ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
(ГОУ ВПО ВГУ)
На правах рукописи
МЕЛЬНИК ЕКАТЕРИНА НИКОЛАЕВНА
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА И ОЦЕНКА ЕЕ
ЭФФЕКТИВНОСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Специальность: 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
ВОРОНЕЖ – 2014
2
СОДЕРЖАНИЕ
Введение…………………………….……………………………………
1. Развитие теоретических основ налоговой политики государства и
обоснование ее роли в обеспечении социально-экономического развития
регионов…………………………………………………………………………
1.1. Сущность, принципы налоговой политики государства и ее
стратегический компонент …………………………………………………….
1.2. Формирование и реализация системы стратегических целей
налоговой политики государства на региональном уровне……….………
1.3. Обоснование роли налоговой политики государства в социально-экономическом развитии регионов……………………………………….
2. Использование инструментов налоговой политики на региональном уровне……………………………………………..………………………..
2.1. Учет региональных особенностей при реализации налоговой
политики государства……………………………….…………….
2.2. Использование инструментов налоговой политики при решении
задач социально-экономического развития регионов………………..……..
2.3. Модель регулирования налоговых отношений на региональном
уровне……………………………………………………………………………
3. Оценка эффективности и основные направления совершенствования налоговой политики государства на региональном уровне……………
3.1. Методика рейтинговой оценки эффективности налоговой политики…………………………….…..……………………….……………………
3.2. Анализ динамики налоговых поступлений и финансовой обеспеченности региональных бюджетов в Центральном федеральном округе
3.3. Оценка налоговой нагрузки и эффективности налоговых льгот в
регионах Центрального федерального округа………………………………
3.4. Основные проблемы налоговой политики государства и направления ее совершенствования на региональном уровне …………………….
Заключение………………….…………………………………………...
Список использованных источников………………………………….
Приложения………………………………………………….…………..
3
12
12
30
42
55
55
66
94
111
111
128
142
156
177
182
196
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Важнейшим условием реализации стратегии социально-экономического развития как на федеральном, так и на региональном уровне является эффективная налоговая политика. Необходимость ее разработки обусловлена рядом обстоятельств.
Во-первых, с формированием системы стратегического управления регионами и разработкой соответствующих стратегических документов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях возникла необходимость уточнения и актуализации теоретических основ налоговой политики,
способствующей
реализации
стратегических
целей
социально-
экономического развития регионов.
Во-вторых, неравномерность территориального развития вызывает
необходимость адаптации налоговой политики государства к особенностям
экономики регионов с тем, чтобы повысить эффективность налоговой политики государства с учетом уровня социально-экономического развития региона.
В-третьих, существующая в настоящее время система распределения
налоговых полномочий характеризуется их значительной централизацией на
федеральном уровне. Инструменты налоговой политики, доступные региональным органам власти, существенно ограничены. В то же время даже при
наличии соответствующих полномочий в части налогового регулирования
социально-экономического развития регионы с низкой финансовой обеспеченностью не имеют возможности использовать их в полной мере в силу несовершенства межбюджетных отношений.
В-четвертых, существующие методики оценки эффективности налоговой политики ориентированы на проведение подобной оценки с позиции
налогоплательщиков (хозяйствующих субъектов) или государства. В то же
время недостаточно проработаны вопросы проведения такой оценки на региональном уровне. В настоящее время назрела необходимость в разработке
4
методики оценки эффективности налоговой политики, учитывающей не
только фискальные интересы государства, но и приоритеты социальноэкономического развития регионов.
Вышесказанное определило выбор темы исследования как актуальной
для экономики России.
Степень разработанности проблемы. Фундаментальный вклад в развитие представлений об основах формирования и реализации налоговой политики внесли такие зарубежные ученые, как Л. Вальрас, Ф. Кенэ, А. Смит,
Д. Рикардо, К. Маркс, Дж. Кейнс, А. Лаффер, А. Маршалл, П. Самуэльсон,
Дж. Стиглиц, а также известные российские исследователи: С. Витте,
И. Озеров, Н. Тургенев, А. Соколов и др.
Теоретико-методологическим и методическим аспектам налоговой политики посвящены работы современных отечественных экономистов:
Р. Гринберга, В. Красницкого, А. Сердюкова, И. Юрзиновой, И. Майбурова,
Н. Тюпаковой, И. Коростелкиной, А. Аронова, В. Кашина, В. Пушкаревой и
др.
Содержание отдельных элементов налоговой политики представлено в
трудах А. Брызгалина, Е. Ермаковой, Г. Поляка, Н. Потаповой, Е. Вылковой, М.
Романовского, Д. Черника, Т. Юткиной, Е. Балацкого, Л. Дуканич, В. Ковалева,
Б. Сабанти и др.
Исследованию
экономическое
влияния
развитие
налоговой
регионов
политики
посвящены
на
социально-
научные
труды
Л. Мещеряковой, Г. Журавлевой, О. Гордеевой, В. Колесникова, М. Бестаева,
И. Щербаковой, Н. Зотиковой, И. Филатовой, М. Собакиной, В. Кульковой,
О. Бажиной, С. Бадьиной, Н. Сидоровой, И. Виноградовой, А. Дергачевой,
С. Зеленской, З. Карахановой, Р. Эльканова, Р. Магомедова и др.
Вместе с тем ряд теоретических и прикладных вопросов по теме исследования не имеет адекватного научного решения. В их числе: обоснование
содержания налоговой политики государства и основных этапов ее формиро-
5
вания, разработка инструментария регулирования налоговых отношений и
оценка эффективности налоговой политики на региональном уровне.
Отечественные теория и практика в этой предметной области недостаточно развиты, и исследования в большинстве случаев носят фрагментарный
характер.
Все вышесказанное обусловливает необходимость комплексного подхода к исследованию налоговой политики государства, особенно в ее региональном преломлении, позволяющего с системных позиций обосновать принимаемые решения в рамках налоговой политики и оценить ее эффективность на региональном уровне.
Названные обстоятельства определили выбор темы, цели и задачи, объект и предмет настоящего исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в развитии теоретических представлений о содержании налоговой политики государства, разработке методических положений по ее формированию и оценке эффективности на региональном уровне, научно-практических мер по ее совершенствованию.
Поставленная цель исследования определила необходимость решения
следующих задач:
– уточнить и дополнить теоретические представления о сущности
налоговой политики государства с позиции стратегически ориентированного
подхода;
– обосновать последовательность и раскрыть содержание этапов формирования налоговой политики государства с учетом региональных особенностей;
– разработать модель регулирования налоговых отношений на региональном уровне;
– разработать методику оценки эффективности налоговой политики
государства, позволяющую проводить межрегиональные сравнения с пози-
6
ций финансовой обеспеченности, налогового климата и налогового администрирования в регионах;
– предложить комплекс научно-практических мер по совершенствованию налоговой политики государства на региональном уровне.
Область исследования. Диссертационное исследование выполнено в
рамках специальности 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит,
п. 2.9 «Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные
направления реформирования современной российской налоговой системы»
Паспорта специальностей ВАК РФ.
Объект исследования – налоговая политика и основные этапы ее
формирования, инструменты налоговой политики, а также оценка ее эффективности на региональном уровне.
Предмет исследования – совокупность экономических отношений,
возникающих между государством, регионами и хозяйствующими субъектами по поводу налогообложения.
Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные отечественные и зарубежные труды, посвященные вопросам
теории и практики налогообложения в целом и налоговой политики в частности. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы,
как системный и сравнительный анализ, абстрагирование, индукция, дедукция, логико-гносеологический и диалектический методы. В качестве специальных методов применялись SWOT-анализ, многофакторный регрессионный анализ, кластерный анализ. При решении конкретных задач использовались программные продукты Statistica 6.0, Excel.
Информационно-правовой базой исследования являются федеральные законы и нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов
РФ, Министерства финансов РФ, материалы Федеральной службы государственной статистики (Росстата), Федеральной налоговой службы (ФНС) России, Федерального казначейства, государственных внебюджетных фондов,
департамента экономического развития Воронежской области, базы данных
7
Региональной информационно-аналитической системы (РИАС), Единой
межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС), Единого архива экономических и социологических данных Государственного
университета – Высшей школы экономики (ЕАЭСД ГУ – ВШЭ), ресурсы сети Интернет.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в научном предположении о том, что совершенствование налоговой политики государства сопряжено с выбором налоговой стратегии, призванной учесть реальные и потенциальные возможности субъектов РФ, связанные с налоговыми поступлениями; разработкой методики оценки ее эффективности; учетом
особенностей действия факторов, детерминирующих результаты применения
инструментов этой политики в различных регионах страны.
Положения, выносимые на защиту.
1.Налоговая политика государства разрабатывается, исходя из понимания ее сущности как части финансовой политики, состоящей в подготовке,
принятии и реализации решений в области налогов и налогообложения, связанных с формированием финансовых ресурсов государства, востребованных
в регулировании социально-экономических процессов на различных уровнях
управления в соответствии с выбранной налоговой стратегией. Под налоговой стратегией государства понимается совокупность долгосрочных приоритетов государства в сфере налогов и налогообложения, а также обеспечивающих их реализацию мероприятий, выстраиваемых на основе гармонизации
интересов различных участников налоговых отношений на всех уровнях
управления и опирающихся на концепцию развития налоговой системы страны. Идентификация стратегических целей и стратегических принципов налоговой политики позволяет осуществить выбор направлений и инструментов
ее реализации для повышения позитивного влияния налоговой политики на
социально-экономическое развитие страны в целом и регионов в частности.
2.Повышению уровня обоснованности оценок потенциальных и реальных возможностей поступления налогов в бюджеты субъектов РФ способ-
8
ствует определение последовательности и раскрытие содержания этапов разработки налоговой политики государства, основанной на идентификации и
учете действия социально-экономических факторов, обусловливающих различные результаты использования инструментов налоговой политики в разных регионах страны.
3.Совершенствование налоговой политики государства с целью повышения финансовой обеспеченности регионов предполагает разработку и
применение модели регулирования налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Федерации, предполагающей выявление и учет
действия факторов, влияющих на объем налоговых поступлений в бюджеты
разных уровней и обратное воздействие налогов на экономику регионов.
Адекватная оценка этих факторов может быть получена с использованием
инструментария имитационного моделирования и сценарного прогнозирования.
4. Оценка эффективности налоговой политики государства на региональном уровне опирается на методику, предполагающую сопоставление, с
одной стороны, результатов, выражающихся в увеличении налоговых поступлений
в
бюджеты
разных
уровней
и
достижении
социально-
экономического эффекта, с другой – издержек (потерь) государства (регионов), связанных с налогообложением (с организацией налогового администрирования, предоставлением налоговых льгот, увеличением налоговой
нагрузки и т.п.).
5. Достижение целей социально-экономического развития субъектов
РФ в условиях их существенной дифференциации по уровню финансовой
обеспеченности связано с реализацией в регионах страны мер по совершенствованию налоговой политики, основанных на единых принципах, но различающихся по составу.
Предложены и содержательно раскрыты меры: общие и специфические; организационно-правовые и методические; направленные на укрепление налоговой обеспеченности субъектов РФ, повышение эффективности
9
участия государства в регулировании их социально-экономического развития, совершенствование налогового администрирования на региональном
уровне.
Научная новизна диссертационного исследования в целом состоит в
развитии теоретических представлений о сущности налоговой политики государства, обосновании этапов ее формирования, разработке методики оценки
эффективности налоговой политики на региональном уровне.
К элементам приращения научного знания относятся следующие:
– уточнено и дополнено представление о сущности налоговой политики государства, в отличие от известных трактовок А. Грязновой, М. Романовского, О. Врублевской, Д. Черника, В. Панского акцент смещен в плоскость
стратегического компонента этой политики как совокупности ее долгосрочных приоритетов, соответствующих принципам стратегического управления
(системности, последовательности, синергии, реализуемости, открытости,
эффективности, социальной справедливости, минимизации риска, рефлексии,
баланса интересов), что дает возможность определить результирующий вектор ее влияния на социально-экономическое развитие страны в целом и регионов в частности;
– обоснована последовательность и раскрыто содержание основных
этапов формирования налоговой политики государства, отличающихся от
положений, изложенных в работах Г. Поляка, И. Майбурова, А. Сердюкова,
Е. Вылковой, А. Тарасевич, Н. Хантаевой, М. Чиркова, Е. Жидковой, учетом
потенциальных и реальных возможностей поступления налогов в бюджетную систему с территории субъектов Федерации, что позволяет обеспечить
реализацию целей и задач налоговой политики на конкретной территории с
использованием адекватных инструментов, учитывающих уровень социально-экономического развития региона;
– разработана модель регулирования налоговых отношений на региональном уровне, отличающаяся от существующих разработок И. Коростелкиной, И. Юрзиновой и др. выделением этапов: 1) идентификации влияния
10
факторов внешней и внутренней среды региона на налоговую базу с использованием корреляционно-регрессионного анализа; 2) сценарного прогнозирования налоговых поступлений в бюджеты разных уровней, в том числе в региональные бюджеты; 3) имитационного моделирования влияния налоговой
политики на экономические показатели региона. Применение модели позволит учесть воздействие факторов внешней и внутренней среды региона при
прогнозировании налоговых поступлений и получить количественную оценку возможных последствий принимаемых решений в области налоговой политики для социально-экономического развития региона;
– разработана методика оценки эффективности налоговой политики
государства на региональном уровне, отличающаяся от методики оценки эффективности деятельности ФНС России, а также методик, предложенных М.
Чирковым, О. Гордеевой, О. Калининой и др., использованием индексов факторов налогового потенциала и налоговых рисков региона, комбинацией показателей оценки налоговой обеспеченности, налогового климата и налогового администрирования как трех направлений налоговой политики. Ее применение позволит выявить резервы роста налоговых поступлений в бюджеты
субъектов РФ, повысить эффективность налоговой политики с позиции их
социально-экономического развития;
– предложена система научно-практических мер по совершенствованию налоговой политики государства, предполагающая, во-первых, их адаптацию к условиям социально-экономического развития отдельных регионов,
во-вторых, ориентацию на поддержку инвестиционной и инновационной деятельности в регионах, реализация которых будет способствовать повышению уровня налоговой обеспеченности региональных бюджетов и социальноэкономическому развитию субъектов Федерации.
Теоретическая значимость проведенного исследования заключается
в том, что оно существенно дополняет и развивает теоретические аспекты
налоговой политики государства и представляет собой комплексное системное решение важной научной проблемы ее формирования и реализации с
11
учетом стратегического компонента и региональных особенностей; в обобщении и уточнении накопленного ранее опыта теоретического анализа в данной предметной области, что может быть использовано в будущем в смежных исследованиях.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные автором предложения, полученные выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке стратегий и программ социальноэкономического развития регионов, а также в контрольно-аналитической и
прогнозной деятельности налоговых органов.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе вузов в процессе преподавания курсов «Налоги и налогообложение»,
«Налоговое планирование», «Финансовые и денежно-кредитные методы регулирования экономики» для бакалавров и магистров, а также в процессе повышения квалификации специалистов в области налогов, налогообложения и
налогового регулирования.
12
1. Развитие теоретических основ налоговой политики государства и
обоснование ее роли в обеспечении социально-экономического развития
регионов
1.1. Сущность, принципы налоговой политики государства и ее
стратегический компонент
Несмотря на особую роль налоговой политики в развитии государства
и достаточно частое использование в экономической литературе и нормативно-правовых документах, среди ученых-экономистов единый подход к исследованию сущности и трактовке данного понятия не сформировался до сих
пор.
Отметим, что ряд авторов ставит под сомнение вопрос о целесообразности законодательного закрепления определения налоговой политики, учитывая сложный и многосторонний характер налоговых отношений. Например, И. А. Майбуров отмечает, что налоговое законодательство ряда стран не
пытается формализовать эту сложную категорию, ограничиваясь достаточно
общим подходом1. На основе обобщения и систематизации определений разных авторов можно выделить несколько основных подходов к исследованию
сущности и определению понятия «налоговая политика»:
1. Традиционный подход, в соответствии с которым налоговая политика ограничивается только сферой налогов и налогообложения, но при этом не
раскрываются существенные и общие характеристики данного явления.
2. Функционально-целевой подход. Под налоговой политикой в данном
случае понимается совокупность мероприятий, проводимых государством,
направленных на решение определенных целей и задач:
– обеспечение финансовых потребностей государства и отдельных социальных групп;
Майбуров И. А. Налоговая политика. Теория и практика : Учебник / И. А. Майбуров [и др.]. – М. :
ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – С. 9
1
13
– эффективное регулирование отношений, возникающих в связи с
установлением налогов и сборов;
– стимулирование социально-экономической активности субъектов
экономики и занятости;
– обеспечение экономического роста и развития экономики;
– создание благоприятного налогового климата;
– повышение налогового потенциала и др.
Приведем несколько примеров (Таблица 1).
Таблица 1 – Определения понятия «налоговая политика» (традиционный и функционально-целевой подходы)
Автор
Определение
Традиционный подход
А.Г. Грязнова,
Налоговая политика – система мероприятий, проводиС.Ф. Викулов
мых государством в области налогов, составная часть
финансовой политики2
М.В. Романовский, Налоговая политика – комплекс мероприятий в области
О.В. Врублевская налогов, направленных на достижение каких-либо целей3
Функционально-целевой подход
В.Г. Пансков
Налоговая политика – совокупность экономических,
финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения
финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики
страны за счет перераспределения финансовых ресурсов4
Д.Г. Черник
Налоговая политика – это составная часть экономической политики государства, направленной на формирование налоговой системы, обеспечивающей экономический рост, способствующей гармонизации экономических интересов государства и налогоплательщиков с
учетом социально-экономической ситуации5
И.Л. Юрзинова
Налоговая политика – это совокупность экономических, правовых и организационных мер, основывающихся на единых принципах и обеспечивающих научно
Финансово-кредитный энциклопедический словарь / А. Г. Грязнова, С. Ф. Викулов. – М. : Финансы и статистика, 2002. – С. 605
3
Романовский М. В. Налоги и налогообложение : Учебник / М. В. Романовский, О. В. Врублевская. – СПб.:
Питер, 2006. – С. 79
4
Пансков В. Г. Налоги и налоговая система Российской Федерации / В. Г. Пансков. – М. : Финансы и статистика, 2006. – С. 50
5
Налоги и налогообложение : Учебник / Черник Д. Г. и [др.]. – М. : Инфра-М, 2003. – С. 55
2
14
Т.В. Бушинская
обоснованную систематическую деятельность государственных органов и органов местного самоуправления,
направленную на эффективное регулирование отношений, возникающих в связи с установлением налогов и
сборов посредством использования юридических
средств на экономической основе6
Налоговая политика – совокупность организационноправовых и организационно-экономических мероприятий органов власти соответствующего уровня, а также
иных участников налоговых правоотношений в пределах их компетенции, направленная на гармонизацию
фискальных интересов публичной власти всех уровней,
интересов бизнеса, различных социальных групп населения и иных заинтересованных субъектов7
В своих определениях некоторые авторы, представляющие данный
подход, опираются на представление об экономической сущности налогов
исключительно как фискального инструмента либо как инструмента государственного регулирования экономики, игнорируя тот факт, что достижение
баланса между фискальной и регулирующей функциями налогов в ходе реализации налоговой политики, в конечном счете, является фактором, определяющим ее эффективность.
Эволюционный путь связан с проведением реформ в рамках сложившихся экономических отношений и последовательным переходом от одной
модели налоговой системы к другой. Революционный путь означает пересмотр принципов построения налоговой системы и кардинальную замену
налогового законодательства. В обоих случаях решения, касающиеся выбора
соответствующей модели налоговой системы и способа ее построения, являются стратегическими. Решения, относящиеся к обеспечению реализации
выбранной модели, эффективного функционирования налоговой системы и
налогового контроля, – носят характер тактический.
Юрзинова И. Л. Влияние налоговой политики на экономическое развитие регионов: дис. … канд. эконом.
наук / И. Л. Юрзинова. – М., 2004. – С. 28
7
Бушинская Т. В. Региональная налоговая политика и особенности ее реализации: на примере Тульской области: дис. … канд. эконом. наук / Т. В. Бушинская. – М., 2009. – С. 10
6
15
Налоговая политика связана с принятием решений как стратегического,
так и тактического характера. Например, данные решения могут быть связаны с совершенствованием налогового администрирования и не затрагивать
фундаментальных изменений налоговой системы как таковой.
Налоговая политика неотделима от налогового администрирования.
Опираясь на работы таких выдающихся теоретиков государственного управления, как М. Вебер, А. Файоль, А. Вивьен, мы утверждаем, что основное отличие между данными понятиями заключается в следующем. Налоговая политика охватывает всю совокупность мероприятий, связанных с подготовкой,
принятием и реализацией решений в области налогообложения, в то время
как налоговое администрирование характеризует только ту деятельность государственных органов власти, которая направлена на реализацию данных
решений.
В рамках данного подхода отметим определение И.Л. Юрзиновой, отдающей приоритет в своем определении регулирующей функции налогов.
Деятельность государства в области налогообложения опирается на правовую основу и, как совершенно справедливо замечает И.Л. Юрзинова, требуется «обеспечение одинаково высокого качества как при разработке экономической модели налогообложения, так и при переводе экономических
принципов в ранг правовых норм»8.
Недостатком данного подхода является то, что он позволяет раскрыть
только отдельные характеристики рассматриваемого понятия, не позволяя
достичь полноты понимания определения налоговой политики.
3. Подход, основанный на разделении налоговых полномочий, – многоуровневый подход, в рамках которого каждому уровню управления (федеральный, региональный, местный) соответствует свое определение налоговой
политики (Таблица 2).
Юрзинова И. Л. Влияние налоговой политики на экономическое развитие регионов: дис. … канд. эконом.
наук / И. Л. Юрзинова. – М., 2004. – С. 28
8
16
Так, например, О.А. Лях предлагает разделять федеральную и региональную налоговую политику. Федеральная налоговая политика, по мнению
ученого, определяет и объединяет комплексную систему решения вопросов
по налогообложению страны в целом. Данный ученый делает важный акцент
на том, что реализация налоговой политики должна опираться на концепцию
развития налоговой системы. Тем не менее, данный термин сам по себе требует расшифровки.
Таблица 2 – Определения понятия «налоговая политика» (многоуровневый подход)
Автор
Определение
О.А. Лях
Государственная налоговая политика – часть финансовой политики государства, представляющей собой
комплекс мероприятий по совершенствованию налоговой системы, осуществляемых в процессе формирования доходов бюджетов всех уровней власти, основанной на стратегической концепции развития налоговой
системы и способствующей достижению баланса интересов сторон.
Региональная налоговая политика – это комплекс мероприятий региональных органов государственной власти по управлению отдельными элементами налоговой
политики в рамках их нормативной компетенции9
И.А. Коростелкина Федеральная налоговая политика – комплекс социально-экономических,
финансовых,
организационноправовых процессов по формированию налоговой системы и регулированию налоговых отношений в целях
обеспечения финансовых потребностей государства,
отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов.
Региональная налоговая политика – комплекс социально-экономических,
финансовых,
организационноправовых процессов по формированию региональной
системы налогообложения в целях обеспечения доходной части регионального бюджета, реализации целевых
социально-экономических программ и достижения
иных эффектов10
Лях О. А. Формирование и реализация региональной налоговой политики: дис. … канд. эконом. наук / О.
А. Лях. – Абакан, 2008. – С. 9
10
Коростелкина И. А. Концепция формирования многоуровневой налоговой политики / И. А. Коростелкина
// Финансы и кредит : научно-практич. и теоретич. журнал – 2012. – №30. – С. 45-46.
9
17
На наш взгляд, несмотря на то, что различные уровни управления отличаются набором полномочий и составом участников налоговых отношений, сущность налоговой политики при этом не меняется. В связи с этим
предлагаем в рамках данного подхода не разделять дефиниции налоговой политики в зависимости от уровня управления, а рассматривать ее комплексно
как совокупность мероприятий государства, регионов и муниципалитетов в
пределах их компетенций по формированию налоговой системы.
В силу самой природы налоговых отношений, проявляющейся в столкновении интересов налогоплательщиков и государства, следует разделять
государственную и корпоративную налоговую политику. Налоговая политика предприятий и организаций выделяется спецификой своих целей, задач,
методов и инструментов. Вместе с тем отметим, что по ключевым вопросам
корпоративная налоговая политика реализуется в рамках правил, которые
устанавливает государство. Налоговое поле предприятий формируется в соответствии с действующим законодательством, которое создает определенные рамки в выборе инструментов налоговой политики.
По нашему мнению, развитие и усложнение социально-экономических
процессов, выступающих объектом государственного управления, и усиление роли налоговой политики как инструмента государственного регулирования требует внедрения стратегического подхода в сферу налогообложения.
В связи с этим остановимся на четвертом подходе к исследованию сущности
налоговой политики несколько подробнее.
4. В рамках стратегически-ориентированного подхода можно отметить
два направления. Первое направление связано с выделением целевых стратегических ориентиров налоговой политики и рассмотрением ее стратегии и
тактики. Второе направление учитывает подчиненный характер налоговой
политики по отношению к стратегии социально-экономического развития
страны, региона или муниципального образования.
18
В
качестве
примера
приведем
несколько
определений.
А.Ш. Кузулгуртова рассматривает налоговую политику как «совокупность
проводимых уполномоченными государственными органами финансовоправовых мероприятий стратегического и тактического характера, предусматривающих аккумуляцию денежных средств в бюджетную систему, в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных
образований, а также косвенное финансирование в целях регулирования развития различных отраслей экономики»11. В данном определении автор опирается на фискальную и регулирующую функции налогов и выделяет два
уровня налоговой политики – стратегический и тактический. К безусловным
достоинствам данного определения можно также отнести включение муниципальных образований в состав субъектов налоговой политики.
Тем не менее, утверждение, что посредством налогообложения государство осуществляет косвенное финансирование экономики, вызывает повод для дискуссии, поскольку государственное финансирование характеризуется движением финансовых ресурсов от государства к хозяйствующим
субъектам, а налогообложение, напротив, связано с движением финансовых
ресурсов от налогоплательщиков к государству и соответствующей сменой
формы собственности.
Налоги как категория финансовая обладают свойствами, присущими
всем финансовым отношениям. В то же время налоги являются одновременно экономической и социальной категорией и представляют собой инструмент государственного регулирования экономики и социальной сферы.
Исходя из этого, мы предлагаем уточнить определение налоговой политики. Налоговая политика – это часть финансовой политики, суть которой
состоит в подготовке, принятии и реализации решений в области налогов и
налогообложения, связанных с формированием финансовых ресурсов госу-
Кузулгуртова А. Ш. Налоговая политика как сфера обеспечения ресурсами государственной финансовой политики / А. Ш. Кузулгуртова // Финансы и кредит. – 2011. – № 5. – с. 60-61.
11
19
дарства и регулированием социально-экономических процессов на различных уровнях управления в соответствии с выбранной налоговой стратегией.
Принципы налоговой политики
Экономические
принципы
- равномерности
налогообложения;
экономности
налогообложения;
- нейтральности
налогообложения;
всеобщности
налогообложения
Организационные принципы
- определенности
налогообложения;
- универсализации налогообложения;
- удобства и времени
взимания
налогов;
- единства налоговой системы;
- распределения
налогов по уровням власти
Юридические
принципы
Стратегические принципы*
- отрицания обратной силы закона, ухудшающего положение
налогоплательщиков;
- законности;
- приоритетности
налогового законодательства;
- презумпции невиновности
- системности и
последовательности;
- синергии;
- реализуемости;
- открытости;
- эффективности
и
социальной
справедливости;
- минимизации
риска;
- рефлексии и баланса интересов
*Дополнено автором
Рисунок 1. Принципы налоговой политики
Реализация налоговой политики в соответствии со стратегическим подходом должна отвечать основным принципам стратегического управления:
1. Принцип системности и последовательности требует обеспечения
согласованности налоговой стратегии и тактики, их соответствие и подчиненность стратегическим целям и направлениям социально-экономического
развития страны и ее регионов.
2. Принцип синергии. Синергия возникает, когда реализация налоговой
политики многократно усиливает стимулирующее воздействие других инструментов государственного регулирования экономики.
3. Принцип реализуемости. Принятие адекватных решений в сфере
налоговой политики требует тщательного анализа текущих возможностей и
ограничений, связанных с ее реализацией, а также их последствий для эко-
20
номики и возможной ответной реакции со стороны налогоплательщиков.
4. Принцип открытости предполагает обеспечение прозрачности налоговой системы, отсутствие двусмысленности в сфере налогового законодательства, а также организацию постоянного взаимодействия налоговых
служб с зарубежными налоговыми администрациями и межрегионального
взаимодействия между налоговыми службами.
5. Принцип эффективности и социальной справедливости. Оценка итогов реализации налоговой стратегии требует разработки определенных критериев для оценки эффективности проводимой налоговой политики, в том
числе системы индикаторов и показателей, характеризующих различные аспекты ее влияния на социально-экономическое развитие. Данный принцип
также означает обеспечение максимизации функции общественного благосостояния и сглаживания социального неравенства.
6. Принцип минимизации риска. При разработке налоговой стратегии
необходимо осуществлять оценку различных видов налоговых рисков, а также учесть все имеющиеся возможности для их снижения.
7. Принцип рефлексии и баланса интересов. Равновесие интересов государства и налогоплательщиков достигается за счет согласования конечных
приоритетов налоговой политики и выработки адекватных им инструментов
реализации. Данный принцип предполагает также достижение компромисса
между государственными, региональными и местными органами власти путем формирования соответствующей модели распределения налоговых полномочий между бюджетами.
Между стратегией, тактикой и политикой существует тесная взаимосвязь. Стратегия определяет общую направленность развития и сконцентрирована на приоритетных, наиболее перспективных направлениях, выявленных на основе SWOT-анализа определенной территории (страны, регионов,
муниципальных образований).
Тактика вырабатывается в процессе дробления стратегии на определенные этапы и описывает конкретные способы и средства реализации стра-
21
тегических целей, в том числе необходимое организационно-правовое и ресурсное обеспечение на каждом из этих этапов. В свою очередь, государственная политика в узком понимании есть не что иное, как совокупность
мероприятий государства, направленных на практическую реализацию стратегии и тактики.
Схематически данное представление изображено на рисунке 2.
Выработка, реализация и корректировка
Стратегия
Тактика
Текущее состояние социальноэкономической
системы
Этап 1
Цели и
задачи 1
этапа
Мероприятие 1
Мероприятие 2
…
Мероприятие m
Этап 2
Цели и
задачи 2
этапа
Мероприятие 1
Мероприятие 2
…
Мероприятие m
…
…
…
…
…
…
Этап n
Цели и
задачи n
этапа
Мероприятие 1
Мероприятие 2
…
Мероприятие m
Будущее состояние социальноэкономической
системы
Прогнозирование «из будущего»
Источник: разработано автором
Рисунок 2. Схематическое представление стратегического подхода к управлению
С этой точки зрения становится очевидным то, что стратегия не существует без тактики, а тактика – без политики.
Отдельные авторы предлагают отождествлять политику и стратегию12.
Сформировался также подход, в рамках которого политика рассматривается
как понятие, объединяющее в себе и стратегию, и тактику. С нашей точки
зрения, необходимо разделять данные понятия.
Сотников Д. М. Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики / Д.М. Сотников // «Весник МГУ», Серия «Экономика». – 2007. – №1. – С. 17-32
12
22
Приведем слова русского военачальника, автора классического труда
«Стратегия» А.А. Свечина: «Стратегия является одним из важнейших орудий
политики,…частью политики, известным ее ракурсом и строится на той же
базе»13. В данном случае речь шла о стратегии военных действий, и война
рассматривалась как политическое решение. Важнейшая идея работы
А.А. Свечина заключается в том, что тактик в отличие от стратега не может
предвидеть последствия принимаемых решений и не способен сам себе поставить цель. Если тактик живет решениями, требуемыми моментом, то стратег действует последовательно, шаг за шагом. Таким образом, выбранная
стратегия представляет собой один из способов осуществления государственной политики, позволяющий реализовать ее наиболее эффективным образом.
Прогнозирование «из будущего» должно осуществляться с учетом
имеющихся в настоящее время ресурсов, но при этом оно предполагает знание тех тенденций, которые будут не просто актуальными, а скорее насущными как с точки зрения развития национальной экономики, так и регионального развития.
Стратегическое мышление, как заметил Дж. Малган, невозможно, если
«вы не имеете хотя бы приблизительного представления о контексте изменений, включающем в себя внешние силы, тенденции и вероятности тех или
иных событий»14. Одним из главных условий успеха в разработке и реализации стратегии является предельно точное понимание настоящего и умение
построить на его основе картину будущего. Важнейшим инструментарием
стратегов являются прогнозы, модели и сценарии, которые позволяют, согласно формулировке Дж. Малгана, «кристаллизовать видение желаемого
будущего». В то же время в условиях высокой неопределенности всегда существует вероятность наступления непредвиденных событий, поэтому в ходе
реализации стратегии нельзя избежать ошибок. В этом случае ключом к
Свечин А. А. Стратегия / А. А. Свечин – М.: Воен. вестник, 1927. – С. 20 и 236
21. Малган Дж. Искусство государственной стратегии: мобилизация власти и знания во имя всеобщего
блага / Дж. Малган. – М. : Изд-во Института Гайдара, 2011. – С. 143
13
14
23
успеху является быстрая адаптация. С течением времени надежность результатов будет возрастать.
В настоящее время ведутся попытки теоретического обоснования стратегии и тактики, связанных с осуществлением налоговой политики. Самое
упрощенное понимание заключается в том, что налоговая политика, проводимая с расчетом на перспективу, представляет собой налоговую стратегию,
а на текущий момент – налоговую тактику. На наш взгляд, такая трактовка
искажает самую суть стратегического подхода к управлению.
Некоторыми авторами налоговая стратегия рассматривается как «совокупность ее перспективных целей и принципиальных способов решения долгосрочных задач, связанных с построением или реформированием налоговой
системы страны в русле выработанной концепции»15. В процессе ее разработки прогнозируются основные тенденции развития налогов, формируются
концепции их использования, намечаются принципы организации налоговых
отношений, составляются целевые программы в целях концентрации финансовых ресурсов на главных направлениях социально-экономического развития. Несмотря на то, что в данном определении деление на налоговую стратегию и тактику производится в зависимости от длительности периода и характера решаемых задач, этот критерий не преподносится как единственный и
исчерпывающий.
В.Н. Незамайкин и И.Л. Юрзинова отмечают, что сущность стратегической части налоговой политики заключается в том, что «она должна содержать наиболее общие положения, отражающие основные тенденции развития
налоговых отношений, включая и развитие налоговой системы»16. В составе
налоговой стратегии данные авторы выделяют три направления: развитие
налоговой системы, в рамках которого должны определяться перспективы
развития отдельных налогов или их групп, а также общие принципы установления соотношений между различными группами налогов; развитие сиМайбуров И. А. Теория и история налогообложения : Учебное пособие / И. А. Майбуров, Н. В. Ушак, М.
Е. Косов. – М. : ЮНИТИ-ДАТА, 2010. – С. 355
16
Незамайкин В. Н. Налоговая политика: состояние и перспектива / В. Н. Незамайкин, И. Л. Юрзинова //
Финансы. – 2009. - № 12. – С. 35-36
15
24
стемы налогового администрирования, в конечном итоге обеспечивающей
поступление доходов в бюджетную систему страны; иных проблем налоговых отношений, способствующих успешному развитию первых двух, начиная от развития налогового законодательства и заканчивая организацией взаимодействия между различными субъектами налоговых отношений.
По нашему мнению, главный вопрос, на который отвечает налоговая
стратегия, состоит в том, какой должна быть налоговая система и связанная с
ней система налогового администрирования, чтобы обеспечить эффективную
реализацию стратегических целей и направлений развития страны и ее регионов. Поэтому можно утверждать, что налоговая стратегия является неотъемлемой частью стратегии социально-экономического развития и занимает в
ней значимое место.
Схематично система управления социально-экономическим развитием
территории представлена на рисунке 3.
Реализация налоговой стратегии осуществляется последовательно на
трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Внедрение налоговой
стратегии на региональном уровне возможно только в случае федеративного
устройства государства с достаточно широкими полномочиями субъектов РФ
в сфере налогового законодательства.
Поэтому под налоговой стратегией мы понимаем совокупность долгосрочных приоритетов налоговой политики государства, а также обеспечивающих их реализацию мероприятий, выстраиваемых на основе гармонизации
интересов различных участников налоговых отношений на всех уровнях
управления и опирающихся на концепцию развития налоговой системы страны.
25
Бизнес
Органы государственной власти
и местного самоуправления
Внешние
факторы
Субъект
управления
Население
Общественные
организации
Принципы стратегического
управления
СТРАТЕГИЯ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ – это совокупность долгосрочных приоритетов социально-экономического развития территории
(страны, региона, муниципального образования), а также нацеленных на их реализацию мероприятий, подкрепленных соответствующим
организационно-правовым, кадровым, информационным и финансовым обеспечением
Внутренние
факторы
ТАКТИКА – это поэтапное представление
реализации стратегии, включающее в себя
конкретные способы и средства достижения
стратегических целей развития территории, в
том числе необходимое организационноправовое и ресурсное обеспечение
МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ
СТРАТЕГИИ – это совокупность организационно-правовых и экономических
норм, методов и инструментов государственной политики, направленных на
обеспечение стратегических целей развития территории
Объект
управления
Источник: разработано автором
Рисунок 3. Схема стратегического управления
социально-экономическим развитием территории (страны, региона, муниципального образования)
Концепция развития налоговой системы страны описывает наиболее
общие характеристики налоговой системы (состав и структура налогов и
сборов, а также участников налоговых отношений, основные принципы вза-
26
имодействия между ними) и разрабатывается одновременно с концепцией
социально-экономического развития (рисунок 4).
Концепция развития
налоговой системы РФ
Концепция социальноэкономического развития РФ
Налоговая стратегия
государства
Стратегия социальноэкономического развития
федеральный
региональный
местный
уровни
федеральный
Основные направления
налоговой политики
на среднесрочную перспективу,
планы мероприятий
федеральный
региональный
региональный
местный
уровни
Программы социальноэкономического развития
на среднесрочную перспективу,
планы мероприятий
местный
уровни
федеральный
региональный
местный
уровни
Перспективные финансовые
планы, бюджеты
Источник: разработано автором
Рисунок 4. Последовательность разработки основных документов в сфере налоговой политики и документов социально-экономического развития
С нашей точки зрения формирование налоговой политики в контексте
стратегического подхода включает в себя следующие шаги (Рисунок 5).
На основе обобщения опыта субъектов РФ по разработке стратегий социально-экономического развития в их структуре выделены три блока: аналитический (обобщающий результаты SWOT-анализа, оценки социальноэкономического
потенциала
региона,
прогнозирования
социально-
экономического развития), базовый (включающий в себя описание основных
целей и направлений развития региона) и блок, посвященный механизму реализации стратегии. Вопросы, касающиеся налоговой политики как элемента
стратегии социально-экономического развития регионов, с учетом регионального опыта, могут быть освещены во всех трех блоках.
27
1. Оценка текущего состояния налоговой системы в региональном разрезе и системы налогового администрирования, оценка налогового потенциала регионов, SWOT-анализ налоговой системы
2. Формулирование стратегических целей и задач налоговой политики,
их обоснование с учетом приоритетов социально-экономического развития регионов
3. Разработка альтернативных вариантов реализации налоговой политики, исходя из сценарных условий долгосрочного социальноэкономического развития, составление налоговых прогнозов
4. Определение оптимальной структуры налоговой системы и оптимизация налоговой нагрузки
5. Профессиональное и общественное обсуждение
6. Разработка основных мероприятий налоговой политики, выбор соответствующих им методов и инструментов
7. Проведение комплексной оценки эффективности налоговой политики
в региональном разрезе
8. Корректировка налоговой стратегии по результатам проведенной
оценки
Источник: разработано автором
Рисунок 5. Основные этапы формирования налоговой политики с учетом
региональных особенностей
В настоящее время в качестве самостоятельного раздела стратегий развития приоритеты налоговой политики регионами практически не задействованы. Такая ситуация понятна с точки зрения сложившейся системы бюджетно-налогового федерализма, поскольку все основные налоговые полномочия закреплены за федеральным центром, тем не менее, такой опыт существовал. Приведем в качестве примера стратегию развития Пермской области
(действовавшую до административно-территориального преобразования
данного субъекта федерации в 2005 г.) и Алтайского края на период до
2010 г. (в стратегии на период до 2025 г. данный раздел отсутствует).
28
В качестве главной цели налоговой политики региона в стратегических
документах было обозначено достижение оптимального соотношения между
стимулирующей и фискальной функцией налогов, обеспечение финансовой
стабильности регионального и местных бюджетов.
Стратегия социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, утвержденная законом Воронежской области от 30 июня 2010 г.
№ 65-ОЗ, определила, что в сфере бюджетной и налоговой политики Воронежской области стратегической целью является переход из категории субъектов РФ со средним уровнем бюджетной обеспеченности к категории с высоким уровнем бюджетной обеспеченности посредством расширения и
укрепления доходной базы регионального бюджета. Исходя из анализа документа, среди основных целей налоговой политики в Воронежской области
можно назвать:
– расширение и укрепление доходной базы бюджета, увеличения ее
налоговой отдачи и мобилизации на этой основе максимальных налоговых
поступлений в территориальный бюджет;
– налоговое стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности в регионе, поддержка приоритетных отраслей промышленности и
АПК, развития малого и среднего бизнеса;
– повышение эффективности налогового администрирования и снижение масштабов «теневой экономики».
Основными документами, определяющими налоговую политику Российской Федерации, являются Бюджетное послание Президента Российской
Федерации «О бюджетной политике в 2013-2015 годах» и «Основные
направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на
плановый период 2014 и 2015 годов». На региональном уровне к таким документам можно отнести «Основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта РФ», а также ежегодно разрабатываемые планы мероприятий по выявлению резервов и мобилизации доходов в консолидированный
бюджет субъекта РФ на очередной финансовый год.
29
Практика финансового планирования в РФ охватывает трехлетний период, на тот же срок разрабатываются документы, отражающие налоговую
политику, то есть речь идет о налоговой тактике, а не стратегии.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития на
период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17
ноября 2008 г. № 1662-р, налоговая политика представлена фрагментарно.
Как на федеральном, так и региональном уровне налоговая политика долгое
время существовала изолированно, вне увязки со стратегическими направлениями развития экономики и социальной сферы.
В 2011 году по поручению правительства РФ была развернута работа
над разработкой стратегии развития России до 2020 года, к которой подключились более 1000 экспертов под руководством ГУ Высшая школа экономики и Российской академии народного хозяйства и госслужбы. Проблемы
налоговой политики были затронуты в работе нескольких экспертных групп.
Центральной идеей налоговой стратегии государства в контексте Стратегии
2020, предложенной экспертами, стал структурный налоговый маневр, суть
которого состоит в снижении налоговой нагрузки по влияющим на экономический рост (искажающим) налогам и ее повышении по не влияющим на
экономический рост (неискажающим) налогам.
Таким образом, ни в одном стратегическом документе субъектов РФ
налоговая стратегия не присутствовала в завершенном виде, комплексной
налоговой стратегии не было разработано и на федеральном уровне.
30
1.2. Формирование и реализация системы стратегических целей налоговой
политики государства на региональном уровне
В теории налогообложении условно выделяют четыре типа налоговых
стратегий:
– политика максимальных налогов, главной целью которой является
обеспечение высоких налоговых поступлений. Реализация подобной политики, как правило, сопровождается высокими издержками общества, сворачиванием производства и снижением деловой активности;
– политика экономического развития. Основной целью такой политики
является стимулирование инвестиционной активности и обеспечение экономического роста. Государство стремится к уменьшению налогового бремени
на бизнес, сокращая при этом расходы бюджета на реализацию социальных
программ;
– политика разумных налогов, которая преследует одновременно две
цели – обеспечение экономического развития и поддержание на приемлемом
уровне социальных расходов;
– адаптивная налоговая политика, которая учитывает изменения факторов социально-экономического развития и относительно быстро подстраивается под эти изменения. Главной целью налоговой политики является сглаживание циклических колебаний и снижение негативных последствий экономических кризисов17.
Выбор определенного типа налоговой стратегии определяется целями
государства в сфере налогообложения. Определение целей и задач налоговой
политики
осуществляется
по
вертикали
(государство,
регионы,
муниципальные образования) и горизонтали (стратегический, тактический
уровни). Стратегические цели налоговой политики носят подчиненный ха-
Шевцов А. В. Формирование устойчивой бюджетно-налоговой политики регионов: теория и методология /
А. В. Шевцов. – Йошкар-Ола: ООО «Стринг», 2011. – С. 56
17
31
рактер по отношению к целям и задачам социально-экономического развития
страны и ее регионов.
В самом общем понимании цели налоговой политики представляют собой конкретные результаты, которых необходимо достичь по итогам ее реализации при всем комплексе имеющихся ограничений (временных, финансовых, организационных, правовых и др.). Научным сообществом выработаны
основные требования к целям: конкретность, измеримость, достижимость,
реалистичность, ограниченность во времени (SMART).
Успех в достижении целей зависит от правильного понимания текущей
ситуации и основных закономерностей ее развития. Л.С. Шеховцева отмечает, что стратегическая цель в отличие от текущей задает «образ (или его
часть) будущего состояния региона в неопределенной и нестабильной окружающей (внешней) среде и указывает (по возможности) путь его достижения»18. Таким образом, стратегические цели характеризуются упреждающим
поведением, возможностью альтернатив и изменений.
Важнейшим условием реализации налоговой стратегии является адекватное и гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешней и внутренней среды. При этом корректировке подвергаются не стратегические цели, а
способы их достижения. Выбор конкретных способов достижения стратегических целей налоговой политики опирается на результаты сценарного прогнозирования социально-экономического развития государства в целом или
отдельного региона, с учетом факторов риска и неопределенности.
Стратегические цели налоговой политики должны обладать внутренней
непротиворечивостью и согласованностью. Несоответствие цели применяемым средствам искажает ее суть и первоначальный смысл и приводит к диссонансу между ожидаемыми и фактическими результатами, как например,
произошло при резком повышении ставок страховых взносов. По данным
Минэкономразвития, в 2011 году от повышения ставки страховых взносов
18
Шеховцева Л. С. Формирование и моделирование стратегического целеполагания региона как субъекта
экономического развития : автореф. дис. … докт. эконом. наук / Л. С. Шеховцева. – Калининград, 2008. – С.
20
32
российская экономика потеряла от 0,5 до 0,7% ВВП. В результате итоговый
фискальный эффект от реализации данных мероприятий для государственного бюджета оказался незначительным19.
При формулировании стратегических целей налоговой политики необходимо учитывать системную взаимосвязь между отдельными налогами и
элементами налогообложения, например, между налоговой базой по налогу
на прибыль организаций и налогами, включаемыми в себестоимость продукции, а также параметрами социально-экономического развития. Поскольку
влияние различных налогов на экономику может быть разнонаправленным,
то при определении целей налоговой политики и выборе соответствующего
механизма их реализации необходимо проводить оценку комплексного воздействия всей совокупности налогов и сборов, устанавливаемых государством.
Налоги играют основную роль в формировании бюджета на любом
уровне управления. Цели налоговой политики могут быть реализованы только в том случае, если способы их достижения не противоречат нормам бюджетного законодательства и порядку формирования межбюджетных отношений, в частности, правилам распределения налоговых полномочий между
различными уровнями бюджетной системы. Поскольку налоговая и бюджетная политика тесно взаимосвязаны, то для успешной реализации целей налоговой политики может потребоваться внесение определенных изменений в
систему межбюджетных отношений.
Таким образом, по нашему мнению, выбор стратегических целей налоговой политики должен осуществляться, исходя из требований, которые схематично представлены на Рисунке 6.
Документы экспертной группы № 6 «Налоговая политика» по обновлению Стратегии-2020. URL:
strategy2020.rian.ru.
19
33
Обоснованность –
учет взаимосвязи
между параметрами социальноэкономического
развития и различными инструментами налоговой
политики
Адаптивность –
гибкость
реагирования, учет
факторов риска и
неопределенности
Последовательность в принятии
решений и оценка
их последствий на
различных горизонтах времени
Выбор стратегических
целей налоговой политики
Согласованность
норм бюджетного
и налогового законодательства
Внешняя согласованность – соответствие стратегическим приоритетам развития государства
Внутренняя непротиворечивость и согласованность – соответствие целей налоговой политики способам и средствам их
достижения
Источник: составлено автором
Рисунок 6. Основные требования к выбору стратегических целей налоговой политики
Основная отличительная особенность стратегической цели состоит в
том, что она формализует представления об ожидаемом будущем состоянии
налоговой системы, исходя из текущих и потенциальных возможностей и
рисков развития социально-экономической ситуации. Стратегические цели
характеризуются упреждающим поведением, возможностью альтернатив и
изменений.
В
отношении
налоговой
политики
следует
отметить,
что
стратегические цели выражают собой качественные и количественные
характеристики,
которыми
должна обладать
налоговая
система
для
34
успешного
воплощения
общей
стратегии
социально-экономического
развития государства.
Текущие цели налоговой политики формируются в строго заданных
условиях, в рамках сложившихся макроэкономических пропорций и
представляют собой результаты, которые должны быть достигнуты по
итогам, как правило, разовых, или единичных мероприятий.
Сложились разные подходы к интерпретации стратегических целей.
Некоторые ученые их рассматривают с позиции качественных характеристик
социально-экономической системы, другие – исключительно с точки зрения
количественных оценок ее состояния. По нашему мнению, необходимо
учитывать оба аспекта.
Стратегические задачи налоговой политики определяются мероприятиями, которые необходимы для решения проблем, стоящих на пути реализации стратегической цели. Совокупность данных мероприятий образует соответствующее стратегическое направление налоговой политики.
Обобщенно можно выделить три основных направления налоговой
политики:
– устойчивое формирование налоговых доходов бюджетной системы
РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
– повышение эффективности налогового регулирования социальноэкономических процессов;
– совершенствование налогового администрирования и контроля.
Формулированию
стратегических
целей,
задач
и
направлений
налоговой политики, адекватных финансовым возможностям и потребностям
государства, предшествует SWOT-анализ налоговой системы, проводимый
как на уровне государства в целом, но и отдельного региона.
В соответствии с методикой SWOT-анализа проводится описание
элементов внутренней и внешней среды региона. В данном случае речь идет
о факторах налоговой политики, на которые региональные органы власти
могут оказать воздействие, и тех, которые находятся вне зоны их влияния.
35
Факторы, способные оказать положительное воздействие на развитие
налогового потенциала региона и увеличение налоговых поступлений,
относятся к сильным сторонам и возможностям налоговой политики,
реализуемой на территории данного субъекта РФ. Налоговые риски
учитываются в составе слабых сторон и угроз.
Внешние факторы, на наш взгляд, можно подразделить на группы, отражающие:
– изменения федерального налогового законодательства по поводу:
а) состава налогов и сборов;
б) системы налоговых ставок;
в) системы налоговых льгот и освобождений;
г) порядка расчета налоговых баз;
д) порядка и сроков уплаты налогов;
– изменения условий налогообложения в отраслях, приоритетных с
точки зрения социально-экономического развития региона;
– изменения требований к порядку создания и условиям функционирования зон территориального развития;
– деятельность крупнейших налогоплательщиков;
– изменения федерального законодательства в сфере межбюджетных
отношений и налогового федерализма по поводу:
а) нормативов отчислений в региональные бюджеты по основным
налогам и сборам;
б) передачи налоговых полномочий;
– положение дел в сфере налогового администрирования, в том числе
изменения, затрагивающие систему налогового контроля;
– уровень межрегиональной конкуренции;
– изменения международного законодательства в сфере налогообложения и др.
К внутренним факторам относятся:
36
– особенности структуры доходной части бюджета региона, в особенности налоговых доходов, зависимость налоговых доходов бюджета от одного источника;
– характер и степень влияния налогов на социально-экономические
процессы в регионе, гибкость налоговой системы, корреляция с экономическим ростом;
– состояние и динамика налоговой базы;
– региональные особенности, оказывающие существенное влияние на
пополняемость бюджетов, а именно:
а) структура экономики, ее моноукладность;
б) наличие зон территориального развития;
в) зависимость от внешних инвесторов;
г) состояние основных фондов;
д) демографические особенности;
е) уровень жизни населения и др.;
– уровень собираемости налогов в регионе, средне- и долгосрочные
тенденции в динамике налоговой задолженности;
– состояние «теневой экономики» и уровень уклонения от уплаты
налогов в регионе.
Несмотря на отсутствие официального стратегического документа в
сфере налогообложения, вопросы налоговой стратегии в России поднимались
неоднократно. Еще в 2000 году в бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» был включен п. 2, посвященный стратегическим
направлениям и ориентирам бюджетно-налоговой политики.
В частности, было обозначено, что налоговая реформа призвана снизить налоговое бремя на налогоплательщиков, упростить налоговую систему,
выровнять условия налогообложения и повысить качество администрирования. В ее основу был заложен отказ от неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность налогов и льгот, снижение
37
налогообложения фонда оплаты труда и общего размера отчислений в социальные внебюджетные фонды, уменьшение налоговых ставок20.
Действительно, с введением Налогового кодекса РФ налоговая система
была значительно упрощена. В частности, были отменены налоги на пользователей автомобильных дорог, на содержание ЖКХ и объектов социальнокультурной сферы, налог с продаж, на операции с ценными бумагами, на рекламу и др. Снижены ставки по целому ряду налогов (налогу на прибыль организаций и НДС), введена единая ставка НДФЛ. Все это позволило снизить
налоговую нагрузку и добиться в определенной степени стабильности налоговой системы. Тем не менее, некоторые цели налоговой политики спустя десятилетие так и не были достигнуты.
До настоящего времени основным стратегическим документом страны
остается концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17
ноября 2008 г. № 1662-р (далее – Концепция).
В соответствии с Концепцией стратегической целью является «достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего
статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав
граждан»21.
В
Концепции
перечислены
основные
направления
социально-
экономического развития страны, реализуемые по модели инновационного
социально ориентированного развития, к которым относятся:
– развитие человеческого потенциала;
– создание высококонкурентной институциональной среды;
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу»
21
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Росийской Федерации на период до 2020
года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р
20
38
– обеспечение структурной диверсификации и инновационного развития;
– расширение глобальных конкурентных преимуществ в традиционных
отраслях экономики;
– укрепление внешнеэкономических связей;
– обеспечение сбалансированного пространственного развития.
Исходя из этого, можно сформулировать следующие стратегические
цели налоговой политики:
– построение системы налоговых отношений, способствующей укреплению национальной экономической безопасности страны (повышению финансовой независимости государства и успешному противостоянию внешним
и внутренним угрозам, снижению социальной напряженности, сохранению
единства финансовой системы);
– обеспечение потребностей всех уровней власти в финансовых ресурсах, достаточных для проведения государственной политики, направленной
на достижение уровня социально-экономического развития, заявленного в
Концепции;
– обеспечение эффективного участия государства в регулировании социально-экономического развития страны и ее регионов посредством налогового механизма;
– создание национального налогового климата, позволяющего укрепить
конкурентную позицию страны на международной арене;
– создание условий налогообложения, благоприятных для развития и
реализации способностей личности, социальных групп и общества (повышение качества жизни населения).
Стратегической целью налоговой политики с учетом приоритетов регионального развития является формирование налоговой системы, учитывающей региональные особенности и способствующей реализации их конкурентных преимуществ.
39
Реализация стратегических целей налоговой политики с учетом приоритетов устойчивого социально-экономического развития регионов предполагает решение следующего комплекса задач:
1. Укрепление финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований и усиление их мотивации к развитию собственной налоговой базы (повышению налогового потенциала).
2. Достижение устойчивого баланса между доходными (налоговыми) и
расходными полномочиями региональных и местных бюджетов.
3. Расширение организационно-правовых возможностей регионов в
сфере налогообложения для создания благоприятного налогового климата с
учетом приоритетов социально-экономического развития территорий.
4. Оптимизация налоговых льгот и освобождений на региональном
уровне.
5. Оптимизация налоговой нагрузки на региональном уровне.
6. Создание компенсационного механизма за пользование природными
ресурсами на региональном уровне.
В качестве индикаторов реализации налоговой стратегии могут выступать:
1. Объемы налоговых доходов консолидированного бюджета РФ и
бюджетов субъектов РФ, скорректированные с учетом инфляции.
2. Доля налоговых доходов, поступающих в консолидированный бюджет субъектов РФ, в общем объеме налоговых поступлений в бюджетную систему.
3. Сбалансированность собственных (налоговых) ресурсов консолидированного бюджета субъектов РФ и коэффициент дифференциации регионов
по данному показателю.
4. Доля налогов и сборов, полномочия по которым находятся в компетенции региональных и местных органов власти, в общем объеме налоговых
поступлений в бюджетную систему.
40
5. Соотношение федеральных и региональных налоговых льгот, установленных законодательством, по приоритетным направлениям социальноэкономического развития (например, налоговых льгот, предоставляемых
субъектам инвестиционной и инновационной деятельности, социальных
льгот, налоговых льгот, направленных на поддержку приоритетных отраслей).
6. Уровень налоговой нагрузки для экономики в целом, отраслей и регионов.
7. Интегральная оценка налогового климата, включающая в себя оценку налогоплательщиками налогового законодательства с точки зрения однозначности толкования, прозрачности и справедливости, а также оценку налогоплательщиками эффективности работы налоговых органов.
8. Стратегические показатели эффективности контрольной работы
налоговых органов.
9. Налоговый потенциал регионов и др.
Понятию «налоговый потенциал региона» посвящено большое количество публикаций, кроме того оно получило закрепление в нормативноправовых актах, регулирующих налогово-бюджетные процессы регионов. В
частности, в методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности субъектов РФ, утвержденной постановлением Правительства
РФ от 22 ноября 2004 г. № 670, рассчитывается показатель «индекс налогового потенциала», который представляет собой относительную (по сравнению
со средним уровнем по стране) оценку налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемую с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта РФ.
В Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и
муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденных приказом Минфина России от 27 августа 2004 г. № 243, в
качестве налогового потенциала рассматриваются расчетные налоговые доходы (оценка налоговых доходов), которые могут быть собраны в бюджет
41
муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за
бюджетом муниципального образования.
Аналогичное определение дано в Законе Воронежской области от 17
ноября 2005 г. № 68-ОЗ «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Воронежской области».
В то же время единого подхода к определению и оценке налогового потенциала не сформировалось. В соответствии с одним из подходов, на который мы опираемся в данном исследовании, налоговый потенциал представляет собой наиболее вероятный объем налоговых поступлений, который может быть получен под воздействием различных географических, природноклиматических, демографических, трудовых и производственных факторов
(условий).
Таким образом, стратегические цели налоговой политики представляют
собой совокупность качественных и количественных характеристик, которыми должна обладать налоговая система для успешной реализации стратегии социально-экономического развития государства, обеспечивающих достижение баланса интересов различных участников налоговых отношений на
всех уровнях управления.
Стратегические цели налоговой политики носят подчиненный характер
по отношению к целям социально-экономического развития страны и ее регионов. Их выбор осуществляется, исходя из требований адаптивности, последовательности, обоснованности, непротиворечивости и согласованности,
по итогам анализа внутренних и внешних факторов, оказывающих влияние
на функционирование налоговой системы.
42
1.3. Обоснование роли налоговой политики государства в социальноэкономическом развитии регионов
Воздействие налогообложения на социально-экономическое развитие
осуществляется на разных уровнях управления государства. Схематично
данные уровни представлены на рисунке 7. Определенное воздействие может
быть оказано на уровне конкретного налога, но оценивать необходимо совокупное влияние налогов.
В соответствии с теорией налогообложения сумму фактически уплаченного налога условно можно представить в следующем виде:
T f  SB * t  TR  D ,
(1)
где Tf – сумма фактически уплаченного налога;
SB – налоговая база;
t – номинальная ставка налога;
TR – сумма налоговых льгот, предоставленных налогоплательщику в
соответствии с действующим законодательством;
ΔD – уменьшение налоговой задолженности.
Принимая решение об изменении одного из элементов налогообложения, государство регулирует объем налоговых изъятий по конкретному виду
налогов. На данном уровне устанавливается взаимосвязь между налоговой
базой и суммой фактически уплаченного налога, т.е. ведется расчет реальной
налоговой ставки.
На микроуровне осуществляется оценка влияния налоговой политики
на финансовую, хозяйственную и инвестиционную деятельность хозяйствующих субъектов, а также социально-экономическое поведение домохозяйств.
А. Лаффер утверждал, что изменение ставок налогов на поведение индивидов определяется соотношением двух эффектов: эффекта дохода и эффекта замещения. Изъятие большой доли доходов ведет к уменьшению продолжительности и интенсивности труда, замене труда досугом. Это относится не только к наемному труду, но и к деятельности предпринимателей. В то
43
же время налог, частично обесценивая доход, вынуждает индивида изменять
объем и структуру потребления. Поэтому при разработке налоговой политики необходимо учитывать как эффект дохода, так и эффект замещения, которые способны оказать дестимулирующее воздействие на функционирование
экономики.
Введение налогов сопровождается чистыми потерями общества, падением общего уровня благосостояния. Под воздействием избыточного налогового бремени снижается деловая активность, сворачиваются производства,
происходит замещение одних благ и видов экономических деятельности другими. Экономические агенты, стремящиеся к сокращению своего фактического налогового бремени, отказываются от заключения сделок и реализации
инвестиционных проектов.
Разные виды налогов по-разному влияют на показатели финансовохозяйственной деятельности предприятий. Известные в теории налогообложения виды налогов можно подразделить на две основные группы: налоги,
связанные с использованием факторов производства, и налоги на потребление.
Налоги на капитал оказывают прямое воздействие на результаты финансово-хозяйственной деятельности. В частности, налог на прибыль организаций напрямую определяет долю прибыли, остающейся в распоряжении
предприятий и служащей основным источником его развития.
Налоговые ставки
Налоговая база
Налоговые льготы
на уровне конкретного вида налогов
Налоги на потребление
Налоги на труд
Налоги на природные
ресурсы
Налоги на капитал
на уровне хозяйствующего субъекта или домохозяйства
Сельское хозяйство
Добывающая
промышленность
Обрабатывающая промышленность
Социальная
сфера
Сфера услуг
Домохозяйства
на региональном уровне
Аграрнопромышленные центры
Экспортноориентированные регионы
Промышленные регионы
Финансовоэкономические центры
на общегосударственном уровне
Социально-экономическая система
государства
Источник: разработано автором
Рисунок 7. Схематическое представление влияния налоговой политики на социально-экономическое развитие государства и регионов
Налоги на труд и налоги на имущество оказывают влияние на уровень
расходов предприятия. Поэтому предоставление по ним налоговых льгот
может снизить себестоимость производимой продукции и повысить его конкурентоспособность. В то же время налоги на имущество и расходы на оплату труда включаются в состав прочих расходов и уменьшают налогооблагаемую базу при исчислении налога на прибыль организаций. Соответственно
при прочих равных условиях снижение ставки налога на имущество организаций приведет к увеличению суммы начисленного налога на прибыль.
Оценить роль налогов на потребление труднее, поскольку они легко
перелагаемы. Учитывая такой фактор, как переложение налоговой нагрузки,
отметим, что налоги, уплачиваемые юридическими лицами, оказывают опосредованное влияние на благосостояние населения. Переложение налоговой
нагрузки – сложный экономический феномен, состоящий в том, что воздействие налогов происходит на поведение экономических агентов, которых законодательство не относит формально к налогоплательщикам. В силу действия эффекта замещения бремя от введения налогов на факторы производства, которые формально уплачивают производители, разделяют с ними и
потребители товаров. При этом возникают безвозвратные потери общества.
Общепризнанным является положение, согласно которому налоги на
потребление при прочих равных условиях оказывают влияние на общий уровень цен. Снижение ставок налогов на потребление ведет к росту совокупного спроса. Рост последнего, в свою очередь, повышает до определенного предела уровень общественного потребления. При высоком и устойчивом
уровне личного потребления снижение налогов будет способствовать увеличению долгосрочных накоплений. В то же время снижение ставок косвенных
налогов приводит к уменьшению налоговых поступлений в бюджет, что заставит государство компенсировать потери за счет переноса налогового бремени с потребителей на производителей.
Следует отметить, что влияние НДС на результаты финансовохозяйственной деятельности различных предприятий может быть разным.
46
Высокая доля материальных затрат в совокупной стоимости произведенных
товаров снижает сумму налога. В отношении производств с высокой долей
чистой продукции и повышенной трудоемкостью наблюдается обратная ситуация. Высокое давление данный налог оказывает на наукоемкий сектор,
который характеризуется большим числом технологических переделов.
По мнению Л. И. Ушвицкого и И. В. Туманян, стимулирующий эффект
от косвенного налогообложения возможен только в условиях рынка с высоким уровнем конкуренции22. В ситуации высокоэластичного спроса повышение рыночной цены на продукцию становится невыгодным для производителей. В этих условиях повышение ставки НДС заставит производителей снижать издержки за счет модернизации производства. Поэтому не снижение, а
увеличение косвенного налогообложения в условиях высококонкурентного
рынка будет стимулировать инновационное развитие общественного производства.
Чистую прибыль организаций и рентабельность продаж можно представить в следующем виде:
NP  k1 S  k1 M  k1k 3W  k1k 2 K  k1 A  B ;
ROS  k1  k1
M
W
K
A B
 k1k 3
 k1k 2  k1  ,
S
S
S
S S
(2)
(3)
где NP – чистая прибыль организаций;
ROS – рентабельность продаж;
S – выручка-нетто;
M – материальные затраты;
W – расходы на оплату труда;
K – величина основного капитала;
A – амортизация;
B – расходы, относимые на чистую прибыль;
Ушвицкий Л. И. Стимулирование инновационного развития: поиск оптимального механизма налогообложения / Л. И. Ушвицкий, И. В. Туманян // Финансы и кредит. – 2008. – № 21. – С. 19
22
47
k1, k2, k3 – расчетные коэффициенты;
k1  1  rpr ;
k 2  rpt ;
k3  1  rl ,
rpr – ставка налога на прибыль организаций;
rpt – ставка налога на имущество организаций;
rl – ставка налогов на заработную плату (страховые взносы).
Данная формула составлена автором с использованием материалов,
опубликованных Н. А. Лумповым23. Расчеты с ее использованием показывают, что влияние изменения элементов конкретных видов налогов на результаты финансово-хозяйственной деятельности предприятия может усиливаться или, наоборот, ослаблять в зависимости от его специфики и состава затрат,
фондоемкости или трудоемкости.
Налоговая политика выступает как один из косвенных инструментов
государственного воздействия на инвестиционную активность. Уровень
налогообложения влияет на экономические интересы участников общественного воспроизводства, подавляя или стимулируя стремление к увеличению
объема выпуска продукции. Поэтому налоги могут как оживлять, так и
ухудшать инвестиционный климат. Создание благоприятных условий для
развития инвестиционной деятельности предполагает, в частности, рост возможностей предприятий в формировании собственных инвестиционных
фондов и расширении производства. Соответственно эти возможности тем
выше, чем ниже доля дохода, отчисляемого в виде налогов.
Прямое участие государства в инвестиционной деятельности заключается в осуществлении за счет средств федерального бюджета и бюджетов
субъектов РФ капитальных вложений в соответствии с федеральными и реЛумпов Н. А. Формула прибыли: учет различных видов деятельности / Н. А. Лумпов // Финансовый
менеджмент. – 2005. – № 6 – с. 5-23.
23
48
гиональными целевыми программами. Так как налоги составляют основную
долю бюджетных доходов, то уровень налоговых изъятий свидетельствует о
финансовых возможностях государства напрямую участвовать в инвестиционных процессах. Таким образом, с одной стороны, высокий уровень налоговых изъятий подавляет стремление предприятий осуществлять инвестиции, с
другой – недостаточные налоговые поступления не позволяют государству
проводить эффективную инвестиционную политику.
Снижение налоговых ставок и применение налоговых льгот, таких как
инвестиционный налоговый кредит, увеличивает показатель внутренней
нормы доходности инвестиционного проекта (IRR). Одновременно за счет
действия эффекта налоговой экономии снижается значение средневзвешенной стоимости капитала (WACC). Чем ниже ставка налога на прибыль и значение инвестиционных затрат, тем выше показатель внутренней нормы рентабельности. Более того, при снижении инвестиционных затрат влияние
налога на прибыль усиливается, т.е. IRR растет быстрее.
В своих работах В. И. Аркин и А. Д. Сластников вводят понятие оптимальных налоговых каникул, которые зависят от параметров конкретного
инвестиционного проекта и представляются наилучшими с точки зрения региона, т.е. способны принести региональному бюджету максимальные приведенные налоговые платежи от проекта24. Расчеты показывают, что выигрыш от введения оптимальных налоговых каникул достигается за счет сравнительно небольшого срока налоговых освобождений – от 3 до 5 лет. При
этом не только регион получает большую фискальную выгоду, но и инвестор
выигрывает больше.
Для оценки влияния налоговых каникул на поведение инвестора рассматривается отношение ожидаемого чистого приведенного дохода инвестора (NPV) при налоговых каникулах к доходам при отсутствии налоговых каАркин В.И. Оптимизация налоговых каникул в стохастической модели создания нового предприятия /
В.И.Аркин, А.Д. Сластников // Экономика и математические методы. – 2006. – №1 – С. 68
24
49
никул. Анализ данных показателей показывает, что эффективность налоговых каникул низкая для проектов с высокой степенью волатильности. Это
связано с тем, что при достаточно больших колебаниях прибыли введение
налоговых каникул уже не является привлекательным для инвестора.
Роль налоговой политики в поддержке инновационной деятельности
состоит в стимулировании спроса на инновации и результаты НИОКР,
устранении препятствий для их внедрения в производственные процессы и
создании благоприятных условий для формирования устойчивых научнопроизводственных связей и кластеров. Следует отметить, что в современных
условиях развитие предприятий невозможно представить без внедрения
научных разработок.
Обобщающим показателем, характеризующим воздействие налогов на
социально-экономическое развитие, является налоговая нагрузка. Некоторые
экономисты разделяют такие понятия, как налоговая нагрузка, налоговое
бремя, налоговый гнет, пресс, тяжесть налогообложения и др. Например, по
мнению Е. В. Басалаевой, налоговая нагрузка на организацию – это «та часть
налоговой совокупности, которая фактически должна быть выплачена организацией и не может быть перенесена на другие экономические субъекты
или иным образом уменьшена», в то время как налоговое бремя – это «та
часть налоговой нагрузки, при которой деятельность организации перестает
быть эффективной»25.
На региональном уровне это означает, что налоговая нагрузка характеризует ту часть налогов и сборов, которая должна быть фактически уплачена
в бюджетную систему налогоплательщиками на территории данного региона.
В свою очередь налоговое бремя – это та налоговая нагрузка, которая приводит к сворачиванию производства, снижению предпринимательской и инвестиционной активности в регионе, препятствует росту уровня жизни населения, т.е. связана с негативными эффектами воздействия налогов на налогоБасалаева Е. В. Методика управления налогами на предприятии / Е. В. Басалаева // Финансы. – 2003. – №4
– С. 32
25
50
плательщиков и экономику региона в целом, создает угрозу для реализации
стратегических целей его социально-экономического развития.
Отметим, что данное определение применимо также в отношении предельной налоговой нагрузки, связанной с ситуацией «ловушки налогообложения», когда рост налогов сопровождается падением объемов производства
и не приводит к увеличению доходов бюджета.
Тяжесть налогообложения, как указывают Е. С. Вылкова и М. В. Романовский, учитывает не только налоговое бремя, но и прочие косвенные факторы, снижающие или повышающие его26.
Другой подход к интерпретации понятий «налоговая нагрузка» и
«налоговое бремя» предлагает Е. И. Комарова. В частности, данный исследователь считает, что налоговое бремя характеризует отношения между государством и конкретным налогоплательщиком. Налоговую нагрузку необходимо рассматривать на уровне отношений между государством и налогоплательщиками страны в целом, отдельного региона или муниципального образования27.
На наш взгляд, терминологическое разделение налоговой нагрузки и
налогового бремени при отсутствии общего понимания их ключевых различий только усиливает путаницу в данных понятиях. Основные различия между нагрузкой и бременем, на которые указывают в своих исследованиях авторы, считаем целесообразным объединить в рамках соответствующих критериев классификации налоговой нагрузки:
– порядок расчета: номинальная и фактическая (реальная) налоговая
нагрузка;
– уровень управления государства: налоговая нагрузка на экономику
страны в целом, региона или муниципального образования;
Вылкова Е. С. Налоговое планирование / Е. С. Вылкова, М. В. Романовский. – СПб. : Питер, 2004. – С. 478
Комарова Е. И. Налоговая нагрузка на экономику региона в условиях развития налоговой системы Российской Федерации автореф. дис. … канд. эконом. наук / Е. И. Комарова. – Оренбург, 2007. – С. 10
26
27
51
– характер воздействия: оптимальная, предельная, избыточная налоговая нагрузка (определяемые на основе расчета точек А. Лаффера 1-го и 2-го
рода);
–
отраслевая принадлежность предприятий – налогоплательщиков:
налоговая нагрузка в промышленности, сельском хозяйстве, строительстве,
торговле и т.д.;
– по категориям налогоплательщиков: налоговая нагрузка на хозяйствующих субъектов и население.
Д. Г. Черник считает, что налоговая нагрузка – «величина, характеризующая долю налоговых отчислений в общем объеме производства и доходов»28. Аналогичный подход находим у А. В. Брызгалина и В. Г. Панскова.
Таким образом, налоговая нагрузка рассматривается зачастую как отношение суммы всех начисленных налогов сборов, или фактических налоговых поступлений к валовому продукту, национальному доходу, т. е. чаще
всего под ним понимают некий относительный показатель. Однако на практике для количественной оценки налогового бремени используются не только относительные, но и абсолютные показатели.
К абсолютным показателям относятся такие, как объем фактических
налоговых поступлений в бюджет и внебюджетные фонды с территории
субъекта РФ, объем налоговых платежей физических лиц, объем налоговых
поступлений по конкретному виду экономической деятельности и др. В то же
время данные показатели не отражают напряженности налоговых обязательств экономических субъектов, поэтому относительные показатели предпочтительнее.
Расчет налоговой нагрузки осуществляется как по полному перечню
налогов, поступающих в бюджетную систему с территории субъекта РФ, так
и по тем налогам, которые поступают в региональный и местные бюджеты.
Такого рода анализ очень важен, так как он позволяет оценить давление на
налогоплательщиков со стороны налоговой системы, выявить ее сдержива28
Налоги и налогообложение : Учебник / Черник Д. Г. и [др.]. – М. : Инфра-М, 2003. – С. 212
52
ющее или стимулирующее влияние и определить вклад налогов в укрепление
финансовой базы региона.
Наибольшее бремя несут, как правило, обрабатывающие производства,
наименьшее – предприятия, работающие в сфере сельского хозяйства, для
которого низкая нагрузка является результатом целенаправленной государственной политики. Кроме того, высокая доля продукции сельского хозяйства производится в хозяйствах населения для собственного потребления и
не попадает под налогообложение. Существование специального налогового
режима в виде единого сельскохозяйственного налога позволяет значительно
снизить налоговую нагрузку для сельхозтоваропроизводителей.
В то же время сельхозпредприятия имеют определенную отраслевую
специализацию, определяющую особенности их производства и структуру
издержек. Так, к трудоемким производствам относится выращивание технических и овощных культур, а крупные животноводческие комплексы и предприятия, специализирующиеся на зерновом направлении, отличаются высокой фондоемкостью. Поэтому изменения в налогообложении могут оказать
различное влияние на развитие сельхозпредприятий в зависимости от их специализации.
Крупные промышленные предприятия являются основными налогоплательщиками и обладают наибольшим потенциалом для формирования доходной базы регионов. Например, в Воронежской области всего 10 крупнейших налогоплательщиков генерируют около 17% доходов регионального
бюджета. Самый высокий вклад вносят добывающие предприятия, которые
отличаются высокой фондоемкостью. Для данных предприятий наиболее
обременительным является налог на добычу полезных ископаемых.
Высокой фондоемкостью отличаются также предприятия, производящие оборудование и машины. Как правило, для них характерна низкая трудоемкость в отличие, например, от предприятий радиотехнической и электронной промышленности.
53
На наш взгляд, интегральной характеристикой, отражающей влияние
налогообложения на развитие региона, является налоговый климат. Налоговый климат региона складывается под воздействием налоговой политики,
проводимой государством на различных уровнях управления.
Согласно методике А. В. Терешина, оценка налогового климата осуществляется с помощью индекса, рассчитываемого с использованием таких
показателей как уровень налоговой нагрузки, охват предприятий налоговыми
проверками, уровень доначислений по итогам налоговых проверок и размер
доначисленных штрафов на одного налогоплательщика29.
По мнению С. В. Лопатиной, налоговый климат региона представляет
собой «характерную для данного региона совокупность политических, экономических, социальных и юридических условий, при которых осуществляется налоговый процесс, определяющий уровень налоговой нагрузки и
«удобство» уплаты налогов»30. По мнению автора, налоговая нагрузка служит одним из показателей, характеризующих налоговый климат, но не единственным.
Налоговый климат региона характеризует всю совокупность условий, в
которых осуществляют свою деятельность налогоплательщики под влиянием
проводимой государством налоговой политики на территории определенного
субъекта РФ. Оценка налогового климата осуществляется на основании количественных и качественных показателей с использованием методов статистических и социологических исследований.
Налогообложение оказывает опосредованное влияние на социальноэкономическое развитие региона через его социально-экономический потенциал. Во-первых, налоговая политика оказывает существенное влияние на
формирование налогового потенциала.
Терешин А. В. Стимулирование активности малого и среднего предпринимательства на основе формирования благоприятного налогового климата: автореф. дис. … канд. эконом. наук / А. В. Терешин. – Новосибирск, 2009. – С. 14
30
Лопатина С. В. Формирование налогового климата региона: дис. … канд. эконом. наук / С. В. Лопатина. –
Томск, 2002.
29
54
Во-вторых, налоги участвуют в распределении и перераспределении
валовой добавленной стоимости и выплачиваются из доходов собственников
факторов производства. Данное обстоятельство обуславливает воздействие
налоговой политики на формирование производственного, инфраструктурного и трудового потенциала региона.
В-третьих, налоги на природные ресурсы как фактор, сдерживающий
рост выбросов загрязняющих веществ, могут оказать позитивное влияние на
экологический потенциал региона.
И наконец, создавая благоприятные условия налогообложения компаний, активно участвующих в осуществлении инновационных разработок,
государство может воздействовать на инновационный потенциал региона, а с
помощью социальных налоговых стимулов – на демографический и научнообразовательный потенциал.
55
2. Использование инструментов налоговой политики на региональном
уровне
2.1. Учет региональных особенностей при реализации налоговой политики государства
Структура налоговой системы государства складывается из нескольких
элементов, среди которых основными, на наш взгляд, являются состав и
структура налогов и сборов, а также состав субъектов налоговых отношений,
включая
налогоплательщиков
–
физических
и
юридических
лиц,
представителей различных отраслей народного хозяйства, субъектов РФ,
налоговых органов.
Система налогов и сборов, установленных законодательством, находит
отражение в структуре налоговых поступлений в бюджетную систему.
Структура налоговых поступлений меняется со временем и сильно
различается в зависимости от региона как на межнациональном уровне, так и
внутри государства на территории различных субъектов РФ.
Данные различия определяются не только нормами федерального
налогового и бюджетного законодательства, но и другими факторами, к
числу которых можно отнести:
– общий уровень социально-экономического развития региона;
– численность экономически активного населения и уровень жизни;
– структура народного хозяйства, диверсифицированность экономики;
–
система налоговых
льгот и
поощрений, установленных на
региональном и местном уровнях;
– состояние налоговой базы по определенным видам налогов;
– масштаб развития «теневой экономики» и уклонения от уплаты
налогов (по отдельным видам налогов сложнее уклониться от уплаты);
– финансово-экономическое состояние предприятий и др.
В целях анализа структуры налоговых поступлений с учетом региональных особенностей выбрана следующая последовательность действий:
56
1 – проведена классификация регионов по уровню социальноэкономического развития;
2 – построена структура налоговых поступлений в бюджетную систему
в региональном разрезе (расчет ведется по полному объему поступлений,
включая поступления в федеральный бюджет и внебюджетные фонды);
3 – составлены группы по объему и удельному весу определенного вида налоговых поступлений;
4 – выявлена взаимосвязь между уровнем социально-экономического
развития региона, объемом и структурой налоговых поступлений.
Для подсчета объема налоговых поступлений в бюджетную систему с
территории субъекта РФ были использованы отчеты УФНС России по субъектам РФ, внебюджетных фондов и отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ.
Для проведения классификации регионов по уровню социальноэкономического развития был выбран метод кластеризации (метод Ксредних). С помощью пакета статистического анализа Statistica 6.0 были
сформированы 6 кластеров по двум группам показателей.
Кроме того, использован подход Л. М. Григорьева, Н. В. Зубаревич,
Г. Р. Хасаева, в соответствии с которым выделяются 4 группы регионов: финансово-экономические центры, экспортно-ориентированные регионы, промышленные регионы и аграрно-промышленные регионы31.
Анализ по первой группе показателей позволяет оценить занимаемое
регионом место по уровню валовой добавленной стоимости и двум факторам
экономического роста – объему капвложений и численности занятых в экономике (фактор технического прогресса и человеческий капитал не учитывался). Вторая группа включает показатели, характеризующие уровень жизни
населения, среди них: среднедушевой объем валового регионального продукРоссийские регионы: экономический кризис и проблемы модернизации / Л. М. Григорьев [и др.] – М. :
ТЕИС, 2011. – С. 95
31
57
та, среднедушевые денежные доходы населения, соотношение среднедушевых денежных доходов с прожиточным минимумом, характеризующее покупательную способность населения, удельный вес населения с доходами ниже
прожиточного минимума (уровень абсолютной бедности).
Выбранные показатели, на наш взгляд, имеют важнейшее значение с
точки зрения развития налогового потенциала региона в долгосрочной перспективе.
Таблица 3
Распределение регионов по показателям экономического роста
№
кластера
ВРП, млрд.
руб.
Численность
занятых в
экономике,
млн. чел.
6,5
Инвестиции
в основной
капитал,
млрд. руб.
850
1 300
Субъекты РФ, входящие в состав
кластера
г. Москва
Тюменская область
2
2,5 – 3,0
г. Санкт-Петербург;
2 000
300 – 400
Московская область
4 субъекта, в том числе:
Р. Татарстан;
3
1 000 – 2 000
1,5 – 2,5
300 – 700
Краснодарский край;
Свердловская область;
Красноярский край
15 субъектов, в том числе:
4
500 – 1 000
до 2,0
100 – 300
Нижегородская, Ростовская, Сахалинская, Белгородская области
22 субъекта, в том числе:
Р. Саха (Якутия); Р. Коми; Воронежская область; Липецкая, Яро5
200 – 500
до 2,0
50 – 200
славская, Калужская области;
Ставропольский край, Р. Дагестан;
Омская область
34 субъекта, в том числе:
Курская, Рязанская области; За6
25 – 200
до 1,0
до 70
байкальский край; Брянская область; Р. Карелия; Ивановская область; Р. Тыва
Источник: расчеты автора по данным Росстата, кластеризация проведена по 79 субъектам РФ.
1
10 000
3 700
Поскольку экономический рост создает основу для роста уровня жизни
населения, то общая картина, характеризующая состав кластеров, должна
быть одинаковой для двух групп показателей. Тем не менее, как свидетельствуют результаты анализа, высокий объем инвестиций и ВРП не всегда
58
обеспечивает региону лидирующие позиции по уровню жизни населения
среди субъектов РФ. Результаты распределения регионов по показателям, характеризующим социально-экономическое развитие региона, представлены в
таблицах 3 и 4.
Таблица 4
Распределение регионов по показателям, характеризующим уровень
жизни населения
№
кластера
ВРП на
душу населения, тыс.
руб.
Среднедушевые денежные доходы (СДД),
тыс. руб.
Соотношение СДД с
прожиточным минимумом, %
Уровень
бедности, %
1
500 – 1 200
30 – 50
350 – 600
5 – 15
2
300 – 500
20 – 30
400 – 600
5 – 15
3
300 – 500
15 – 30
300 – 500
10 – 20
4
200 – 300
15 – 25
300 – 500
10 – 20
5
100 – 200
10 – 20
300 – 500
10 – 20
6
100 – 200
10 – 20
200 – 300
15 – 30
Субъекты РФ, входящие
в состав кластера
3 субъекта, в том числе:
г. Москва; Сахалинская
область; Чукотский АО
6 субъектов, в том числе:
г. Санкт-Петербург; Белгородская, Московская,
Тюменская области; Р.
Татарстан
6 субъектов, в том числе:
Р. Коми; Ленинградская;
Мурманская область;
Красноярский край; Р.
Саха (Якутия); Камчатский край
23 субъекта, в том числе:
Краснодарский край; Калужская, Липецкая,
Свердловская, Ярославская, Нижегородская области
19 субъектов, в том числе:
Брянская, Воронежская,
Курская, Ростовская области; Р. Дагестан; Ставропольский край
22 субъект, в том числе:
Ивановская, Рязанская,
Архангельская области,
Забайкальский край; Р.
Тыва; Еврейский АО
Источник: расчеты автора по данным Росстата.
На втором этапе был проведен анализ объема и структуры налогов, поступающих в бюджетную систему с территории субъектов РФ. Результаты
59
классификации регионов в зависимости от структуры налоговых поступлений представлены в таблицах 5 и 6.
Таблица 5 – Распределение субъектов РФ по удельному весу налога на
прибыль, НДФЛ и страховых взносов в общем объеме налоговых поступлений (включая страховые взносы) в бюджетную систему
Уд. вес в общем объеме
налоговых поступлений, %
Налог на прибыль организаций
Налог на доходы физических лиц
от 40 до 60%
Чукотский АО
нет
от 30 до 40%
нет
Еврейская АО
Страховые взносы
32 субъекта (Тюменская, Воронежская
области, Забайкальский край)
34 субъекта (Московская, Белгородская
области)
10 субъектов (г.
20 субъектов (Камчат13 субъектов (г.
Москва, Тюменская,
от 20 до 30%
ский край, Р. Тыва,
Москва, Сахалинская
Сахалинская, БелгоЗабайкальский край)
область)
родская области)
48 субъектов (Москов55 субъектов (г.
от 10 до 20%
ская, Воронежская обМосква, Московская
нет
ласти)
область)
19 субъектов (Забай3 субъекта (Тюменот 5 до 10%
кальский край, Иванов- ская, Томская, Ореннет
ская область)
бургская области)
менее 5%
Р. Тыва
нет
нет
Источник: расчеты автора по данным ФНС России, группировка проведена по 79
субъектам РФ.
Таблица 6 – Распределение субъектов РФ по удельному весу косвенных,
имущественных налогов и налогов на природные ресурсы в общем объеме
налоговых поступлений в бюджетную систему
Уд. вес в общем объеме
налоговых поступлений, %
Косвенные налоги
Имущественные налоги
Налоги, сборы и регулярные платежи за
пользование природными ресурсами
от 40 до 60%
Калининградская область
нет
Оренбургская область
от 30 до 40%
5 субъектов (Калужская, Рязанская, Ярославская, Ленинградская, Омская области)
нет
5 субъектов (Р. Коми,
Р. Татарстан, Удмуртская Р., Томская, Сахалинская области)
от 20 до 30%
18 субъектов (г.
Москва и Московская
область)
нет
Пермский край
60
от 10 до 20%
37 субъектов (Р. Коми, Белгородская, Воронежская, Ивановская, области; Р. Татарстан)
2 субъекта (Липецкая,
Астраханская области)
6 субъектов (Красноярский край; Р. Саха
(Якутия); Чукотский
АО)
от 5 до 10%
14 субъектов (Камчатский, Красноярский
край, Р. Саха (Якутия), Р. Тыва)
53 субъекта (Р. Саха
(Якутия), Белгородская,
Воронежская, Ивановская области)
6 субъектов (Астраханская, Волгоградская, Тюменская области)
менее 5%
8 субъектов (Липецкая, Тюменская, Сахалинская области,
Чукотский АО)
24 субъекта (г. Москва,
Р. Татарстан; Р. Коми;
Сахалинская, Тюменская области)
60 субъектов (г.
Москва; Белгородская, Воронежская,
Липецкая области)
Источник: расчеты автора по данным ФНС России.
Валовой региональный продукт и налог на прибыль организаций связаны сильной положительной корреляцией (коэффициент корреляции в 2011
году был равен 0,85). Другими словами, наибольшие объемы поступлений
налога на прибыль наблюдаются в наиболее экономически развитых регионах (Рисунок 8).
Кроме того, регионы с более высоким удельным весом налога на прибыль организаций в структуре налоговых поступлений, как правило, характеризуются большим объемом ВРП, высокой численностью занятого населения и ростом инвестиционной активности. Таким образом, переход региона
из одного кластера в другой происходит на фоне усиления роли налога на
прибыль организаций, собираемого с территории данного региона, в формировании доходов бюджета. Поскольку между показателями ВРП и доходов
бюджета существует сильная положительная связь, то отсюда следует вывод,
что более высокий объем доходов консолидированного бюджета обеспечивается (при прочих равных условиях) за счет усиления роли налога на прибыль
организаций.
61
ВРП, млрд.
рублей
1,200
1,000
800
600
400
200
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Объем поступлений налога на прибыль организаций, млрд. рублей
Источник: по данным Росстата и ФНС России
Рисунок 8. Корреляция между ВРП и поступлениями налога на прибыль
организаций в бюджетную систему для регионов России (2011 год)
В отношении налога на доходы физических лиц наблюдается обратная
ситуация – среди регионов с наибольшим удельным весом НДФЛ в структуре
налоговых поступлений преобладают, как правило, регионы с низким объемом ВРП и доходов консолидированного бюджета, а также высокой зависимостью от федерального бюджета.
Низкий уровень экономического развития региона приводит к снижению уровня жизни населения и одновременно к тому, что в структуре налоговых поступлений возрастает удельный вес налогов, уплачиваемых из доходов населения. Дальнейшее возрастание налоговой нагрузки на население (за
счет роста налоговых ставок при сохранении существующей степени прогрессии) в таких условиях ни к чему хорошему не приведет, поскольку самое
тяжелое бремя будут нести наименее обеспеченные слои населения.
62
В отношении группы косвенных налогов подобная зависимость не
наблюдается – удельный вес косвенных налогов в общем объеме налоговых
поступлений внутри кластера сильно варьируется.
Таким образом, в рамках сложившейся структуры налоговой системы
основные возможности усиления финансовой самостоятельности регионов
состоят в усилении роли налога на прибыль при формировании доходной части бюджета и укреплении его налоговой базы. В связи с этим необходимо
отметить следующее.
Высокая зависимость налоговых доходов от единственного источника
усиливает налоговые риски государства, т.е. создает угрозу резкого сокращения налоговых поступлений в периоды экономического спада и остановки
финансирования программ социально-экономического развития. Налог на
прибыль организаций является одним из самых рисковых видов доходов
бюджета, поскольку финансовый результат организации – крайне неустойчивый показатель, очень чувствительный к резким перепадам экономической
конъюнктуры.
Закрепление за регионами определенных видов налогов или передача
соответствующих налоговых полномочий требует соблюдения нескольких
принципов:
1 – невысокая неравномерность размещения налоговой базы в рамках
определенной социально-экономической группы;
2
–
устойчивая
положительная
динамика
налоговой
базы
в
долгосрочном периоде;
3 – достаточно высокая эластичность по тем видам налогов, которые
выполняют стимулирующую функцию.
С учетом данных требований налог на добавленную стоимость, в
отношении которого часто появляются предложения по передаче на
региональный уровень, не является подходящим для данной цели налогом,
поскольку отличается крайне высокой неравномерностью размещения
налоговых баз по субъектам РФ.
63
Самые высокие налоговые поступления зафиксированы в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге, – а также в Московской
области, которые относятся к категории финансово-экономических центров.
Анализ структуры налоговых поступлений по видам экономической деятельности показал, что основными налогоплательщиками в данных субъектах РФ
являются предприятия торговли и обрабатывающих производств, причем если в Московском регионе основную долю занимает торговля, то в северной
столице основную налоговую нагрузку несет на себе обрабатывающая промышленность.
Вслед за ними расположились регионы с высокой долей добычи полезных ископаемых в структуре экономики. Многие из них попадают под категорию экспортно-ориентированных регионов, часть – относится к группе
промышленных регионов.
В экспортно-ориентированных регионах доля поступлений от промышленных предприятий (в основном, добывающих) составляет более 70%.
В некоторых регионах добыча полезных ископаемых формирует более 90%
налоговых поступлений по видам экономической деятельности.
При существующей системе межбюджетных отношений основная доля
доходов от эксплуатации природных ресурсов поступает в федеральный
бюджет, в регионах остается лишь незначительная часть. В то же время увеличение поступлений, связанных с эксплуатацией природных ресурсов, сопровождается высокими экологическими издержками. Рассчитанный по методике С. Н. Бобылева, В. С. Минакова, С. В. Соловьевой, В. В. Третьякова
экономико-экологический индекс32 оказался значительно ниже в регионах,
обеспечивающих максимальный объем поступлений налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами (Таблица 7).
Эколого-экономический индекс регионов РФ. Методика и показатели расчета / С. Н. Бобылев [и др.] – М. :
WWF России, РИА Новости, 2012.
32
64
Таблица 7 – Регионы-лидеры и регионы-аутсайдеры по объемам поступлений налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными
ресурсами в 2011 году
из них в
Удельный
консолидивес добычи
рованный
полезных
бюджет
ископаемых
субъекта
в ВРП, %
РФ, %
Регионы с высокими объемами налоговых поступлений
0,1
Р. Татарстан
22,7
121 217
0,4
Оренбургская область
36,9
88 370
0,3
Пермский край
17,0
55 316
0,1
Самарская область
14,1
52 813
0,3
Томская область
29,7
51 818
1,1
Р. Коми
35,1
42 058
4,2
Сахалинская область
60,9
40 933
0,04
Удмуртская Р.
26,0
38 779
Красноярский край
32 847
16,5
18,1
Тюменская область
27 563
0,1
52,2
Республика Саха (Якутия)
14 809
52,6
43,7
Регионы с низкими объемами налоговых поступлений
28,2
Р. Адыгея
65,6
0,8
27,3
Р. Северная Осетия - Алания
42,5
0,3
26,7
Ивановская область
65,8
0,3
25,3
Псковская область
57,1
0,2
25,1
Тамбовская область
30,0
0
24,9
Орловская область
47,2
0,1
Кабардино-Балкарская Рес24,6
25,1
0,2
публика
22,9
Республика Марий Эл
55,1
0,1
Чувашская Республика
21,8
75,0
0,1
Объем налоговых поступлений,
млн. рублей
Экономикоэкологический индекс
19,9
-26,9
16,9
9,4
7,9
9,7
-33,3
1,8
3,7
-28,4
4,2
61,7
58,1
35,4
23,1
40,4
28,7
63,8
35,5
33,9
Таким образом, высокие налоговые поступления, которые обеспечивают регионы, ориентированные на добычу полезных ископаемых, оборачиваются для них экологическими издержками и рядом экономических проблем,
связанных с низкой диверсификацией экономики.
В среднем самые низкие налоговые поступления приносят аграрнопромышленные регионы, за исключением Краснодарского края, поскольку
сельское хозяйство не является основным источников налоговых доходов
государства. В то же время и среди промышленных регионов есть явные аутсайдеры. Только одновременное развитие сельского хозяйства и связанных с
65
ним обрабатывающих производств дает региону существенный прирост
налоговых поступлений и возможность повышения собственной финансовой
обеспеченности.
Таким образом, региональные особенности социально-экономического
развития оказывают существенное влияние как на объем налоговых поступлений, собираемых с территории субъектов РФ, так и на их структуру. При
формировании налоговой политики необходимо учитывать данные особенности.
66
2.2. Использование инструментов налоговой политики при решении задач социально-экономического развития регионов
В самом узком смысле под инструментами налоговой политики понимаются конкретные виды налогов и сборов, элементы налогообложения, в
том числе налоговые льготы, специальные налоговые режимы, зоны льготного налогообложения, направленные на стимулирование налогоплательщиков
к осуществлению приоритетной с точки зрения социально-экономического
развития деятельности или сдерживание нежелательных действий, устранение негативного влияния «провалов рынка» и воздействия отрицательных
внешних факторов.
Инструменты налоговой политики можно классифицировать по нескольким критериям:
– целевой направленности (целевые, нецелевые);
– степени охвата (системные, отраслевые, территориальные, локальные);
– комплексности воздействия (оказывающие воздействие на налогоплательщиков: комплексное, через определенный налог или его элемент);
– характеру воздействия (стимулирующие, компенсационные, сдерживающие);
– продолжительности воздействия (краткосрочные, среднесрочные,
долгосрочные);
– периодичности использования (ограниченные по времени, перманентные);
– целевой аудитории (инструменты, связанные с деятельностью юридических и физических лиц, резидентов и нерезидентов, конкретных категорий налогоплательщиков);
– уровням управления (федеральные, региональные, местные);
– функциям управления (инструменты налогового планирования, регулирования и контроля);
67
– в зависимости от оснований применения (автоматически после выполнения определенных требований, требуется решение уполномоченных
органов власти или специализированных комиссий и комитетов);
– с точки зрения региональной специфики (общие, специфические).
Инструменты налоговой политики могут оказывать системное воздействие на экономику, сдерживая или стимулируя деловую активность, способствовать увеличению налоговых поступлений или, напротив, сдерживать их
рост.
Россия сегодня идет по пути унификации региональных налоговых систем, поскольку основные положения, регулирующие формы и условия применения налоговых инструментов, закреплены на федеральном уровне.
Полномочия региональных и местных властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены. Основную долю в консолидированном бюджете субъекта РФ составляют налог на доходы физических
лиц и налог на прибыль организаций, но практически все основные элементы
налогообложения по ним определяются федеральным налоговым законодательством.
В отношении налога на прибыль организаций, являющегося федеральным налогом, органы власти субъектов РФ имеют полномочия устанавливать
налоговые ставки по региональной части налога на прибыль. Ставка налога,
подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов РФ
может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков. При
этом указанная налоговая ставка не может быть ниже 13,5%.
Понижение ставки налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта РФ, предусмотрено законодательством практически всех регионов ЦФО.
Основные различия между ними состоят в определенном способе понижения
ставки (до определенного уровня или на несколько п.п. в зависимости от категории налогоплательщика или инвестиционного проекта), сроках действия
пониженной ставки (для инвесторов – на год или срок окупаемости инвестиционного проекта, но не более нескольких лет или налоговых периодов).
68
Все прочие федеральные налоги организаций, установленные НК РФ и
формирующие определенную часть доходов территорий, находятся вне компетенции субъектов РФ.
К региональным налогам относятся налог на имущество организаций и
транспортный налог, а также налог на игорный бизнес (формально).
Законодательство по налогу на имущество организаций дает регионам
возможность только изменять налоговую ставку от нуля до максимальной,
установленной федеральным законом, и предоставлять дополнительные
льготы отдельным категориям плательщиков. При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий
налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения. Субъекты РФ по-разному используют данное полномочие. В то же
время большинство субъектов РФ устанавливает пониженную налоговую
ставку предприятиям, осуществляющим инвестиционную деятельность в регионе.
По транспортному налогу налоговые ставки устанавливаются законами
субъектов РФ в зависимости от мощности двигателя или иной технической
характеристики транспортного средства. Базовые ставки, установленные НК
РФ, могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов РФ, но не более
чем в десять раз. Ставки транспортного налога сильно дифференцированы по
различным субъектам РФ, при этом они не устанавливаются ниже определенного уровня.
В компетенции регионов находятся также специальные налоговые режимы.
Наконец,
каждое
муниципальное
образование
имеет
право
устанавливать собственные льготы и ставки по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу в соответствии с нормами, закрепленными в
НК РФ.
Из всего многообразия инструментов налоговой политики, как в теории, так и на практике, основное внимание уделяется налоговым ставкам и
69
льготам, поскольку они представляют собой основные элементы в структуре
налогов.
В соответствии с п. 1 ст. 56 НК РФ, льготами по налогам и сборам признаются «предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и
плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере»33.
Достаточно распространенным является также следующее определение. Налоговые льготы – «полное или частичное освобождение от налогов
субъекта налогообложения (отдельных категорий налогоплательщиков) в соответствии с действующим законодательством»34.
Под влиянием сложившегося представления о налоговых льготах можно сказать, что данный термин выходит за рамки «преимуществ, предоставляемым отдельным категориям налогоплательщиков», поскольку могут
предоставляться всем налогоплательщикам при решении задач определенного характера, как, например, стандартные налоговые вычеты в борьбе с бедностью. Налоговые льготы также не ограничиваются освобождением от
уплаты налогов, хотя сами по себе освобождения носят характер налоговых
льгот.
В самом широком понимании налоговые льготы – это инструмент
налоговой политики, позволяющий государству осуществлять регулирование
социально-экономических процессов, и дающие право налогоплательщику на
освобождение от уплаты налога или уменьшение величины налога, начисленного к уплате.
Рассмотрим структуру налоговых льгот, предоставляемых на региональном уровне, на примере Воронежской области. В 2011 году объем недополученных доходов консолидированного бюджета в связи с предоставлени33
34
Налоговый кодекс Российской Федерации – М. : Статут, 2013.
Качур О. В. Налоги и налогообложение : Учебное пособие / О. В. Качур. – М. : КНОРУС, 2007. – С. 24
70
ем налоговых льгот законодательными актами Воронежской области составил 3,7 млрд. рублей, в том числе:
– по налогу на имущество организаций – около 3 млрд. рублей;
– по налогу на прибыль организаций – 436 млн. рублей;
– по транспортному налогу – 319 млн. рублей.
Структура налоговых льгот за 2007–2011 годы представлена в приложении 1.
Объем недополученных доходов консолидированного бюджета области
в связи с предоставлением региональных налоговых льгот за период с 2007
года по 2011 год увеличился в 2,4 раза и в 2011 году составил около 7,9% от
общего объема налоговых доходов консолидированного бюджета.
Общий объем предоставленных льгот по региональным налогам увеличился с 2,5 млрд. рублей в 2007 году до 4,2 млрд. рублей в 2011 году, по
местным налогам – с 247,5 млн. рублей до 652,8 млн. рублей соответственно.
При этом по региональным налогам основные льготы предоставляются
в соответствии с региональным законодательством, т.е. зависят в большей
степени от решения региональных органов власти. Удельный вес льгот, установленных федеральным законодательством, составил по региональным
налогам 20,9%, в то время как по местным налогам – более половины
(54,8%).
При отсутствии четких и прозрачных процедур предоставления налоговых льгот существует опасность их злоупотреблений. Существуют как сторонники, так и противники налоговых льгот.
В частности, Т. А. Малинина отмечает, что «предоставление налоговых льгот и освобождений вступает в противоречие с основными качественными характеристиками налоговой системы»35, «не влечет прямого расходования бюджетных средств, но приводит к снижению доходов бюджета, кото-
Малинина Т. А. Оценка налоговых льгот и освобождений: зарубежный опыт и российская практика / Т. А.
Малинина – М. : Ин-т Гайдара, 2010. – С. 202
35
71
рые, если бы были получены, могли направляться на решение тех же социально-экономических задач, что и предоставленные льготы».
Возможна ситуация, когда выгоды для общества, на достижение которых было направлены налоговые льготы, не компенсируют связанные с ними
потери доходов бюджета. Существует также точка зрения, согласно которой
необходимо четко разграничивать льготы социального и экономического характера на федеральном и региональном уровнях. На уровне регионов необходимо развивать практику именно социальных льгот, поскольку льготы для
бизнеса, как правило, распространяются на уже действующие хозяйствующие субъекты, которые занимают доминирующее положение на рынке, и
служат целям потребления в виде роста дивидендов, а не развития производства36.
В противовес данному мнению следует отметить, что результаты исследований, проведенных в России Всемирным банком и ведущими консалтинговыми компаниями, в частности, Ernst&Young, показывают, что инвесторы рассматривают налоговые льготы в качестве значимого фактора делового и инвестиционного климата в регионах. Отмена экономических (в том
числе инвестиционных) налоговых льгот на региональном уровне ограничивает возможности регионов для реализации собственной налоговой политики
при решении задач инвестиционного и инновационного характера.
Существующая до недавнего времени практика предоставления налоговых льгот допускала возможность их использования отдельными налогоплательщиками без прохождения процедур проверки на соответствие заранее
установленным требованиям, при полном отсутствии внутренних процедур
контроля за использованием налоговых льгот. Таким образом, совершенствование администрирования налоговых льгот является приоритетной задачей
налоговой политики. В настоящее время некоторые процедуры в данной сфеМатериалы и предложения региональной экспертной группы № 5 «Налоговая политика» по совершенствованию налоговой политики при актуализации Стратегии-2020. URL: www.govvrn.ru.
36
72
ре остаются непрозрачными, отсутствуют инструменты общественного контроля за предоставлением налоговых льгот.
С точки зрения создания условий для развития приоритетных отраслей
региональной экономики, «локомотивов» роста имеют значение целевые
налоговые льготы, которые предоставляются исключительно в целях стимулирования определенных видов деятельности. К ним, в частности, относятся
налоговые льготы инвестиционной и инновационной направленности, льготы, связанные c обеспечением экологической безопасности и рациональным
использованием энергоресурсов, осуществлением лизинговой деятельности.
Предоставление целевых льгот связано с определенными рисками. Вопервых, отсутствие четких процедур при предоставлении права на применение налоговых льгот, несовершенство правовых норм, создают возможности
для коррупции и злоупотреблений. Как справедливо заметила С. В. Бадьина,
«существование налоговых льгот может стать результатом корыстного сговора политической и деловой элиты»37. Во-вторых, финансовые возможности
регионов в предоставлении налоговых льгот ограничены. Чрезвычайно низкая доля консолидированного бюджета РФ, остающаяся в распоряжении региональных и местных органов власти для реализации полномочий субъектов
РФ и решения вопросов местного значения, является сегодня одной из самых
актуальных проблем в сфере межбюджетных отношений.
В этих условиях бессистемное нерегулируемое предоставление налоговых льгот влечет за собой неблагоприятные последствия. Во-первых, речь
идет об усилении неэффективной конкуренции между регионами, которая
приводит к возрастанию совокупных финансовых потерь государства. Вовторых, в условиях сильнейшей региональной дифференциации и дефицитности бюджетов определенного числа регионов такая политика не только со-
Бадьина С. В. Налоговые льготы как инструмент регионального экономического регулирования: дис. …
канд. эконом. наук / С. В. Бадьина. – Хабаровск, 2002.
37
73
кращает налоговые поступления, но и ведет к формированию иждивенческих
настроений у регионов.
Финансово необеспеченные регионы не имеют возможности использовать предоставленные налоговые полномочия в части снижения налоговых
ставок, поскольку данные мероприятия влекут за собой вопрос об увеличении объемов трансфертов из вышестоящего бюджета.
Мировой опыт показывает, что существуют различные подходы к решению данной проблемы. Главная задача состоит в применении методов и
инструментов (и закреплении соответствующих доходных полномочий), позволяющих региональным и местным властям реально воздействовать на социально-экономические процессы, повысив тем самым их заинтересованность в развитии собственной налоговой базы.
Необходимо отметить, что собственно местные налоги играют вспомогательную роль в формировании доходной базы муниципальных образований. Существуют всего два местных налога и перечень полномочий по ним
ограничен. Основную долю в доходах местных бюджетов составляют безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ. Отсюда понятна слабая заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов на собственной территории и развитии налогового
потенциала.
В отношении целевых налоговых льгот отметим также следующее. Несмотря на то, что наибольшим потенциалом для формирования доходной базы региона обладают крупные промышленные предприятия, важно исходить
из необходимости соблюдения сбалансированного роста всех отраслей, создавая условия для привлечения инвестиций в регион, модернизации существующих производств и развития инноваций.
В настоящее время наиболее распространенными инструментами поддержки инвестиций, используемыми субъектами РФ, являются: льготы по
налогу на прибыль организаций в части, зачисляемой в региональные бюджеты, по налогу на имущество и земельному налогу. Реже используются та-
74
кие инструменты, как предоставление отсрочки или рассрочки уплаты налогов в региональные бюджеты и инвестиционных налоговых кредитов.
Анализ инвестиционной активности в регионах ЦФО показал, что
наибольшая доля инвестиций приходится на столицу и Московскую область,
а также Воронежскую, Белгородскую и Липецкую области (около 69,4%). В
г. Москве и Воронежской области в структуре источников финансирования
инвестиций около трети всех капвложений осуществляется за счет бюджетных средств.
В расчете на душу населения по объему инвестиций в основной капитал лидирующие позиции занимают Липецкая и Белгородская области, которые продемонстрировали более высокие показатели в сравнении со средним
уровнем по стране (Рисунок 9). Вслед за ними расположились г. Москва, Калужская и Воронежская области. Наименьшие объемы капвложений направлены в развитие экономики и социальной сферы Костромской и Ивановской
областей.
тыс. рублей
120
100
80
РФ
ЦФО
регионы
60
40
г. Москва
Ярославская область
Тульская область
Тверская область
Тамбовская область
Смоленская область
Рязанская область
Орловская область
Московская область
Липецкая область
Курская область
Костромская область
Калужская область
Ивановская область
Воронежская…
Владимирская…
Брянская область
0
Белгородская…
20
Источник: по данным Росстата
Рисунок 9. Объем инвестиций в основной капитал на душу населения в
ЦФО (2011 год)
75
В ЦФО за период с 2008 по 2011 год рост инвестиций был отмечен в 12
регионах из 18, в том числе наибольший – в Тверской, Воронежской и Тамбовской областях. Положительная динамика инвестиций наблюдалась также
в Липецкой и Белгородской областях (Рисунок 10).
Московская область
г. Москва
Костромская область
Калужская область
Рязанская область
Ивановская область
Курская область
Ярославская область
Белгородская область
Орловская область
Владимирская область
Тульская область
Липецкая область
Смоленская область
Тамбовская область
Воронежская область
Тверская область
Брянская область
-40
-20
0
20
40
60
Источник: расчеты автора по данным Росстата
Рисунок 10. Динамика инвестиций в основной капитал в ЦФО (в среднем за
период с 2008 по 2011 год, в постоянных ценах)
Наибольшие объемы иностранных инвестиций поступили в экономику
г. Москвы и Московской области, а также Белгородской, Калужской, Воронежской и Липецкой областей – в общей сумме около 98% от иностранных
вложений в целом по округу.
В настоящее время во всех регионах, лидирующих по показателям, характеризующим инвестиционную активность, создана и постоянно совер-
76
шенствуется региональная система поддержки инвесторов, включающая в
себя комплекс инструментов налогового стимулирования. Государственная
поддержка субъектам инвестиционной деятельности в регионах осуществляется в следующих формах (Рисунок 11).
Опыт субъектов РФ, добившихся положительных результатов в привлечении инвестиций, показал, что их успех во многом определяется включением широкого комплекса налоговых льгот в целевую программу государственной поддержки субъектов инвестиционной деятельности в регионе.
Основные меры поддержки инвесторов в субъектах РФ
предоставление субъектам инвестиционной деятельности субсидий, в
том числе субсидирование процентной ставки
предоставление государственных гарантий в обеспечении займов
участие органов государственной власти в разработке, рассмотрении и
реализации инвестиционных проектов
предоставление налоговых льгот, изменение сроков уплаты налогов и
сборов в форме инвестиционного налогового кредита
предоставление льгот при аренде недвижимости, льготные условия на
пользование землей
информационная поддержка субъектов инвестиционной деятельности
софинансирование за счет средств областного бюджета строительства
(реконструкции) объектов инженерной и транспортной инфраструктуры
Источник: составлено автором
Рисунок 11. Основные меры поддержки инвесторов в субъектах РФ
В частности, в Белгородской области предусмотрено понижение ставок
налога на прибыль на 4 п.п. организациям, реализующим инвестиционные
77
проекты, направленные на повышение энергоэффективности и энергосбережения. Установлены также дифференцированные ставки налога на имущество в отношении сельхозтоваропроизводителей, реализующих инвестиционные проекты в рамках приоритетного национального проекта «Развитие
агропромышленного комплекса», а также предприятий, реализующих инвестиционные проекты в машиностроительном комплексе, при условии включения проекта в соответствующую долгосрочную муниципальную целевую
программу.
На территории Липецкой области функционирует федеральная особая
экономическая зона «Липецк». Кроме того, в области создано десять ОЭЗ регионального уровня.
Инструменты налоговой политики, используемые при создании особых
экономических зон с целым рядом преференций для предприятий – резидентов, оказались весьма действенными при решении задач в инвестиционной
сфере. В России могут создаваться особые экономические зоны четырех типов: промышленно-производственные (ППОЭЗ), технико-внедренческие
(ТВОЭЗ), туристско-рекреационные (ТРОЭЗ) и портовые (ПОЭЗ). В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ
«Об особых экономических зонах в Российской Федерации» ОЭЗ одного или
нескольких типов объединяются в кластеры и предусматривают возможность
управления ими управляющими компаниями.
Механизм ОЭЗ предполагает предоставление преференций по трем
направлениям:
1) налоговые и таможенные льготы;
2) государственное финансирование инфраструктуры;
3) снижение административных барьеров.
В частности, организации – резиденты федеральной ОЭЗ ППТ «Липецк» освобождаются от налога на имущество и транспортного налога сроком на 10 лет.
78
Кроме того, резиденты ОЭЗ освобождаются от налога на прибыль в части, подлежащей зачислению в бюджет субъекта РФ, в течение 5 лет с момента получения прибыли, в случае выпуска экспортно ориентированной или
импортозамещающей продукции – 7 лет. С шестого по десятый год – устанавливается ставка налога на прибыль в размере 5%; по истечении 10 лет,
начиная с момента получения прибыли, – 13,5%.
Резиденты ОЭЗ регионального уровня получают право на применение
пониженной ставки налога на прибыль организаций в части, зачисляемой в
бюджет субъекта РФ, – 13,5% – сроком на 5 лет, в случае выпуска экспорто
ориентированной и импортозамещающей продукции – сроком на 7 лет. Законодательством Липецкой области предусмотрено также освобождение резидентов ОЭЗ регионального уровня от уплаты налога на имущество организаций сроком на 7 лет, транспортного налога – 10 лет.
Благодаря созданию и развитию системы индустриальных парков и
эффективной поддержке инвестиционной деятельности Калужской области
удалось стать самодостаточным субъектом РФ. Инвесторам, реализующим
инвестиционные проекты на территории Калужской области, предоставляются налоговые льготы, однако существуют определенные требования и ограничения. В частности, для инвесторов, заключивших с правительством Калужской области инвестиционное соглашение, льготы по налогу на прибыль
и налогу на имущество устанавливаются на определенный срок в зависимости от размера капвложений. Право на применение пониженной налоговой
ставки имеют инвесторы, осуществившие в течение первых 3 лет, начиная с
даты начала срока реализации инвестиционного проекта, капвложения в следующих объемах в течение следующего количества последовательных налоговых периодов:
– от 100 до 500 млн. рублей – в течение одного следующего налогового
периода;
– свыше 500 до 1000 млн. рублей включительно – в течение 2-х последующих налоговых периодов;
79
– свыше 1000 до 2000 млн. рублей включительно – в течение 3-х последующих налоговых периодов;
– свыше 2000 млн. рублей – в течение 4-х последующих налоговых периодов.
Одним из условий предоставления льготной ставки по налогу на прибыль является размер среднемесячной заработной платы не ниже пятикратной величины прожиточного минимума для трудоспособного населения.
Для инвесторов, осуществляющих виды экономической деятельности,
которым в соответствии с законодательством Калужской области государственная поддержка оказывается в приоритетном порядке, объем капвложений должен быть не менее 3 млрд. рублей.
Законодательством Калужской области предусмотрено также освобождение «стратегических инвесторов» (инвесторов, реализующих стратегические инвестиционные проекты) от уплаты транспортного налога.
Порядок предоставления налоговых льгот инвестору в Воронежской
области получил название «5 шагов получения государственной поддержки».
На предоставление мер государственной поддержки имеют право претендовать организации со своими инвестиционными проектами, которые включены в Программу социально-экономического развития Воронежской области
(далее – Программу).
На первом шаге между органами региональной власти Воронежской
области и инвестором заключается инвестиционное соглашение, в соответствии с которым инвестору оказывается организационное и административное содействие при подготовке и согласовании проекта до его включения в
Программу. Второй шаг заключается в получении решения межведомственной комиссии по размещению производительных сил на территории Воронежской области о предварительном согласовании места размещения предприятия. Данное решение носит рекомендательный характер. На третьем шаге проводится заседание Экспертного совета, по решению которого инвестиционному проекту присваивается статус «особо значимый инвестиционный
80
проект». Принимается решение о видах и размере государственной поддержки. На четвертом шаге решением областной Думы осуществляется включение инвестиционного проекта в Программу. И наконец, пятый шаг связан с
заключением договора об осуществлении инвестиционной деятельности, в
котором устанавливаются взаимные права и обязанности органов региональной власти субъекта РФ и организаций в процессе реализации инвестиционных проектов на территории области, а также предоставляемые меры государственной поддержки.
В настоящее время на территории Воронежской области реализуются
около 100 инвестиционных проектов, признанных «особо значимыми» и
включенными в Программу38, с общим объемом инвестиций более 300 млрд.
рублей, из них около 130 млрд. рублей вложено в строительство Нововоронежской АЭС-2.
Для инвесторов, реализующих особо значимые инвестиционные проекты на территории Воронежской области, устанавливается ставка налога на
прибыль организаций в части, зачисляемой в областной бюджет, в размере
13,5%:
– для организаций, реализующих особо значимые инвестиционные
проекты, направленные на модернизацию, реконструкцию, расширение или
техническое перевооружение действующего производства, – на срок 3 года;
– для организаций, реализующих особо значимые инвестиционные
проекты, направленные на создание новых производств, – на срок 5 лет, реализующие особо значимые инвестиционные проекты по производству автомобилей, – на срок 8 лет.
Аналогичная льгота действует также в отношении инвесторов, осуществляющих реализацию инвестиционных проектов на территории муни-
Программа социально-экономического развития Воронежской области на 2012-2016 годы, утв. Законом Воронежской области от 8.06.2012 г. № 80-ОЗ
38
81
ципальных образований, входящих в перечень муниципальных районов с
низким уровнем экономического развития.
В 2011 году в Воронежской области объем льгот по налогу на прибыль
организаций, полученных предприятиями, реализующими инвестиционные
проекты в рамках договоров об осуществлении инвестиционной деятельности, составил около 4,2% от общего объема льгот по налогу на прибыль, или
18,1 млн. рублей.
Категории инвесторов, имеющих право на получение налоговых льгот
инвесторы, реализующие особо значимые инвестиционные проекты,
направленные на модернизацию, реконструкцию, расширение или техническое перевооружение действующего производства
инвесторы, реализующие особо значимые инвестиционные проекты,
направленные на создание новых производств
инвесторы, реализующие особо значимые инвестиционные проекты по
производству автомобилей
инвесторы, реализующие инвестиционные проекты в муниципальных
районах с низким уровнем экономического развития
Рисунок 12. Основные категории инвесторов, имеющих право на получение инвестиционных налоговых льгот в Воронежской области
Пониженная ставка налога на прибыль организаций установлена также
в отношении организаций, осуществляющих лизинговую деятельности в отношении авиационной техники, и, начиная с 2013 года, резидентов промышленных парков на территории Воронежской области.
Ставка налога на имущество для организаций, реализующих особо значимые инвестиционные проекты, направленные на модернизацию, реконструкцию, расширение или техническое перевооружение действующего производства, устанавливается на срок 3 года в следующих размерах:
82
– 2% при стоимости введенных основных средств по инвестиционному
проекту до 20% (включительно) налогооблагаемой базы;
– 1,6% при стоимости введенных основных средств по инвестиционному проекту свыше 20 до 40% (включительно) налогооблагаемой базы;
– 1,1% при стоимости введенных основных средств по инвестиционному проекту свыше 40 до 60% (включительно) налогооблагаемой базы;
– 0,7% при стоимости введенных основных средств по инвестиционному проекту свыше 60 до 80% (включительно) налогооблагаемой базы;
– 0,2% при стоимости введенных основных средств по инвестиционному проекту свыше 80% налогооблагаемой базы.
Организации, реализующие особо значимые инвестиционные проекты,
направленные на создание новых производств освобождаются от уплаты
налога на имущество организаций на срок 5 лет, а организации, реализующие
особо значимые инвестиционные проекты по производству автомобилей, –
на срок 8 лет. Освобождение от уплаты налога получают также организации,
осуществляющие лизинговую деятельность и резиденты промышленных
парков, созданных на территории Воронежской области.
Льготы по налогу на имущество организаций, предоставляемые в соответствии с региональным законодательством, имеют тенденцию ежегодно
увеличиваться в объеме. По направленности данные льготы подразделяются
на «исключающие встречные потоки», «поддержку приоритетных вопросов»
и «социальные».
В 2011 году льготы для организаций, реализующих особо значимые
инвестиционные проекты на территории Воронежской области, составили
208,9 млн. рублей, или 7,2 % в структуре льгот по налогу на имущество организаций (Рисунок 13). В общем объеме льгот по налогу на имущество организаций 37% составляют региональные налоговые льготы для организаций,
осуществляющих лизинговую деятельность, в том числе 13% – в отношении
авиационной деятельности, являющейся предметом лизинга. Основное при-
83
менение льгот по налогу на имущество (около 40%) в регионе связано с экономией бюджетных средств и исключением встречных финансовых потоков.
В то же время в Воронежской области не применяются предусмотренные законодательством изменения сроков уплаты налогов: отсрочка и рассрочка, инвестиционный налоговый кредит. Не было принято ни одного решения о предоставлении инвестиционного налогового кредита. В УФНС России по Воронежской области 7 налогоплательщиков обращались в 2010-2011
годы с заявлениями о предоставлении рассрочек и отсрочек по основаниям,
установленным в пп. 2-5 п.2 ст.64 главы 9 НК РФ. Положительных решений
не было принято. Причина во всех случаях – неполный пакет прилагаемых к
заявлению документов, в частности, отсутствие документа, подтверждающего наличие основания для предоставления отсрочки.
6%;
сельское
хозяйство
3%; обрабатывающие
производства
7%; др.
37%;
лизинг
7%;
жилищнокоммунальная
сфера
7%;
особо значимые
инвестиционные
проекты
12%;
социальнокультурная
сфера
21%;
органы
государственной
власти
Источник: УФНС по Воронежской области
Рисунок 13. Структура льгот по налогу на имущество организаций в
Воронежской области (2011 год)
По действующему налоговому законодательству налогоплательщик,
осуществляющий инвестиционную деятельность, может претендовать на по-
84
лучение инвестиционного налогового кредита, однако процедура его предоставления остается непрозрачной и достаточно сложной. Не во всех субъектах РФ региональным законодательством установлены органы, уполномоченные на принятие решений об изменении сроков уплаты налогов и сборов
в форме инвестиционного налогового кредита. Требуют регламентации и
четкого закрепления основные положения, касающиеся наиболее важных для
региона видов деятельности и отраслей, в отношении которых действует
данный инструмент, а также экспертизы бизнес-планов и пакета представляемых документов.
Получение инвестиционного налогового кредита позволяет налогоплательщику перенести срок уплаты налога на определенное время, но не приносит значительных финансовых выгод. Как свидетельствует мировой опыт,
для стимулирования реализации крупных инвестиционных проектов с длительным периодом окупаемости более эффективными инструментами являются налоговые каникулы и инвестиционные скидки в форме сниженных
налоговых ставок с общей суммы налоговых обязательств при приобретении
основных средств. Сегодня на региональном уровне стоит задача внедрения
и совершенствования практики применения подобных инструментов.
Стратегической целью развития регионов является повышение качества жизни населения на основе инновационного роста экономики, развития
наукоемких и конкурентоспособных производств.
В целом за период с 2008 по 2011 год в ЦФО наблюдается устойчивая
динамика роста показателей, характеризующих инновационную активность
предприятий (Рисунок 14). Общие затраты на технологические инновации
выросли в 4,4 раза и составили в 2011 году около 276 млрд. рублей, из них в
г. Москве – 171 млрд. рублей (или 62,2%). Среди остальных субъектов РФ по
объему произведенных затрат наибольшую инновационную активность продемонстрировали Липецкая (12,3%), Ярославская (5,3%), Московская (4,8%),
Воронежская (3,3%) и Калужская области (3%). Положительная динамика
отмечена в Белгородской, Рязанской, Тверской и Тульской областях.
85
Основную роль в финансировании технологических инноваций играют
собственные средства предприятий. В частности, в 2011 году в Липецкой области предприятиями за счет собственных средств профинансировано около
99,6% затрат на технологические инновации, в Воронежской области – около
87,8%, в целом по округу – 85,2%. В условиях недостатка собственных финансовых ресурсов эффективная система налоговой поддержки имеет особенное значение для стимулирования инновационной деятельности предприятий.
Липецкая область
Ярославская область
Воронежская область
Калужская область
Тульская область
Тверская область
Рязанская область
Владимирская область
Белгородская область
Смоленская область
Курская область
Брянская область
Тамбовская область
Ивановская область
Орловская область
Костромская область
0
5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000
млн. рублей
Источник: Росстат
Рисунок 14. Затраты на технологические инновации в ЦФО (2011 год)
Если в Калужской области и г. Москве из общего объема затрат на технологические инновации промышленные предприятия затрачивают на исследования и разработки около 62,8% и 54,3% соответственно, то для остальной
части регионов характерна высокая доля затрат, связанных с приобретением
машин и оборудования либо прочими затратами. Таким образом, в настоящее
время инновационная деятельность предприятий в регионах сводится в основном к трансферту зарубежных технологий. Разработка и внедрение соб-
86
ственных инноваций требует от предприятий больших затрат, в отличие от
приобретения уже существующего зарубежного оборудования.
Поэтому одной из главных задач налоговой политики на региональном
уровне является повышение эффективности налогового стимулирования инновационной деятельности, направленного на увеличение расходов на
НИОКР и интенсификацию собственных научных разработок организаций.
Для большинства регионов характерна общая проблема, состоящая в
низком уровне инновационной активности предприятий и недостаточной динамике внедрения новых прогрессивных технологий в производство. Так, по
итогам 2011 г. уровень инновационной активности организаций в округе не
превысил 16%, максимальный среди регионов удельный вес инновационной
продукции в общем объеме отгруженной продукции составил всего 11,8%
(Рисунок 15).
г. Москва
Ярославская область
Тульская область
Тверская область
Рязанская область
Московская область
Липецкая область
Калужская область
Воронежская область
Владимирская область
Белгородская область
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Доля инновационной
продукции в общем объеме
отгруженной продукции, %
Уровень инновационной
активности организаций, %
Источник: НИУ ВШЭ
Рисунок 15. Инновационная активность предприятий в ЦФО (2011 год)
На низком уровне находится уровень коммерциализации научноисследовательского потенциала в регионах. Многие промышленные пред-
87
приятия не спешат сотрудничать с вузами, осуществляющими разработку
инновационных проектов. Налоговые стимулы для осуществления такого сотрудничества в настоящее время практически отсутствуют.
Основные меры налоговой поддержки инновационной деятельности
по налогу на прибыль
организаций
повышенный коэф-т амортизации
(не выше 3)
расходы на НИОКР признаются для целей налогообложения независимо от результатов НИОКР
расходы на НИОКР из перечня, уст. Правительством РФ, учитываются в размере фактических
затрат с применением коэф-та 1,5
налогоплательщики вправе формировать резерв
предстоящих расходов на НИОКР
по налогу на добавленную стоимость
освобождение от налогообложения НДС реализации исключительных прав на изобретения, полезные модели и т.п.
освобождение от налогообложения НДС выполнения НИОКР за счет бюджетных средств
по налогу на доходы
физических лиц
освобождаются от налогообложения суммы, получаемые налогоплательщиками в виде грантов,
предоставленных для поддержки науки
по страховым взносам
пониженные тарифы страховых взносов для организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий
по специальным
налоговым режимам
специальный налоговый режим в виде упрощенной системы налогообложения для малых инновационных компаний
по налогу на имущество организаций
освобождение от налогообложения имущества
государственных научных центров
Источник: составлено автором
Рисунок 16. Основные меры налоговой поддержки инновационной деятельности, предусмотренные федеральным законодательством
88
Реальная практика государственной политики в сфере инноваций сложилась таким образом, что к настоящему моменту основные налоговые инструменты действуют на федеральном уровне (Рисунок 16).
В ряде федеративных государств полномочия по установлению налоговых льгот, направленных на активизацию научной и инновационной деятельности, закреплены за региональными и местными органами власти, что
не отменяет федеральных налоговых льгот, но позволяет им активнее участвовать в реализации собственной инновационной политики.
В настоящее время поддержка инновационной деятельности в регионах
осуществляется в следующих формах (Рисунок 17).
Основные формы поддержки инновационной
деятельности в субъектах РФ
предоставление субъектам инновационной деятельности субсидий за
счет средств областного бюджета
предоставление налоговых льгот субъектам инновационной деятельности
предоставление государственных гарантий при реализации инновационных проектов
создание фондов поддержки инновационной деятельности
стимулирование спроса на инновационную продукцию путем размещения заказов для государственных нужд
содействие продвижению инновационной продукции на внутреннем и
внешнем рынках
осуществление информационной и консультационной поддержки
Источник: составлено автором
Рисунок 17. Основные формы государственной (региональной) поддержки инновационной деятельности в субъектах РФ
89
Основная функция, которую сегодня выполняют региональные органы
государственной власти, заключается в развитии инфраструктуры инновационной деятельности, бизнес-инкубаторов и технопарков, создании фондов
поддержки инновационной деятельности. Основные налоговые меры по поддержке инновационной деятельности включают в себя предоставление инвестиционных налоговых льгот для реализации инновационных проектов, в
частности, пониженную ставку по налогу на прибыль организаций. Кроме
того, нормативно-правовыми актами субъектов РФ может быть закреплено
освобождение организаций от уплаты налога на имущество и транспортного
налога в отношении:
1) имущественных комплексов, имеющих статус технопарка, и собственного имущества и оборудования организаций, имеющих статус резидентов технопарка, расположенного на территории технопарка и задействованного в разработке и реализации инновационных проектов;
2) имущества, находящегося в областной собственности и используемого в бизнес-инкубаторах.
Рассмотрим опыт реализации инновационной политики в ЦФО. Воронежская область обладает значительным инновационным потенциалом и является одним из лидеров в ЦФО по числу организаций, выполняющих исследования и разработки, а также по количеству выданных патентов. За счет реализации программно-целевого подхода в целом за период с 2004 года по
2011 год затраты на технологические инновации в области выросли в 15 раз,
объем инновационных товаров (работ, услуг) – в 4 раза.
В рамках соглашения с ОАО «РВК» создан Фонд содействия развитию
венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере
Воронежской области. Созданы также «Региональный инновационный
центр», «Инновационный патентно-правовой центр Воронежской области»,
ОГУ «Агентство по инновациям и развитию». Организовано сотрудничество
с Фондом поддержки малых форм предприятий в научно-технической сфере,
Российским фондом фундаментальных исследований. Реализуются проекты
90
по развитию технопарков и бизнес-инкубаторов, в ведущих вузах региона
работают офисы коммерциализации.
В соответствии с законом от 29.09.2011 г. № 133-ОЗ «Об инновационной политике Воронежской области» основанием предоставления налоговых
льгот и других мер государственной поддержки инновационной деятельности является включение инновационного проекта в областной реестр инновационных проектов после прохождения процедуры экспертизы, которая
включает в себя оценку экономического эффекта, научной и социальной значимости проекта.
В соответствии с региональным законодательством организации, имеющие статус технопарков и участвующие в реализации инновационных проектов, освобождаются от налога на имущество и транспортного налога, а
также имеют право на применение пониженной ставки налога на прибыль
организаций. В то же время фактически в структуре налоговых льгот доля
льгот, выделяемых организациям, реализующим инновационные проекты на
территории Воронежской области, крайне незначительна. В настоящее время
в области не развита система региональных налоговых льгот, направленных
на наращивание расходов на НИОКР на крупных промышленных предприятиях. Отсутствуют налоговые стимулы для осуществления взаимодействия
крупных предприятий с научно-исследовательскими организациями и вузами, проведения ими совместных научных исследований.
Комплексная модель развития инновационной системы в настоящее
время разработана в Белгородской области. Экономическая модель БИИС
(Белгородской интеллектуально-инновационной системы) нацелена на совершенствование инновационной среды в регионе и реализуется по следующим приоритетным направлениям:
– развитие высокотехнологичных отраслей на основе политики создания территориальных инновационных кластеров, базирующихся на применении биотехнологий, нанотехнологий и информационных технологий;
91
– развитие инновационной среды, в частности, предусматривающей
формирование системы налоговых стимулов для инновационной деятельности на региональном уровне;
– ускоренное развитие инновационной инфраструктуры, в частности,
на основе многостороннего развития между малыми инновационными предприятиями, бизнес-инкубаторами, промышленными парками и технопарками, центрами кластерного развития, финансовыми институтами развития.
В отношении предприятий, осуществляющих инновационную деятельность на территории Белгородской области, нормативно-правовое закрепление на региональном уровне получили следующие меры налоговой поддержки:
– понижение ставки налога на прибыль организаций на 3 п.п. в части
сумм, зачисляемых в областной бюджет (действует с 1 января 2013 года);
– применение дифференцированных ставок налога на имущество для
организаций, реализующих инновационные проекты в сфере энергоэффективности и энергосбережения, проекты, включенные в ДЦП «Развитие наноиндустрии Белгородской области на 2010-2014 годы», и проекты, реализуемые с привлечением субсидий в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9.04.2010 г. № 218 «О мерах государственной поддержки развития
кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства»;
– предоставление предприятиям, осуществляющим внедренческую и
инновационную деятельность, либо выполняющим НИОКР, инвестиционного налогового кредита;
– установление пониженной ставки налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, предприятиям, осуществляющим деятельность в сфере информационных технологий и выполняющих
научные исследования и разработки.
92
В Белгородской области организациям, осуществляющим инновационную деятельность, предоставляется льготы по налогу на прибыль при условии соблюдения следующих требований:
– удельный вес расходов на НИОКР составляет не менее 1% от расходов, уменьшающих налоговую базу;
– организация не является участником консолидированной группы
налогоплательщиков;
– увеличение налоговой базы по сравнению с предшествующим налоговым периодом.
В Липецкой области организации, реализующие инновационные проекты, имеют право на применение пониженной ставки налога на прибыль в
части, зачисляемой в бюджет субъекта РФ, – 13,5% – и освобождение от
налога на имущество сроком на 5 лет с даты начала инновационного проекта.
При этом организации должны удовлетворять следующим обязательным
требованиям:
1) включение проекта в областной реестр инновационных проектов;
2) раздельный учет доходов и расходов, возникающих в процессе реализации инновационного проекта, и доходов и расходов от других видов деятельности.
Экспертиза проектов осуществляется специальной комиссией по развитию инновационной деятельности на территории Липецкой области, на основе системы заранее разработанных и законодательно закрепленных критериев оценки.
Региональные особенности в определенной степени определяют, каким
будет воздействие инструментов налоговой политики на социальноэкономическое развитие: положительным, отрицательным или нейтральным.
Сегодня многие условия налогообложения регулируются нормами федерального налогового законодательства и не зависят от решений региональных органов власти. На региональном уровне необходимо расширить набор инструментов, позволяющих органам государственной власти успешно создавать
93
благоприятный налоговый климат с учетом территориальных особенностей и
стимулировать социально-экономическое развитие регионов.
В сфере налогового стимулирования инвестиций и инноваций набор
соответствующих инструментов уже давно назрел. Во-первых, необходимо
развивать практику предоставления целевых налоговых льгот, связанных с
осуществлением инвестиционной и инновационной деятельности. Требуется
устранить организационные и правовые ограничения, возникающие при использовании инвестиционного налогового кредита на капитальные вложения
по внедрению новых технологий и оборудования.
Необходимо закрепить в налоговом законодательстве четкие критерии
отнесения компаний к инновационному типу. В отношении инновационно
активных предприятий сохраняется потребность в снижении ставок налогов
на прибыль и имущество, а также страховых взносов. В настоящее время не
используются такие инструменты налоговой политики, как скидки с налога
на прибыль организаций в размере расходов на НИОКР и льготы при использовании патентов, лицензий и других нематериальных активов, а также при
взаимодействии с организациями, осуществляющими научные исследования.
Между тем, эффективность данных инструментов, в частности, для средних и
крупных компаний, осуществляющих научные исследования и разработки,
подтверждается мировой практикой. И наконец, остро стоит вопрос о введении налоговых каникул или специального налогового режима для малых инновационных компаний, которые отличаются на начальном этапе своей деятельности отрицательными финансовыми потоками.
Реализация данного комплекса мероприятий позволила бы органам
государственной власти субъектов РФ укрепить систему поддержки субъектов инвестиционной и инновационной деятельности в регионах налоговыми
инструментами.
2.3. Модель регулирования налоговых отношений на региональном
уровне
Модель регулирования налоговых отношений включает в себя описание обобщенной схемы поведения государства в сфере налогообложения, а
также возможной ответной реакции со стороны налогоплательщиков. Она
позволяет предвидеть последствия принимаемых решений в области налоговой политики для социально-экономического развития региона.
Традиционно в моделировании налоговых процессов применяются
нормативные и экстраполяционные модели, главным недостатком которых
является предположение о неизменности выявленных тенденций в будущем.
Отметим, что создание моделей, позволяющих оценить долгосрочные эффекты от налогообложения, связаны с определенными трудностями. Главным
требованием для построения надежной адекватной модели в сфере налогового регулирования является стабильность налогового законодательства.
Структура налоговой системы за последние двадцать лет значительно
менялась. В частности, до 2006 года существовал налог на наследство, до
2008 года – налог на игорный бизнес. Отменены акцизы на определенные виды товаров и некоторые другие налоги. Только с 2003 года введен транспортный налог. Кроме того, серьезное влияние на динамику налоговых поступлений оказал кризис 2008 года, из-за чего построение моделей на основе
данных, охватывающих весь период до настоящего момента или только до
2008 года, приводит к разным результатам и выводам.
Информация о структуре начислений по налогам, объеме предоставленных налоговых льгот, величине задолженности для некоторых налогов
недоступна, ограничена или отсутствует.
Наконец, любая экономико-математическая модель опирается на некоторые исходные допущения и предпосылки, и учесть все факторы, которые
оказывают влияние на взаимоотношения между государством и налогоплательщиками, невозможно. Например, трудно поддаются количественному
95
измерению такие факторы, как масштаб «теневой» экономики, уровень коррупции и др.
Проведение имитационного моделирования для изучения последствий
применения определенных инструментов налоговой политики может быть
затруднено в силу ограниченности полномочий региональных органов власти
и невозможности предугадать действия федерального правительства в будущем по изменению налогового законодательства или предоставлению налоговых льгот по федеральным налогам, поступающим в региональный бюджет. Тем не менее, при всех тех ограничениях и трудностях, которые возникают на пути аналитика при построении налоговых моделей, такая работа
крайне важна для государства. Во-первых, она является неотъемлемой частью бюджетного процесса и определения реальных финансовых возможностей государства. Во-вторых, позволяет определять наиболее существенные
особенности проводимой государством налоговой политики и измерить ее
конкретные результаты, и в-третьих, предвидеть последствия принимаемых
решений, выявлять резервы роста налоговых поступлений без ущерба для
социально-экономического развития регионов. При проведении моделирования необходимо иметь четкое представление о факторах, влияющих на объем
налоговых поступлений, с одной стороны, и обратном воздействии налогов
на экономику – с другой.
В общем виде объем поступлений в бюджетную систему налога на
прибыль организаций, налогов на заработную плату (страховых взносов) и
налога на имущество организаций описывается следующими функциями:
Tpr = BP * t pr  TR pr + D pr или Tpr = (BP  TR pr ) * t pr + D pr
(4)
TL = W * t L  TR L + D L ;
(5)
Tpt = K 0 * t pr  TR pt + D pt ,
(6)
где Tpr, TL, Tpt, – соответственно поступления налога на прибыль организаций, налогов на заработную плату (страховых взносов) и налога на имущество организаций;
96
tpr, tL, tpt, – соответственно номинальные ставки налога на прибыль организаций, налогов на заработную плату (страховых взносов) и налога на
имущество организаций;
TRpr, TRL, TRpt, – объем налоговых льгот по налогу на прибыль организаций, налогам на заработную плату и налогу на имущество организаций;
∆Dpr, ∆DL, ∆Dpt, – уменьшение задолженности по налогу на прибыль
организаций, налогам на заработную плату и налогу на имущество организаций;
BP – налогооблагаемая прибыль организаций;
W – фонд заработной платы;
K0 – остаточная стоимость основных средств.
K0 = K  Dt ,
(7)
где Dt – износ основного капитала.
Для оценки влияния решений, принимаемых в области налоговой политики, на социально-экономическое развитие региона нами разработана модель, отличающаяся выделением трех этапов.
На первом этапе анализируется влияние факторов внешней и внутренней среды региона на динамику налоговой базы по конкретному виду налогов. В частности, данный анализ был проведен в отношении налога на прибыль организаций. Динамика поступлений по данному виду налогов оказывает значительное влияние на динамику совокупного объема налоговых поступлений.
Налог на прибыль организаций сыграл ключевую роль в обеспечении
докризисного уровня налоговых поступлений в регионах. Выявлена сильная
прямая корреляционная связь между темпами роста налоговых доходов
бюджетной системы и налога на прибыль организаций (2010 год к 2009 году)
– коэффициент корреляции составил 0,77 (0,8 – без учета республик Северного Кавказа и регионов, на территории которых осуществляется добыча полезных ископаемых). Данное обстоятельство указывает на то, что увеличение
97
налоговых доходов в 2010 году было обеспечено преимущественно за счет
роста налога на прибыль организаций.
Темп роста
налоговых
доходов, коэф.
1.8
1.6
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
Темп роста налога на прибыль организаций , коэф.
5.0
Источник: по данным ФНС России
Рисунок 18. Корреляция между темпами роста налога на прибыль организаций и совокупными объемами налоговых поступлений в бюджетную систему РФ с территории субъектов РФ (2010 год к 2009 году)
Основные элементы, участвующие в формировании налоговой базы по
налогу на прибыль отражены на диаграмме (Рисунок 19), построенной с использованием данных статистической налоговой отчетности УФНС России
по Воронежской области (форма 5-П).
98
Прибыль до налогообложения
Прочие расходы
Прочие доходы
Проценты к уплате
Проценты к получению
Доходы от участия в др. организациях
Управленческие расходы
Коммерческие расходы
Себестоимость продаж
Выручка
0%
20%
40%
60%
80%
Удельный вес в выручке
100%
Примечание: заштрихованная часть отражает абсолютный прирост показателя в 2012
году в сравнении с 2011 годом
Источник: расчеты автора по данным УФНС России по Воронежской области
Рисунок 19. Основные элементы, участвующие в формировании налоговой базы по налогу на прибыль организаций, и их вклад в прибыль до налогообложения
Как показывает Рисунок 19, наибольшее влияние на налоговую базу
оказывают выручка организаций и себестоимость продаж. В свою очередь
каждый из элементов, участвующих в формировании налоговой базы по
налогу на прибыль организаций, также зависит от различных факторов. В состав данных факторов с учетом региональных особенностей нами были
включены:
1) объем промышленного производства;
2) индекс промышленного производства;
3) оборот торговли;
4) темп роста оборота торговли;
5) объем ВРП на 1 занятого в экономике;
6) мировые цены на нефть;
7) соотношение затрат на технологические инновации и ВРП;
99
8) покупательная способность среднедушевых денежных доходов населения.
Результаты корреляционного анализа, проведенного с использованием
данных Росстата по прибыли организаций и другим показателям, вошедшим
в состав исследуемых факторов, отражены в таблице 8. Исходная статистическая база для проведения расчетов представлена в приложении 2.
Таблица 8 – Коэффициенты корреляции для факторов, влияющих на
прибыль организаций, и их значимость
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
Московская область
Орловская область
Рязанская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Тульская область
Ярославская область
г. Москва
Объем промышленного
производства
r
tнабл
0,92
6,8
0,71
2,9
0,99
17,6
0,98
13,7
0,99
23,5
0,96
10,2
0,97
11,6
0,98
15,5
0,40
1,2
0,99
27,9
-0,3
0,9
0,98
12,9
0,94
7,6
0,81
4,0
0,97
12,4
0,97
10,8
0,91
6,3
0,99
16,5
Индекс промышленного
производства
r
tнабл
-0,28
0,8
0,23
0,7
0,18
0,5
0,73
3,0
0,48
1,5
0,30
0,9
0,19
0,6
0,09
0,3
-0,22
0,6
-0,23
0,7
-0,52
1,7
0
0
-0,15
0,4
0,50
1,6
0,51
1,7
0,23
0,7
0,60
2,1
-0,68
2,6
Оборот торговли
r
0,87
0,75
0,98
0,98
0,97
0,97
0,96
0,98
0,15
0,99
-0,18
0,98
0,95
0,86
0,96
0,94
0,9
0,94
tнабл
5,1
3,3
14,7
15,1
11,0
11,6
10,1
13,2
0,4
29,6
0,5
13,6
8,2
4,8
10,3
8,0
5,9
7,9
Мировые
цены на
нефть
r
0,92
0,77
0,97
0,98
0,96
0,96
0,95
0,99
0,25
0,97
-0,23
0,97
0,97
0,86
0,96
0,96
0,91
0,94
tнабл
6,7
3,4
11,0
13,1
10,4
10,2
8,3
16,7
0,7
11,6
0,7
12,3
11,4
4,7
10,7
9,2
6,3
7,9
100
Продолжение табл. 8
Соотноше- Покупательние затрат
ная способИзнос осна технолоность
Инфляция
новных
гические
среднедушефондов
инновации и вых доходов
ВРП
населения
r
tнабл
r
tнабл
r
tнабл
r
tнабл
Белгородская область
-0,82
4,0
-0,69
2,7
0,87
5,0
-0,57
2,0
Брянская область
-0,74
3,1
0,26
0,8
0,68
2,6
-0,15
0,4
Владимирская область
-0,77
3,4
0,08
0,2
0,96
9,6
-0,44
1,4
Воронежская область
-0,77
3,4
0,80
3,8
0,94
8,0
-0,44
1,4
Ивановская область
-0,68
2,6
0,31
0,9
0,98 15,1 -0,58
2,0
Калужская область
-0,77
3,4
0,85
4,5
0,95
8,8
-0,44
1,4
Костромская область
-0,68
2,6
-0,22
0,6
0,86
4,9
-0,66
2,5
Курская область
-0,79
3,7
-0,42
1,3
0,96
9,5
-0,57
2,0
Липецкая область
-0,29
0,9
-0,15
0,4
0,34
1,0
-0,76
3,4
Московская область
-0,79
3,6
0,07
0,2
0,98 14,7 -0,01
0,0
Орловская область
0,55
1,9
0,19
0,5
-0,24
0,7
0,62
2,2
Рязанская область
-0,66
2,5
0,32
0,9
0,97 12,1
0,09
0,3
Смоленская область
-0,85
4,5
0,73
3,0
0,79
3,7
-0,08
0,2
Тамбовская область
-0,66
2,5
0,71
2,8
0,91
6,3
0,50
1,6
Тверская область
-0,76
3,3
0,69
2,7
0,91
6,1
-0,54
1,8
Тульская область
-0,78
3,5
0,21
0,6
0,95
9,0
-0,73
3,0
Ярославская область
-0,64
2,4
0,85
4,6
0,87
5,0
-0,60
2,1
г. Москва
-0,76
3,3
0,57
2,0
-0,51
1,7
-0,52
1,7
Примечание: r – коэффициент корреляции для числа наблюдений n=10; tнабл – статистика Стьюдента; tтабл = 2,3.
Источник: расчеты автора на основе данных Росстата и ФНС России
На примере ЦФО корреляционный анализ показал, что объем промышленного производства в настоящее время остается одним из ключевых факторов роста налоговой базы в регионах. За счет развития промышленного
производства растет как налогооблагаемая прибыль отдельного предприятия,
так и налоговая база региона в целом.
Крупнейшими налогоплательщиками в ЦФО являются, как правило,
крупные промышленные предприятия, причем именно обрабатывающая
промышленность для большинства регионов формирует основную долю поступлений налога на прибыль организаций. Только в Курской и Белгородской области, где ведется добыча полезных ископаемых, значительный
удельный вес приходится на добывающую промышленность (Рисунок 20). В
101
то же время динамика промышленного производства в регионах во многом
определяется мировыми ценами на нефть, т.е. внешнеэкономическими факторами.
г. Москва
Ярославская область
Тульская область
Тверская область
Тамбовская область
Смоленская область
Рязанская область
Орловская область
Московская область
Липецкая область
Курская область
Костромская область
Калужская область
Ивановская область
Воронежская область
Владимирская область
Брянская область
Белгородская область
Добыча полезных
ископаемых
Обрабатывающие
производства
Торговля
Социальная сфера
Сфера услуг
Другое
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Источник: составлено автором на основе данных ФНС России
Рисунок 20. Структура поступлений налога на прибыль организаций по
видам экономической деятельности в регионах ЦФО за 2012 год
Важнейшим источником роста налоговой базы является также развитие
торговли, которая приносит в разных субъектах РФ от 5 до 20% и выше налоговых доходов. Немаловажную роль как фактор роста налоговой базы играет
инновационность экономики. Поскольку расходы на научные исследования и
разработки уменьшают налоговую базу по налогу на прибыль организаций,
то на краткосрочном интервале времени их рост будет сопровождаться снижением налога на прибыль организаций. В то же время в долгосрочной перспективе развитие экономики в инновационном направлении приводит к повышению ее конкурентоспособности, расширению налоговой базы, и как
итог – росту налоговых поступлений.
102
Одним из показателей, характеризующих инновационную активность
предприятий и связанных с инновационным развитием регионов, является
соотношение затрат на технологические инновации и ВРП. В ЦФО данный
фактор оказался значимым с точки зрения обеспечения высоких объемов поступлений налога на прибыль организаций для Воронежской, Калужской и
Ярославской областей.
Покупательная способность среднедушевых денежных доходов характеризует потенциальные возможности населения по приобретению товаров, а
значит роста производства и реализации продукции. Данный показатель имеет положительную корреляцию с величиной выручки организаций. В то же
время одним из основных источников доходов населения является заработная плата. Расходы на оплату труда являются весьма весомым элементом затрат, то есть увеличивают себестоимость продукции и снижают прибыль. Таким образом, влияние данного фактора на налоговую базу по налогу на прибыль организаций может быть разнонаправленным.
Уровень налоговой нагрузки также является одним из факторов, влияющих на рост налоговый базы региона, но при этом значимость данного фактора на сравнительно небольшом отрезке времени оказалась незначительной.
Кроме того его влияние нивелировано воздействием других более значимых
факторов.
На основе результатов проведенного корреляционного анализа была
построена многофакторная регрессионная модель для прогнозирования темпов роста налоговой базы по налогу на прибыль организаций на примере Воронежской области. В состав исследуемых факторов были включены:
1) индекс промышленного производства (ind);
2) рост оборота торговли (trade);
3) рост мировых цен на нефть (brain);
4) инфляция (inf);
5) рост затрат на технологические инновации (innov);
6) рост реальной заработной платы (salary);
103
7) рост износа основных фондов (wear).
Исходные данные для построения модели представлены в Таблице 9.
Таблица 9 – Исходные данные для построения модели прогнозирования
роста прибыли организаций, в процентах
Темп роста прибыли
Темп роста торговли
Рост износа основных фондов
(в стоимостном
выражении)
Темп роста затрат на технологические инновации
Рост цен
на нефть
2001
113,9
133,5
121,1
79,9
87,4
2002
84,2
114,5
127,0
86,4
112,0
2003
144,0
120,9
85,7
157,7
119,1
2004
115,7
127,3
117,6
113,2
116,4
2005
122,7
124,4
116,0
294,3
136,3
2006
112,4
112,4
111,6
121,0
129,3
2007
141,4
124,8
111,8
117,0
102,3
2008
149,3
142,6
116,8
255,2
135,6
2010
137,2
116,5
109,2
68,2
107,9
2011
144,7
122,7
116,0
282,0
143,3
Примечание: динамика показателей за 2009 год при построении модели не учитывалась в целях устранения искажающего влияния кризиса 2008 года
Источник: расчеты автора по данным Росстата и Воронежстата
Параметры модели (R-квадрат = 0,99; F-критерий = 143 при Fтабл=5,2)
позволяют сделать вывод об ее адекватности. Проверка на значимость факторов регрессионной модели с использованием t-статистики Стьюдента выявила среди наиболее значимых факторов: рост оборота торговли, износа основных фондов, реальной заработной платы и цен на нефть (Таблица 10).
Таблица 10 – Критерии значимости факторов модели прогнозирования
роста прибыли организаций
Факторы
trade
brain
innov
wear
Коэффициент
регрессии
t-статистика
Стьюдента
4,2
-0,4
0,1
-1,1
15,6
-4,2
3,7
-16
104
Были разработаны два сценария развития социально-экономической
ситуации в регионе для построения нескольких вариантов прогноза роста
налоговой базы по налогу на прибыль организаций:
1 сценарий – оптимистичный, отличающийся ростом затрат на технологические инновации, быстрым развитием торговли и обновлением производственных мощностей;
2 сценарий – пессимистичный, для которого основными тенденциями
являются нарастание износа основных фондов и снижение затрат на технологические инновации.
Результаты проведения расчетов по данным сценариям представлены на
Рисунке 21.
Темп роста
налоговой базы,
%
180
160
140
120
оптимистичный
100
пессимистичный
80
60
40
20
0
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Примечание: динамика показателей за 2009 год при построении модели не учитывалась в целях устранения искажающего влияния кризиса 2008 года
Источник: расчеты автора
Рисунок 21. Результаты сценарного прогнозирования динамики налоговой базы по налогу на прибыль организаций в Воронежской области
Соответствующие сценарии разрабатываются и для других видов налогов. На втором этапе осуществляется прогнозирование объемов налоговых
поступлений.
105
Таблица 11 - Исходные данные для прогнозирования поступлений
налога на прибыль организаций, млн. рублей
Объем
в том числе
ЗадолженСнижение
предоставустановленНалоговая
ность по
задолженленных
ные законобаза
налогу на
ности по
налоговых
дательством
начало года
налогу
льгот
субъекта РФ
2007
19196
352,1
0,0
640,1
48,3
2008
28304
658,4
393,3
591,9
-19,0
2009
17632
487,9
109,7
610,9
25,3
2010
21848
573,5
20,0
585,6
63,4
2011
32429
855,4
437,4
522,2
1,9
Источник: расчеты автора по данным УФНС по Воронежской области
В рамках предлагаемой модели прогноз налоговых поступлений строится в зависимости от следующих параметров:
– объемов предоставляемых налоговых льгот на федеральном и региональном уровнях и их целевого соотношения;
– нормативов распределения налоговых доходов между различными
уровнями бюджетной системы;
– целевых значений динамики задолженности по налогам и сборам.
Расчет налогооблагаемой прибыли организаций в период с 2012 года по
2015 год осуществлялся, исходя из итогов прогнозирования по оптимистичному и пессимистичному сценарию. В качестве исходной предпосылки для
построения прогноза был заложен вариант, в соответствии с которым, начиная с 2012 года, налоговые льготы предоставляются в объеме 3% от величины налоговой базы, из них 50% составляют региональные налоговые льготы.
Также было введено условие ежегодного сокращения задолженности по
налогу на 15%.
Результаты прогнозирования поступлений налога на прибыль организаций для Воронежской области представлены на Рисунках 22 и 23.
106
млн. рублей
25000
20000
Поступления налога на
прибыль организаций в
бюджет субъекта РФ
15000
Поступления налога на
прибыль организаций в
федеральный бюджет
10000
5000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Источник: расчеты автора
Рисунок 22. Прогноз поступлений налога на прибыль организаций (оптимистичный сценарий)
млн. рублей
25000
20000
15000
Поступления налога на
прибыль организаций в
бюджет субъекта РФ
10000
Поступления налога на
прибыль организаций в
федеральный бюджет
5000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Источник: расчеты автора
Рисунок 23. Прогноз поступлений налога на прибыль организаций (пессимистичный сценарий)
Мероприятия по сокращению задолженности по налогам и сборам и
объемов предоставляемых налоговых льгот могут компенсировать снижение
налоговых поступлений (Таблица 12).
107
Таблица 12 – Поступления налога на прибыль организаций в случае постепенного снижения задолженности по налогу и объема налоговых льгот,
млн. рублей
Пессимистичный сценарий
Вариант 1
Вариант 2
6042
6042
7026
7776
5625
6143
5531
5988
4258
4587
Оптимистичный сценарий
Вариант 1
Вариант 2
6042
6042
7587
8382
9447
10277
13046
14117
20083
21706
2011
2012
2013
2014
2015
в процентах,
2015 год к
70
76
332
359
2011 году
Примечание: Вариант 1 – налоговые льготы предоставляются в объеме 3% от величины налоговой базы, из них 50% составляют региональные налоговые льготы; задолженность по налогу ежегодно сокращается на 15%. Вариант 2 – налоговые льготы предоставляются в размере 1% от величины налоговой базы, региональные налоговые льготы не
предоставляются; задолженность по налогу ежегодно сокращается на 50%.
Источник: расчеты автора
Поскольку долгосрочный рост налоговых поступлений определяется в
первую очередь динамикой налоговой базы, то эффект от реализации данных
мероприятий значим только на краткосрочном отрезке времени. По этой
причине первостепенное значение среди критериев оценки эффективности
налоговых льгот на региональном уровне, на наш взгляд, имеет прирост
налоговой базы, а не налоговых поступлений.
На третьем этапе осуществляется имитационное моделирование влияния инструментов налоговой политики на основные показатели социальноэкономического развития регионов, в первую очередь, на объем инвестиций
в основной капитал.
Увеличение номинальных ставок налогов или сокращение налоговых
льгот связано с ростом налоговых поступлений, но влечет за собой снижение
чистой прибыли предприятий, равной с учетом формулы (2):
NP  k1S  k1M  k1k3W  k1k 2 K o ,
(8)
С точки зрения инвесторов наиболее важными являются показатели
рентабельности. Снижение прибыли и рентабельности ведут к сокращению
108
инвестиций в основной капитал и снижению объема регионального производства. В связи с этим необходимо сохранить уровень рентабельности, по
крайней мере, на прежнем уровне. Расчет показателя ведется по формуле:
ROS  k1 
K
M
W
 k1k 3  k1k 2 o
S
S
S
.
(9)
В основу модели заложено допущение, что чистая прибыль организаций является основным источником инвестиций. С учетом этого темп роста
чистой прибыли организаций прямо пропорционален темпу роста инвестиций в основной капитал и выполняется следующее равенство:
I t  I t 1 *
NPt
NPt 1
(10)
,
где It, It-1 – объемы инвестиций в основной капитал в текущем и предшествующем периодах;
NPt, NPt-1 – чистая прибыль предприятий в текущем и предшествующем
периодах.
Поскольку инвестиции обеспечивают рост ВРП, то верно следующее
утверждение:
Yt ~ I t 1 *
NPt
NPt 1
,
(11)
где Yt – объем валового регионального продукта.
Апробация модели проводилась в Воронежской области для обрабатывающих производств. Исходные данные для проведения расчетов приведены
в приложении 3.
Прогноз выручки организаций и фонда заработной платы основан на
линейной экстраполяции. Делается допущение, что материальные затраты
растут прямо пропорционально выручке.
В Таблице 8 представлены результаты исследования влияния изменения ставок страховых взносов и налога на прибыль организаций на объемы
инвестиций в основной капитал и ВРП, а также налоговых доходов бюджет-
109
ной системы (включая страховые взносы), собираемых на территории субъекта РФ, и уровня налоговой нагрузки.
Таблица 13 – Результаты имитационного моделирования влияния налоговой политики на экономические показатели региона
Сценарии
Ставка
налога на
прибыль
организаций, %
Ставка
налогов на
заработную плату,
%
Объем инвестиций в
основной
капитал,
млн. рублей
ВРП,
млн.
рублей
Объем совокупных налоговых поступлений*,
млн. рублей
Налоговая
нагрузка*,
%
Базовый
2013
20
30
13213
87667
22804
26,0
2014
20
30
14489
95679
24911
26,0
2015
20
30
15765
103688
27029
26,1
2016
20
30
17039
111693
29158
26,1
Сценарий 1
2013
20
30
13213
87667
22804
26,0
2014
20
34
14411
95429
25731
27,0
2015
20
34
15682
103421
27904
27,0
2016
20
34
16951
111409
30088
27,0
Сценарий 2
2013
20
30
13213
87667
22804
26,0
2014
18
34
14772
96587
25047
25,9
2015
18
34
16074
104680
27156
25,9
2016
18
34
17374
112769
29277
26,0
* расчет велся по налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций и страховым взносам
Источник: расчеты автора
Проведенные расчеты показали, что увеличение ставок страховых
взносов с 30 до 34% для обрабатывающих производств при заданных производственных параметрах (материалоемкости = 0,4, трудоемкости, находящейся в пределах 0,2, и капиталоемкости – в пределах 0,6-0,7) приведет к росту поступлений в бюджетную систему на 12,8% в 2014 году. В целом за период с 2014 по 2016 год экономика региона не дополучит около 250 млн.
рублей инвестиций в основной капитал, которые промышленные предприятия могли бы вложить в развитие собственного производства за счет увеличения чистой прибыли.
110
Для регионов с доминированием трудоемких производств эффект в виде прироста поступлений страховых взносов будет выше, в то же время налоговая нагрузка окажется более обременительной и возрастут потери в чистой
прибыли и инвестициях. Компенсировать потери, связанные с ростом ставок
страховых взносов, позволяет одновременное понижение ставок по другим
налогам, фактически же – только по налогу на прибыль организаций или
налогам на имущество, которые формируют доходную часть бюджетов регионов. Учитывая это, в перспективе повышение страховых взносов для регионов может стать угрозой снижения их собственной налоговой обеспеченности.
Таким образом, для снижения негативного влияния факторов внешней
и внутренней среды на итоги реализации налоговой политики на территории
субъектов РФ, региональные органы государственной власти могут использовать соответствующие налоговые инструменты с учетом отраслевой специфики предприятий. Однако ограниченный инструментарий налоговой политики не позволяет в полной мере реализовать данную возможность.
111
3. Оценка эффективности и основные направления совершенствования
налоговой политики государства на региональном уровне
3.1. Методика рейтинговой оценки эффективности налоговой политики
Экономисты часто оперируют такими понятиями, как «эффективность
налоговой политики» и «эффективность налоговой системы», подразумевая
под ними совершенно разные вещи.
Применительно к системе в целом говорят, что эффективность характеризует ее способность выполнять свои функции и реализовывать поставленную цель в определенных заданных условиях. Эффективность налоговой
системы может быть достигнута путем сбалансированного сочетания функций налогов и реализации интересов государства и налогоплательщиков.
Эффективная налоговая система строится на основе определенных
принципов. Если в отношении некоторых из них можно провести оценку на
основе базовых статистических или расчетных показателей, то для других
аналогичная процедура не применима, поскольку различные субъекты налоговых отношений рассматривают данные принципы по-разному, например,
субъективно ощущается справедливость налогообложения. На наш взгляд,
результаты оценки эффективности налоговой системы носят более абстрактный характер, а основным методом такой оценки является экспертный метод.
Дж. Стиглиц, предложив экономическую эффективность как одну из
ключевых характеристик, желательных для любой налоговой системы, отметил, что налоги могут оказывать искажающее и неискажающее воздействие.
По его мнению, экономическая эффективность проявляется в том, что «налоговая система не должна входить в противоречие с эффективным распределением ресурсов»39. Эффективная налоговая система не должна искажать
экономическое поведение хозяйствующих субъектов, дестимулировать сбережения и трудовую активность. В то же время она должна способствовать
39
Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора / Дж. Ю. Стиглиц. – М.: Инфра-М, 1997. – С. 369
112
устранению «провалов рынка» и улучшать эффективность распределения ресурсов.
Эффективность экономической политики в целом рассматривается
учеными с точки зрения результативности и затратности. В первую очередь,
эффективность налоговой политики характеризует степень различия между
результатом проводимых государством (регионом) мероприятий в сфере
налоговых отношений и желаемым (планируемым) результатом. В качестве
критерия эффективности в данном случае могут выступать объем фактических и ожидаемых (планируемых) налоговых поступлений.
В соответствии со стандартом ISO 9001:2000 степень достижения запланированных результатов характеризует результативность, эффективность
же определяется как отношение полученного экономического эффекта или
результата к затратам и ресурсам, обусловившим получение этого результата.
Если достижение конкретного результата может происходить единовременно, то в отношении эффективности речь идет о системном понятии,
которое носит стратегический характер. С этой точки зрения оценка эффективности налоговой политики требует определения потенциальных возможностей для устойчивого и долговременного роста налоговых поступлений и
связанных с ним риски.
Эффективность налоговой политики может оцениваться путем сопоставления: с одной стороны, результатов, выражающихся в увеличении налоговых поступлений и достижении определенного экономического или социального эффекта; с другой – издержек (потерь), связанных с налогообложением, понесенных государством и обществом в целом. Речь идет об издержках, связанных с организацией системы налогового администрирования, а
также реализацией определенных мер государственной поддержки, например, предоставлением налоговых льгот.
В настоящее время некоторые исследователи оперируют понятием социально-экономической эффективности налоговой политики, утверждая, что
113
налоговая политика должна быть направлена на реализацию целей не только
экономического, но и социального развития. Существует также мнение, что
экономическая эффективность находится в противоречии с социальной справедливостью. Как отмечает А. Г. Гранберг «цели региональной экономической (или социально-экономической) политики при всем разнообразии формулировок в разных странах выражают компромисс между экономической
эффективностью и социальной справедливостью»40. Делая выбор в пользу
справедливости, государство идет на определенные потери со стороны экономической эффективности и наоборот. Необходимо учитывать, что высокий
уровень социальной нестабильности может привести к негативным экономическим последствиям.
Поэтому, оценивая эффективность налоговой политики, нельзя не учитывать социальные проблемы. Первостепенное значение определение результативности налоговой политики имеет с точки зрения сокращения разрывов в социально-экономическом положении между различными социальными группами. Необходимо провести сопоставление налоговой нагрузки
физических лиц с заработной платой и среднедушевыми денежными доходами населения.
На практике провести подробное исследование по данному направлению для регионов не представляется возможным, поскольку налоговые инспекции не раскрывают информацию о распределении налогоплательщиков –
физических лиц и объемах уплаченных ими налогов в зависимости от уровня
доходов.
В последнее время ученые сходятся во мнении, что универсального
критерия для оценки эффективности налоговой политики, учитывая сложный
и противоречивый характер налоговых отношений, не существует. В период
с 2011 по 2013 год реализация основных направлений деятельности Министерства финансов Российской Федерации осуществлялась, исходя из следующих требований.
40
Гранберг А. Н. Основы региональной экономики : учебник / А. Н. Гранберг – М. : ВШЭ, 2003. – С. 350
114
1. Обеспечение устойчивого формирования бюджетных доходов, необходимых для исполнения расходных обязательств Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также
осуществление Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами функций главного администратора доходов соответствующих бюджетов.
2. Уровень и структура налоговой нагрузки не должны ухудшать условия для экономического роста, искажать условия конкуренции, препятствовать притоку инвестиций. В современных условиях налоговая политика является одним из наиболее значимых инструментов для повышения конкурентоспособности экономики.
3. Администрирование налоговых платежей должно осуществляться на
основе минимизации издержек для экономических субъектов за счет совершенствования налогового учета и отчетности, устранения неопределенности,
пробелов и внутренних противоречий налогового законодательства, регламентации, повышения прозрачности и упрощения процедур взаимодействия
налогоплательщиков с налоговыми органами41.
Заложенные в документе Минфина России требования были учтены
нами при проведении межрегионального сравнительного анализа эффективности налоговой политики, включающего в себя три основных направления.
Первое направление характеризует налоговую обеспеченность консолидированного бюджета региона и возможности роста налоговых поступлений с его территории, а также связанные с этим риски (налоговые риски региона).
Второе направление связано с анализом условий налогообложения,
оказывающих воздействие на социально-экономическое развитие региона.
Третье направление связано с анализом эффективности налогового администрирования.
41
Основные направления деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2011–2013 годы
115
Таблица 14 – Основные блоки исследований в предлагаемой методике
для оценки эффективности налоговой политики на региональном уровне
№
раздела
1
Направление
(раздел)
№
блока
Финансовые ресурсы
1.1
1.2
1.3
2.1
2.2
2.3
3.1
3.2
2
Налоговый климат
3
Налоговое администрирование
3.3
Блок
Налоговые доходы бюджета регионов
Налоговый потенциал регионов
Налоговые риски регионов
Налоговая нагрузка на население
Налоговая нагрузка на бизнес
Налоговые стимулы и ограничения
Результаты налоговых проверок
Состояние задолженности по налогам и
сборам
Расходы на содержание налоговых органов
Предлагаемая нами методика опирается на данные официальной статистической отчетности Росстата и ФНС России. Перечень используемых показателей и порядок расчета основных показателей приведен в приложении 4.
Оценка проводится по трем направлениям, которым соответствуют три
раздела. Каждый раздел складывается из трех блоков. Основой для подведения итогов оценки служат сводные интегральные показатели, рассчитываемые по соответствующей методике для каждого блока. по полученному значению индекса производится группировка регионов. Регионам, попавшим в
группу с наилучшим значением индекса, присваивается по блоку позиция
плюс, с наихудшим – минус.
Итоговый рейтинг региона складывается на основе трех оценок:
– обеспечения финансовыми ресурсами государства – R;
– формирования налогового климата – C;
– эффективности налогового администрирования – A.
В рамках данной методики первое направление анализа, получившее
условное название «Финансовые ресурсы», включает в себя три блока:
«Налоговые доходы бюджета», «Налоговый потенциал» и «Налоговый риск».
116
В первую очередь, целесообразно оценить, насколько активен регион в
формировании доходной части консолидированного бюджета РФ. С этой целью проводилось ранжирование регионов по объемам ключевых бюджетообразующих налогов, фактически поступивших в бюджетную систему с территории субъекта РФ.
В настоящее время лишь немногие регионы обладают достаточной финансовой самостоятельностью, позволяющей им без привлечения средств
вышестоящих
бюджетов
решать
различные
задачи
социально-
экономического развития. Для оценки эффективности деятельности региональных и местных органов власти, направленных на увеличение собственных налоговых доходов региона, рассчитаны следующие показатели:
– собственная финансовая (налоговая) обеспеченность консолидированного бюджета субъекта РФ;
– темп роста налоговых поступлений в консолидированный бюджет
субъекта РФ, скорректированный с учетом инфляции;
– удельный вес налоговых поступлений в объеме доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.
Рейтинг выстраивался путем распределения регионов в зависимости от
итоговых оценок интегральной функции, полученных на основе суммирования нормированных значений, скорректированных на вес соответствующего
показателя.
Веса для расчета интегрального индекса рассчитаны по методу попарных сравнений. В качестве критерия для сравнения показателей выбрано абсолютное (по модулю) отклонение нормированной величины от ее среднего
значения по регионам. Поскольку построение рейтинга осуществляется для
всех регионов ЦФО, среди которых очень сильно выделяются г. Москва и
Московская область, то для придания значимости нормированных коэффициентов по абсолютным показателям их веса были увеличены в 10 раз. Сумма всех весовых коэффициентов равна 10.
117
При построении сводного рейтинга был использован индекс факторов
налогового потенциала. Для расчета индекса факторов налогового потенциала в настоящем исследовании предложена следующая формула:
ИНПi   Н i * Вi
,
(12)
где Hi – нормированное значение социально-экономического показателя, связанного с налоговой базой по i-му налогу;
Вi – весовой коэффициент, характеризующий удельный вес i-го налога
в общем объеме налоговых поступлений.
В целях проведения сравнительной оценки факторов, влияющих на
формирование налогового потенциала, и ранжирования регионов ЦФО для
расчета интегрального индекса были выбраны следующие показатели:
1. Фонд начисленной заработной платы;
2. Прибыль организаций (без учета субъектов малого предпринимательства);
3. Среднегодовая остаточная стоимость основных фондов коммерческих организаций (без учета стоимости необлагаемого имущества);
4. Среднегодовая численность занятых в экономике;
5. Среднедушевые денежные доходы населения;
6. Розничный товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг населению по всем каналам реализации;
7. Кадастровая стоимость земельных участков;
8. Количество транспортных средств, по которым начислен транспортный налог;
9. Инвентаризационная стоимость строений, помещений и сооружений,
находящихся в собственности физических лиц.
При построении сводного индекса использованы показатели с разными
единицами измерения. Перед проведением процедуры их свертки было произведено преобразование, такое, чтобы значения всех показателей лежали в
118
промежутке от нуля до единицы. Значение соответствующей нормированной
переменной подсчитывалось по формуле:
xˆ ij 
где
x̂ ij
xij  x min j
x max j  x min j
(13)
– нормированное значение i-го показателя;
i – порядковый номер рассматриваемого региона;
j – порядковый номер соответствующего показателя;
xmax j и xmin j – соответственно наибольшее и наименьшее значение j-го
показателя среди регионов.
Для расчета весов показателей в данном случае была проанализирована
структура налоговых поступлений. Чем выше доля налога, расчетная база которого связана с исследуемым показателем, в общем объеме налоговых поступлений тем выше назначался его вес при расчете интегрального индекса.
Оценка налоговых рисков проводилась по двум направлениям:
– оценка налоговых рисков на основе изучения динамики налоговых
поступлений по основным бюджетообразующим налогам и расчет среднеквадратического отклонения темпов роста за предшествующий период (5
лет);
– анализ факторов, связанных с рисками сокращения налоговых поступлений.
Для расчета сводного интегрального индекса выбраны следующие показатели:
1. Индекс потребительских цен.
2. Удельный вес убыточных организаций.
3. Степень износа основных фондов.
4. Уровень безработицы (по методологии МОТ).
5. Доля занятых в «неформальном» секторе экономики.
6. Удельный вес населения с денежными доходами ниже прожиточного
минимума.
119
7. Просроченная задолженность по заработной плате к месячному фонду заработной платы организаций, имеющих просроченную задолженность.
8. Темп роста общей величины задолженности по налогам и сборам.
Выбор данных показателей обусловлен, в первую очередь, рисками,
связанными с увеличением задолженности по налогам и сборам, и сокращением налоговой базы в связи с ухудшением социально-экономической ситуации в регионе.
Второе направление «Налоговый климат». Рассматривая налоговую
нагрузку как ключевой индикатор налогового климата региона, мы провели
сравнительный анализ показателей налоговой нагрузки в региональном разрезе по блокам «Налоговая нагрузка на население» и «Налоговая нагрузка на
бизнес».
В качестве источников информации использовались сводные отчеты по
формам статистической налоговой отчетности, отчеты об исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ, а также данные территориальных органов Федеральной службы государственной статистики и государственных
внебюджетных фондов.
Классификация налогов по различным критериям позволяет оценить
многоаспектное влияние налогов на экономику. Группировка налогов по категориям налогоплательщиков дает возможность оценить влияние налогов на
распределение национального дохода в обществе.
Налоговая нагрузка на население оказывает опосредованное воздействие на экономику через изменение совокупного спроса. Снижение налогов
приводит к расширению покупательной способности населения и потребительского спроса на товары (работы, услуги). В то же время само по себе
уменьшение налоговой нагрузки не служит свидетельством повышения эффективности налоговой политики. Как очень высокая, так и очень низкая
налоговая нагрузка влечет негативные последствия для региона. Поэтому
необходимо проводить ее оптимизацию с учетом выбранных приоритетов
социально-экономической и финансовой политики государства.
120
Налогообложение не должно затрагивать тот минимум, который необходим для удовлетворения основных потребностей населения. Поэтому
верхняя планка налоговой нагрузки на население связана со стандартами
жизни населения, в частности, с показателем прожиточного минимума, который фактически позволяет измерить тот минимальный уровень доходов, который необходим для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Нижняя планка определяется финансовыми ограничениями
государства.
При сложившемся бюджетном ограничении государства снижение
налоговой нагрузки на население может быть компенсировано соответствующим ростом налогов на бизнес. При этом необходимо учитывать следующие обстоятельства. Последствия таких действий могут оказаться, вопервых, более губительными для экономики, поскольку избыточное налоговое бремя для бизнеса грозит сворачиванием производства и сокращением
рабочих мест, во-вторых, привести к росту цен на товары (работы, услуги) и
нивелировать первоначальное снижение налоговой нагрузки на население. В
конечном итоге общий эффект от подобного снижения налоговой нагрузки
на население окажется отрицательным.
Для оценки покупательной способности в статистике используется показатель соотношения среднедушевых денежных доходов и прожиточного
минимума населения. С точки зрения налогообложения интерес представляют, прежде всего, располагаемые денежные доходы населения (за вычетом
обязательных платежей и налогов).
В 2009 году совокупный объем ЕСН и страховых взносов рассчитывался на основании данных по форме ФНС России 1-НМ и отчетов государственных внебюджетных фондов путем суммирования поступлений:
– ЕСН, направляемого на финансирование базовой части пенсии;
– страховых взносов работодателей на финансирование страховой и
накопительной части пенсии;
– ЕСН, зачисляемого в ФСС;
121
– страховых взносов работодателей на обязательное социальное страхование от несчастных случаев;
– ЕСН, зачисляемого в федеральный и территориальные фонды ОМС.
В 2010 и 2011 годах расчет поступлений ЕСН и страховых взносов велся по данным отчетов государственных внебюджетных фондов в соответствии с тарифами, действующими на тот период времени.
Задолженность по страховым взносам и ЕСН рассчитана по данным
ФНС России (формы статистической налоговой отчетности 4-НМ), а также
отчетов государственных внебюджетных фондов (ФСС и территориальных
фондов ОМС).
Рост инвестиций в развитие человеческого капитала является важным
условием улучшения качества жизни населения и служит одним из индикаторов оценки эффективности государственной политики.
В то же время налоги выступают ценой общественных услуг государства, своеобразной платой общества за создание комфортных условий жизни
и расширение возможностей для реализации потребностей граждан. Исходя
из этого, в нашу методику включен коэффициент соотношения социальных
расходов государства и фактически собранных в регионе налоговых платежей.
В соответствии с одним из подходов расходы на развитие человеческого капитала включают в себя расходы консолидированных бюджетов регионов на образование, здравоохранение, физическую культуру и спорт.
Предлагаем добавить в их состав расходы государственных внебюджетных фондов РФ, направляемых на:
а) социальное обеспечение населения, в том числе выплату пособий,
оказание государственной социальной помощи, финансирование мероприятий в области социальной политики, строительство объектов социального
назначения;
122
б) осуществление социальных выплат определенным категориям граждан, на обязательное пенсионное страхование, выплату пенсий, предоставление материнского капитала;
в) софинансирование социальных программ в субъектах РФ;
г) финансирование территориальных программ ОМС, проведение диспансеризации населения, подготовку медицинских кадров.
В то же время такой состав социальных расходов для региона не является исчерпывающим, поскольку в нем не учтены суммы, направляемые на
финансирование социального развития региона из федерального бюджета, в
частности, по нацпроектам.
Расчет налоговой нагрузки велся по всей совокупности налогов и сборов, за исключением налогов, уплачиваемых физическими лицами, в целом
на экономику, а также в разрезе определенных видов экономической деятельности: в сельском хозяйстве, промышленности (на предприятиях обрабатывающих производств), строительстве и торговле.
Отраслевая налоговая нагрузка рассчитана с использованием данных о
структуре валового регионального продукта по видам экономической деятельности как соотношение суммы начисленных налогов и сборов с номинальным объемом ВРП, выраженным в текущих ценах.
В качестве источников информации использовались данные статистической налоговой отчетности по формам №№ 1-НОМ и 4-НОМ, а также ЕСН
по форме 5-ЕСН и страховых взносов по отчетам государственных внебюджетных фондов за период с 2009 по 2011 годы.
Расчет страховых взносов по видам экономической деятельности производился с использованием отраслевой структуры поступлений НДФЛ по
форме № 1-НОМ и совокупных сумм поступлений страховых взносов по отчетам государственных внебюджетных фондов.
Ранжирование регионов осуществлялось на основе сопоставления фактической налоговой нагрузки с оптимальным уровнем. Для определения оптимального уровня налоговой нагрузки с точки зрения экономического роста
123
нами построены точки Лаффера с использованием производственноинституциональных функций.
Совокупная или отраслевая налоговая нагрузка региона имеет меньшее
значение для предпринимателя или инвестора, чем объем предоставляемых
под конкретный инвестиционный проект налоговых льгот, поэтому был
включен блок «Налоговые льготы».
Для учета фактора налоговых льгот в предлагаемой методике используются следующие показатели:
– коэффициент социальной значимости налоговых льгот;
– коэффициент бюджетной эффективности налоговых льгот;
– соотношение темпа прироста налоговых поступлений в консолидированный бюджет субъекта РФ и темпа прироста предоставленных налоговых
льгот;
– коэффициент инвестиционной значимости налоговых льгот;
– соотношение темпа прироста инвестиций в основной капитал и темпа
прироста предоставленных юридическим лицам налоговых льгот.
Общая сумма налоговых льгот складывается из нескольких элементов:
– сумм налога на прибыль организаций, не поступивших в бюджет в
связи с установлением законодательными органами субъектов РФ пониженной ставки налога для отдельных категорий налогоплательщиков;
– сумм налога на имущество организаций, не поступивших в бюджет в
связи с предоставлением налогоплательщикам налоговых льгот;
– сумм транспортного налога, не поступивших в бюджет в связи с
предоставлением налогоплательщикам налоговых льгот;
– сумм земельного налога, не поступивших в бюджет в связи с предоставлением налогоплательщикам налоговых льгот;
– сумм налога на имущество организаций, не поступивших в бюджет в
связи с предоставлением налогоплательщикам налоговых льгот;
– сумм отсроченных платежей по налогам и сборам.
124
Рассчитанный по данным Росстата об объеме инвестиций в основной
капитал показатель сильно завышает реальную эффективность налоговых
льгот, поскольку рост инвестиционной активности в регионе зависит не
только от налоговых стимулов. Необходимо очистить рост инвестиций от
влияния прочих факторов, что не представляется возможным сделать на
практике из-за отсутствия развернутой информации по всем инвестиционным проектам, реализуемым в ЦФО. Для получения более точных значений,
необходимо учитывать только те инвестиционные проекты, по которым
предоставлялись налоговые льготы. При этом упускается из виду влияние
налоговых стимулов на активизацию инвестиционной деятельности в целом,
в том числе по проектам, не участвующим в программах по поддержке инвесторов.
Применяемый нами в расчетах показатель налоговых льгот включает
основные виды налоговых льгот, предоставляемых юридическим лицам, в
том числе организациям в отношении объектов социальной инфраструктуры,
бюджетным, религиозным учреждениям и т.д. Поэтому при проведении расчетов из общего объема предоставленных юридическим лицам льгот необходимо исключить те льготы, которые имеют социальную направленность.
Интерпретация значений коэффициентов эффективности налоговых
льгот зависит от динамики базового экономического показателя, который
выбран в качестве критерия для оценки степени достижения целей налоговой
политики, и рассматриваемого временного промежутка.
Оценки эффективности на долгосрочном или среднесрочном отрезке
времени и оценка текущей эффективности налоговых льгот (в рамках одного
года) могут давать разные результаты.
Важно давать правильную интерпретацию результатам расчетов, поскольку изменение показателя в лучшую или худшую сторону может быть
вызвано факторами, лежащими вне сферы налоговой политики, например,
реализацией крупных инфраструктурных проектов на территории региона,
125
или резким снижением налоговых поступлений под воздействием внешних
(конъюнктурных) причин.
В направлении «Администрирование» анализ ведется по блокам: «Результаты налоговых проверок в регионе», «Состояние задолженности по
налогам и сборам в регионе» и «Расходы на содержание налоговых органов».
Налоговый контроль является важным инструментом наблюдения за
эффективностью проводимой государством налоговой политики на различных уровнях управления.
В рамках предлагаемой нами методики оценка эффективности контрольной работы налоговых органов проводится по двум группам показателей:
– показатели, характеризующие результативность налоговых проверок;
– показатели, характеризующие своевременность перечислений налогов и сборов в бюджетную систему, состояние задолженности налогоплательщиков.
В состав первой группы входят показатели, рассчитываемые с использованием формы № 2-НМ и 2-НК, а именно:
– количество выездных налоговых проверок, приходящихся в среднем
на 1000 организаций;
– суммы доначислений по результатам налоговых проверок;
– доля выездных и камеральных налоговых проверок, выявивших
нарушения.
Во вторую группу включены такие показатели, как:
– отношение задолженности перед бюджетом по налогам и сборам к
величине начисленных налогов и сборов;
– показатели, характеризующие структуру задолженности по налогам и
сборам (удельный вес задолженности, приостановленной к взысканию в связи с введением процедуры банкротства, задолженности, взыскиваемой судебными приставами по постановлениям о возбуждении исполнительного
производства, и задолженности, невозможной к взысканию);
126
– динамика задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым
санкциям (в процентах к предыдущему году).
Источником информации для их расчета служили отчеты статистической налоговой отчетности территориальных УФНС России по формам № 4НМ и 4-НОМ. Выбор весовых коэффициентов осуществляется с применением метода экспертных оценок.
Результаты составления рейтинга регионов за 2011 г. по регионам ЦФО
представлены в таблице 15.
Таблица 15 – Результаты рейтинговой оценки эффективности налоговой
политики на региональном уровне
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
Московская область
Орловская область
Рязанская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Тульская область
Ярославская область
г. Москва
Финансовые ресурсы
R+++
RR++
R++
R--R++
R--R+R+++
R+++
R-R
R-RR+
R+
R++
R+++
Налоговый климат
C+++
C++
C+-C+-C+
C+
C++
C+++
C++
C++C+
C-C+-C+++
CC+++
C+-C++
Налоговое администрирование
A+++
AAAA--A++
A--AA-A++
A-A++
A+A-AA+-A++
A++-
Таким образом, по всем трем блокам наилучшие показатели продемонстрировали Белгородская и Калужская области, а также Московский регион.
Налоговая политика государства в данных регионах реализуется наилучшим
образом с точки зрения развития налогового потенциала территории, роста
собираемости налогов и стимулирования социально-экономического развития.
127
Результаты исследования, опирающегося на данную методику, могут
быть использованы как внешними, так и внутренними пользователями с целью оценки эффективности деятельности органов государственной власти в
области налогообложения, в первую очередь, налоговых служб, и выработки
рекомендаций по совершенствованию налоговой политики с учетом региональных особенностей, а также для проведения независимой оценки факторов, оказывающих влияние на формирование налогового потенциала регионов и налоговых рисков.
Более подробно отдельные результаты проведенного нами исследования
в рамках предложенной методики рассматриваются в следующих параграфах.
128
3.2. Анализ динамики налоговых поступлений и финансовой обеспеченности региональных бюджетов в Центральном федеральном округе
На основе данных ФНС России была проанализирована динамика
налогов и сборов с территории субъектов ЦФО за период с 2009 по 2011 год.
Различия по объему налоговых поступлений между субъектами РФ
существенны, особенно в ЦФО, где на фоне остальных очень ярко выделяются г. Москва и Московская область. Одним из основных факторов, определяющим такое положение вещей, являются диспропорции в уровне экономического развития. Наиболее высокие налоговые поступления демонстрируют
регионы, относящиеся к финансово-экономическим центрам, а также специализирующиеся на добыче полезных ископаемых. Нижние строчки в рейтинге
регионов занимают, как правило, субъекты РФ с высокой долей сельского
хозяйства в структуре экономики.
Кризис оказал негативное воздействие на финансово-хозяйственную
деятельность налогоплательщиков, произошло падение показателей, влияющих на размер налоговой базы. Помимо снижения налоговых баз, на падение
бюджетных доходов повлияло изменение налогового законодательства, снижающего налоговую нагрузку по ряду налогов.
Сокращение поступлений от налогоплательщиков в консолидированный бюджет в кризисный 2009 год произошло в 13-ти из 18 субъектов. Сильное падение наблюдалось в Белгородской и Липецкой областях, где налоговые доходы в номинальном выражении сократились более чем на 20%, главным образом за счет сокращения поступлений налога на прибыль организаций.
Существенное снижение поступлений налога на прибыль было обусловлено частично изменениями налогового законодательства и в большей
степени падением прибыли и ростом количества убыточных организаций. По
данным Росстата, убытки российских предприятий выросли по результатам
2008 года в 4,7 раза, прибыль сократилась на 10%.
129
Анализ динамики налоговых поступлений в регионах ЦФО за 20102011 годы показал, что негативные тенденции кризисного периода удалось
преодолеть. В 2011 году налоговые доходы бюджета и внебюджетных фондов всего по округу выросли на 30% по сравнению с предыдущим годом и
составили более 4 трлн. рублей.
Темп роста, скорректированный с учетом
инфляции, %
140.0
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
г. Москва
Ярославская область
Тульская область
Тверская область
Тамбовская область
Смоленская область
Рязанская область
Орловская область
Московская область
Липецкая область
Курская область
Костромская область
Калужская область
Ивановская область
Воронежская область
Владимирская область
Брянская область
Белгородская область
0.0
2009 г.
2010 г.
2011 г.
Источник: расчеты автора
Рисунок 24. Динамика налоговых поступлений в консолидированные
бюджеты субъектов ЦФО
Основной объем налоговых поступлений сконцентрирован в г. Москве
и Московской области. Их совокупный вклад в ЦФО составляет около 78%.
В 2011 году в консолидированный бюджет г. Москвы поступило 1,2 трлн.
рублей, или 60% от общего объема налоговых поступлений сводного консолидированного бюджета субъектов ЦФО. В след за данными субъектами РФ
наибольшие поступления по основным бюджетообразующим налогам продемонстрировали Белгородская, Ярославская и Воронежская области (Рисун-
130
ки 25). Явными аутсайдерами выступили Костромская, Ивановская, Тамбовская и Орловская области.
Белгородская область
Воронежская область
Липецкая область
Курская область
Ярославская область
Владимирская область
Тульская область
Калужская область
Смоленская область
Тверская область
Брянская область
Рязанская область
Тамбовская область
Орловская область
Ивановская область
Костромская область
2009 г.
2010 г.
2011 г.
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
Источник: ФНС России (форма 1-НМ)
Рисунок 25. Прирост поступлений налога на прибыль организаций в
бюджетную систему в разрезе субъектов ЦФО (кроме г. Москвы и Московской области), млрд. рублей
Налог на прибыль организаций является основным источником финансовых ресурсов во многих государствах. В то же время, как показал кризис,
данный вид налоговых доходов достаточно рисковый с точки зрения подверженности колебаниям экономической конъюнктуры.
Помимо выполнения своей фискальной функции, налог на прибыль выступает в качестве одного из основных регулирующих налогов. Во-первых,
соответствующим образом сформированная льготная система налогообложения позволяет создавать благоприятные условия для развития наиболее приоритетных отраслей экономики. ОЭСР было проведено исследование влияния налогов на бизнес, в результате которого косвенные налоги заняли лишь
131
предпоследнее место, а на передовых позициях оказался как раз налог на
прибыль.
Во-вторых, в кризисных условиях послабления по этому налогу становятся важнейшим инструментом для сдерживания падения темпов экономического роста. Снижение ставки налога на прибыль с 24 до 20% за счет части,
поступающей в федеральный бюджет, стало одной из главных антикризисных мер в России. Региональные власти имели право снизить налог за счет
своей части (от 18 до 13,5%). Только Пермская область решилась на снижение ставки налога на прибыль, зачисляемой в региональный бюджет. Власти
других регионов не рискнули в условиях кризиса снижать ставку налога.
С 2009 года установлена также возможность использования повышающего коэффициента 1,5 в целях ускоренного учета текущих затрат на
НИОКР, однако применение повышающих коэффициентов к затратам безрезультативных исследований не представляется обоснованным, так как ключевым моментом применяемой льготы должна стать именно результативность проведенных исследований.
Концептуально пересмотрен подход к начислению амортизации в налоговых целях. При применении нелинейного метода начисления амортизации
налогоплательщики получили возможность относить на расходы до 50% первоначальной стоимости амортизируемого имущества в первую очередь срока
его полезного использования. Появилась возможность единовременного списания от 10 до 30% стоимости приобретенных основных средств в зависимости от того, к какой амортизационной группе они относятся в момент их постановки на учет, что в ряде случаев предопределяет получение налогоплательщиком убытка в том налоговом (отчетном) периоде, когда это произошло. Никаких ограничений по величине переноса убытка на будущее не
предусмотрено, поэтому налоговая база потенциально может отсутствовать в
течение нескольких налоговых периодов.
132
По косвенным налогам (НДС и акцизы) наибольшие объемы поступлений в совокупности зафиксированы в Ярославской, Калужской и Рязанской
областях.
График, представленный на Рисунке 26, наглядно отражает результаты
возврата к страховым взносам и повышения по ним ставок. Значительный
прирост поступлений во внебюджетные фонды отмечен по всем субъектам
ЦФО.
Для всех налогоплательщиков установлена единая шкала ставок, за исключением налогоплательщиков-организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны, а также налогоплательщиков-организаций, ведущих деятельность в области информационных технологий, но и для них льготные
шкалы ставок действуют в течение ограниченного периода времени.
В результате проведенной реформы малые предприятия потеряли преимущество в использовании специальных налоговых режимов, которое заключалось в возможности не платить ЕСН, как и некоторые другие федеральные налоги. Еще более обременительными оказались страховые взносы
для малых инновационных компаний. Таким образом, данная мера оказалась
серьезным ударом для малого бизнеса.
Была также проанализирована динамика поступлений налогов и сборов
за пользование природными ресурсами. Самые высокие показатели налоговых поступлений зафиксированы в Белгородской, Московской, Курской, Костромской и Воронежской областях.
133
Воронежская область
Ярославская область
Белгородская область
Тульская область
Владимирская область
Тверская область
Калужская область
Липецкая область
Рязанская область
Курская область
Смоленская область
Брянская область
Ивановская область
Тамбовская область
Орловская область
Костромская область
2009 г.
2010 г.
2011 г.
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
Источник: по данным отчетов государственных внебюджетных социальных фондов
Рисунок 26. Прирост поступлений страховых взносов (до 2010 г. – ЕСН)
во внебюджетные фонды в разрезе субъектов ЦФО (кроме г. Москвы и Московской области), млрд. рублей
Воронежская область занимает одну из лидирующих позиций по объемам налоговых поступлений в ЦФО в абсолютном выражении (после
г. Москвы и Московской области) и характеризуется положительной динамикой по данным показателям (Рисунок 27).
Объем налоговых поступлений,
млрд. рублей
134
105.0
Страховые взносы (ЕСН)
90.0
75.0
НДФЛ
60.0
Налог на прибыль организаций
45.0
НДС и акцизы
30.0
Налоги на имущество
15.0
Прочие налоговые доходы
0.0
2009 г.
2010 г.
2011 г.
Источник: ФНС России, отчет об исполнении консолидированного бюджета Воронежской области, отчеты государственных внебюджетных социальных фондов
Рисунок 27. Динамика и структура налоговых поступлений в бюджетную систему РФ и внебюджетные фонды с территории Воронежской области, млрд. рублей
Повышение собственной финансовой обеспеченности региональных
бюджетов имеет важнейшее значение с точки зрения реализации регионами
самостоятельной социально-экономической политики и повышения их ответственности за ее результаты.
По данным УФНС по Воронежской области в консолидированный
бюджет региона в 2011 году поступило налогов и сборов на сумму 47,1 млрд.
рублей, что выше уровня 2010 года на 15% и соответствует 4 месту среди регионов ЦФО. Несмотря на это, удельный вес в общем объеме ЦФО незначительный, как и у Белгородской области – не более 3%. Сказывается влияние
г. Москвы и Московской области, которые формируют значительный объем
налоговых доходов ЦФО. Данные субъекты РФ относятся к категории так
называемых бюджетных «доноров», т.е. объем перечисляемых ими средств в
федеральный бюджет выше, чем величина получаемых из центра трансфертов.
135
г. Москва
Московская область
Белгородская область
Калужская область
Ярославская область
Липецкая область
Курская область
Тверская область
Тульская область
Рязанская область
Владимирская область
Смоленская область
Воронежская область
Костромская область
Орловская область
Брянская область
Тамбовская область
Ивановская область
2009 г.
2010 г.
2011 г.
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
Источник: расчеты автора по данным ФНС России, Казначейства России и Росстата
Рисунок 28. Собственная финансовая (налоговая) обеспеченность консолидированного бюджета регионов ЦФО, тыс. рублей
В расчете на душу населения налоговые доходы консолидированного
бюджета субъектов ЦФО в среднем по округу составили в 2011 году 50,9
тыс. рублей, что в сравнении с 2010 годом выше на 17,4%.
За период с 2009 по 2011 год улучшить свои позиции удалось Белгородской (с 7 на 3 место), Калужской (с 6 на 4 место), Курской (с 12 на 7 место), Воронежской областям (с 14 на 13 место).
Объем налоговых доходов консолидированного бюджета Воронежской
области, рассчитанный на душу населения, в 2011 году составил 20,2 тыс.
рублей, что соответствует только 13 месту в ЦФО.
Основным бюджетообразующим налогом для регионов является
НДФЛ, по которому в последние годы Воронежская область занимает высокую позицию (Рисунок 29).
136
Воронежская область
Белгородская область
Ярославская область
Тульская область
Владимирская область
Тверская область
Калужская область
Липецкая область
Рязанская область
Смоленская область
Курская область
Брянская область
Ивановская область
Тамбовская область
Орловская область
Костромская область
2009 г.
2010 г.
2011 г.
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Источник: ФНС России
Рисунок 29. Прирост поступлений налога на доходы физических лиц в
консолидированные бюджеты субъектов ЦФО (кроме г. Москвы и Московской области), млрд. рублей
Одним из важнейших направлений в деятельности налоговых органов
является вопрос легализации теневой заработной платы.
Для борьбы с уклонением от уплаты налогов, начиная с 2006 года, во
всех регионах России были созданы комиссии по легализации «теневой» заработной платы. На заседания комиссий приглашаются налогоплательщики,
выплачивающие работникам заработную плату ниже прожиточного минимума, установленного в регионе. Списки таких налогоплательщиков составляются в каждом регионе к началу года. В состав комиссии по легализации
«теневой» заработной платы помимо сотрудников налоговой службы входят
представители внебюджетных фондов, местного самоуправления.
Работа комиссий с налогоплательщиками направлена на постепенный
вывод заработной платы из «тени», формирование реальной налоговой базы
в регионах и наполнение бюджетов средствами, необходимыми для реализации национальных проектов социального назначения. При этом их задачей
137
является не повышение заработной платы, а обеспечение достоверности
налоговой базы. Особое внимание уделяется тем видам работ, где идет оборот наличных денег.
Анализ отраслевой структуры отобранных налогоплательщиков показал, что наибольший удельный вес налогоплательщиков с риском сокрытия
заработной платы приходится на долю предприятий розничной и оптовой
торговли, а также предприятий, занимающихся операциями с недвижимым
имуществом.
Согласно данным ФНС России, общий в 2011 году объем поступлений
региональных и местных налогов в ЦФО вырос на 17,8 млрд. рублей по
сравнению с 2010 годом и составил 221,9 млрд. рублей. Наилучшую динамику по данному показателю за 2009-2011 годы продемонстрировали Белгородская, Воронежская, Калужская, Липецкая и Рязанская области.
Динамика поступлений региональных и местных налогов в разрезе регионов ЦФО представлена на Рисунке 30.
Наибольшую долю в совокупном объеме региональных и местных
налогов ЦФО устойчиво занимает г. Москва – 45% в среднем за последние
четыре года, причем г. Москва приносит в федеральный бюджет наибольшую долю налогов. Вдвое меньше региональных и местных налогов в ЦФО
приходится на Московскую область, и только 4% – на Белгородскую область,
которая занимает 3 место, 3% – на Воронежскую, переместившуюся в 2011
году на 4 место.
Участие данных налогов в формировании доходной части бюджета в
настоящее время незначительно. Кроме того, данный вид налогов (в настоящее время к региональным и местным налогам относятся все имущественные
налоги) отличаются значительным количеством налоговых льгот. Кроме того, налоговым законодательством предусматривается возможность установления дополнительных налоговых льгот и оснований для их применения законами субъектов РФ, что может привести к получению необоснованной
налоговой выгоды отдельными категориями налогоплательщиков.
138
Белгородская область
Воронежская область
Ярославская область
Липецкая область
Тверская область
Владимирская область
Рязанская область
Тульская область
2009 г.
Курская область
2010 г.
Калужская область
2011 г.
Тамбовская область
Смоленская область
Брянская область
Ивановская область
Костромская область
Орловская область
0.0
5.0
10.0
Источник: ФНС России (форма 1-НМ)
Рисунок 30. Прирост поступлений региональных и местных налогов в
консолидированные бюджеты субъектов ЦФО (кроме г. Москвы и Московской области), млрд. рублей
Поскольку размер налогооблагаемой базы не зависит от фактического
результата деятельности налогоплательщика, то в случае высокой убыточности, этот налог может оказаться весьма обременительным. Особенно актуальна данная проблема для субъектов инвестиционной деятельности, так как
начальные периоды инвестиций связаны с большими капиталовложениями и
зачастую имеют отрицательный финансовый результат. Поэтому действующая система налогообложения имущества является для инвесторов своего
рода ограничителем, и возникает необходимость построения такого налогового механизма, который бы поощрял инвестиционную активность, или, по
крайней мере, не препятствовал предпринимательской инициативе.
В течение последних нескольких лет при осуждении вопросов, связанных с совершенствованием имущественного налогообложения, чаще всего
139
говорят о введении налога на недвижимость. Концепция реформы имущественных налогов базируется на введении рыночных принципов оценки
имущества и составлении единого кадастра.
Идея применения этого налога были сформулирована еще в середине
1990-х годов, а в июле 1997 г. был принят Федеральный закон № 110-ФЗ «О
проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери». Анализ международного опыта свидетельствует,
что такой налог может стать весьма значимым источником доходов бюджетной системы, в основном региональных или муниципальных бюджетов.
Воронежская область относится к дотационным регионам. По данным
за 2011 год, безвозмездные поступления в структуре доходов областного
бюджета составили около 40%, или 23 млрд. рублей. В этих условиях крайне
остро встает вопрос повышения самодостаточности регионального бюджета
и бюджетов муниципальных образований Воронежской области.
Стратегической целью Воронежской области в сфере бюджетной политики является переход из категории субъектов РФ со средним уровнем бюджетной обеспеченности к категории с высоким уровнем бюджетной обеспеченности. Достижение запланированного результата возможно посредством
расширения и укрепления доходной базы бюджета Воронежской области,
увеличения ее налоговой отдачи и мобилизации на этой основе максимальных налоговых поступлений в территориальный бюджет.
Комплексно оценить положение регионов по уровню бюджетной обеспеченности и их вклад в формирование финансовых ресурсов государства
позволяет рассчитанный нами по описанный выше методике сводный интегральный индекс налоговых доходов бюджета регионов. Результаты проведенных расчетов представлены в таблице 16.
140
Таблица 16 – Результаты проведенного анализа по блоку
«Налоговые доходы бюджета регионов»
2009 г.
Значение Место в
индекса
ЦФО
А
1
2
Белгородская область
0,3
12
Брянская область
0,32
11
Владимирская область
0,41
6
Воронежская область
0,45
4
Ивановская область
0,19
17
Калужская область
0,36
9
Костромская область
0,26
13
Курская область
0,26
13
Липецкая область
0,26
13
Московская область
2,35
2
Орловская область
0,18
18
Рязанская область
0,37
7
Смоленская область
0,33
10
Тамбовская область
0,26
13
Тверская область
0,47
3
Тульская область
0,37
8
Ярославская область
0,44
5
г. Москва
9,74
1
Источник: расчеты автора
2010 г.
Значение Место в
индекса
ЦФО
3
4
0,58
3
0,1
17
0,3
10
0,41
6
0,12
16
0,57
4
0,22
14
0,37
7
0,3
10
2,27
2
0,16
15
0,3
10
0,26
13
0,09
18
0,32
8
0,32
8
0,44
5
9,73
1
2011 г.
Значение Место в
индекса
ЦФО
5
6
0,78
3
0,24
14
0,39
7
0,47
5
0,13
17
0,4
6
0,17
15
0,37
9
0,34
10
2,44
2
0,16
16
0,33
11
0,27
13
0,11
18
0,32
12
0,39
8
0,51
4
9,77
1
Проведенный анализ позволил выявить следующие основные тенденции в динамике налоговых поступлений за 2009-2011 годы по регионам
ЦФО:
– сохранение значительного отставания регионов от федерального центра;
– заметное улучшение положения Белгородской области, связанное с
опережающим в сравнении со средним по округу ростом налоговых доходов
и частично обусловленное сильным сокращением поступлений налога на
прибыль организаций в 2009 году под влиянием кризиса;
– устойчивые высокие позиции Ярославской и Воронежской областей,
обеспечивающих стабильно высокие объемы налоговых поступлений в бюджетную систему РФ. В то же время Воронежская область демонстрирует
лучшие показатели налоговых доходов в абсолютном выражении, но отстает
141
от Ярославской области по среднедушевым показателям, а также в большей
степени зависит от средств федерального бюджета;
– стабильно в первую десятку регионов, помимо г. Москвы и Московской области, входят Владимирская, Воронежская, Калужская, Тульская и
Ярославская области;
– рост налоговых поступлений и укрепление собственной налоговой
обеспеченности бюджета Калужской области, благодаря чему региону удалось обогнать ряд других субъектов ЦФО;
– значительное отставание Липецкой области от первой пятерки. В то
же время на общем фоне регион выделяется сравнительно более высокими
поступлениями налога на прибыль организаций и хорошей налоговой обеспеченностью бюджета. Выявленное отставание обусловлено значительными
суммами НДС, подлежащих возмещению из бюджета, что объясняется высоким объемом экспортных операций, и функционированием ОЭЗ «Липецк»,
предоставляющей льготные условия налогообложения для своих резидентов;
– за рассматриваемый период ухудшили свои позиции относительно
других регионов ЦФО Тамбовская, Тверская, Рязанская, Смоленская и Костромская области.
142
3.3. Оценка налоговой нагрузки и эффективности налоговых льгот в регионах Центрального федерального округа
Рассматривая налоговую нагрузку как ключевой показатель сложившегося в регионе налогового климата, мы провели сравнительный анализ регионов ЦФО за 2009-2011 годы. Источниками информации послужили сводные
отчеты по формам статистической налоговой отчетности, отчеты об исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ, а также данные территориальных органов Федеральной службы государственной статистики и внебюджетных фондов.
Всего по ЦФО налоговая нагрузка на 1 трудоспособного человека выросла с 4,8 тыс. рублей в месяц до 6 тыс. рублей, или на 26,5%. При это общая сумма начисленных налогов с физических лиц выросла на 28%, т.е. за
счет сокращения численности населения показатель увеличился еще на 1,5%.
Необходимо отметить, что в состав налогов с физических налоговое законодательство включает только определенные виды налогов. Фактически
участие населения в формировании налоговых доходов государства шире,
поскольку, приобретая разнообразную продукцию, оно косвенно оплачивает
те налоги и сборы, по которым формально налогоплательщиками являются
предприятия, а фактическая нагрузка ложится на потребителей.
Самое высокое значение налоговой нагрузки зафиксировано в Москве
(в 2011 году – около 12,3 тыс. рублей), самое низкое – в Тамбовской области
(1,3 тыс. рублей).
По итогам 2011 года в Воронежской области налоговая нагрузка на
трудоспособное население составила в среднем около 2 тыс. рублей, что соответствует 11 месту среди регионов ЦФО. За 2009-2011 годы в области данный показатель вырос в среднем на 32%, что в большей степени вызвано возрастанием давления на потребителей со стороны косвенных налогов, а также
увеличением налоговой базы по имущественным налогам.
143
Соотношение налоговой нагрузки на население в абсолютном выражении со среднедушевыми доходами показывает, что ежегодно каждый налогоплательщик уплачивает государству в среднем около 20% своих доходов в
виде налогов напрямую, а также косвенно через оплату товаров (работ,
услуг).
Данный показатель очень сильно меняется от региона к региону независимо от уровня жизни населения. Помимо социальных различий в уровне
доходов населения и имущественной обеспеченности (жители Москвы и
Московской области объективно платят больше налогов), необходимо учесть
то обстоятельство, что статистические органы ведут расчет денежных доходов населения с учетом «скрытых» форм, а налоги уплачиваются с официальных доходов населения. Поэтому в регионах с высокой долей «теневой»
экономики и «скрытых» форм оплаты труда данный показатель априори будет ниже. В частности, данный тезис подтверждается на примере Тамбовской, Воронежской и Курской областей, где уровень налоговой нагрузки на
население самый низкий.
По соотношению налоговой нагрузки на население в абсолютном выражении со среднедушевыми доходами Воронежская область заняла в 2011
году 13 место среди регионов ЦФО.
За 2009-2011 годы ежемесячные среднедушевые денежные доходы
населения выросли с 14,1 тыс. рублей до 16,7 тыс. рублей, или на 32% в номинальном выражении. Рост денежных доходов без учета необлагаемых источников, таких как пенсии и стипендии, составил всего около 18%. Тенденцией последних лет стало усиление налогового давления на трудоспособное
населения – с 10,6 до 11,7%.
В целом по РФ динамика среднедушевых денежных доходов населения
отстает от прожиточного минимума. Покупательная способность среднедушевых денежных доходов населения снизилась с 328% в 2009 году до 326% в
2011 году. По тем же данным Росстата за IV квартал соотношение среднедушевых денежных доходов населения с прожиточным минимумом выросло с
144
386 до 391%. Данное расхождение объясняется тем, что в конце года компании выплачивают своим работникам крупные премии и бонусы. Несмотря на
это, проблема опережающего роста прожиточного минимума по сравнению с
доходами населения существует и вместе с этим увеличивается доля малообеспеченных граждан.
С 2003 по 2011 год величина прожиточного минимума выросла с 2,1 до
6,4 тыс. рублей, при этом в структуре прожиточного минимума удельный вес
расходов по обязательным платежам и взносам возрос с 5,6 до 6,8% (Таблица
17).
Таблица 17 – Структура величины прожиточного минимума РФ за период с 2003 по 2011 год
Удельный вес в прожиточном минимуме, %
Годы
продуктов питания
2003
45,0
2004
42,9
2006
40,4
2007
39,9
2008
41,4
2009
38,3
2010
39,9
2011
36,5
Источник: Росстат
непродовольственных товаров
услуг
расходов по обязательным платежам
и взносам
21,2
20,7
17,4
16,9
16,1
16,7
15,5
16,1
28,2
30,6
35,8
36,6
35,7
38,3
37,8
40,6
5,6
5,8
6,4
6,6
6,8
6,7
6,8
6,8
В составе расходов по обязательным платежам и сборам учитывается
только налог на доходы физических лиц, величина которого в составе расходов по обязательным платежам и сборам до недавнего времени определялась
по формуле [134]:
ВН  С П  РС  РВ  Д Д  
НС
,
100%
где ВН – величина налога на доходы физических лиц;
СП – стоимость потребительской корзины;
РС – размер стандартного налогового вычета на гражданина;
РВ – размер стандартного налогового вычета на 1 ребенка;
(14)
145
ДД – доля населения, имеющего право на вычеты в связи с содержанием детей, определяемая как отношение численности детей в возрасте до 15
лет к численности населения трудоспособного возраста;
НС – налоговая ставка.
Так как за весь рассматриваемый период ставка налога оставалась
неизменной, то рост налоговой нагрузки может объясняться опережающей
динамикой стоимости потребительской корзины по сравнению с налоговыми
вычетами.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 января 2013
г. № 56 стоимость потребительской корзины не будет уменьшаться на величину стандартного налогового вычета на граждан, который был отменен,
начиная с 2012 года. Связанное с этим увеличение расходов по обязательным
платежам и взносам в структуре прожиточного минимума будет компенсировано частично за счет повышения стандартного налогового вычета на ребенка на ту же величину.
На рисунке 31 представлена структура прожиточного минимума по основным социально-демографическим группам населения в 2011 году, которая
подтверждает, что основную нагрузку несут на себе граждане трудоспособного возраста. В данной социально-демографической группе расходы по обязательным платежам и сборам составили 10,3% от общей величины прожиточного минимума.
По соотношению среднедушевых денежных доходов населения, остающихся после уплаты налогов, и прожиточного минимума для трудоспособного населения в тройке лидеров оказались г. Москва, Белгородская и Калужская области. Чуть более 2 прожиточных минимумов среднедушевые денежные доходы, за вычетом налоговых платежей, составили в Московской и
Ярославской областях. Хуже всего проявили себя регионы, где наряду с общим низким уровнем доходов населением значительную долю в их структуре
занимают социальные выплаты (Ивановская и Рязанская области).
146
продукты питания
непродовольственные товары
услуги
расходы по обязательным платежам и сборам
100.0
80.0
36.5
34.6
16.1
14.4
40.6
40.7
6.8
10.3
40.9
39.4
18.1
20.8
41.0
39.8
60.0
40.0
20.0
0.0
все население
трудоспособное
население
пенсионеры
дети
Рисунок 31. Структура величины прожиточного минимума в РФ по основным социально-демографическим группам населения за IV квартал 2011
года, %
Величина заработной платы определяется расходами предпринимателей на оплату труда. Данные расходы включают помимо собственно заработной платы, начисляемые на нее налоги. По нашим расчетам, в 2011 году в
целом по ЦФО соотношение налогов на труд и страховых взносов и фонда
начисленной заработной платы составил 47,6%. Прирост к уровню 2010 года
составил 9,8 п.п. По регионам данный показатель варьировал от 40 до 50%.
Дальнейшее увеличение налоговой нагрузки на физических лиц связано с определенными трудностями, в первую очередь, вызванными сильной
дифференциацией населения по уровню доходов.
При существующей пропорциональной системе подоходного налогообложения, усиление налоговой нагрузки на физических лиц коснется в
первую очередь бедного населения, поскольку одинаковый удельный вес
изъятий не сопоставим при уровне дохода, близком к прожиточному минимуму, и уровне дохода, в десятки раз его превышающем. Сегодня уровень
147
бедности сохраняется на достаточно высоком уровне при том, что прожиточный минимум отражает лишь минимум средств, необходимых для физического выживания человека. Высокое значение коэффициента фондов в Воронежской области (14,4 раз в 2010 году), показывающего отношение среднего
уровня доходов 10% самых богатых граждан к среднему уровню доходов
10% самых бедных, свидетельствует о нарастании социальной напряженности в обществе.
Не оправданно также усиление налоговой нагрузки на население со
средним и высоким уровнем дохода в условиях, когда «средний» класс только начинает формироваться. Необходимо увеличивать инвестиции в развитие
человеческого капитала, использовать стимулы, в том числе налоговые,
направленные на формирование образованной креативной личности и реализацию ее творческого и интеллектуального потенциала.
Наконец, проблема усиления налоговой нагрузки на наиболее обеспеченное население связана с тем, что богатым людям легче уклониться от
уплаты налогов, вывести капитал из страны или осуществить регистрацию
имущества на территории с более благоприятным налоговым режимом. Поэтому установление повышенных ставок по существующим налогам или введение новых налогов, таких как налог на роскошь, не гарантирует увеличения налоговых поступлений и решения проблемы социального неравенства.
Основные выводы по результатам анализа налоговой нагрузки на бизнес в регионах заключаются в следующем.
Налоговая нагрузка в сельском хозяйстве достаточно сильно варьирует
в зависимости от региона: от близких к нулю, или даже отрицательных значений за счет сумм НДС, возмещаемых из бюджета, до высоких значений – в
пределах 10% и выше (Рисунок 32).
148
Белгородская
область
Ярославская 8.0
Брянская область
область
Владимирская
Тульская область
6.0
область
Тверская область
4.0
Воронежская
область
2.0
Тамбовская область
Ивановская область
0.0
Смоленская область
Рязанская область
Орловская область
Московская область
Калужская область
Костромская
область
Курская область
Липецкая область
Источник: расчеты автора по данным ФНС России и государственных внебюджетных фондов
Рисунок 32. Распределение налоговой нагрузки в сельском хозяйстве
по регионам ЦФО за 2011 год
По нашим оценкам, за 2009-2011 годы в ЦФО налоговая нагрузка в обрабатывающих производствах выросла почти в 2 раза – с 10,4 до 20,8%. Рост
налоговой нагрузки в сравнении с 2009 годом отражает постепенное восстановление промышленного производства и улучшение финансового состояния
обрабатывающих предприятий. Помимо снижения налоговых баз, свое влияние оказали мероприятия по изменению налогового законодательства, снижающие налоговую нагрузку по ряду налогов («антикризисные меры»).
Сильный рост налоговой нагрузки в 2011 году по сравнению с предыдущим периодом продемонстрировали области Костромская и Смоленская
области. Незначительное снижение отмечено в Брянской, Калужской, Кур-
149
ской, Тамбовской, Тверской областях. В среднем же по округу видимых изменений по показателю не наблюдалось.
Самый высокий уровень налоговой нагрузки зафиксирован в Рязанской
и Ярославской областях. В 2011 году в Рязанской области доля налогов в добавленной стоимости обрабатывающих производств составила около 62%, в
Ярославской области – 60%. Дело в том, что важную роль в экономике данных регионов играет производство нефтепродуктов. В 2011 году его удельный вес в структуре отгруженной продукции составил 18,7% для Рязанской и
8,8% для Ярославской области, а доля акцизов на нефтепродукты в объеме
налоговых поступлений по обрабатывающим производствам – около 59,5% и
40,6% соответственно.
Ярославская область
Тульская область
Тверская область
Белгородская область
80.0
Брянская область
Владимирская
60.0
область
40.0
20.0
Воронежская область
Ивановская область
0.0
Тамбовская область
Смоленская область
Рязанская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Орловская область
Липецкая область
Московская область
Источник: расчеты автора по данным ФНС России и государственных внебюджетных фондов
Рисунок 33. Распределение налоговой нагрузки в обрабатывающей
промышленности по регионам ЦФО за 2011 год
150
Налоговая нагрузка в торговле также сильно дифференцируется по
субъектам ЦФО (Рисунок 34). В большинстве регионов налоговая нагрузка в
торговле оказалась значительно ниже, чем в обрабатывающих производствах.
Самым низким уровнем налоговой нагрузки в обрабатывающих производствах выгодно отличается Липецкая область. В первую очередь, это связано с тем, что на территории области действует особая экономическая зона
промышленно-производственного типа, предоставляющая своим резидентам
и инвесторам значительные налоговые преференции.
В период с 2009 по 2011 год совокупная налоговая нагрузка поддерживается в ЦФО на уровне 20-22% валовой добавленной стоимости, что в соответствии с современными представлениями теории налогообложения можно
охарактеризовать как достаточно благоприятную налоговую нагрузку. Тем не
менее, данный показатель отражает общий средний уровень, и для определенных отраслей нагрузка значительно выше.
Ярославская область
Тульская область
Белгородская область
40.0
Брянская область
Владимирская
область
20.0
Тверская область
Воронежская область
Ивановская область
0.0
Тамбовская область
Смоленская область
Рязанская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Орловская область
Липецкая область
Московская область
Источник: расчеты автора по данным ФНС России и государственных внебюджетных фондов
Рисунок 34. Распределение налоговой нагрузки в торговле
по регионам ЦФО за 2011 год
151
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Ивановская область
Тверская область
Рязанская область
Тамбовская область
Смоленская область
Орловская область
Костромская область
Ярославская область
Воронежская область
Тульская область
Липецкая область
Владимирская область
Калужская область
Брянская область
г. Москва
Курская область
Белгородская область
Московская область
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
Источник: расчета автора
Рисунок 35. Бюджетная эффективность налоговых льгот, предоставленных в 2009 году в регионах ЦФО, на трехлетнем интервале
Анализ полученных результатов за период с 2009 по 2011 год позволил
разделить округ на три условные группы по уровню совокупной налоговой
нагрузки:
1 группа (Липецкая, Белгородская, Воронежская, Тамбовская и Курская области) – с наименьшим уровнем налоговой нагрузки за рассматриваемый период среди остальных регионов;
152
2 группа (Брянская, Владимирская, Ивановская, Калужская и др. области, г. Москва и Московская область) – объем совокупных налоговых платежей находился в пределах 20–25 % ВРП;
3 группа (Ярославская и Рязанская области) – характеризовались
наибольшим в ЦФО уровнем налоговой нагрузки.
Распределение бюджетной эффективности налоговых льгот на трехлетнем интервале в разрезе регионов ЦФО представлена на рисунке 35. В
2011 году общий объем предоставленных льгот по региональным и местным
налогам, а также по налогу на прибыль организаций в части, зачисляемой в
бюджет субъектов РФ, составил, по нашим расчетам, около 123 млрд. рублей
в ЦФО. Из них около 94% льгот было предоставлено юридическим лицам.
Объем льгот по налогу на имущество организаций составил около 80,9 млрд.
рублей.
В 2011 году общая сумма выпадающих доходов консолидированного
бюджета Воронежской области от предоставления налоговых льгот составила 5,3 млрд. рублей, из них около 70% – по льготам, установленным региональным законодательством. По сравнению с 2010 годом объем налоговых
льгот физическим лицам увеличился на 55%, юридическим лицам – на 40%.
Самый высокий объем льгот налоговые органы предоставляют юридическим лицам г. Москвы – свыше 73 млрд. рублей, или около 7% по отношению к суммам начислений. Однако самое высокое значение данного показателя зафиксировано в Тверской (53%), Смоленской (48%), Орловской (42%),
Калужской (41%) и Воронежской областях (38%).
В настоящее время оценка эффективности предоставляемых налоговых
льгот на региональном уровне ведется в соответствии порядком, самостоятельно разрабатываемым региональными органами власти и утверждаемым
соответствующим нормативно-правовым документом. В итоге оценка эффективности налоговых льгот может проводиться по-разному в зависимости от
региона.
153
В Воронежской области действующий порядок оценки эффективности
налоговых льгот утвержден постановлением администрации от 7 июня
2007 г. № 526, в соответствии с которым производится оценка бюджетной и
социальной эффективности как действующих, так и планируемых к введению областных налоговых льгот, но не ведется расчет экономической эффективности.
В соответствии с постановлением под бюджетной эффективностью
предоставления налоговых льгот понимаются полученные (планируемые к
получению) дополнительные поступления в областной бюджет, которые связаны с использованием льгот. Сумма бюджетного эффекта от предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот должна быть выше
или равна сумме предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот. Бюджетный эффект выражается в виде прироста налоговых поступлений и арендной платы в областной бюджет Воронежской области в течение периода расчетного срока окупаемости инвестиционного проекта, но
не более 5 лет.
Социальная эффективность предоставления налоговых льгот определяется социальной значимостью поддерживаемой с помощью налоговых льгот
деятельности налогоплательщика и созданием благоприятных условий развития инфраструктуры социальной сферы, повышением социальной защищенности населения области.
По физическим лицам, которым предоставлены или планируются к
предоставлению налоговые льготы, сумма социальной эффективности от
предоставления налоговых льгот признается равной сумме предоставленных
налоговых льгот.
Социальный эффект достигается в виде экономии бюджетных средств,
которые в случае не предоставления налоговых льгот необходимо было бы
выплатить из областного бюджета отдельным категориям физических лиц на
их государственную поддержку.
154
В отличие от Воронежской области, в Белгородской области постановлении правительства от 28 марта 2011 года № 107-пп утвержден порядок,
предусматривающий оценку экономической эффективности. Оценка ведется
на основании динамики показателей финансово-экономической деятельности
налогоплательщиков, а именно: выручки от реализации, частой прибыли,
стоимости чистых активов, среднемесячной заработной платы, количества
рабочих мест, объема инвестиций в основной капитал.
Проведение межрегиональной сравнительной оценки эффективности
налоговых льгот сегодня затруднено по причине закрытости информации по
предоставляемым на региональном и местном уровне налоговым льготам в
разрезе налогоплательщиков и по направлениям целевого использования.
В Воронежской области все налоговые льготы подразделяются по целевому назначению на следующие группы:
– налоговые льготы, направленные на сохранение и создание новых рабочих мест;
– налоговые льготы, направленные на производство продукции для областных государственных нужд;
– налоговые льготы, направленные реализацию инвестиционных проектов;
– налоговые льготы, направленные развитие жизнеобеспечивающих
систем области (тепло-, энерго-, водоснабжение, транспорт);
– налоговые льготы, направленные на экономию средств областного
бюджета.
Льготы по налогу на имущество организаций по их направленности
разделяются на «исключающие встречные потоки», «поддержку приоритетных вопросов» и «социальные».
Считаем, что расчет необходимо осуществлять по конкретным предприятиям или группам налогоплательщиков, инвестиционным проектам и
программам, потому что рост общего объема инвестиций или налоговых поступлений может быть не связан с действием налоговых льгот. Необходимо
155
учитывать также то, что результаты от предоставления налоговых льгот могут проявить себя по истечении длительного промежутка времени. Без учета
этого фактора использование вышеназванных показателей приведет к неправильным выводам.
156
3.4. Основные проблемы налоговой политики государства и направления ее
совершенствования на региональном уровне
Ключевой проблемой в сфере бюджетной и налоговой политики РФ сегодня является высокая зависимость бюджета от нефтегазовых доходов. В
«Основных направлениях налоговой политики РФ на 2013 год и на плановый
период 2014 и 2015 годов» проведен расчет величины совокупной налоговой
нагрузки в экономике за последние 7 лет. При этом учтена структурная и
конъюнктурная составляющие налоговых доходов. Некоторые результаты
данного расчета представлены в Таблице 18.
Таблица 18 – Удельный вес доходов бюджета расширенного правительства РФ в 2005-2011 годах, % ВВП
2005 г.
39,70
2006 г.
39,48
2007 г.
40,21
2008 г.
39,17
2009 г.
35,04
2010 г.
35,5
2011 г.
38,37
Доходы – всего
Налоговые доходы и
36,45
36,13
36,61
36,15
31,00
32,13
35,61
платежи,
в том числе:
доходы от налогов и
пошлин, связанных с
9,23
9,97
8,07
9,74
6,86
8,22
10,09
обложением нефти и
нефтепродуктов
доходы от налогов и
прочих платежей, не
связанных с обложени- 27,21
26,16
28,54
26,42
24,14
23,91
25,51
ем нефти и нефтепродуктов
Источник: Основные направления налоговой политики РФ на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов
В 2008 году налоговые доходы составляли 36,2% ВВП, из них 9,7 % –
нефтегазовые доходы. Снижение мировых цен на энергоносители повлекло
снижение доходов от налогов и пошлин, связанных с обложением нефти и
нефтепродуктов, с 9,74 до 6,86 % ВВП. Если в краткосрочной и даже среднесрочной перспективе преодолеть данную зависимость вряд ли удастся, то в
долгосрочной перспективе эта задача должна быть реализована.
157
Реформа налоговой системы привела к значительным изменениям в перераспределении налоговых полномочий между федеральным центром и регионами не в пользу последних.
Значительно снизилась доля налогов, сборов и регулярных платежей за
пользование природными ресурсами, зачисляемых в консолидированные
бюджеты субъектов РФ, – с 85,7 до 2,3% – и налога на добавленную стоимость, сегодня он полностью зачисляется в федеральный бюджет. В то же
время удельный вес налога на прибыль организаций и акцизов, поступающих
в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, возросла с 63,8 до 85,6% и с
22,6 до 69,5% соответственно (Рисунки 36-37). Данные изменения, на наш
взгляд, можно охарактеризовать как положительные, поскольку они свидетельствуют о движении в сторону усиления финансовой самостоятельности
регионов.
федеральный бюджет
внебюджетные фонды
консолидированный бюджет субъектов РФ
5,985
Налоговые доходы и страховые взносы
5,273
3,550
1,996
НДФЛ
343
Налог на прибыль организаций
1,928
678
Имущественные налоги
278
Акцизы
372
19
215
Налоги, взимаемые по специальным
налоговым режимам
Налоги, сборы и регулярные платежи за
пользование природными ресурсами
2,047
38
3,250
НДС
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Рисунок 36. Распределение поступлений основных налогов между
федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом
субъектов РФ в 2011 году, млрд. руб.
Налоговые доходы составляют весомую долю при формировании доходной части федерального и региональных бюджетов. Так, в 2011 году в
158
структуре доходов федерального бюджета они составили 53%, консолидированного бюджета субъектов РФ – 69%. По сравнению с 1998 годом вес налогов в структуре бюджетов упал – налоговые доходы в тот год составляли 78 и
77,5% от доходов соответствующих бюджетов. Однако в состав налоговых
доходов в 1998 году включались налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции. Если включить в расчет таможенные пошлины, которые сегодня рассматриваются по статье «Доходы от внешнеэкономической
деятельности», то их совокупный удельный вес вместе с налогами и сборами
возрастет до 85% в федеральном бюджете и 79% в консолидированном бюджете РФ.
федеральный бюджет
внебюджетные фонды
консолидированный бюджет субъектов РФ
253
Налоговые доходы и страховые взносы
189
311
71
НДФЛ
37
Налог на прибыль организаций
62
47
Имущественные налоги
57
16
Акцизы
34
Налоги на внешнюю торговлю и
внешнеэкономические операции
Налоги, сборы и регулярные платежи за
пользование природными ресурсами
19
3
117
53
НДС
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Рисунок 37. Распределение поступлений основных налогов между
федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъектов РФ в
1998 году, млрд. руб.
Структура
налоговых
доходов
федерального
бюджета
и
консолидированного бюджета субъекта РФ в настоящее время сильно
отличается. На рисунках 38 и 39 отражены изменения в структуре доходов
бюджетов за период с 2008 по 2011 год.
159
100%
90%
23.0
27.9
30.1
28.6
80%
70%
НДС
17.3
13.4
60%
50%
8.2
1.7
2.7
1.4
7.7
6.2
16.6
17.7
3.1
1.7
1.5
3.0
2.4
0.9
Налог на добычу полезных
ископаемых
Налог на прибыль
организаций
Акцизы
40%
Прочие налоги
30%
Неналоговые доходы
20%
43.6
46.8
47.0
47.1
Прочие доходы
10%
0.3
0%
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
Источник: отчет об исполнении федерального бюджета РФ
Рисунок 38. Структура доходов федерального бюджета РФ
При формировании налоговых доходов федерального бюджета РФ
основную роль играют налог на добавленную стоимость и налог на добычу
полезных ископаемых. Как свидетельствует Рисунок 38, роль остальных
налогов при этом заметно снизилась (среди причин – снижение ставок,
увеличение нормативов отчислений в региональные бюджеты).
Для консолидированного бюджета субъектов РФ заметно влияние двух
основных налогов – налога на доходы физических лиц и налога на прибыль
организаций. В 2011 году их удельный вес в структуре доходов почти сравнялся (26 и 25% соответственно), хотя при рассмотрении бюджета конкретного субъекта РФ данные значения будут меняться. В 2009 году мы наблюдаем, как повсеместное сокращение поступлений налога на прибыль организаций сказалось на структуре доходов бюджета – на 10 п.п. снизился его удель-
160
ный вес. Данное снижение было компенсировано за счет увеличения безвозмездных поступлений.
100%
90%
26.9
28.1
27.4
26.1
80%
Налог на доходы
физических лиц
70%
Налог на прибыль
организаций
60%
18.0
28.3
23.2
25.2
Имущественные налоги
Акцизы
50%
9.6
40%
8.0
30%
3.1
4.6
9.6
8.9
Прочие налоги
5.0
3.9
4.9
3.9
Неналоговые доходы
7.0
7.2
27.3
23.1
23.1
1.1
0.7
0.6
4.1
4.1
7.6
8.5
Безвозмедные поступления
20%
10%
0%
19.4
1.3
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Прочие доходы
2011 г.
Источник: расчеты автора но основе отчетов об исполнении консолидированных
бюджетов субъектов РФ
Рисунок 39. Структура доходов консолидированного бюджета
субъектов РФ
Современные реалии социально-экономической жизни страны связаны
с сильной дифференциацией регионов по уровню социально-экономического
развития. Данные различия обусловлены, во-первых, естественными природно-климатическими,
производственно-экономическими
и
социально-
демографическими причинами, а во-вторых, различными стартовыми позициями регионов и эффективностью проводимой региональной политикой.
Различные финансовые возможности регионов в реализации социально-экономической политики требуют разработки бюджетно-налоговой политики, которая бы учитывала данную особенность.
161
Достаточно распространенной проблемой является ситуация, когда передача новых бюджетных полномочий на более низкий уровень не подкрепляется соответствующим финансовым обеспечением. Недостаток финансирования является одной из основных причин, из-за которых не реализуются
мероприятия, заложенные в программах социально-экономического развития
регионов.
Успех в достижении сбалансированности региональных бюджетов и
создании
финансовой
базы
для
реализации
стратегий
социально-
экономического развития регионов зависит от системы межбюджетных отношений и оптимального распределения налогов между различными уровнями бюджетной системы. Каждый уровень управления должен быть наделен
полномочиями и иметь достаточные ресурсы для выполнения своих функций.
Вместе с тем ввиду высокой частоты и непредсказуемости изменений
налогового и бюджетного законодательства необходимо учитывать, что высокая зависимость регионов от федерального центра создает дополнительные
ограничения при построении прогнозов и выработке самостоятельных решений, имеющих стратегическое значение.
Снижение территориальной социально-экономической дифференциации путем жесткого централизованного перераспределения налоговых ресурсов государства теряет свою эффективность при отсутствии мотивации регионов к развитию собственной налоговой базы и ведет к снижению финансовой дисциплины.
В ЦФО большинство субъектов РФ можно отнести к категории регионов-реципиентов, за исключением г. Москвы и Московской области. В 2011
году согласно закону о федеральном бюджете дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности не были выделены только 11 субъектам РФ, среди регионов ЦФО – только Липецкой области. Незначительные дотации получили также бюджеты Белгородской, Калужской и Ярославской областей,
отличающиеся достаточно высокими налоговыми поступлениями.
162
Воронежская область
Белгородская область
Тамбовская область
Брянская область
Ивановская область
Рязанская область
Владимирская область
Тверская область
Тульская область
Курская область
Орловская область
Калужская область
Смоленская область
Ярославская область
Липецкая область
Костромская область
-15.0 -10.0
Объем налоговых
поступлений в
федеральный
бюджет РФ, млрд.
руб.
Безвозмездные
поступления от
бюджетов других
уровней, млрд. руб.
-5.0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Источник: составлено автором по данным ФНС и Казначейства России
Рисунок 40. Соотношение между суммой налогов, перечисленных в федеральный бюджет РФ, и безвозмездными поступлениями в консолидированные бюджеты субъектов ЦФО в 2011 году (кроме г. Москвы и Московской области)
Поскольку основная часть расходов бюджета покрывается за счет безвозмездных поступлений, то региональному правительству выгодно наращивать налоговую базу только по тем налогам, которые поступают в консолидированный бюджет субъекта РФ. При этом достигается эффект увеличения
собственной финансовой обеспеченности бюджета региона.
В то же время объем предоставляемых дотаций по мере роста финансовой обеспеченности снижается, поэтому регионам выгодно завышать целевые расходы, зачастую не связанные с реальными потребностями бюджета.
Поскольку между объемом расходов бюджета и ВРП существует высокая положительная корреляция (например, по Воронежской области коэффициент корреляции составляет 0,99), то при прочих равных условиях рост ВРП
будет происходить значительно медленнее, чем рост налоговых поступлений.
Таким образом, построенная на дотациях система межбюджетных отношений
не стимулирует экономический рост.
163
В целях выравнивания уровня финансовой обеспеченности регионов в
составе федерального бюджета формируется Фонд финансовой поддержки
субъектов РФ.
В соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности субъектов РФ, общий объем дотаций складывается, исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной
бюджетной обеспеченности. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности
субъекта РФ представляет собой отношение индекса налогового потенциала
к индексу бюджетных расходов. С целью увеличения объема выделяемых
дотаций фактически регионам выгодно занижать индекс налогового
потенциала и завышать индекс бюджетных расходов.
Минимальный уровень определяется как среднеарифметическое сумм
показателей уровня бюджетной расчетной обеспеченности по 10 субъектам
РФ с самыми высокими и самыми низкими значениями показателей. Если
складывается общая для большинства регионов тенденция к сильному
сокращению доходов бюджета, то минимальный уровень окажется сильно
заниженным.
Индекс налогового потенциала в соответствии с методикой служит для
сопоставления субъектов РФ с учетом уровня развития и структуры
налоговой базы. Данный показатель рассчитывается, исходя из оценок
налогового потенциала региона по видам налогов и численности постоянного
населения, а также общей суммы налоговых потенциалов и численности
постоянного населения субъектов РФ (Приложение 5).
Суммарный
налоговый
потенциал
не
учитывает
фактическую
структуру налоговых поступлений, а строится на основании долей регионов в
налоговой
базе
по
каждому
виду
налогов,
рассчитанных
как
средневзвешенная величина за три периода (2 предшествущих года и
последнюю отчетную дату). По данной причине между действительной
налоговой обеспеченностью бюджета региона и индексом налогового
потенциала могут возникать сильные расхождения.
164
В настоящее время в целях финансового стимулирования регионов,
обеспечивающих развитие на своей территории предпринимательской деятельности, формируется Фонд развития налогового потенциала в объеме 10
миллиардов рублей ежегодно, начиная с 2012 года. Фонд распределяется
между 20 субъектами Федерации, достигшими наилучших результатов по
приросту налогового потенциала.
Объем средств, выделяемых из фонда, распределяется между ограниченной
группой
регионов
на
основании
результатов
социально-
экономической политики, которые оцениваются по итоговой динамике за три
года и среднедушевому значению следующих показателей:
– инвестиции в основной капитал;
– налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (за
исключением НДПИ, налога на прибыль организаций и региональных налогов, поступающих от организаций добывающей промышленности);
– объем отгруженной продукции.
Выбор регионов осуществляется, исходя из оценки, охватывающей период трех лет. Поэтому создаются стимулы для развития тех отраслей и
направлений, которые приносят самый быстрый эффект.
Таким образом, существующая система финансовой помощи субъектам
РФ не способна одновременно решить задачи по выравниванию социальноэкономического развития регионов и стимулированию на их территории долгосрочного экономического роста.
Необходим совершенно иной подход к построению системы финансовой поддержки регионов, на первом этапе включающий в себя создание специализированных финансовых институтов (по примеру существовавшего
фонда регионального развития), направленных на реализацию приоритетных
направлений социально-экономического развития, и постепенное расширение налоговых полномочий региональных органов власти.
Выделение средств фондов должно осуществляться на создание центров экономического роста в регионах или зон территориального развития.
165
Для его успешного внедрения на практике необходимо решить следующие
задачи:
1. Постепенное смягчение централизации системы межбюджетных отношений и государственного управления в целом.
2. Повышение прозрачности бюджетного процесса и бюджетноналоговой политики на всех уровнях власти.
3. Сокращение «теневой» экономики и коррупционных проявлений в
государственных органах власти.
Основные проблемы, связанные с реализацией налоговой политики на
региональном уровне, рассмотрим с использованием методики рейтинговой
оценки эффективности налоговой политики.
Как показывают результаты проведенного нами исследования, позиции
субъектов РФ по индексу факторов налогового потенциала в течение 20092011 годов меняются незначительно. В целом ситуация по регионам ЦФО
остается стабильной.
Состав первой десятки регионов схож с результатами, полученными по
первому блоку. Наиболее благоприятные условия для формирования высокого налогового потенциала сложились в Московской, Воронежской, Белгородской, Тульской, Липецкой и Ярославской областях (Таблица 19).
Таблица 19 – Результаты проведенного анализа по блоку
«Налоговый потенциал регионов» – Индекс факторов роста налогового потенциала
А
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
2009 г.
2010 г.
2011 г.
Значение Место Значение Место Значение Место
индекса в ЦФО индекса в ЦФО индекса в ЦФО
1
2
3
4
5
6
0,45
4
0,49
4
0,53
4
0,21
14
0,19
14
0,22
13
0,29
9
0,29
9
0,28
10
0,52
3
0,51
3
0,56
3
0,07
17
0,07
18
0,08
17
0,27
10
0,29
10
0,31
8
0,06
18
0,07
17
0,06
18
0,26
12
0,24
11
0,27
11
0,37
7
0,34
6
0,32
6
166
2009 г.
2010 г.
2011 г.
Значение Место Значение Место Значение Место
индекса в ЦФО индекса в ЦФО индекса в ЦФО
А
1
2
3
4
5
6
Московская область
2,96
2
2,95
2
2,99
2
Орловская область
0,09
16
0,09
16
0,09
16
Рязанская область
0,22
13
0,24
12
0,22
14
Смоленская область
0,26
11
0,24
13
0,23
12
Тамбовская область
0,19
15
0,17
15
0,17
15
Тверская область
0,33
8
0,31
8
0,28
9
Тульская область
0,39
5
0,38
5
0,39
5
Ярославская область
0,38
6
0,34
7
0,31
7
г. Москва
9,96
1
9,93
1
9,93
1
Источник: расчеты автора
Крайне велико отставание регионов от г. Москвы. Так, занявшая 3 место Воронежская область в 2011 году получила оценку в 0,56 баллов на фоне
г. Москвы, индекс которой равен 9,93. На 4 месте расположилась Белгородская область с индексом 0,53. Самые низкие оценки получили Тамбовская,
Ивановская, Костромская и Орловская области.
Воронежская область опережает остальные регионы по численности
занятых и фонду начисленной заработной платы, но значительно отстает по
показателям среднедушевых денежных доходов населения и прибыли организаций. Поэтому главный источник увеличения налогового потенциала связан с повышением уровня жизни населения и созданием условий для развития предпринимательской инициативы. Без решения проблем в экономической сфере региона добиться реализации этой цели невозможно.
Кризисный 2009 год обернулся для многих регионов ухудшением финансово-экономического положения хозяйствующих субъектов и снижением
прибыли организаций. В сравнении с 2008 годом в Воронежской области
прибыль организаций сократилась на 45%, в Белгородской – на 54%, в Липецкой – на 63%, а в Курской области – на 70%.
Частично изменения в налоговом законодательстве, связанные с реализацией антикризисных мероприятий, но в большей степени именно падение
прибыли привели к значительному сокращению поступлений налога на прибыль.
167
По итогам 2011 года прибыль организаций составила в Воронежской
области 25,9 млрд. рублей, или меньше, чем в Белгородской области в 5 раз,
в Липецкой – в 2 раза, в Московской области – в 10 раз.
Налоговая база по предприятиям, зарегистрированным на территории
Воронежской области, в 2011 году составила 32,4 млрд. рублей, или на 48%
больше, чем в 2010 году. Динамика по сравнению с предшествующим периодом улучшилась в 2 раза. На территории Воронежской области существенную долю в уплату налога на прибыль вносят обособленные предприятия
(филиалы), их доля в налоге на прибыль в 2009 году составляла 57 %, в 2010
году – уже 60%.
Серьезной проблемой в Воронежской области остается неофициально
выплачиваемая работодателями заработная плата. Налоговыми инспекциями
области совместно с финансовыми и административными органами проводится работа по легализации «теневой» заработной платы и доведения ее до
среднеотраслевых значений.
Поступления транспортного налога в бюджет напрямую зависят от типа транспортного средства и мощности его двигателя, а также количества
транспортных средств, зарегистрированных на территории региона.
Чем выше класс транспортного средства и мощность двигателя, тем
выше ставка. Таким образом, в отношении дорогих автомобилей, водных и
воздушных судов транспортный налог действует как своеобразный налог на
роскошь.
По количеству зарегистрированных в регионе транспортных средств
Воронежская область занимает одно из первых мест в ЦФО после г. Москвы
и Московской области. Поступления транспортного налога превысили в 2011
году 1,5 млрд. рублей.
По сравнению с г. Москвой транспортных средств зарегистрировано в
5 раз меньше, в то время как объем налоговых поступлений ниже в 8 раз. По
классу зарегистрированных автомобилей и по количеству водных и воздушных транспортных средств область заметно уступает столице. В 2010 году в
168
Воронежской области было зарегистрировано 215 водных и 46 воздушных
транспортных средств (против 1546 и 296 единиц в г. Москве). По другим
областям отставание от федерального центра еще более значительное.
Более низкие налоговые ставки побуждают налогоплательщиков регистрировать свои транспортные средства в соседних регионах. В результате
органы власти принимают решение об аналогичном снижении ставок на своей территории. В частности, в 2011 году в Воронежской области для легких
моторных лодок с мощностью двигателя до 25 л. с. ставка транспортного
налога была понижена с 50 до 10 рублей с каждой лошадиной силы, для яхт и
гидроциклов с мощностью двигателя более 100 л. с. – с 200 до 100 рублей с
каждой л. с. и с 250 до 100 рублей соответственно, т.е. по сути, речь шла о
снижении ставок для транспортных средств, которые можно в определенном
смысле назвать роскошью. С точки зрения сглаживания социального неравенства транспортный налог должен исполнять роль своего рода налога на
роскошь, подобного рода решения идут в разрез с данным требованием.
Стимулирование экономического роста само по себе не гарантирует
увеличения налоговых поступлений, поскольку существуют определенные
виды рисков, связанные с осуществлением налоговой политики.
Рассмотрим теперь результаты исследования, проведенного по блоку
«Налоговые риски регионов» (Таблица 20).
Таблица 20 – Результаты проведенного анализа по блоку
«Налоговые риски регионов» – Индекс факторов налоговых рисков
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
Московская область
2009 г.
Значение Место
индекса в ЦФО
3,09
3
5,27
16
3,75
8
5,76
17
6,88
18
3,18
5
4,51
13
5,22
15
2,71
1
3,56
6
2010 г.
Значение Место
индекса в ЦФО
3,82
7
4,57
15
4,15
10
6,39
18
5,81
17
2,87
3
4,6
16
4,19
12
3,19
4
1,75
2
2011 г.
Значение Место
индекса в ЦФО
3,28
3
4,91
12
4,22
7
5,03
13
5,36
15
4,6
9
5,37
16
6,33
18
3,78
4
2,9
2
169
Орловская область
4,31
Рязанская область
3,14
Смоленская область
4,44
Тамбовская область
5,08
Тверская область
3,68
Тульская область
2,93
Ярославская область
4,31
г. Москва
4,04
Источник: расчеты автора
10
4
12
14
7
2
10
9
3,72
4,18
4,52
3,98
4,03
3,47
4,45
0,89
6
11
14
8
9
5
13
1
4,06
4,86
5,64
5,09
4,65
3,9
4,45
1,87
6
11
17
14
10
5
8
1
Анализ полученных результатов позволяет сделать следующие выводы.
В 2010 и 2011 годах г. Москва и Московская область заняли 1 и 2 места соответственно. Вместе с тем отметим, что в 2009 году значения индекса для них
оказались даже хуже в сравнении с другими регионами ЦФО.
Воронежскую область опередили 12 регионов, в том числе получившие
высокие оценки Белгородская и Липецкая области.
По блоку «Налоговый риск» в 2011 году Воронежская область заняла
13-е место в ЦФО с оценкой 5,03 балла, что позволяет охарактеризовать ее
как достаточно рискованный для налогообложения регион.
Столь низкое положение области обусловлено, в первую очередь, развитой «теневой экономикой», высоким уровнем бедности и безработицы на
фоне более низких показателей в других областях. Именно эти факторы, на
наш взгляд, являются сегодня главным препятствием для расширения налогового потенциала региона и повышения эффективности его использования.
Воронежская область характеризуется также значительным износом основных средств и более высоким уровнем безработицы.
Одним из условий роста конкурентоспособности экономики является
ее обеспеченность современной производственно-технологической базой.
В Воронежской области обеспеченность основными фондами и эффективность их использования ниже, чем в среднем по России. Ввиду высокой
степени износа основных фондов, ускорение процесса не просто наращивания, а обновления основных средств является одной из приоритетных задач
социально-экономической политики.
170
По итогам 2011 года износ основных фондов в Воронежской области
составил 44,5%. Тем не менее, в сравнении с другими регионами ЦФО по
данному показателю Воронежская область выглядит не худшим образом. В
частности, в Тамбовской области уровень износа находился на уровне 57,5%,
в Рязанской – 50,4%. Уровень износа основных фондов в Воронежской области мог бы быть ощутимо выше, если бы не активное развитие торговли и
финансовой деятельности с их максимальными коэффициентами обновления
среди всех видов деятельности и низким уровнем износа.
Многие промышленные предприятия области, в том числе ряд крупнейших налогоплательщиков региона, работают в условиях высокой изношенности и технологической отсталости основных фондов. Существующий
уровень износа нивелирует ощутимый ежегодный прирост стоимости основных фондов на данных предприятиях. Одним из инструментов решения данной проблемы является предоставление дополнительных налоговых льгот
предприятиям, активно инвестирующим в обновление собственной производственной базы.
В 2011 году снизился удельный вес убыточных организаций в Воронежской области на 4,5% и составил 25,1% (при среднем по ЦФО – 30,3%).
Основной проблемой предприятий области остается обеспеченность оборотными средствами.
Отсутствие собственных средств у предприятий в 2008 году привело к
ощутимому росту просроченной задолженности по заработной плате. Общий
долг перед работниками организаций по итогам 2008 года в ЦФО составил
1,1 млрд. рублей. Рост просроченной заработной платы напрямую связан со
снижением поступлений налога на доходы физических лиц и страховых
взносов. Постепенно в течение 2009 года удалось снизить задолженность в 2
раза, а в Воронежской области – в 5 раз.
В целях выявления резервов увеличения доходной части консолидированного бюджета Воронежской области и обеспечения трудовых прав граждан на своевременную и в полном объеме оплату труда на ее территории
171
действует комиссия по мобилизации дополнительных доходов в консолидированный бюджет Воронежской области и вопросам ликвидации задолженности по заработной плате.
С целью минимизации кризисных явлений в 2009 году между правительством Воронежской области и УФНС по Воронежской области было заключено соглашение, в соответствии с которым осуществляется мониторинг
50 крупнейших налогоплательщиков области. Совместно с исполнительными
органами исполнительной власти проводится контрольная и аналитическая
работа в отношении убыточных организаций.
По итогам 2010 года суммарная задолженность по заработной плате в
Воронежской области составила 25,5 млн. рублей, увеличившись по сравнению с 2009 годом на 57,9% на фоне общего снижения показателя по ЦФО.
Основная часть задолженности сформировалась на предприятиях обрабатывающих производств (97,2 %). В 2011 году просроченная задолженность заработной платы составила всего около 100 тыс. рублей.
Показатели уровня безработицы в Воронежской области до начала кризиса неуклонно снижались. Уровень безработицы на полном рынке труда возрос с 5,3% в 2008 году до 8,6% в 2009 году. Выросла и регистрируемая безработица – до 2,5%, ее значение практически сравнялось с пиковым уровнем
1996 года, а продолжительность возросла за год с 3,6 месяца до 5 месяцев. За
счет реализации мероприятий программ в сфере занятости по итогам 2010 года уровень безработицы сократился до 7,5 %, в 2011 году – до 6,6% (на фоне
4,2% в среднем по ЦФО).
Росту налоговых доходов регионального бюджета препятствует проблема «теневой» экономики.
Регионы с высоким показателем занятости населения в «неформальном» секторе характеризуются самыми низкими среди субъектов РФ среднедушевыми объемами фактически поступивших в бюджетную систему налогов и сборов и фактически уплаченных налогов с физических лиц на 1 занятого (Таблица 21).
172
Таблица 21 – Среднедушевые показатели налоговых поступлений для регионов с разным значением удельного веса занятых в «неформальном» секторе
экономики
Среднедушевой объем налогов
Объем фактически
и сборов, фактически постууплаченных налогов с
пивших в бюджетную систему, физических лиц, рублей
рублей
на 1 занятого
Регионы с удельным весом занятых в «неформальном» секторе более 25%
Республика Дагестан
11 724
7 393
Республика Ингушетия
12 377
16 672
Кабардино-Балкарская Рес18 539
10 409
публика
Республика Северная Осетия18 935
11 985
Алания
Карачаево-Черкесская Рес20 619
11 844
публика
Республика Калмыкия
25 098
12 995
Республика Тыва
26 823
20 108
Тамбовская область
29 898
14 135
Ставропольский край
35 006
14 805
Пензенская область
36 040
14 624
Республика Алтай
37 733
17 415
Чувашская Республика
38 067
14 240
Еврейская автономная об39 307
27 080
ласть
Воронежская область
43 140
19 827
Регионы с удельным весом занятых в «неформальном» секторе менее 15%
Республика Карелия
61 609
27 814
Кемеровская область
70 470
25 538
Калужская область
72 236
26 640
Ленинградская область
84 620
29 839
Хабаровский край
91 905
34 089
Тюменская область
93 422
10 417
Самарская область
95 157
26 269
Мурманская область
104 043
46 236
Камчатский край
106 328
56 635
Магаданская область
128 852
54 562
Чукотский АО
344 242
95 218
Источник: расчеты автора
По данным Росстата, в Воронежской области в неформальном секторе
занято 32,3% от общей численности работающего населения при среднем по
ЦФО уровне 13,4%. Этот показатель соответствует 1-му месту в ЦФО и 6месту в рейтинге регионов России.
173
Помимо прочих причин, высокий уровень «теневой» экономики обусловлен развитостью секторов, наиболее часто находящихся в «тени», таких
как торговля, транспорт и строительство.
Численность занятых в экономике, тыс. человек
Уд. вес занятых в «неформальном» секторе, %
1080
45.0
41.2
37.9
36.5
1070
33.0
40.0
32.7
32.3
1060
35.0
30.0
25.0
1050
20.0
1040
13.4
15.0
10.0
1030
5.0
1020
0.0
2001 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
Источник: составлено автором по данным Росстата
Рисунок 41. Динамика занятости и удельный вес занятых в «неформальном» секторе экономики Воронежской области
По итогам 2011 года удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума в Воронежской области составил 17,3% при среднем по
РФ уровне 8,6%. Почти две трети малоимущего населения приходится на долю трудоспособного населения. Больше половины малоимущего населения –
занятые в экономике области. Это показывает, насколько значимым является
размер заработной платы для материального благополучия населения и служит наглядным подтверждением существующего низкого заработка основной части населения. Помимо адресной социальной помощи для борьбы с
бедностью значительные усилия необходимо направлять на развитие предпринимательской деятельности и борьбу с «теневой» экономикой.
174
Для сравнительной оценки налогового риска в разрезе регионов ЦФО
были получены значения среднеквадратического отклонения темпов роста
налоговых поступлений в бюджетную систему по основным бюджетообразующим налогам (НДС, налога на прибыль организаций, НДФЛ), а также
имущественным налогам за пять лет. Соответствующий показатель был рассчитан для 2010, 2011 и 2012 годов.
Для большинства регионов ЦФО среднеквадратическое отклонение
темпов роста НДФЛ и имущественных налогов оказалось невелико, что позволяет говорить о достаточно устойчивой динамике поступлений по данным
видам налогов. В среднем по ЦФО данный показатель составил по НДФЛ не
более 18% (в 2012 году – 5%), по имущественным налогам – не более 10% (в
2012 году – 2%).
Наиболее нестабильной динамикой характеризуются объемы поступлений налога на прибыль организаций в Белгородской, Калужской и Липецкой областях, по НДС – Липецкая, Курская и Смоленская области.
На Рисунке 42 представлены результаты распределения регионов по
среднеквадратическому отклонению темпов роста налога на прибыль организаций, а также индексу факторов налоговых рисков в 2011 году.
Несмотря на то, что Белгородская, Липецкая и Калужская области обладают низким индикатором факторов налоговых рисков, другими словами,
общая макроэкономическая ситуация в регионе не создает угрозу для снижения налоговых доходов в ближайшем будущем, темпы роста поступлений за
предшествующие пять лет вели себя крайне нестабильно.
Проведенный анализ эффективности налоговой политики с использованием показателей, характеризующих налоговый потенциал и налоговые
риски на мезоуровне, позволяет нам выделить следующие группы регионов:
первая группа – регионы с высокой оценкой факторов, характеризующих налоговый потенциал, и наименее рискованные с точки зрения налогообложения.
175
Среднеквадратическое
100
отклонение темпов роста налога
на прибыль организаций, %
90
Белгородская
80
Калужская
70
Липецкая
60
Индекс факторов
налоговых рисков
50
0
2
4
6
Курская
8
10
Орловская
г. Москва
40
Костромская
Владимирская 30
Московская
Смоленская
Ивановская
20
Тульская
Воронежская
Рязанская
Брянская
Ярославская
Тамбовская 10
Тверская
0
Рисунок 42 – Диаграмма распределения регионов ЦФО по среднеквадратическому отклонению темпов роста налога на прибыль организаций и индексу факторов налоговых рисков в 2011 году
176
В эту группу из ЦФО попали только два региона – г. Москва и Московская область;
вторая группа – регионы с относительно более высокой оценкой факторов, характеризующих налоговый потенциал (не принимая в расчет г.
Москву и Московскую область), и менее рискованные с точки зрения налогообложения, такие как Белгородская, Калужская, Липецкая и Тверская области;
третья группа – регионы с относительно более высокой оценкой факторов, характеризующих налоговый потенциал (не принимая в расчет г. Москву и Московскую область), но более рискованные с точки зрения налогообложения. К ним относятся Воронежская, Тульская и Ярославская области;
четвертая группа – регионы с низкой оценкой факторов, характеризующих налоговый потенциал, и менее рискованные с точки зрения налогообложения (Владимирская, Ивановская, Курская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская области);
пятая группа – регионы с низкой оценкой факторов, характеризующих
налоговый потенциал, и наиболее рискованные с точки зрения налогообложения (Брянская и Костромская области).
Цели и задачи социально-экономического развития в условиях сильной
дифференциации регионов требуют различных мер стимулирования, обеспечиваемых едиными принципами налоговой политики, но дифференцированных в отношении различных территорий. Только на уровне регионов возможна «точная настройка» налоговой системы под конкретные цели социально-экономического развития с учетом интересов различных групп экономических субъектов.
177
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основе обобщения теоретических исследований в рамках четырех
подходов к обоснованию сущности налоговой политики в диссертации предложено следующее определение. Налоговая политика государства – это часть
его финансовой политики, суть которой состоит в подготовке, принятии и
реализации решений в области налогов и налогообложения, связанных с
формированием финансовых ресурсов государства, востребованных в регулировании социально-экономических процессов на различных уровнях
управления в соответствии с выбранной налоговой стратегией.
Главный вопрос, на который отвечает налоговая стратегия, состоит в
том, какой должна быть налоговая система и связанная с ней система налогового администрирования, чтобы обеспечить эффективную реализацию стратегических целей и направлений развития страны и ее регионов. Поэтому
налоговая стратегия является неотъемлемой частью стратегии социальноэкономического развития и занимает в ней значимое место.
Реализация налоговой стратегии государства осуществляется последовательно на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Разработка и
реализация налоговой стратегии на региональном уровне возможны только в
случае федеративного устройства государства с достаточно широкими полномочиями субъектов РФ в сфере налогового законодательства.
Стратегические
цели
налоговой
политики
выражают
собой
качественные и количественные характеристики, которыми должна обладать
налоговая система для успешного воплощения общей концепции социальноэкономического развития государства. Выбор стратегических целей налоговой
политики
осуществляется,
исходя
из
приоритетов
социально-
экономического развития страны (регионов) на долгосрочную перспективу.
Сформулированы стратегические цели налоговой политики на современном этапе социально-экономического развития страны, одной из которых
является формирование налоговой системы, учитывающей особенности со-
178
циально-экономического развития регионов и способствующей реализации
их конкурентных преимуществ. Предложен набор индикаторов реализации
налоговой стратегии государства.
По результатам обобщения опыта субъектов РФ в сфере стратегического
планирования в диссертации выделены восемь основных этапов формирования налоговой политики государства. Учет региональных особенностей
налоговой политики государства обеспечивается идентификацией потенциальных и реальных возможностей поступления налогов в региональные
бюджеты на основе анализа факторов внешней и внутренней среды региона,
способных оказать воздействие на результаты реализации налоговой политики.
На примере модели регулирования налоговых отношений показано, что
региональные органы власти могут компенсировать негативное влияние, связанное с решениями федерального правительства в области налогообложения, реализуя собственную налоговую политику. Однако ограниченный инструментарий налоговой политики на региональном уровне не позволяет в
полной мере реализовать данную возможность.
В настоящее время регионы России сильно различаются не только по
объему, но и структуре налоговых поступлений. По итогам группировки регионов по различным показателям социально-экономического развития были
выявлены некоторые общие особенности, связанные с формированием налоговых доходов бюджета.
Самые высокие объемы налоговых поступлений характерны для финансово-экономических центров, характеризующиеся также низкими налоговыми рисками регионов. Сразу вслед за ними расположились регионы с высокой долей добычи полезных ископаемых. При этом высокие налоговые поступления, которые обеспечивают регионы, ориентированные на добычу полезных ископаемых, оборачиваются для них высокими экологическими издержками и проблемами, связанными с низкой диверсификацией экономики.
179
Регионы с высоким уровнем развития характеризуются преобладанием
налога на прибыль организаций в структуре налоговых поступлений, с низким – налога на доходы физических лиц. Установлено также, что более высокий объем доходов консолидированного бюджета региона обеспечивается
(при прочих равных условиях) за счет усиления роли налога на прибыль организаций. В то же время данный вид налогов крайне чувствителен к резким
колебаниям экономической конъюнктуры. Поэтому высокая зависимость
бюджетов от налога на прибыль организаций связана с повышенными налоговыми рисками.
Автором утверждается, что эффективность налоговой политики оценивается путем сопоставления, с одной стороны, результатов, выражающихся в
увеличении налоговых поступлений в бюджеты различных уровней и достижении определенного экономического или социального эффекта в связи с
улучшением условий налогообложения; с другой – издержек (потерь), связанных с налогообложением, понесенных государством и обществом в целом.
В работе оценка эффективности налоговой политики проведена по трем
направлениям, которым соответствуют три раздела предложенной методики.
Первое направление связано с налоговой обеспеченностью региональных
бюджетов и возможностями роста налоговых поступлений (факторов роста
налогового потенциала), а также с налоговыми рисками региона. Второе
направление предполагает оценку условий, формируемых в ходе реализации
государственной налоговой политики и оказывающих воздействие на социально-экономическое развитие региона. Третье направление характеризует
эффективность налоговой политики с позиции налогового администрирования и контроля.
Каждый раздел включает три блока оценки. Итоговый рейтинг выстраивается на основе трех оценок:
- налоговой обеспеченности бюджета государства (региона);
- налогового климата, сформировавшегося в регионе;
180
- эффективности налогового администрирования.
Основой для окончательной оценки эффективности налоговой политики
государства на региональном уровне служат сводные интегральные показатели (индексы), рассчитываемые на основе показателей каждого блока. По
полученному значению индекса производится группировка регионов. Регионам, попавшим в группу с наилучшим значением индекса, присваивается по
блоку позиция со знаком «плюс», с наихудшим – со знаком «минус».
Автор подразделяет меры по совершенствованию налоговой политики
на региональном уровне на общие и специфические; организационноправовые и методические; меры, направленные на укрепление налоговой
обеспеченности регионов, на повышение эффективности участия государства
в регулировании социально-экономического развития регионов и на совершенствование налогового администрирования на региональном уровне.
К общим мерам налоговой политики относятся следующие:
1. Расширение организационно-правовых возможностей регионов на
законодательном уровне в сфере налогообложения для создания благоприятного налогового климата с учетом приоритетов социально-экономического
развития территорий.
2. Усиление мотивации регионов и муниципальных образований к развитию собственной налоговой базы посредством укрепления роли собственных региональных и местных налогов в формировании доходной части консолидированных бюджетов субъектов РФ.
3. Внедрение единой методики оценки эффективности налоговой политики на региональном уровне, совершенствование статистической налоговой
отчетности с целью проведения мониторинга эффективности налоговой политики в регионах на регулярной основе, в частности, по объемам и направлениям предоставления налоговых льгот.
В качестве специфических мер налоговой политики выделены:
181
– развитие практики применения целевых налоговых льгот в рамках
имеющихся полномочий в регионах, характеризующихся низким уровнем
развития налогового климата;
– включение широкого спектра налоговых инструментов в состав мер
государственной поддержки в рамках региональных целевых программ развития инвестиционной и инновационной деятельности;
– упрощение процедуры предоставления инвестиционного налогового
кредита, внесение изменений в региональное налоговое законодательство по
вопросам закрепления уполномоченного органа по принятию решений об
изменении сроков уплаты налогов и сборов в виде инвестиционного налогового кредита, а также определения наиболее важных для региона видов деятельности и отраслей, в отношении которых такая поддержка будет осуществляться;
– разработка и внедрение на региональном уровне инструментов налогового стимулирования инновационной деятельности, направленного на увеличение расходов на НИОКР и интенсификацию собственных научных разработок организаций, а также их совместных исследований с НИИ и вузами;
– совершенствование администрирования целевых налоговых льгот в
регионах, установление четких критериев для организаций, претендующих
на их получение, и проведение постоянного мониторинга их целевого использования, устранение практики единичного экономически необоснованного предоставления налоговых льгот избранным компаниям.
По мнению соискателя, реализация предложенных мер обеспечит повышение эффективности налоговой политики на региональном уровне, рост
уровня налоговой обеспеченности региональных бюджетов и, следовательно,
будет способствовать социально-экономическому развитию субъектов Федерации.
182
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1.
Акчурина Е. В. Оптимизация налогообложения / Е. В. Акчурина. – М. :
Ось-89 – 2003. – 496 с.
2.
Алиев Б. Х. Формирование концепции налогового федерализма в России / Б. Х. Алиев, М. М. Сулейманов, П. И. Джамалова // Экономист. –
2010. – № 6. – с. 64-69.
3.
Алклычев А. Теоретические аспекты функционального назначения
налоговых отношений / А. Алклычев // Экономист. – 2010. – № 6. – с.
64-69.
4.
Ананиашвили Ю. Налоги и макроэкономическое равновесие: лафферокейнсианский синтез / Ю. Ананиашвили, В. Папава. – Стокгольм,
CA&CC Press, 2010. – 142 с.
5.
Ансофф И. Стратегическое управление / И. Ансофф. – М. : Экономика,
1989. – 260 с.
6.
Аркин В. И. Оптимизация налоговых каникул в стохастической модели
создания нового предприятия / В.И.Аркин, А.Д. Сластников // Экономика и математические методы. – 2006. – № 1 – с. 68-79
7.
Бадьина С. В. Налоговые льготы как инструмент регионального экономического регулирования: дис. … канд. эконом. наук / С. В. Бадьина. –
Хабаровск, 2002. – 192 с.
8.
Бажина О. С. Организационно-экономический механизм управления
реальным сектором депрессивного региона на основе системной
трансформации его налогообложения: дис. … канд. эконом. наук / О. С.
Бажина. – Нальчик, 2009. – 138 с.
9.
Балацкий Е. В. Анализ влияния налоговой нагрузки на экономический
рост с помощью производственно-институциональных функций / Е. В.
Балацкий // Проблемы прогнозирования. – 2003. – № 2. – с. 88-105.
[Электронный ресурс].
URL: www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/
Pp/2003/2003-02balatsky/2003-02balatsky000.htm.
183
10. Балацкий Е. В. Оценка влияния фискальных инструментов на экономический рост / Е. В. Балацкий // Проблемы прогнозирования. – 2004. –
№ 4.
–
с.
124-135.
[Электронный
ресурс].
URL:
fmos.deloros.ru/docs/bookkeeping/ libraryout/NALZAK.pdf.
11. Барулин С. В. Налоговый менеджмент / С. В. Барулин, Е. А. Ермакова,
В. В. Степаненко. – М. : Омега-Л, 2007. – 272 с.
12. Басалаева Е. В. Методика управления налогами на предприятии / Е. В.
Басалаева // Финансы. – 2003. – №4 – с. 30-33.
13. Белоусов В. И. Региональная стратегия социально-экономического развития: современная практика и направления совершенствования планирования / В. И. Белоусов // Региональная экономика: теория и практика. – 2011. – № 2. – С. 12-18.
14. Бобков В. Н. Качество и уровень жизни населения в новой России / В.
Н. Бобков. – М.: ВЦУЖ, 2007. – 719 с.
15. Бочаров С. Н. Особенности проектирования управленческих механизмов / С. Н. Бочаров, И. А. Бушмин // Поззуновский вестник – № 2 –
2005. – С. 35-40
16. Бушинская Т. В. Региональная налоговая политика и особенности ее
реализации: на примере Тульской области: дис. … канд. эконом. наук /
Т. В. Бушинская. – М., 2009. – 209 с.
17. Весели Р. Практика экологического налогообложения / Р. Весели, М.
Бегак // Налоговая политика и практика. – 2011. – № 11 – с. 83-88.
18. Виноградова И. В. Управление социально-экономическим развитием
регионов на основе оптимизации налоговых нагрузок: дис. … канд.
эконом. наук / И. В. Виноградова. – Орел, 2004. – 242 с.
19. Вылкова Е. С. Налоговое планирование / Е. С. Вылкова, М. В. Романовский. – СПб. : Питер, 2004. – 634 с.
20. Гаврилов А. И. Региональная экономика и управление / А. И. Гаврилов.
– М. : Юнити-Дана, 2002. – 238 с.
184
21. Гаджиев Р. Г. Прямое налогообложение в России и пути его совершенствования: дис. канд. экон. наук / Р. Г. Гаджиев – М. : Финансовая академия при Правительстве РФ, 2001. – 204 с.
22. Гаджиева М. А. Формирование и реализация региональной налоговой
политики: дис. … канд. эконом. наук / М. А. Гаджиева. – Махачкала,
2009. – 184 с.
23. Гаевский В. В. Налогообложение – сущность, особенности и опыт реформирования в регионе: дис. … канд. эконом. наук / В. В. Гаевский. –
М., 2000. – 192 с.
24. Гордеева О. В. Налоговые риски: понятие и классификация / О. В. О. В.
Гордеева // Финансы. – 2011. – № 1. – с. 33-36.
25. Гордеева О. В. Эффективное налоговое регулирование социальноэкономического развития регионов: дис. … канд. эконом. наук / О. В.
Гордеева. – Самара, 2009. – 184 с.
26. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник для студ. вузов / А. Г. Гранберг. – М. : ГУВШЭ, 2004. – 495 с.
27. Гранберг А. Н. Основы региональной экономики : учебник / А. Н.
Гранберг – М. : ВШЭ, 2003. – 495 с.
28. Григоров В. Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и
реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации : анал. доклад / В. Э.
Григоров, Д. В. Жигалов, Л. В. Перцов – М., 2008. [Электронный ресурс].
URL:
www.asdg.ru/upload/iblock/1a7/1a7aa8ac1794633a7404656eb69c4c48.pdf.
29. Дергачёв А. А. Совершенствование налоговых отношений в региональной экономической системе: дис. … канд. эконом. наук / А. А. Дергачёв. – Чебоксары, 2007. – 174 с.
30. Доклад о конкурентоспособности России 2012. Регионы на пути повышения производительности / Евразийский институт конкурентоспособности в сотрудничестве с ОАО «Сбербанк России» и компанией «Стра-
185
теджи Патнерс Групп». – Брюссель: Евразийский институт конкурентоспособности, 2012. – 190 с.
31. Дорогов Н. Обоснование выбора экономической стратегии региона / Н.
Дорогов // Проблемы теории и практики управления. – 1998. – № 3. – С.
36-40.
32. Дуканич Л. В. Налоги и налогообложение : Учебное пособие / Л. В.
Дуканич. – Ростов н/Д : Феникс, 2000. – 414 с.
33. Дулова Е. Н. Стратегия социально-экономического развития региона /
Е. Н. Дулова // Региональная экономика: теория и практика. – № 19. –
2011. – С. 32-37.
34. Дьякова Е. Б. Механизм распределения налоговых доходов бюджетов /
Е. Б. Дьякова // Финансы. – 2011. – № 5. – с. 19-23.
35. Дьякова Е. Б. Налоговая система Российской Федерации в условиях
бюджетного федерализма / Е. Б. Дьякова, И. А. Сушкова // Финансы и
кредит. – 2011. – № 7. – C. 55-63.
36. Журавлева Г. А. Методология функционирования механизма налогового регулирования на федеральном и региональном уровнях: автореф.
дис. … докт. эконом. наук / Г. А. Журавлева. – М., 2007. – 54 с.
37. Зеленская С. Г. Управление экономикой региона через механизм регулирования налогообложения: дис. … канд. эконом. наук / С. Г. Зеленская. – Воронеж, 1998. – 173 с.
38. Зерщиков Ю. С. Региональная налоговая политика: границы самостоятельности и механизм реализации: дис. … канд. эконом. наук / Ю. С.
Зерщиков. – Ростов н/Д, 2001. – 166 с.
39. Зотиков Н. З. Совершенствование налогообложения как инструмент регилирования социально-экономического развития региона: дис. …
канд. эконом. наук / Н. З. Зотиков. – Чебоксары, 2007. – 187 с.
40. Калинникова И. О. Управление социально-экономическим потенциалом региона : Учебное пособие / И. О. Калиникова. – СПб. : Питер,
2009. – 240 с.
186
41. Камминнг С. Реконструкция стратегии / С. Камминг – Х. : Изд-во Гуманитарный Центр, 2010. – 560 с.
42. Караханова З. А. Региональная налоговая система как фактор социально-экономического развития субъекта РФ: на примере КарачаевоЧеркесской республики: дис. … канд. эконом. наук / З. А. Караханова.
– Черкеск, 2000. – 153 с.
43. Качур О. В. Налоги и налогообложение : Учебное пособие / О. В. Качур. – М. : КНОРУС, 2007. – 304 с.
44. Качур О. В. Некоторые аспекты налоговой политики / О. В. Качур //
Экономический анализ: теория и практика. – 2006. – № 2. – с. 28-33.
45. Кашин В. А. Системный подход в налоговых отношениях / В. А. Кашин, Н. В. Пономарева // Финансы. – 2009. – № 12. – с. 29-34.
46. Кештов М. М. Ресурсы и инструменты региональной налоговой политики: дис. … канд. эконом. наук / М. М. Кештов. – Краснодар, 2003. –
188 с.
47. Колесников В. В. Эффективное налоговое регулирование и прогнозирование в управлении экономикой региона: дис. … канд. эконом. наук /
В. В. Колесников. – Тула, 2010. – 149 с.
48. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Росийской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
49. Коростелкина И. А. Концепция формирования многоуровневой налоговой политики / И. А. Коростелкина // Финансы и кредит : научнопрактич. и теоретич. журнал – 2012. – №30. – С. 44-51.
50. Котляров М. А. Налоговый федерализм в системе стимулирования саморазвития регионов: от теории к направлениям реализации / М. А.
Котляров, Е. Н. Сидорова, Д. А. Татаркин // Финансы и кредит. – 2009.
– № 37. – с. 2-7.
187
51. Кузнецова Л. Н. Налоговая компонента государственной политики
устойчивого развития России: дис. … канд. эконом. наук / Л. Н. Кузнецова. – Ростов н/Д, 2003. – 147 с.
52. Кузулгуртова А. Ш. Налоговая политика как сфера обеспечения ресурсами государственной финансовой политики / А. Ш. Кузулгуртова //
Финансы и кредит. – 2011. – № 5. – с. 59-70.
53. Кузык Б. Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование : Учебник / Б. Н. Кузык, В. И. Кушлин, Ю.
В. Яковец. – М. : Экономика, 2008. – 575 с.
54. Кулькова В. Ю. Формирование налогового механизма устойчивого развития региона: дис. … канд. эконом. наук / В. Ю. Кулькова. – Казань,
2001. – 193 с.
55. Кульман А. Экономические механизмы / А. Кульман [пер. с фр.] – М.:
Прогресс, 1993. – 192 с.
56. Литвинов В. А. Проблемы уровня жизни в современной России / В. А.
Литвинов. – М.: URSS; ЛКИ – 2008. – 242 с.
57. Лопатина С. В. Формирование налогового климата региона: дис. …
канд. эконом. наук / С. В. Лопатина. – Томск, 2002. – 254 с.
58. Лумпов Н. А. Формула прибыли: учет различных видов деятельности /
Н. А. Лумпов // Финансовый менеджмент. – 2005. – № 6 – с. 5-23.
59. Лутковская С. Ю. Экологические налоги как инструмент природоохранного механизма: опыт ЕС и перспективы для России: дис. …
канд. эконом. наук / С. Ю. Лутковская. – СПб, 2008. – 177 с.
60. Львов Д. С. Стратегическое управление. Регион, город, предприятие /
Д. С. Львов, А. Г. Гранберг, А. П. Егоршин. – М. : Изд-во «Экономика»,
2005. – 603 с.
61. Лях О. А. Формирование и реализация региональной налоговой политики: дис. … канд. эконом. наук / О. А. Лях. – Абакан, 2008. – 203 с.
62. Магомедова Р. М. Региональная налоговая политика как фактор экономического развития территорий: по материалам Республики Дагестан:
188
дис. … канд. эконом. наук / Р. М. Магомедова. – Махачкала, 2002. –
152 с.
63. Майбуров И. А. Налоговая политика. Теория и практика : Учебник / И.
А. Майбуров [и др.]. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – 519 с.
64. Майбуров И. А. Теория и история налогообложения : Учебное пособие
/ И. А. Майбуров, Н. В. Ушак, М. Е. Косов. – М. : ЮНИТИ-ДАТА,
2010. – 423 с.
65. Макушев А. Е. Формирование системы налогового стимулирования
развития инновационного потенциала региона: дис. … канд. эконом.
наук / А. Е. Макушев. – Чебоксары, 2009. – 159 с.
66. Малган Дж. Искусство государственной стратегии: мобилизация власти
и знания во имя всеобщего блага / Дж. Малган. – М. : Изд-во Института
Гайдара, 2011. – 472 с.
67. Малинина Т. А. Оценка налоговых льгот и освобождений: зарубежный
опыт и российская практика / Т. А. Малинина – М. : Ин-т Гайдара,
2010. – 212 с.
68. Мамыкина Н. Н. Приоритеты региональной налоговой политики в
условиях реформирования российской налоговой системы: дис. …
канд. эконом. наук / Н. Н. Мамыкина. – Нижний Новгород, 2005. – 134
с.
69. Маркс К. Сочинения, т. 4 / К. Маркс, Ф. Энгельс. – М. : Государственное издательство политической литературы, 1955. – 615 с.
70. Материалы и предложения региональной экспертной группы № 5
«Налоговая политика» по совершенствованию налоговой политики при
актуализации
Стратегии-2020.
[Электронный
ресурс].
URL:
www.govvrn.ru.
71. Меликов М. А. Фискальный федерализм и проблемы региональной
налоговой политики: дис. … канд. эконом. наук / М. А. Меликов. –
Ставрополь, 2004. – 181 с.
189
72. Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, утвержденная постановлением Правительства
РФ от 22 ноября 2004 г. № 670.
73. Мещерякова Л. А. Развитие региональной социально-экономической
системы на базе совершенствования бюджетно-налоговой политики :
теория, методология, практика : автореф. дис. … докт. эконом. наук / Л.
А. Мещерякова. – Ставрополь, 2009. – 40 с.
74. Налоги и налоговое право : Учебное пособие / Брызгалин А. В. и [др.].
– М. : Аналитика-Пресс, 1997. – 600 с.
75. Налоги и налогообложение : Учебник / Черник Д. Г. и [др.]. – М. : Инфра-М, 2003. – 414 с.
76. Налоговое стимулирование инновационных процессов / Н. И. Иванова
[и др.] – М.: ИМЭМО РАН, 2009. – 160 с.
77. Налоговый кодекс Российской Федерации – М. : Статут, 2013. – 885 с.
78. Незамайкин В. Н. Налоговая политика: состояние и перспектива / В. Н.
Незамайкин, И. Л. Юрзинова // Финансы. – 2009. - № 12. – с. 35-40.
79. Некрасов Н. Н. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы /
Н. Н. Некрасов. – М. : Экономика, 1978. – 344 с.
80. Норт Д. С. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. С. Норт. – М. : Фонд экономической книги
«Начала», 1997. – 180 с.
81. О системе документов стратегического планирования Воронежской области : закон Воронежской области от 30 июня 2010 г. № 64-ОЗ // Собр.
законодательства Воронежской обл. – 2010. – № 6 (часть I), ст. 325.
82. Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического
развития субъекта Российской Федерации : приказ Минрегиона РФ от
27 февраля 2007 г. № 14.
83. Одинокова Т. Д. Налоговая политика и ее влияние на инвестиционную
деятельность предприятий региона: на материалах Свердловской обла-
190
сти: дис. … канд. эконом. наук / Т. Д. Одинокова. – Екатеринбург,
2008. – 214 с.
84. Озерова М. Г. Генезис и природа транзитивности экономического механизма агропродовольственного сектора / М. Г. Озерова // Экономические науки – 2012. – №3. – С. 109-115
85. Осипов М. А. Налоговое стимулирование формирования и реализации
инвестиционного потенциала региональной экономики: автореф. дис.
… докт. эконом. наук / М. А. Осипов. – М., 2008. – 42 с.
86. Основные направления деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2011–2013 годы
87. Основные положения региональной политики в Российской Федерации
: указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // Рос. газ. – 1996. – 11
июня.
88. Пансков В. Г. Налоги и налоговая система Российской Федерации / В.
Г. Пансков. – М. : Финансы и статистика, 2006. – 459 с.
89. Пансков В. Г. Налоги и налогообложение : Учебник / В. Г. Пансков, В.
Г. Князев. – М. : МЦФЭР, 2003. – 336 с.
90. Пансков В. Г. Налоговые риски: налогоплательщики и государство / В.
Г. Пансков // Налоговый вестник. – 2009. – № 1 – с. 3-7.
91. Паценко О. Н. Налоговая политика и экономический рост: региональный аспект / О. Н. Паценко // Финансы. – 2010. – № 10. – с. 31-34.
92. Паценко О. Н. Совершенствование региональной компоненты налоговой политики Российской Федерации: дис. … канд. эконом. наук / О. Н.
Паценко. – Ставрополь, 2010. – 180 с.
93. Пинская М. Р. Налоговый риск: сущность и проявления / М. Р. Пинская
// Финансы. – 2009. – № 2. – с. 43-46.
94. Пинская М. Р. Реализация принципа федерализма в налоговой системе /
М. Р. Пинская // Финансы и кредит. – 2009. – № 34. – с. 29-32.
95. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной
политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу».
191
96. Постановление Правительства РФ от 29 января 2013 г. № 56 «Об
утверждении Правил исчисления величины прожиточного минимума
на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации».
97. Прогнозирование социально-экономического развития региона / А. И.
Татаркин [и др.]. – Екатеринбург : Институт экономики УрО РАН,
2011. – 1104 с.
98. Результаты распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2011-2013 гг., на 2012-2014 гг. и на 20132015 гг. [Электронный ресурс]. URL: www.minfin.ru.
99. Романовский М. В. Налоги и налогообложение : Учебник / М. В. Романовский, О. В. Врублевская. – СПб.: Питер, 2006. – 495 с.
100. Российские регионы: экономический кризис и проблемы модернизации
/ Л. М. Григорьев [и др.] – М. : ТЕИС, 2011. – 357 с.
101. Сапронова А. А. Налоговое регулирование инвестиционной деятельности: на примере Ставропольского края: дис. … канд. эконом. наук / А.
А. Сапронова. – Ставрополь, 2006. – 180 с.
102. Свечин А. А. Стратегия / А. А. Свечин – М.: Воен. вестник, 1927. – 265
с.
103. Сидорова Н. И. Формирование эффективных инструментов налогового
регулирования социально-экономического развития регионов: автореф.
дис. … докт. эконом. наук / Н. И. Сидорова. – М., 2003. – 49 с.
104. Смирнов С. А. Об оптимальной структуре налоговых доходов местных
бюджетов / С. А. Смирнов // Налоговая политика и практика. – 2011. –
№ 1. – с. 11-15.
105. Собакина М. Г. Влияние налоговой системы на экономическое развитие региона: дис. … канд. эконом. наук / М. Г. Собакина. – СПб, 2000. –
189 с.
106. Современный экономический словарь / Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский, Е. Б. Стародубцева – М.: Инфра-М, 2010. – 512 с.
192
107. Сонькин В. С. Налоговая компонента структурных инноваций в экономике региона: на материалах Ставропольского края: дис. … канд. эконом. наук / В. С. Сонькин. – Ставрополь, 2001. – 155 с.
108. Сотников Д. М. Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики / Д.М. Сотников // «Весник МГУ», Серия «Экономика». – 2007. – №1. – С. 17-32.
109. Сотников Д. М. Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики: автореф. дис. … канд. эконом. наук / Д. М. Сотников. – М., 2006. – 29 с.
110. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора / Дж. Ю. Стиглиц. – М.: Инфра-М, 1997. – 720 с.
111. Стратегический план Санкт-Петербурга : принят Генеральным советом
Стратегического плана Санкт-Петербурга 1 декабря 1997 г. [Электронный ресурс]. URL: www.stratplan.leontief.ru.
112. Терешин А. В. Стимулирование активности малого и среднего предпринимательства на основе формирования благоприятного налогового
климата: автореф. дис. … канд. эконом. наук / А. В. Терешин. – Новосибирск, 2009. – 22 с.
113. Тютюрюков Н. Н. Региональные и местные налоговые доходы / Н. Н.
Тютюрюков, В. Н. Тютюрюков // Финансы. – 2008. – № 4. – с. 31-35.
114. Тюпакова Н. Н. Методологические аспекты налогообложения факторов
производства / Н. Н. Тюпакова // Финансы. – 2011. - № 3. – с. 37-42.
115. Тюпакова Н. Н. Особенности налогового механизма распределения добавленной стоимости на региональном уровне / Н. Н. Тюпакова // Региональная экономика: теория и практика. – 2011. - № 12. – с. 43-47.
116. Ушвицкий Л. И. Стимулирование инновационного развития: поиск оптимального механизма налогообложения / Л. И. Ушвицкий, И. В. Туманян // Финансы и кредит. – 2008. – № 21. – с. 14-19.
193
117. Филатова И. И. Экономический рост региона: усиление роли налогового регулирования: на примере Липецкой области: дис. … канд. эконом.
наук / И. И. Филатова. – Тамбов, 2005. – 157 с.
118. Филимонова Е. Г. Налоговое стимулирование инвестиционной деятельности в регионе: дис. … канд. эконом. наук / Е. Г. Филимонова. –
СПб, 2008. – 205 с.
119. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / А. Г. Грязнова, С.
Ф. Викулов. – М. : Финансы и статистика, 2002. – 1165 с.
120. Фонд развития налогового потенциала. Минфин России. [Электронный
ресурс].
URL:
www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2011/12/
Fond_razvitiya_nalogovogo_potentsiala.pdf
121. Хайек Ф. А. фон. Дорога к рабству / Ф. А. фон Хайек. – М. : Экономика, 1992. – 176 с.
122. Харитоненко К. А. Налогообложение как инструмент государственного
управления инновационным развитием регионов Российской Федерации: дис. … канд. эконом. наук / К. А. Харитоненко. – М., 2008. – 126 с.
123. Чирков М. О. Формирование налоговой политики региона в условиях
реформирования местного самоуправления: на примере Алтайского
края: дис. … канд. эконом. наук / М. О. Чирков. – Барнаул, 2005. – 198
с.
124. Швецов А. В. Методология формирования устойчивой бюджетноналоговой политики на основе анализа цикличности: автореф. дис. …
докт. эконом. наук / А. В. Швецов. – Йошкар-Ола, 2012. – 42 с.
125. Шевцов А. В. Формирование устойчивой бюджетно-налоговой политики регионов: теория и методология / А. В. Шевцов. – Йошкар-Ола:
ООО «Стринг», 2011. – 208 с.
126. Шеховцева Л. С. Формирование и моделирование стратегического целеполагания региона как субъекта экономического развития : автореф.
дис. … докт. эконом. наук / Л. С. Шеховцева. – Калининград, 2008. – 43
с.
194
127. Шумпетер Й. А. Теория экономического развития / Й. А. Шумпетер. –
М. : Изд-во «Директмедиа Паблишинг», 2008. – 355 с.
128. Щербакова И. Г. Управление социально-экономическим развитием региона посредством бюджетно-налоговых механизмов: дис. … канд.
эконом. наук / И. Г. Щербакова. – Ижевск, 2003. – 215 с.
129. Эколого-экономический индекс регионов РФ. Методика и показатели
расчета / С. Н. Бобылев [и др.] – М. : WWF России, РИА Новости, 2012.
– 147 с.
130. Эльканов Р. Х. Управление налоговыми ресурсами развития региона:
на материалах Карачаево-Черкесской республики: дис. … канд. эконом.
наук / Р. Х. Эльканов. – Кисловодск, 2003. – 177 с.
131. Юрзинова И. Л. Влияние налоговой политики на экономическое развитие регионов: дис. … канд. эконом. наук / И. Л. Юрзинова. – М., 2004. –
166 с.
132. Юрзинова И. Л. Методические основы оценки эффективности налоговой политики при выработке стратегии экономического развития регионов и страны в целом / И. Л. Юрзинова // Финансы и кредит. – 2009. –
№ 10. – с. 17-25.
133. Юрзинова И. Л. Налоговая политика как инструмент управления социально-экономическим развитием Российской Федерации: дис. … докт.
эконом. наук / И. Л. Юрзинова – М., 2009. – 391 с.
134. Юткина Т. Ф. Налоги и налогообложение : Учебник / Т. Ф. Юткина. –
М. : Инфра-М, 2001. – 574 с.
135. Яковенко Л. И. Нерешенные вопросы статистической оценки налогового потенциала региона // Л. И. Яковенко, А. В. Лосева // Вопросы статистики. – 2009. – № 2. – с. 59-63.
136. Auerbach A. Taxation and economic efficiency / A. Auerbach, J. Hines. –
NBER Working paper No. 8181. – 2001. – 117 p. [Электронный ресурс].
URL: www.nber.org/papers/w8181.
195
137. Barro R. J. The Ricardian approach to budget deficits / R. J. Barro. – NBER
Working paper No. 2685. – 1989. – 40 p. [Электронный ресурс]. URL:
www.nber.org/papers/w2685.
138. Brennan G. The power to tax: analytic foundations of a fiscal constitution /
G. Brennan, J. M. Buchanan. – Indianapolis : Liberty fund, 2000. – 280 p.
139. Chandler A. D. Strategy and structure: chapters in the history of the industrial enterprise / A. D. Chandler. – Cambridge, MA : MIT Press, 1962/1990. –
455 p.
140. Gorodnichenko Y. Myth and reality of flat tax reform: micro estimates of tax
evasion response and welfare effects in Russia / Y. Gorodnichenko, J. Martinez-Vazquez, K. Sabirianova Peter – NBER, Cambridge, MA, 2008. –
64 с.
141. Rawls J. Justice as Fairness // J. Rawls. – Cambridge, Massachusetts: Belknap Press, 2001. – 214 p.
196
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1
Таблица 1 – Сведения о предоставлении региональных и местных налоговых льгот
в Воронежской области за 2007-2011 годы
А
Поступление налоговых доходов в консолидированный бюджет области
– всего, млн. рублей
Представлено льгот в соответствии с региональным законодательством –
всего, млн. рублей
В процентах к налоговым доходам, %
из них:
По федеральным налогам
Поступило налога на прибыль организаций, млн. руб.
Предоставлено региональных льгот по налогу на прибыль организаций, млн. рублей
В процентах к поступлениям налога на прибыль организаций, %
По региональным налогам
Поступило налога на имущество организаций, млн. рублей
Предоставлено региональных льгот по налогу на имущество организаций, млн. руб.
В процентах к поступлению налога на имущество организаций, %
Поступило транспортного налога, млн. рублей
Предоставлено региональных льгот по транспортному налогу, млн.
руб.
В процентах к поступлениям транспортного налога, %
Представлено льгот в соответствии с нормативными правовыми актами
представительных органов муниципальных образований – всего, млн. рублей
В процентах к налоговым доходам, %
из них:
Поступило налога на имущество физических лиц, млн. рублей
Предоставлено местных льгот по налогу на имущество физических
лиц, млн. рублей
В процентах к поступлениям налога на имущество физических лиц, %
2007
1
2008
2
2009
3
2010
4
2011
5
25388,9
32907,4
33240,1
40990,7
47137,3
1565,3
6,2
2288,3
7,0
2330,8
7,0
2440,1
6,0
3732,2
7,9
6205,2
8819,7
6541,8
9114,7
11249,9
0,0
0,0
437,2
5
180,3
2,8
72,7
0,8
436,1
3,9
2069,2
2519,5
3068,9
3493
4277
1467,5
70,9
389,4
1668,5
66,2
335,2
1895,8
61,8
1039,9
2057,6
58,9
1377,4
2977
69,6
1509,6
97,8
25,1
182,6
54,5
254,7
24,5
309,8
22,5
319,1
21,1
100,2
0,4
95,6
0,3
111,7
0,3
114,9
0,3
290,5
0,6
90,9
118,4
148,1
170,3
46,4
0,03
0,0
0,09
0,1
0,21
0,1
0,12
0,1
11,2
24,1
198
Поступило земельного налога, млн. рублей
Предоставлено местных льгот по земельному налогу, млн. рублей
В процентах к поступлениям земельного налога, %
1151,3
100,2
8,7
1263,5
95,5
7,6
Источник: УФНС по Воронежской области (формы отчетности 5-ПМ, 5-НИО, 5-ТН, 5-МН)
1223,8
111,5
9,1
1372,5
114,8
8,4
1630,4
279,3
17,1
Приложение 2
Таблица 1 – Налоговые доходы бюджета и налог на прибыль организаций в
2009 и 2010 годах
млн. рублей
Налоговые доходы
А
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
Московская область
Орловская область
Рязанская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Тульская область
Ярославская область
г. Москва
Республика Карелия
Архангельская область
Вологодская область
Калининградская область
Ленинградская область
Мурманская область
Новгородская область
Псковская область
г. Санкт-Петербург
Республика Адыгея
Краснодарский край
Ростовская область
Республика Марий-Эл
Республика Мордовия
Чувашская Республика
Кировская область
Нижегородская область
Пензенская область
Саратовская область
Ульяновская область
Курганская область
Свердловская область
Челябинская область
2009 г.
32 642
23 563
32 656
36 021
13 379
23 993
12 096
19 982
21 207
317 509
13 088
36 518
18 935
14 204
32 214
27 554
46 613
1 412 708
11 335
25 414
28 033
37 111
83 235
34 327
16 850
10 133
307 177
4 395
132 805
83 014
9 969
12 033
21 795
21 458
98 111
21 399
60 901
21 331
12 038
119 081
57 989
2010 г.
49 194
16 944
37 779
43 910
16 943
37 537
14 520
27 979
21 717
379 174
16 472
44 862
22 948
15 978
36 947
28 153
57 737
1 670 607
17 077
31 018
36 199
48 889
97 999
43 563
17 132
11 926
343 806
5 102
141 390
97 667
11 251
15 642
24 136
25 493
107 551
25 096
70 977
26 713
15 060
161 180
93 382
Налог на прибыль организаций
2009 г.
6 327
4 083
4 912
7 315
1 827
3 001
1 710
4 576
5 417
63 222
1 911
4 281
3 658
3 150
5 721
6 226
6 680
426 113
1 369
2 400
5 234
3 235
16 490
8 785
5 156
1 999
82 622
745
26 079
14 012
1 318
1 570
3 383
2 565
19 028
3 123
10 063
4 024
1 559
21 831
4 334
2010 г.
15 409
4 167
6 868
9 742
2 487
7 315
2 428
7 933
10 641
80 592
2 900
5 834
5 136
3 496
6 614
6 779
8 329
553 857
4 404
5 075
12 052
5 829
22 410
15 694
4 560
2 261
108 439
893
30 246
16 975
1 940
2 312
4 591
4 355
27 145
3 973
12 267
5 768
2 870
40 349
20 925
200
Продолжение табл. 1
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
Красноярский край
Иркутская область
Кемеровская область
Новосибирская область
Омская область
Забайкальский край
Приморский край
Хабаровский край
Амурская область
Камчатский край
Сахалинская область
Еврейская автономная область
Источник: ФНС России
2 754
18 003
2 619
9 251
29 771
105 063
60 500
67 401
83 208
60 343
20 425
46 963
48 483
23 689
13 028
65 247
2 526
4 377
17 668
3 256
9 918
43 213
164 506
62 478
94 718
96 350
75 020
24 351
54 472
61 158
26 434
16 130
70 007
3 220
261
3 523
116
2 236
4 213
23 839
17 539
9 913
13 390
6 390
3 341
8 119
5 691
6 561
1 320
31 681
306
1 143
3 650
207
3 504
8 720
84 538
19 404
24 631
17 527
9 687
4 582
12 840
11 320
8 628
2 134
23 258
666
Приложение 3
Основные результаты экономической деятельности предприятий обрабатывающих производств в Воронежской области
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
ВРП,
млн.
рублей
Выручка,
млн. рублей
Материальные
затраты, млн.
рублей
Фонд заработной платы, млн.
рублей
31983
40731
51016
46992
61957
75977
79405
79892
88585
119878
114174
133404
173882
197996
31957
35434
47951
45670
53362
69553
79198
10900
13890
17287
15792
17522
19741
23214
Источник: Воронежстат
Основные
фонды (по
полной
учетной стоимости),
млн. рублей
Износ (в стоимостном выражении),
млн. рублей
ставка
налога на
прибыль
ставка
налогов
на ФОТ
ставка налога на имущество
20892
38215
55538
72838
90231
107484
124830
10133
18458
26270
33578
42860
49443
57422
0,24
0,24
0,24
0,2
0,2
0,2
0,2
0,26
0,26
0,26
0,26
0,3
0,3
0,3
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
Приложение 4
МЕТОДИКА РЕЙТИНГОВОЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
Направление /
блок
1 блок «Налоговые доходы
бюджета»
2 блок «Налоговый потенциал»
3 блок «Налоговые риски»
Наименование показателя,
Источник информации
ед. измерения
1 направление «Финансовые ресурсы»
Объем налоговых поступле- ФНС России; Казначейство России;
ний в бюджетную систему с
Внебюджетные социальные фонды
территории субъекта РФ (по
Расчет показателя:
основным бюджетообразуОтношение общего объема налогоющим налогам), млрд. рубвых поступлений в бюджетную силей
стему с территории субъекта РФ к
среднегодовой численности населения, проживающего на данной территории
Собственная финансовая
ФНС России; Казначейство России;
(налоговая) обеспеченность
Росстат
консолидированного бюджеРасчет показателя:
та субъекта РФ, рублей
Отношение налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта
РФ к среднегодовой численности
населения
Темп роста налоговых поФНС России; Казначейство России;
ступлений в консолидироРосстат
ванный бюджет субъекта
Расчет показателя:
РФ, скорректированный с
Исчисляется путем деления индекса
учетом инфляции
номинального объема налоговых
поступлений на индекс потребительских цен
Удельный вес налоговых по- ФНС России; Казначейство России
ступлений в объеме доходов
Расчет показателя:
консолидированного бюджеОтношение налоговых доходов к
та субъекта РФ
общему объему доходов консолидированного бюджета субъекта РФ
Интегральный показатель
ФНС России; Росстат
оценки факторов налогового
Расчет показателя:
потенциала региона, балл
Сумма произведений нормированных значений показателей на весовые коэффициенты
Интегральный показатель
ФНС России; Росстат
оценки налоговых рисков
Расчет показателя:
региона, балл
Сумма произведений нормированных значений показателей на весовые коэффициенты
203
4 блок «Налоговая нагрузка на
население»
5 блок «Налоговая нагрузка на
бизнес»
2 направление «Налоговый климат»
Соотношение налоговой
ФНС России;
нагрузки на население (в абРосстат
солютном выражении) и
Требует сопоставления с прожиточсреднедушевых денежных
ным минимумом.
доходов населения, %
Расчет показателя:
ведется для трудоспособного населения
Отношение суммы начисленных
налогов с физических лиц и косвенных налогов с учетом поправочного
коэффициента к денежным доходам
населения (за вычетом необлагаемых источников)
Соотношение денежных доФНС России;
ходов населения, остающихРосстат
ся после уплаты налогов, и
Расчет показателя:
прожиточного минимума
ведется для трудоспособного населения
Отношение среднедушевых денежных доходов населения, за вычетом
налогов, уплаченных физическими
лицами, к прожиточному минимуму
Соотношение налогов и сборов на труд, поступивших с
ФНС России;
территории региона в бюдРосстат;
жетную систему РФ, и фонгосударственные внебюджетные
да начисленной заработной
фонды
платы, %
Соотношение расходов реФНС России;
гионального бюджета на
Казначейство России;
развитие человеческого кагосударственные внебюджетные
питала и налоговых поступфонды
лений
Расчет показателя:
Отношение суммарного объема расходов консолидированного бюджета
субъекта РФ на развитие социальной
сферы и расходов государственных
внебюджетных фондов (за вычетом
административных расходов) и
налоговых поступлений в бюджетную систему с территории субъекта
РФ
Совокупная налоговая
ФНС России;
нагрузка на экономику, %
Казначейство России;
Росстат;
государственные внебюджетные
фонды
Налоговая нагрузка по отТребует сопоставления с оптимальраслям (в сельском хозяйным уровнем налоговой нагрузки.
стве, промышленности, торРасчет показателя:
204
говле), %
6 блок «Налоговые стимулы и
ограничения»
7 блок «Результаты налоговых
проверок»
8 блок «Состояние задолженности по налогам и
сборам»
Соотношение объема налоговых поступлений по конкретному виду
экономической деятельности с номинальным объемом ВРП в текущих
ценах
Коэффициент социальной
ФНС России;
значимости налоговых льгот
Росстат
Расчет показателя:
Отношение среднедушевого показателя налоговых льгот и прожиточного минимума населения
Коэффициент бюджетной
ФНС России
эффективности налоговых
Расчет показателя:
льгот
Отношение прироста сумм начисленных налогов в среднем за период
к объему предоставленных налоговых льгот
Коэффициент инвестиционФНС России;
ной эффективности налогоРосстат
вых льгот
Расчет показателя:
Отношение прироста инвестиций в
основной капитал в среднем за период к объему предоставленных
юридическим лицам налоговых
льгот
3 направление «Налоговое администрирование»
Суммы доначислений по реФНС России
зультатам налоговых проверок, тыс. рублей
Суммы доначислений на одну выездную проверку, тыс.
рублей
Количество выездных налоговых проверок, ед.
Количество выездных налоговых проверок на 1000 организаций, ед.
Доля выездных налоговых
проверок, выявивших нарушения, %
Сумма задолженности перед
ФНС России
бюджетом, тыс. рублей
Отношение задолженности к
величине начисленных налогов и сборов, %
Удельный вес задолженности по налогам и сборам,
приостановленной к взысканию в связи с введением
процедуры банкротства, в
общем объеме задолженно-
205
9 блок «Расходы
на содержание
налоговых органов»
сти по налогам и сборам, %
Удельный вес задолженности по налогам и сборам,
взыскиваемой судебными
приставами, по постановлениям о возбуждении исполнительного производства, в
общем объеме задолженности по налогам и сборам, %
Сумма задолженности, невозможной к взысканию,
тыс. рублей
Коэффициент общей экономической эффективности
работы налоговых органов
ФНС России
Расчет показателя:
Соотношение объема поступивших в
бюджетную систему налогов и сборов, администрируемых ФНС, и
расходов федерального бюджета на
содержание территориальных органов ФНС России с учетом поправочных коэффициентов
206
ФОРМУЛЫ ДЛЯ РАСЧЕТОВ
Формула для расчета налоговой нагрузки на население:
НН ТН 
НЛН  НКН * К Д
ДДТН
*100% ,
где НЛН – начисленные налоги с физических лиц;
НКН – начисленные косвенные налоги;
КД – коэффициент доли косвенных налогов, оплачиваемых населением (в
пределах 0,6 – 0,7);
ДДТН – денежные доходы населения, за вычетом пенсий и стипендий, а
также «скрытых» доходов.
Соотношение денежных доходов населения, остающихся после уплаты
налогов, и прожиточного минимума рассчитывается по формуле:
СТН
ДДТН НЛН  НКН * К Д

ТН
ТН

*100% ,
ПМТН
где СТН – коэффициент соотношения среднедушевых доходов, остающихся
после уплаты налогов, и прожиточного минимума для трудоспособного населения;
ПМТН – прожиточный минимум трудоспособного населения.
Формула для расчета налоговой нагрузки на фонд оплаты труда выглядит следующим образом:
НН ОТ 
НДФЛ  ЕСН  СВ
*100%,
ФОТ
где НДФЛ – объем фактических налоговых поступлений НДФЛ;
ЕСН, СВ – объем фактических налоговых поступлений ЕСН и страховых
взносов;
ФОТ – фонд оплаты труда.
Коэффициент соотношения социальных расходов государства и фактически собранных в регионе налоговых платежей:
СЧК 
РЧК
*100%,
ФНП
где РЧК – расходы регионального бюджета на развитие человеческого капитала (включая расходы на образование, здравоохранение, физическую культуру
и спорт), а также социальные расходы государственных внебюджетных фондов РФ, осуществляемые на данной территории;
ФНП – фактические налоговые поступления, а также страховые взносы, перечисляемые в бюджетную систему с территории субъекта РФ.
Данный коэффициент показывает социальную отдачу от уплаты налогов, другими словами, объем инвестиций в развитие человеческого капитала
207
на территории определенного субъекта Федерации на 1 рубль общих налоговых затрат общества.
Расчет оптимальной налоговой нагрузки ведется с использованием модели, предложенной Е. В. Балацким, базовое уравнение которой представляет
собой модифицированную функцию Кобба-Дугласа вида:
Y = γDK(a+bq)qL(n+mq)q,
где Y – объем ВРП;
𝑡 𝑘
D – параметр, отражающий влияние времени (𝐷 = exp⁡[𝛽 ( ) + 𝑟]);
ℎ
t – время;
h, k, r – параметры, задаваемые априорно (в частности, для России h =
100; k = 0,2; r = 0);
K – объем основных фондов;
L – численность занятых в экономике;
q – налоговая нагрузка;
γ, β, a, b, n, m – статистически оцениваемые параметры.
Локальный максимум производственной функции достигается в точке
q* (точке Лаффера 1-го рода):
1 𝑎⁡ ln 𝐾+𝑛 ln 𝐿
𝑞∗ = −
.
2 𝑏 ln 𝐾+𝑚 ln 𝐿
Данный уровень можно назвать оптимальным, поскольку более высокое
налоговое бремя оказывает дестимулирующее влияние на производителей.
Точка Лаффера 2-го рода характеризует тот предел налогового бремени,
за пределами которого становится невозможным рост налоговых поступлений, и рассчитывается по формуле:
1 𝑎⁡ ln 𝐾+𝑛 ln 𝐿
𝑞∗∗ = −
.
2 𝑏 ln 𝐾+𝑚 ln 𝐿
В целях создания условий, благоприятных для развития экономики,
определение точки Лаффера 1-го рода имеет первостепенное значение. Поэтому в качестве критерия для оценки эффективности налоговой политики в
регионе служит отклонение фактического значения налоговой нагрузки от ее
оптимального уровня, в качестве которого выступает точка Лаффера 1-го рода.
Результаты проведенных автором расчетов по методике Балацкого Е. В.
для различных отраслей экономики представлены в таблице.
208
Таблица 1 – Параметры для расчета точек Лаффера 1-го рода
𝑎
𝑏
𝑛
𝑚
𝑞∗
Статистические параметры
Сельское хозяйство
0,4
-107,3
60,9
-760,2
3,6
Обрабатывающие
производства
-4,7
16,8
15,5
-39,1
24,0
Торговля
R-квадрат = 0,988;
F = 129,8
R-квадрат = 0,986;
F = 117,5
R-квадрат = 0,988;
F = 129,8
-16,9
96,4
6,4
-51,6
13,0
Примечание: параметры модели рассчитаны на интервале 1998-2011 гг.
Коэффициент социальной значимости налоговых льгот:
К СЗ 
НЛ ФЛ
ЧН ,
ПМ
СДД 
где СДД – среднедушевые денежные доходы населения;
НЛЮЛ – объем налоговых льгот, предоставленных физическим лицам;
ПМ – прожиточный минимум населения.
Кроме того, заключение об эффективности налоговых льгот в рамках
действующих методик выносится по результатам одного года. Поскольку
эффект от предоставления налоговых льгот достигается с определенным
временным лагом, то эффективность налоговых льгот необходимо рассматривать в средне- или долгосрочном периоде.
Коэффициент бюджетной значимости, который рассчитывается за три
последовательных года по следующим формулам:
( НД t 1  НД t  2  НД t  3 ) / 3  НД t
,
НЛ t
( НД t  2  НД t  3 ) / 2  НД t 1
КБt 1 
НЛ t
НД t  3  НД t  2
.
КБ 
НЛ t  2
КБt 
Автором предложен порядок расчета коэффициента общей экономической эффективности работы налоговых органов:
СЭНО 
ФНП НО
*100%,
РНО
где ФНПНО – объема фактически поступивших в бюджетную систему налогов и сборов, администрируемых ФНС;
РНО – расходов федерального бюджета на содержание территориальных органов ФНС России с учетом поправочных коэффициентов.
Общая сумма расходов на содержание территориальных органов ФНС
России не включает в себя объем расходов, затраченных на содержание цен-
209
трального аппарата и межрегиональных инспекций. В итоге игнорирование
данного обстоятельства неизбежно приводит к завышению итоговых оценок
при проведении межрегиональных сопоставлений. Поэтому были введены
поправочные коэффициенты k1 и k2:
k1 
Ti
* EFO ,
TFO
где Ti – объем налоговых доходов, администрируемых ФНС, поступивших в
бюджетную систему с территории субъекта РФ;
TCFO – объем налоговых доходов, администрируемых ФНС, поступивших в
бюджетную систему в целом по округу;
ECFO – объем расходов федерального бюджета на содержание межрайонной
инспекции по округу;
k2 
Ti
* ERF ,
TRF
TRF – объем налоговых доходов, администрируемых ФНС, поступивших
в бюджетную систему в целом по РФ;
ERF – объем расходов федерального бюджета на содержание центрального аппарата ФНС России.
210
Приложение 5
Индекс налогового потенциала
Расчет показателя:
Налоговый потенциал
региона
Численность постоянного
населения в регионе
Расчет показателя:
Налоговый потенциал
по налогу на прибыль
организаций
Налоговый потенциал
по налогам на совокупный доход
Налоговый потенциал
по акцизам
Прогноз поступлений
по НПО по субъектам
РФ
Прогноз поступлений
по НДС по субъектам
РФ
Прогноз поступлений по
акцизам по субъектам
РФ
Доля субъекта РФ в
общей сумме прибыли
по крупным и средним
предприятиям по субъектам РФ
Доля субъекта РФ в
розничном товарообороте, обороте общественного питания и
объеме платных услуг
Доля субъекта РФ в общем объеме отгруженной подакцизной продукции по субъектам РФ
Налоговый потенциал по НДФЛ
Налоговый потенциал
по налогу на имущество организаций
Прогноз поступлений по НДФЛ по
субъектам РФ
Прогноз поступлений по НИО по
субъектам РФ
Доля субъекта РФ в
фонде начисленной
заработной платы по
субъектам РФ
Доля субъекта РФ в
общей остаточной
стоимости основных
фондов коммерческих организаций
Налоговый
потенциал по
др. налогам
Рисунок 1. Схема построения индекса налогового потенциала региона,
рассчитываемого по методике Минфина