the concept of "human rights" and
the concept of "tolerance". In this regard the author examines the latest trends in
humanitarian law application (the Court of the Council of Europe, national
jurisdiction) as well as the basic doctrinal approaches. The conclusion that the
purpose of tolerance must provide a non-violent interaction between the different
ethnic and cultural groups is justified. Thus in a legal context the tolerance is the
actual method for realization of human rights.
Ключевые слова
Права человека, политика толерантности, правоприменение,
этнокультурное взаимодействие, мультикультурализм, адаптация трудовых
мигрантов.
Human rights, policy of tolerance, law enforcement, ethnic and cultural
interaction, multiculturalism, adjustment of migrant workers.
Информация об авторе:
Карцов Алексей Сергеевич, доктор юридических наук, доцент, кафедра
международного права юридического факультета Санкт-Петербургского
государственного университета; член Экспертного совета при Комитете
внешних связей Правительства Санкт-Петербурга по реализации городской
Программы "Толерантность".
Контактные данные:
[email protected], (8)950-004-008-42