Зачем приняли закон об удалении глав муниципальных

Михаил БАНЩИКОВ,
депутат Госдумы России,
председатель Союза представительных
органов местного самоуправления
Российской Федерации
Вопросы задает
Екатерина ЖИЛЯКОВА, главный
редактор журнала «Mмуниципальная
власть»
В конце апреля Госдума России приняла в третьем чтении законопроект о так
называемом удалении глав муниципальных образований от должности. Напомним, что
это один из трех законопроектов, которые Дмитрий Медведев назвал приоритетными на
встрече с парламентариями в начале года. Проект вызвал неоднозначную реакцию
муниципального сообщества (несколько критических откликов были опубликованы в
«МB» № 1 2009) - прежде всего в связи с содержавшейся в нем возможностью для
губернатора ставить вопрос об удалении мэра на голосование местного
представительного органа. Но за полгода обсуждения
в Госдуме России к третьему чтению проекта в документ были внесены изменения, в том
числе по предложению общественных организаций
На то и удаление, чтобы мэр не дремал
Зачем приняли закон об удалении глав муниципальных образований
и местных администраций?
М
ИХАИЛ
Константинович, большинство муниципалов оценивает поправки однозначно - Госдума России одобрила проект, по которому
фактически назначенный губернатор получает право отстранять избранного мэра.
- Неверно говорить, что цель закона - удаление глав губернаторами. Так может
считать только тот, кто проект не читал. И более того, решение
принимает
не
губернатор,
а представительный орган данного муниципального образования.
Кстати, недавно в Магнитогорске прошло очередное собрание Союза представительных органов местного самоуправления Российской Федерации. Среди прочих
пунктов мы включили в повестку дня вопрос об этом проекте. И мои коллеги председатели городских дум, советов - тоже сначала выступили резко против, а
потом, когда послушали разъяснения, согласились, что документ совсем о другом.
Вспомните - в ноябре прошлого года Президент России Дмитрий Анатольевич
Медведев в Послании Федеральному собранию говорил о том, что
представительным органам местного самоуправления нужно дать права более
действенно контролировать власть исполнительную. Вот эту задачу и реализует новый
закон.
Закон добавил к полномочиям представительного органа заслушивание
ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной
администрации о результатах их деятельности. В том числе - и это немаловажно отчет о решении вопросов, поставленных представительным органом. Понимаете,
иной раз мы, городские депутаты (а я говорю «мы», потому что много лет был
депутатом, заместителем председателя, а потом и председателем Вологодской
городской думы), принимаем решение, а оно остается без внимания мэра. А теперь
ежегодный отчет главы перед представительным органом обязателен.
- Но разве раньше глава не должен был отчитываться?
- Раньше такое право было завуалированным. Вроде как глава мог отчитаться - то
ли в письменном, то ли в устном виде... Если отчет был прописан в уставе, то делал, если
не был прописан, то не делал. В какой форме - в уставах сказано не было. Он мог
выступить, мог план на паре страниц распечатать. Бумажку написал - и как будто бы
отчитался. Теперь в законе расписана процедура отчета. И слова «принятие» там не
было: депутаты просто просмотрели и все. А теперь это обязательная процедура.
- То есть если бы вы вернулись в кресло председателя Вологодской думы, этот
закон стал бы большим подспорьем?
- Подспорьем в том смысле, что мы могли бы реально воздействовать на главу
своим решением. Сейчас как - дума приняла решение, глава его не исполняет, ищет кучу
отговорок - да у меня нет денег, да у меня нет того, нет сего...
- И что, депутаты будут голосовать за удаление, если доклад им не
понравится?
- Что значит «не понравится»? Проект устанавливает порядок и основания для
удаления главы муниципального образования по решению представительного органа.
Раньше механизма удаления не было в принципе. Но и до поправок в Федеральном
законе № 131-ФЗ была статья о том, что при определенных условиях органы
государственной
власти
могут
осуществлять
отдельные
полномочия
органов местного самоуправления (речь о так называемой «временной
администрации»). Теперь ряд этих положений увязали с процедурой удаления от
должности.
Опасения, которые вы озвучиваете, появились с первоначальным вариантом
проекта. Там был очень размытый перечень условий, по которым можно главу удалить
от должности. Но во втором чтении после неоднократных консультаций, в том числе
немалое влияние оказал Европейский клуб экспертов местного самоуправления,
большая часть этих проблем была снята.
- Так за что можно удалить?
- Итак, есть три основания для удаления мэров. Первое – решения
представительного органа о действии или бездействии главы муниципального
образования, что повлекло наступления последствий, предусмотренных 75-й статьей
131-го закона (положения об условиях введения временной финансовой администрации. - «MB»).Тo есть если сумма набранных муниципалитетом кредитов превышает
доходы на 30 и более процентов. Но главное тут не то, что набрал эту сумму, а вообще
тактика: взять кредит, потом еще раз взять кредит, потом еще и еще... Плюс
бездействие, то есть кредит был взят, но по-прежнему ничего не делалось.
Другими словами, если мэр соответствует этому первому основанию для
удаления, значит, он просто не способен работать в режиме главы города. Это же не
просто почетная миссия: ленточку разрезать, ресторан или кафе открыть, делать другие
прекрасные публичные вещи. Это большая тяжелая работа. Мэр должен хорошо знать
бюджет, отслеживать его исполнение, решать вопросы с субъектом Федерации о
финансовой поддержке и так далее.
Предположим, глава сделал доходную часть местного бюджета в рамках 15
процентов собственных доходов. Что насобирал - то и ладно. То есть расходная часть
значительно больше доходов. Но он при этом никак не выстраивал отношения с областью, никаких шагов не сделал. Как он будет исполнять этот бюджет? Разумеется, он
его не исполнит. Разумеется, он подпадет под статью о действии и бездействии.
- А если мэр набрал кредитов, чтобы исполнить свои полномочия? То есть он
кандидат на удаление, потому что кредиты превышают треть от бюджета, но он
влезал в долги потому, что иначе не мог исполнить обязательства?
- Повторю - у него был июнь, июль, август, сентябрь, октябрь и ноябрь для того,
чтобы урегулировать вопросы по финансам с вышестоящим органом власти
субъекта Российской Федерации. Регион может закрепить за местным бюджетом
2
дополнительные налоги - транспортный, часть подоходного, налог на прибыль может
дать, который все твои проблемы решит. Мэр о проблемах бюджета может за
полгода рассказать или нет?
- А разве на стадии принятия
бюджета
мэра
не
должен
контролировать представительный орган?
- Должен. Но давайте посмотрим на процесс формирования бюджета со стороны
городских депутатов. Кто формирует бюджет? Исполнительная власть, а
представительный орган утверждает и контролирует. Вот представьте, что 20 декабря в
городскую думу принесли бюджет. 20 декабря! Бюджет, который по своим доходам
покрыт на 15 процентов. Что мы должны делать? Или надо срочно менять расходную
часть - что-то урезать. Ну и что мы урежем? Зарплату врачам и учителям? Или же мы
отменим какие-то прямые функции, наши вопросы ведения? Нет. Значит, мы начнем
искать доходную часть. Но не мы должны искать, не депутаты! Искать должен тот, кто
бюджет формирует.
И тут начинается коллизия. Отклоняется бюджет, начинаются переговоры... А
времени-то нет, уже конец года. Спрашивается: чем ты, мэр, занимался летом и осенью?
Это же огромная должна была быть работа всей администрации. Это же все ведомства
надо прогнать по доходной части, по расходной части. Это же надо формировать
бюджет, надо разговаривать с регионом, который может дать дополнительные налоги транспортный, подоходный... Должна полгода минимум вестись эта работа. Но глава-то
ничем этим не занимался. Поэтому и дополнительные налоговые источники переданы
не были. А как губернатор их передаст? Откуда губернатор знает, что в данном муниципальном образовании такая тяжелая ситуация с доходами? Он что, телепат? Раз мэр
молчит, раз не просит дополнительных средств, раз не действует, раз не объясняет значит, все не так плохо?
И мэр во всей этой истории -однозначно непрофессионал, который не хочет
работать и не имеет профессиональной команды. И что, город с бюджетом, в котором
концы с концами не сходятся, должен сидеть без денег и ждать окончания мэрского
срока?
Это я рассказал о первом основании для голосовании об удалении от должности.
Второе основание -неисполнение в течение трех и более месяцев мэром обязанностей
по решению вопросов местного значения, переданных госполномочий.
- Что значит неисполнение? Человек три месяца не ходит на работу?
- Условно говоря, да. Обычно люди работают на условиях, прописанных в
трудовом договоре. И если человек прогулял три раза, его можно уволить, не прибегая к
суду. У нас же глава города может по году, по два не ходить на работу. Такие случаи
есть, приструнить мэра-прогульщика очень трудно. Он отвечает: я избран народом,
отстаньте от меня.
- А что, действительно такое большое количество мэров, которые просто не
ходят на работу? Неужели это такая большая проблема для страны? Не может же
федеральный закон приниматься ради решения пары случаев?
- Привожу пример. Город Сокол в Вологодской области. Два года глава города
ходила только получать зарплату. Два года! Ее ничем нельзя было пронять. Уже и в
газетах писали, и губернатор пропесочивал – ничего не делала. Мало того, взяла себе
зама, которая работала с нарушением законодательства. И только через два с половиной
года было обращение в суд. Прокуратура нашла нарушения, и только после этого ее
будут увольнять - за нарушения.
То есть тратится время, а город все разваливается и разваливается. Хорошо, если
есть нормальный глава района, который, может быть, какие-то функции возьмет на
3
себя.
Сейчас в Ханты-Мансийском автономном округе подводят к суду мэра
небольшого города. А там же налицо элементы бездействия. Новый закон позволит
сэкономить время.
- Но и до поправок была процедура отзыва главы.
- Не смешите, вы не хуже меня знаете, что она не была реализована ни в одном
муниципальном образовании. Эту форму практически невозможно было применить.
Только через референдум, то есть должна быть создана инициативная группа, должна
быть оплачена кампания по отзыву и так далее. И на самом деле реализовать эту
процедуру и отозвать по ней мэра было невозможно.
- Вы описали
два основания
для
положительного
голосования
представительным органом за удаление мэра от должности. Какое третье?
- Третье основание для удаления мэра от должности - неудовлетворительная
оценка деятельности главы муниципального образования по результатам его
ежегодного отчета, данная два раза подряд. Непринятие отчета дважды - это очень
сильно. То есть два года подряд городской совет признает отчет мэра неудовлетворительным. Вы представляете, как он должен работать, точнее, с каким размахом не работать? Так за два года он и сам поймет, что не справляется.
И вот на этой стадии в процесс вступает губернатор. Вы вначале говорили, что
губернатор теперь сможет вмешиваться в городские дела. Нет, губернатор не может
никого удалить без согласия депутатов. Прямого указания, что губернатор снимает, такого нет. Если есть инициатива трети городского совета, то решение должно быть
согласовано с губернатором. Это очень важный момент. Например, представительный
орган полностью про мэрский и «не замечает», что мэр не работает. Тогда с инициативой выступает губернатор. Но опять же - только с согласия депутатского корпуса.
Ведь он может не знать местной специфики. А вдруг мэр не работает по объективным
причинам? Например, болеет. Тогда депутаты отказываются принимать решение по
удалению. Другими словами, представление, что губернатор выходит с инициативой и
все, мэр снят, - это не совсем правильно. Должно быть понятно, за что удаление,
представительный орган должен оценить работу главы.
Причем если инициатива депутатов или губернатора об удалении будет отклонена
представительным органом, то повторно этот вопрос может быть вынесен не ранее чем
через два месяца. И у главы появляются два месяца, за которые он может показать себя с
самой лучшей стороны.
- А жители, которые выбирали главу, в процедуре не участвуют?
- Во-первых, они выбрали депутатов, которые действуют от их имени. Тут
очень важно, что решение представительного органа подлежит опубликованию не
позднее чем через пять дней. Тем самым обеспечивается публичность процедуры
удаления. И если удаленный глава муниципального образования письменно изложит
свое мнение, несогласие, - а он имеет на это право, то оно также подлежит публикации
вместе с решением представительного органа. И тогда жители смотрят - доверять
своему представительному органу в будущем или нет.
В общем, как ни крути, а этот закон не имеет никакого отношения к страшилке:
мол, губернатор встанет и скажет «а давайте-ка кинем вот этого главу, а то у меня есть
хороший кандидат на его место». Так - не будет.
Я бы вообще сказал, что этот закон - скорее форма предостережения. Как в хоккее:
тебя удалили, но через две минуты ты опять можешь играть. Если тебя отстранили - то
отстранили насовсем, и ты уже не имеешь права претендовать на пост мэра. А удалили
- и объявляются выборы через три месяца. Если ты прав, если население тебя
4
поддерживает - то тебя опять выберут и ты исправишь ошибку, за которую тебя удалили.
Кстати, это важная разница между «удалили» и «отстранили», и почему в
документе первый, а не второй вариант. Да, слово «удаление» некрасивое, но никаким
другим синонимом его заменить нельзя. Любое другое слово означало бы, что он навсегда лишился права занимать эту должность. А удаление - это как в спорте: удалили,
а через какое-то время он опять играет.
- Эти поправки касаются всех глав - и избранных жителями, и ситименеджеров?
- Да, просто число условий, которые к ним можно применить, меняется. Глава
города, избранный населением, но не возглавляющий администрацию, не подпадает под
ответственность за бюджет. Но он обязан отчитываться перед депутатами, у него тоже
есть отчетность, он не может бездействовать или три месяца не выходить на работу. Все
говорят: но он же выбран населением. Да, он выбран, но это не означает «что хочу - то и
ворочу». Есть прямая ответственность перед народом, и есть ответственность за
исполнение обязательств. Если есть нарушения - то удаление.
- В общем, эти поправки в 131-й закон в очередной раз подтвердили, что
суть государственной политики относительно местного самоуправления точнее
всего сформулирована Владимиром Путиным на встрече с Конгрессом
муниципальных образований еще в 2003 году. Помните, он тогда сказал «Не надо
доводить города до цугундера». Вот это, на мой взгляд, отправная точка
муниципальной реформы.
- Тут еще нужно вспомнить, что к тому моменту, когда начали разрабатываться
поправки про удаление, у прокуратуры накопилось очень много материалов на мэров не только по нарушениям законодательства, но и по его невыполнению, по
безграмотности, бездействию. Целые папки ведь лежали. Каждые три дня возбуждались дела на мэров. А большинство мэров, когда на них заводят дела, просто
уходят. Такими темпами мы могли бы за год вообще лишиться муниципальной власти.
До сих пор ведь висят начатые дела. Макаров в Томске, мэр Архангельска: два года
прошло, а ответ на вопрос, виновны они или нет, так и не получен.
То есть закон об удалении - это как бы предостережение и возможность снять у
прокуроров ряд вопросов, которые они поднимали. Накопился материал, удалили главу
- все, дальше с чистого листа начинаем. На то и щука, чтобы карась не дремал
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
№ 3. 2009 г.
5