Римски-Сунгуров
реклама
В.Л.Римский, А.Ю.Сунгуров «Фабрики мысли», Центры демократии и Центры публичной политики 1 Никогда не сомневайтесь в том, что небольшая группа мыслящих, активных граждан способна изменить мир; на самом деле всегда именно так и происходит. Маргарет Мид2 Введение Рассматривая происходящие в современной России процессы в контексте развития политической модернизации и перехода от жестко-авторитарного режима к демократии, мы не можем не обратить внимание на процессы появления самих технологий развития тех или иных демократических процедур и институтов. В современных российских условиях вряд ли можно говорить о спонтанных процессах развития демократических (или квазидемократических) процедур – как правило, всегда существуют какие-то лоббистские группы, действующие в «проектном» режиме3. Собственно говоря, такие группы существовали и в советское время, однако практически все они действовали по заказу и под контролем партийного аппарата, в русле господствующей партийной линии, а альтернативные варианты почти никогда не становились достоянием общества. При этом были и исключения, которые должны стать предметом отдельного анализа. В современном общественном и политологическом зыке все шире используются такие термины как «Фабрика мысли», «Мозговой центр», «Центр развития демократии»4 Весной 2002 гг. Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ при поддержке Института Открытое общество (Будапешт) организовал семинар на тему «Развитие Центров публичной политики». Настоящий текст, родившийся как в процессе подготовки этого семинара, так и в процессе состоявшихся на нем обсуждений, ставит своей целью рассмотреть в первом приближении содержание этих терминов, а также возможную роль этих структур в развитии современной России. 1. Краткая история 1.1. Опыт стран с устойчивым демократическим режимом. Совместно с В.Л.Римским, опубликовано в: кн.: "Фабрики мысли" и центры публичной политики: международный и первый российский опыт. Сборник статей./ Под ред. А.Ю.Сунгурова. - СПб.: Норма, 2002, с.6-29. 2 Цитируется по книге Мэтьюз Д. Политика для народа / Пер. с англ. – М.: Пресс Лтд., 1995. – С. 147. 3 Так, например, о реализации проекта развития института Уполномоченных по правам человека в российских регионах см.: Сунгуров А.Ю. Из опыта развития института омбудсмена в регионах России. // Полис, 2002, №2 4 Шейдина И.Л. "США: "фабрика мысли" на службе стратегии", М.: 1973, изд. "Наука", 190 с; П. Диксон "Фабрики мысли", М.: 1976, "Прогресс", 430 с 1 В странах с устойчивым демократическим режимом, в условиях плюрализма мнений и открытой конкуренции вариантов развития общества и решений тех или иных конкретных проблем, такие структуры существовали издавна, возникая вначале как подразделения тех или иных основных акторов политического процесса – как аналитические отделы структур исполнительной власти, а также влиятельных политических партий. Собственно говоря, сам демократический процесс в нормативном плане можно рассматривать как процесс конкуренции тех или иных вариантов программ деятельности власти. Однако сами партийные структуры постепенно становились все более формализованными, приводя к становлению. «демократии голосований», в которой по словам нашего соотечественника Н.Ильина, «человек живет условиях демократии один день в четыре года» - день выборов в парламент или выборов президента. При этом, особенно в условиях двухпартийной системы, уменьшалась и степень вариативности предлагаемых решений, что снижало эффективность процесса в целом. Наконец, все большую активность в политике стали проявлять бизнес-структуры, которым уже не хватало опосредованного влияния через партийные структуры, и которые сами инициировали разработку альтернативных программ. В результате в ХХ века в ряде стран, и прежде всего, в США, стали появляться так называемые «Фабрики мысли», или «Мозговые тресты» - именно так обычно переводят на русский язык английский термин «Think Tanks». Классическим «Мозговым трестом» считают «Рэнд Корпорэйшн»5, причем для нас важно отсутствие, по крайней мере, видимой связи этой структуры с теми или иными политическими партиями. Наряду с такими, возникшими из недр второго, бизнес-сектора общества, в США широко известны и достаточно явно связанные с теми или иными политическими партиями «Фабрики мысли», такие, как Бруклинский институт, тяготеющий к Демократической партии, или фонд «Наследие»6, разработавший в начале 90-х годов для Республиканской партии программу «Повестка дня для Америки», обеспечившей ей победу на выборах в конгресс. Важно подчеркнуть также существование в США и других западных странах «Мозговых трестов», инициированных не политическими партиями или бизнесструктурами, а структурами гражданского общества, или «третьего сектора». Как правило эти «мозговые тресты» имеют существенно меньшие размеры и финансирования, и целью их деятельности является разработка и внедрение практики демократии участия – технологий и практик общественного участия в принятии решений, общественной экспертизы и общественного контроля за деятельностью политиков. Эти группы носят такие названия, как Центры демократии, или Группы защиты общественных интересов (Civic advocacy groups)7. Что же объединяет все эти структуры между собой, и с другой стороны, в чем их отличие от классических научных центров, в одной стороны, и групп политических активистов, с другой? Можно предположить, что эта особенность заключается в том, что варианты решения тех или иных проблем или программ тех или иных действий, разрабатываемых этими структурами, во-первых., базируются на основе достижений современной RAND - сокращение от американского выражения "Research ANd Development" (исследования и развитие ИСИРА) 6 The Power of Ideas: The Heritage Foundation at 25 Years by Lee Edwards http://www.heritage25.org/ideasfwd.html; http://www.heritage25.org/ideasintro.html 7 Diamond, Larry. Toward Democratic Consolidation. – In: Diamond, Larry and Plattner, Marc.F., Eds. The Global Resurgence of Democracy. Second Edition. – Baltimore,and London: The John Hopkins University Press, 1996, p.227-240; Pandit Vivek. – Fearless Minds: Rights based approach to Organising and Advocacy. – Pashan, India: National Centre for advocacy studies.2000. – 244 c.; Samuel John (ed.). Understabding the budget: As if people mattered. – Pune, India: National Centre for advocacy studies.1998. – 143 c. 5 общественной науки, а во-вторых, разработчики этих решений или программ имеют в виду и механизмы их реализации, причем не только имеют в виду, но практически обеспечивают доведение разработок до сознания непосредственных политических акторов, лиц принимающих решение. Иначе говоря, разрабатывается не только идея, концепция программы, но и технология ее реализации. 1.2. Опыт стран переходного периода Уже имеющийся международный опыт стран в процессе перехода от авторитаризма к демократии указывает на важную роль подобных «Мозговых центров» в успешном развитии демократических институтов и процедур, как в инициировании самого перехода, так и в закреплении демократических традиций в обществе. Так, успех польских и чехословацких демократов стал возможен благодаря многолетней деятельности "невидимых университетов" КОС-КОР и «Хартии-77»8. Благодаря этой работе возникшие впоследствии политические партии и движения смогли предложить и осуществить программы, основанные на ценностях и принципах демократии, рыночной экономики и прав человека Не менее важны наработки таких центров и позже, в процессе развития демократических институтов и практик. Примером такой структуры может служить Институт Демократии, успешно работающий в Кейптауне (Южная Африка) и реализующий такие проекты, как: • Программа развития общественного участия в бюджетном процессе и повышения прозрачности бюджета • • • Программа развития представительных институтов демократии Программа развития правового просвещения Подготовка аналитических материалов С другой стороны, в Беларуси, к сожалению, не были глубоко проработаны социальные технологии перехода от тоталитаризма к демократии и укрепления суверенитета, государственные и негосударственные структуры, общество в целом оказались недостаточно подготовленными к независимости, к самостоятельному выбору собственного пути – итогом стало развитие (надеемся, временное) этой республики по авторитарному пути. Осознание белорусскими интеллектуалами и гражданскими активистами необходимости объединения в этих условиях своих ресурсов и возможностей привело их к решению о создании Белорусской ассоциации фабрик мысли, созданной для того, чтобы общество имело возможность получать объективную информацию о важнейших социальных проблемах и перспективах, независимую профессиональную экспертизу различных социальных проектов и программ, чтобы повысить роль негосударственных исследовательских центров в подготовке реформ, становлении в Беларуси гражданского общества. 8 Havel, Vaclav. Democracy's forgotten dimension. //J.of Democracy, Vol.6, No 2, April 1995, p. 3-10 В Украине успешно действует Агентство Гуманитарных технологий. Миссия Агентства – добиваться качественного изменение социо-культурной ситуации в Украине, избирательно реализуя заказы в форме проектов Агентство издает и открыто распространяет: Еженедельник "World Economics Discussions"; Бюллетень «Украинская экономика: целостный комментарий», а также Аналитические доклады. Так, недавно был подготовлен доклад, посвященный технологиям внешнего консультирования государственных и корпоративных структур по контракту и перспективы создания и развития сферы публичной политики в Украине Для цели настоящей работы особый интерес представляет аналитический доклад «Современные фабрики мысли: история и перспективы»9, где исследованы история, методология и организационные принципы фабрик мысли (мозговых центров, Think Tanks). Это по-видимому, наиболее полный на сегодня русскоязычный обзор мирового опыта развития Фабрик мысли. 1.3. Опыт Советского Союза Строго говоря, и в советское время, особенно после хрущевской оттепели, в обществе начинали появляться группы, разрабатывающие свои варианты решения тех или иных стоящих перед обществом проблем, которые иногда были альтернативны официальной партийной линии. При этом часть таких групп достаточно жестко преследовалась государством (диссиденты и правозащитники), а часть продолжала существовать и даже иногда добивалась успехов. В качестве примера такого успеха можно привести остановку уже одобренного съездом КПСС решения о переброске воды северных рек в Среднюю Азию, которое было достигнуто благодаря объединению нескольких подлинно общественных инициатив и научного потенциала экологов10. Другим примером разработки и внедрения важных общественных программ, находившихся вне строгого контроля партийно-хозяйственной номенклатуры, может служить коммунарское движение, включавшее в себя молодых, а затем и взрослеющих со временем людей, объединенных неформальным подходом к педагогике, к воспитанию детей и подростков. Многие из зачинателей коммунарского движения прошли хорошую школу в черноморском пионерлагере "Орленок", сначала в качестве пионеров, а затем и пионервожатых. Многие из активистов этого движения работали в журналистике, группируясь вокруг "Комсомольской правды" и ее подростковой рубрики "Алый парус". Это движение обладало реальной социальной значимостью - многие "коммунары" пытались реализовать неформальные, творческие подходы и технологии к организации работы с подростками у себя дома, в школьных пионерских и комсомольских организациях. Однако таким образом "коммунары" вторгались в "святая святых" социалистической системы - в процесс воспитания и социализации, задачей которого было, с одной стороны, готовить не рассуждающих и социально (а тем более политически) пассивных "винтиков" общественного механизма, а с другой, в существенно меньшем количестве, активных в установленных свыше рамках и полностью признающих номенклатурные "правила игры" будущих функционеров. Именно поэтому властные структуры скоро раскусили опасный для них характер коммунарского движения, стараясь его формализовать и взять под контроль. В итоге ко второй половине 70-х годов в стране сохранились лишь некоторые его ячейки, преимущественно вокруг редакции "Комсомольской правды", да и круг интересов вчерашних коммунаров стал, по мере их взросления и появления потомства, смещаться в 9 http://www.aht.org/politics/doklad.html 10 Залыгин С.П. Экологический роман. //Новый Мир, 1993, N12, с.3-106. сторону более актуальных для них (и более безопасных для системы) проблем детского и младенческого воспитания, родов в воде и т.д11. Наряду с экологическим и «коммунарским» движением можно выделить и философский кружок под руководством Г.П.Щедровицкого, одним из направлений развития которого стала Школа Культурной Политики, участники которой разрабатывали и внедряли конкретные программы развития – как отдельных направлений деятельности, например, в педагогике или в оптимизации деятельности предприятий, так и для развития целых регионов. Альтернативные вариант развития страны предлагались и обсуждались и в кружках диссидентов. Хорошим примером могут служить, в частности, прямо обращенное к руководству КПСС «письмо вождям» А.И.Солженицына или концепция конвергенции, разрабатываемая в 60-70 гг. А.Д.Сахаровым. Стоит отметить, что альтернативные варианты развития общества иногда прорабатывались и в недрах Комитета госбезопасности – благо политический контроль за этими структурами осуществлялся менее профессионально, так как профессионалы контроля именно в этих структурах и работали. По-видимому, определенные действия в этом направлении велись и в недрах Главного разведывательного управления. О будущей России думали и русские эмигранты. В частности, выделим здесь программные наработки Народно-Трудового союза российских солидаристов. Их журнал «Посев» и другие издания предлагали к обсуждению конкретные технологии развития страны, а председатель НТС в 50-60-е годы В.Д.Поремский составлял списки советских ученых, которые смогли бы помочь будущей свободной России. Так, уже в середине пятидесятых годов, в одном из документов НТС говорилось о возможности крахе коммунистической системы в результате развития процесса реформ, инициированного относительно молодым партийным лидером, предполагавшем лишь слегка модернизировать систему12. Наконец, уже в годы перестройки возникли и открыто действовали политические клубы, в которых не только обсуждались актуальные проблемы прошлого и настоящего, но и разрабатывались конкретные технологии углубления реформаторского процесса. Примером последних могут служить Московский и особенно Ленинградский межпрофессиональные клубы «Перестройка». Так, например, рабочая группа Ленинградского клуба «Перестройка» по подготовке дискуссии «О правах потребителей», состоявшейся в сентябре 1988 г., послужила первоосновой достаточно влиятельного сегодня Движения потребителей13. 2. Что такое «Центры публичной политики» (работа над понятиями) 2.1. Определение Понятие центра публичной политики является пока новым для России, такие центры пока не стали реальностью, они, если и существуют, то только в прототипах. Поэтому вряд ли правильно на этом этапе фиксировать какое-то название и какое-то нормативное содержание этого понятия. Тем не менее, для обсуждений и формирования стратегий деятельности этого нового типа организаций, уже существующего в других странах, необходимо какое-то определение и какое-то описание содержания этого понятия. Прямой перевод англоязычного термина “Center of Public Policy” на русский язык вряд ли позволит точно описать содержание понятий «публичная» и «политика». В российском Сунгуров А.Ю. Функции политической системы: от застоя к постперестройке. - СПб, 1998. - 288 с. . Политическая обстановка, власть и правительство, народ и революционные силы после ХХ съезда КПСС. // Сборник решений Совета НТС. - Франкфурт-на-Майне, 1958, с. 132-147. 11 12 13 А.Сунгуров. Этюды политической жизни Ленинграда-Петербурга. – СПб.:1996. варианте эти понятия многозначны: «публичная» – это и общественная, и открытая, а «политика» – это и борьба за приход к власти и за её удержание, и разработка и реализация программ разрешения важнейших проблем в тех или иных областях. На английском языке для этих понятий есть разные слова: “public policy” - означает государственную или муниципальную политику, проводящуюся в целях служения обществу, “public” – общественный, “transparency” – открытый, “policy” – работа с программами решения проблем, “politics” – борьба за власть и её удержание, политика как система взглядов. Кроме того, сама ситуация в тех странах, где активно действуют так называемые “think tanks” – мозговые центры, или мозговые тресты, или фабрики мысли сильно отличается от российской значительно большей развитостью структур гражданского общества и их значительно большей влиятельностью на политический процесс, чем это происходит в России. В итоге английское понятие “Center of Public Policy” требует тщательной адаптации к российским условиям и аккуратного перевода на русский язык. При обсуждении на семинаре сущности обсуждаемого понятия наряду с определением «публичная» были также предложены определения «Общественная» и «Открытая». Каждое из этих определений имеет своих сторонников, и сама жизнь, по-видимому, укажет на наиболее точное, отражающее как суть явления, так и соответствие российской специфике. Ниже приведена аргументация одного из авторов этого текста – В.Римского – в пользу определения «Общественная» Для начала обсуждения этого понятия, и формирования понятийного аппарата связанного с ним предлагается использовать термин «центр общественной политики». Слово «центр» имеет вполне нейтральную эмоциональную окраску на русском языке и вполне привычно для граждан, руководителей и сотрудников разнообразных организаций, уже давно называющих себя центрами, т.е. организациями, концентрирующими определённый опыт и знания в различных областях, координирующие те или иные виды деятельности, ведущие работу одновременно по нескольким направлениям и т.п. «Общественная политика», по-видимому, более соответствует содержанию этой деятельности с российской точки зрения, чем буквальный перевод – «публичная политика». Во-первых, общественная политика явно должна проводиться в интересах общества, по крайней мере, этот приоритет в деятельности таких центров должен быть наивысшим, судя по соответствующему определению. Во-вторых, слово «публичная» имеет на русском языке негативную эмоциональную окраску, связанную со слишком высокой степенью открытости такой политики, переходящей в продажность. В-третьих, служение обществу, который подразумевается в англоязычном варианте “public policy” пока практически полностью отсутствует в российской практике, такое понимание политики должно быть только сформировано в России, и было бы большим преувеличением назвать таким термином то, что пока ещё в российских условиях себя не проявило. По мнению второго автора – А.Сунгурова – использование термина «общественная» может привести к существенному сужению поля деятельности обсуждаемых центров. Действительно, в российской традиции принято разделять общественное поле от поля государственного или муниципального. А суть центров публичной политики в том и состоит, что они нарабатывают и внедряют технологии не только для общественного сектора, но и для государственных и муниципальных структур. Более перспективным может стать использование другого определения – Центра открытой политики, так как в термине «открытость» хорошо просматривается направление изменений способа деятельности властных структур, а именно, превращение их из закрытых для общества контор «государевых людей» в агентства, существующие на наши налоги и действующие для решения наших проблем в наших интересах. В этой связи можно также сказать, что целью деятельности таких центров является превращение правительственной (государственной, муниципальной) власти из власти силы (power) во власть авторитета (authority)14. Вместе с тем термин «публичный» лучше передает существующую в европейской цивилизации традицию рассматривать власть именно как публичный ресурс, а не как частную собственность власть предержащих. Поэтому, возможно, не стоит слишком опасаться применения этого термина, наоборот, введение его в российский оборот будет менять само российское восприятие власти. После обсуждения этой темы на уже упоминавшемся апрельском семинаре в Пушкине его участники провели «мягкое рейтинговое» голосование (можно было выбрать два варианта из трех). Определение «публичный» получило пять голосов, «общественный» десять, «открытый» - двадцать два. Далее мы будем использовать все три определения. 2.2.Принципы формирования содержания понятия Поскольку центры открытой (общественной, публичной) политики пока в России не существуют, очень трудно и методически не вполне верно было бы давать описание содержания этого понятия в виде точного описания совокупности конкретных признаков, его задающих, или в виде родового понятия с конкретизацией через видовые ограничения в виде аналогичных совокупностей признаков. В этих условиях методически вполне корректно принять два основных подхода к описанию содержания понятия центр общественной политики: описание отличий центра общественной политики от близких по содержанию понятий; указания тех признаков, которыми с большой долей вероятности должны обладать центры общественной политики. Эти подходы не исчерпывают всего многообразия содержания понятия, их использование направлено на то, что это содержание будет уточняться в ходе деятельности прототипов центров общественной политики, а затем и самих таких центров. В настоящий период эти подходы формируют своеобразный стратегический подход к описанию понятия центр общественной политики: они задают общую направленность деятельности тех субъектов общественной жизни, которые скорее следовало бы считать центрами общественной политики; они задают те признаки, наличие или отсутствие которых соответственно повышает вероятность той или иной организации называться центром общественной политики; они задают направленность изменений тех центров и иных структур в российской политике и общественной жизни, которые хотели бы считаться центрами общественной политики и т.п. 2.3. Отличия центра общественной политики от «мозгового центра» Наиболее близко к понятию центр открытой (общественной, публичной) политики уже упоминавшееся выше понятие мозговой центр, по-английски - “think tank”. Мозговые центры весьма распространены в политике развитых стран Запада и являются обычно объединениями интеллектуалов и экспертов, по заказам властных структур выполняющих аналитические работы, а также разнообразные исследования и разработки стратегий, политик, доктрин, прогнозов и т.п. В современных условиях такие мозговые центры обычно входят в те или иные партийные структуры, хотя это и не считается обязательным, а их финансирование осуществляется какими-нибудь фондами. Показательно, что в изданных в СССР и в России русско-английских словарях слово «власть» переводится прежде всего как «power», а в изданных в Англии или США – как «authority». 14 В российских условиях мозговой центр вряд ли следует считать полноценным центром открытой (общественной, публичной) политики. Общим для обоих типов организаций являются: объединение интеллектуалов и экспертов; аналитическая деятельность; разработка стратегий, политик, доктрин, прогнозов и т.п. Важнейшими отличиями центра открытой (общественной, публичной) политики от мозгового центра являются: наличие в структуре центра открытой (общественной, публичной) политики специалистов-практиков, способных реализовать, внедрить выполненные интеллектуалами с их участием разработки; обязательное участие этих центров в реализации, во внедрении своих разработок; выполнение центром своих разработок не только по заказам и для властных структур, но и для структур гражданского общества, для тех или иных представителей бизнеса и даже для отдельных граждан; такой центр в российских условиях не обязательно должен быть партийным, он может не входить в партийную структуру; этот центр в российских условиях скорее должен быть посредником между властью и обществом, чем только между интеллектуалами и властью, как в западном варианте. В итоге можно утверждать, что центр открытой (общественной, публичной) политики во многом похож на мозговой центр, вполне может вырасти из него, но обязательно должен заниматься не только соответствующими разработками, но и их внедрением. Кроме того, центр вряд ли может быть признан центром открытой (общественной, публичной) политики, если он работает исключительно в интересах властных структур. Важно также указать на определенную гражданскую позицию Центра, его деятельность направлена на развитие Открытого общества, демократии участия. Деятельность же мозговых центров вполне может быть направлена и в противоположную сторону. Ярким примером являются в этом плане различные команды по ведению избирательных кампаний, которые разрабатывают и успешно внедряют в политическую практику технологии, направленные на развитие исключительно электоральной, и, как правило, манипулятивной демократии. Гражданская позиция центра общественной политики, безусловно, должна выражаться в его деятельности, а общие принципы этой деятельности должны отражаться в уставных документах центра. Поэтому организации, являющиеся негосударственными и имеющие в своих уставах среди целей содействие становлению и развитию демократических институтов в России, с большей долей уверенности можно считать прототипами центров общественной политики, чем не ставящие таких целей. Есть определённая особенность и в обеспечении финансирования центров открытой (общественной, публичной) политики. Пока их прототипы, за очень редкими исключениями, финансируются из фондов, которые сами получают финансирование из зарубежных источников. Отличие от ситуации на Западе в том, что большинство фондов стран развитой демократии финансируются из фондов своих собственных стран. В ближайший период ситуация в России вряд ли кардинально изменится, поскольку российский бизнес по условиям своей деятельности и по направленности интересов его собственников и ведущих менеджеров не склонен и вряд ли будет склонен создавать отечественные фонды, финансирующие разработки общественно значимых проектов. Тем не менее, поиски источников финансирования внутри России для таких центров является вполне выполнимой задачей, и постепенный переход их на отечественные источники финансирования следует, по-видимому, считать позитивной тенденцией развития. Прогнозируемая сложность такого перехода в том, что российский бизнес, скорее всего, будет пытаться финансировать эти центры напрямую и считать их продукцию своей собственностью, а себя – её заказчиком. Этот подход, безусловно, будет смещать приоритеты в деятельности исполнителей таких заказов в сторону от желательной направленности деятельности центров. Тем не менее, уже имеются примеры заказов на деятельность таких центров и со стороны властных структур. Здесь важно, чтобы эти заказы не были единственным источником их функционирования, и зарубежные фонды бесспорно помогают сохранить независимость таких центров от властных структур. В этой связи для центров (или прото-центров) общественной политики должно быть пересмотрено не оспариваемое ранее положение о том, что некоммерческие организации должны постепенно переходить от финансирования за счет грантов к финансированию за счет «местных ресурсов». Так, например, Вашингтонский Центр анализа бюджетного процесса и бюджетных приоритетов (Center for Budget Process and Priorities), являющийся хорошим примером Центра именно публичной политики, за все время своей почти двадцатилетней деятельности существует за счет грантов15. 2.4.Признаки, которыми скорее должен обладать центр открытой (общественной, публичной) политики Выделение признаков, которыми скорее должен обладать такой центр политики, не может проводиться с высокой степенью определённости. Некоторыми признаками ещё относительно долго не будет обладать ни один прототип центра общественной политики, некоторые признаки, возможно, при дальнейшем развитии центров общественной политики будут признаны необязательными. Но в настоящий период перечисленные ниже такие признаки позволяют показать желательную направленность развития центров соответствующего профиля. Центр открытой (общественной, публичной) политики, как это представляется на нынешнем этапе развития, должен обладать следующими признаками: Центр должен быть посредником между властью, бизнесом и гражданами, структурами гражданского общества, некоммерческими организациями. Центр для этого должен осуществлять коммуникацию между этими субъектами политики, предлагать некоторым (реже – всем) типам этих субъектов свои разработки и активно внедрять их с соблюдением приоритетов общества. В этом случае будет решаться проблема современной российской политики, состоящая в том, что разнообразные её акторы замкнуты в своих проблемах и действиях, а потому не в состоянии решать стратегические проблемы страны, регионов, городов, отраслей, крупных социальных групп и т.п. Выполняя функцию посредника, такие центры способствуют тем самым достижению страной второй, заключительной фазы демократического транзита – фазы консолидированной демократии16.. Центр должен, в первую очередь, заниматься политикой в смысле разработки и внедрения программ решения важнейших проблем, т.е. политикой в смысле “policy”, а не политикой в смысле борьбы за власть и её удержание, т.е. политикой в смысле “politics”. Центр должен в своей деятельности находить возможность работы как мозговой центр, объединяя усилия интеллектуалов и практиков для исследования, аналитики, прогнозирования и планирования в области важнейших общественных и государственных проблем. Подробнее об этой организации – см. Сунгуров А.Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России. .// Полис, 1999, 6, с. 34-48. 15 16 См. Сунгуров А.Ю., Организации-посредники… Центр должен в своей деятельности находить возможности внедрения своих разработок для общества, некоммерческого сектора, бизнеса и власти. Центр, как правило, будет некоммерческой организацией, поскольку в российских условиях желательна его высокая степень независимости от власти и бизнеса. Иначе этот центр будет работать в их интересах, пренебрегая приоритетами и потребностями граждан. Кроме того, центр открытой (общественной, публичной) политики вряд ли может быть структурой бизнеса, целью деятельности которой является получение прибыли: целью деятельности такого центра должна быть реализация общественно значимых программ, решение общественно значимых проблем, даже если они эта деятельность не только не приносит прибылей, но и приводит к убыткам финансовых средств. Центр не должен заниматься популистскими проектами и программами. Критерий того, что является популизмом достаточно размыт в российской политической практике, но можно считать, что такой центр не должен заниматься проектами, обещающими быстрые и простые решения сложных наболевших проблем, не должен предлагать решения, не основанные на глубокой их аналитической проработке, не должен предлагать решения исключительно в интересах ведения предвыборных кампаний и т.п. Такого рода проекты и программы можно с большой долей уверенности считать популистскими. Центр должен быть цивилизованным лоббистом общественных приоритетов и потребностей, т.е. должен постоянно на основе собственных исследований или исследований других структур выделять наиболее важные общественные проблемы, разрабатывать их решения и организовывать или способствовать организации давления на власть с целью внедрения своих разработок. Такими разработками могут быть, например, законопроекты, концепции, послания, программы, методики деятельности, как некоммерческих структур, так и властных структур, а в некоторых случаях и структур бизнеса. В деятельности центра ценности и приоритеты решений, получаемых на основе объективной аналитики и научных исследований, должны быть выше ценностей и приоритетов идеологических решений. Решения, предлагаемые центром должны исходить из особенностей складывающейся ситуации и наиболее эффективных решений проблем. Идеологические ограничения должны определять решения, предлагаемые центром общественной политики в минимальной степени. Центр предлагает адресные решения проблем, для каждого субъекта – свои решения, методы, технологии и т.п. В этом смысле решения, предлагаемые центром, должны быть максимально конкретны и ориентированы на конкретных потребителей их продуктов. Центр должен, по возможности, предлагать технологии решения проблем, т.е. совокупности методов их решения, которые при заранее заданных ограничениях и ресурсах дают вполне ожидаемый и весьма точно прогнозируемый результат. Эти технологии, по возможности, должны быть отчуждаемы от своих разработчиков, т.е. позволять пользователям этих технологий получать ожидаемые результаты без постоянного участия самих разработчиков. Центр должен быть объединением профессионалов в социальной области. Каждый профессионал должен обладать достаточно широким набором признаков, ведущими из которых являются: систематические и глубокие научные знания в своей области деятельности; у него ответственность за свою деятельность и её результаты перед обществом должна быть выше их ответственности перед властью и бизнесом; у него должны быть навыки и умения решения социальных проблем, а не только способности их исследовать; он должен обладать качеством профессиональной корпоративности, т.е. ощущением причастности к единому профессиональному сообществу, умениями и способностями лоббирования интересов этого сообщества и т.п. Желательно, чтобы центр имел свою явно выраженную миссию, например, в своих уставных документах, и чтобы эта миссия выражала стремление центра содействовать становлению и развитию демократических институтов в России. 3. Развитие Центров публичной политики в современной России 3.1.Краткая история развития Историю развития Центров публичной политики и «Фабрик мысли» в современной России можно условно разделить на три периода. Первый – период поздней перестройки и ранней пост перестройки начала 90-х годов. Возникшие на основе политических и дискуссионных клубов перестроечного времени команды интеллектуалов активно участвовали в предложении и продвижении тех или иных технологий демократического транзита. В качестве примера можно привести Международный фонд политико-правовых исследований «Интерлигал» (президент – Н.Беляева), Центр «Экономико-политических исследований» (ЭПИцентр, президент Г.Явлинский); Центр прикладных политических исследований «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) под руководством Г.Сатарова; Гуманитарный и политологический центр «Стратегия», руководимый Г.Бурбулисом и другие. Второй период – вторая половина девяностых, когда подавляющее большинство таких команд перешло к ведению избирательных кампаний, при этом они теряли функцию Центра именно публичной политики, так как их усилиями активно развивалась политика теневая, кулуарная, а часто и манипулятивная. Это, например, Фонд «Политика», Центр политического консалтинга «Никколо М», Фонд эффективной политики, Фонд «Центр политических технологий» и другие. Этот период можно назвать периодом господства команд политтехнологов, некоторые из них выходили на уровень реальных «фабрик мысли». Развитие таких команд в течение 90-х годов достаточно четко проанализировано в статье Е.Загородней и А.Руденко «Центры политических и избирательных технологий» (1999)17. Стоит отметить, что к Центрам избирательных технологий различного формата термин «Фабрики мысли» практически не применялся. Это определение применялось, хотя и достаточно редко, к организациям, работавшим в сфере экономики – к Институту экономики переходного периода («Институту Е.Гайдара»), Леонтьевскому центру в Санкт-Петербурге и другим организациям аналогичного профиля. Еще одним примером подобных «Экономических фабрик мысли» может служить Институт экономики города, возникший в середине 90-х годов как российская структура американского «Think Tank» Urban Institute, но затем начавшего самостоятельное и довольно успешное плавание. Наконец, в самые последние годы, и в Москве и в ряде других регионов России стала заметна деятельность «Фабрик мысли» ведущих свое происхождение от организаций Третьего сектора, рассматривающих себя как структуры гражданского общества и предлагающие к внедрению технологии общественного участия, т.е. работающие именно как Центры развития демократии или Центры публичной политики. Примерами могут служить Фонд ИНДЕМ (реорганизованный из Центра ИНДЕМ в 1997 году), Московская хельсинская группа в Москве, Санкт-Петербургский гуманитарнополитологический центр СТРАТЕГИЯ, Центр развития гражданских инициатив в Чите и т.д. 17 www.panorama.ru: 8101 3.2. Примеры Центров публичной политики и «Фабрик мысли» в современной России Обсуждаемые структуры можно классифицировать по различным показателям, так, в частности, за основу можно взять родственные связи с теми или иными акторами политического процесса. Рассмотрим их по порядку. 3.2.1. Властные структуры. Как уже отмечалось, большинство более или менее серьезных властных структур как в Москве, так и в регионах, создавали и создают в своём составе или учреждают различные аналитические центры, разработки которых используются руководителями при принятии ими решений. В Москве для этих целей широко используются как академические институты, так и подразделения различных Университетов. В других регионах роль таких консультантов иногда берут на себя московские политтехнологи, приведшие того или иного регионального или местного лидера к победе на выборах. В других случаях создаются и собственные аналитические центры, как это произошло, например, в Екатеринбурге. Важно отметить, что функция в задачи аналитических центров различного типа не входили разработка и внедрение тех или иных социальных технологий, эта функция сводилась скорее к экспертно-консультативной. Новый этап наступил после прихода к власти В.В.Путина, когда в Москве был создан Центр стратегических разработок, существовавший как самостоятельная структура. Итогом деятельности этого Центра стала фактически Программа деятельности российского правительства. Вскоре по его образцу начал работать Центр Стратегических разработок в Поволжском Федеральном округе, а затем ЦСР «Северо-запад». В работе последних структур самое активное участие принимал Г.П.Щедровицкий и его коллеги по Школе Культурной политики. Результативность сотрудничества этого научнопрактического сообщества с властью требуют отдельного анализа, далеко не всегда разработанные предложения и программы были восприняты местным интеллектуальными кругами, не говоря уже о самой власти. Вместе с тем сама возможность появления таких «Фабрик мысли», созданных при заинтересованной позиции власти, и сохраняющих при этом определенную самостоятельность, представляется важным показателем. Еще одним примером «Фабрики мысли» работавшей в сфере экономики и созданной вначале непосредственно при региональных властных структурах может служить Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» в Санкт-Петербурге. 3.2.2. Политические партии и движения. Наличие «Фабрик мысли», тесно связанных с теми или иными политическими партиями, является вполне нормальным явлением. В ряде случаев такие интеллектуальные центры возникали даже раньше партий или движений, как это случилось, например, с Центром «Экономико-политических исследований» (ЭПИцентр), который возник раньше движения «Яблоко», а затем стал мозговым центром этого движения. Право-либеральная партия Демократический выбор России опиралась, с одной стороны, на Институт экономики переходного периода Е.Гайдара, а, с другой, на Центр либеральноконсервативной политики. Для лево-патриотической части политического спектра можно отметить фонд «Духовное наследие» Г.Подберезкина. Некоторые политики, пришедшие в политику из науки, дрейфовали в политическом море прямо со своими небольшими «Фабриками мысли» Примером может служит Сергей Глазьев и его исследовательский центр, сопровождающий его в дрейфе от либерально-реформаторского лагеря к КПРФ. 3.2.3. Союзы предпринимателей и бизнес-ассоциации. Предпринимательские структуры в России существенно реже, чем политические партии и движения, создают рядом с собой потенциальные «Фабрики мысли», что связано, повидимому, со сложившимся с начала девяностых годов, влиять на принимаемые властью решения более прямым способом. Примером иной тенденции может служить Экспертный институт, созданный осенью 1991 г. как научно-исследовательская организация Российского союза промышленников и предпринимателей, и руководимый Е.Ясиным. В 1996 г. в соответствии с новым Гражданским Кодексом РФ преобразован в Научно-благотворительный Фонд "ЭКСПЕРТНЫЙ ИНСТИТУТ", однако сохранил хорошие связи с РСПП - Президентом Попечительского Совета института является Президент РСПП А. И.Вольский. За десять лет своего существования Экспертный институт неоднократно успешно выполнял аналитические исследования многих острых экономических и политических проблем, при этом его заказчиками часто были не только предпринимательские, но и государственные структуры. Так, в 1999 году за три месяца было проведено широкомасштабное исследование проблемы моногородов (Проект «Монопрофильные города и градообразующие предприятия») по заказу Правительства Российской Федерации, за счет средств гранта Всемирного банка, выделенного правительством Японии. Другим примером может служить Клуб 2015, возникший осенью 1998 года после августовского дефолта, который привел ряд московских предпринимателей к пониманию того, что следует задуматься и о сценариях развития России с тем чтобы повлиять на выбор наиболее благоприятного из них. Результатом обсуждений и инициированных Клубом проектов стало появление книги с различными сценариями развития России до 2015 года18. Свой Клуб 2015, изначально созданный по образцу московского, существует и в Санкт-Петербурге. 3.2.4. Организации Третьего сектора (Структуры гражданского общества) Для этих организаций, не обладавших исходно солидным финансированием, выход на уровень «Фабрик мысли» долгое время был достаточно редким. Исключение составляли ряд московских организаций, в частности, возникший еще в горбачевскую эру фонд Политико-правовых исследований «Интерлигал», президент которого Н.Беляева является автором нескольких важных законов именно в направлении развития публичной политики. Логическим продолжением деятельности фонда стало создание Н.Беляевой в Высшей школе экономики кафедры публичной политики, причем в обосновании необходимости такой кафедры прямо используется понятие «мозгового треста»: Современные крупные Университеты являются не только "кузницей новых кадров", но и ведущими исследовательскими центрами, в ряде случаев и "мозговыми трестами" (think-tanks), способными в сжатые сроки разрабатывать рекомендации по стратегии и тактике практической политики для государственных и политических институтов. Этому в немалой степени способствует наличие соответствующих кафедр 18 Сценарии для России / Клуб 2015. – М., 1999. – 208 с. специализации, которые через привлеченных ими преподавателей становятся "точками притяжения" лучших специалистов в данной сфере исследований и практики. Еще одним Центром публичной политики в течении 90-х годов был Московский общественный научный фонд. Именно в качестве структурного подразделения этой неправительственной организации начал свою деятельность Институт права и публичной политики (c 1993 года до июля 2000 года – Центр конституционных исследований МОНФ) – независимая некоммерческая российская организация. В своей деятельности Институт следует основной миссии – содействовать утверждению общечеловеческих либерально-демократических ценностей и принципов правовой государственности, внедрению в общественное сознание идеалов и принципов плюралистической демократии, обеспечению подлинного равноправия граждан. Деятельность Центра включает в себя: осуществление и поддержку сравнительных исследований в области конституционного права и публичной политики; - издание и распространение политико-правового журнала «Конституционное право: восточноевропейское обозрение»; - организацию и проведение международных форумов по конституционному правосудию, межрегиональных семинаров и круглых столов по актуальным вопросам российского права и публичной политики; - внедрение новых технологий в образовательный процесс, правотворчество, применение права и в процесс принятия политических решений; - разработку образовательных программ, нацеленных на совершенствование и внедрение новых знаний в области конституционного права и публичной политики и некоторые другие направления. Еще одним примером Центра публичной политики является Центр прикладных политических исследований ИНДЕМ, основанный в 1990 г. Целью его деятельности является содействие становлению и развитию демократических институтов в России с использованием новейших достижений политологии и информационных технологий, а также распространение знаний о функционировании этих институтов и о новейших методах их изучения. В настоящее время Центр ИНДЕМ реорганизован в Фонд ИНДЕМ, который продолжил и развил традиции исследований и практической деятельности в области публичной политики, основанные Центром ИНДЕМ. Наконец, в этом кратком списке нельзя не упомянуть и основанный в 1993 году Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ, В 1999 году в ходе обсуждений на внутренних семинарах Центра была сформулирована его миссия: «Содействие становлению гражданского общества и правового государства в России путем реализации проектов и программ, направленных на развитие общественного участия, социального партнерства и ответственности власти». - Начиная с 2000 г. основными программами Центра являются: «Региональный Омбудсман» - Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах «Прозрачный бюджет» - Развитие общественного участия в бюджетном процессе и его оптимизация «Общество против коррупции» - «Предупреждение коррупции силами гражданского общества». За прошедшие девять лет Санкт-Петербургский центр “Стратегия” сформировался как активно действующая научно-образовательная некоммерческая организация. Наряду с исследованиями, направленными на анализ процессов становления структур гражданского общества и региональных властных структур, центром постоянно организуются и проводятся образовательные семинары, конференции, круглые столы для активистов общественных организаций, политических партий и депутатов различных регионов России. Центром также разработан ряд законопроектов для Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 4. Актуальность создания и деятельности «Центров общественной политики» Анализ определения центра открытой (общественной, публичной) политики и примеров их прототипов, действующих в России, позволяет сделать некоторые выводы об их актуальности и особенностях деятельности. Актуальность создания центров открытой (общественной, публичной) политики определяется некоторыми объективными факторами развития российской и мировой политики, а не только желаниями тех активных граждан, которые становятся учредителями и участниками деятельности такого рода организаций. Практически все современные государства переживают кризис управления. Практика государственного управления XX века показывает, что сосредоточение власти в одних руках, введение авторитарного и тем более тоталитарного правления не решает важнейших проблем государства и общества, а в итоге приводит к отставанию в развитии страны, становящейся на этот путь. Но и современные демократии во второй половине XX века практически повсеместно сосредоточили в руках профессиональных политиков, политических лоббистов и руководителей средств массовой информации столько власти, что простые граждане оказались вытесненными не только из процессов реального принятия государственных решений, но и из политики вообще.19 В этом смысле можно говорить об определённом кризисе демократической системы власти и управления во всём мире, а не только в России. В демократических государствах проблема состоит не в личных качествах и компетенции профессиональных политиков, имеющих возможности участвовать в принятии государственных решений, а в том, что принимаемые без участия граждан решения нередко не только не разрешают наболевшие проблемы, но углубляют их и даже создают новые. Надежды на то, что лоббисты, имеющие доступ к процессам принятия государственных и политических решений, будут добровольно учитывать пожелания, приоритеты и предпочтения тех, кто такого доступа не имеет, не оправдываются почти никогда. Лоббисты чаще всего действуют в своих собственных интересах, а социальные группы, не имеющие своих лоббистов, фактически полностью исключаются из политики. Для таких граждан остаётся одна возможность как-то показать свои приоритеты в политике – с помощью участия или неучастия в голосовании на выборах. Но выборы проводятся редко, и потому всё более распространяется практика безответственного отношения и граждан, и профессиональных политиков к принятию государственных и политических решений. Граждане всё более уверяются в том, что от них в политике ничего не зависит, и потому после выборов полностью снимают с себя ответственность за результаты той или иной политики своих правителей, за принимаемые ими решения и за их исполнение. А руководители государства и профессиональные политики снижают уровень своей ответственности за принимаемые ими решения, поскольку считают необязательным ориентироваться на мнения и приоритеты граждан: политики уже довольно успешно манипулируют их мнениями на выборах и мало опасаются встретить их организованное противодействие граждан в процессе реализации своих решений. Для руководителей государств и профессиональных политиков такое противодействие реализации их решений могут оказать только сильные лоббистские структуры, поэтому с их мнениями и предпочтениями все такие решения согласуются. Но ведь выполнение государственных и 19 Мэтьюз Д. Политика для народа / Пер. с англ. – М.: Пресс Лтд., 1995. – С. 66. политических решений без простых граждан невозможно. Их приходится убеждать и часто заставлять выполнять эти решения, но отрыв политики от граждан всё менее способствует обеспечению ими поддержки государственных и политических решений. Одним из проявлений такого разрыва между политикой и гражданами может служить социальная политика современных демократических государств. На протяжении XX века большинство их них постепенно приучали своих граждан к тому, что именно государство может и должно брать на себя обязательства по социальному обеспечению малоимущих, нетрудоспособных и малолетних граждан. И когда, наконец, во второй половине XX века демократические государства убедили в этом своих граждан оказалось, что объём необходимых социальных обязательств практически во всех этих государствах превышает возможности их бюджетов и иных ресурсов. Для западноевропейских демократий необходимость пересмотра социальной политики привела и к изменению идеологических приоритетов: концепция так называемого «социального государства» в 80-90-ые годы XX века фактически стала заменяться неолиберализмом, потребовавшим изменений и целей государства и методов их реализации.20 Статья 7 Конституция РФ 1993 года провозглашает, что Российская Федерация является социальным государством, но не содержит никаких механизмов реализации этого принципа. Не содержит этих механизмов и российское законодательство. Поэтому на практике неолиберализм социальной политики российского правительства ни конституционно, ни законодательно не ограничивается. Но, с другой стороны, принятая в России практика государственной социальной политики не в состоянии решить реальные проблемы большинства граждан страны: эффективно противостоять деятельности экстремистских группировок и террористов, росту преступности, снижению уровня бедности, обеспечить достойный для нормального существования, а не для выживания уровень пенсий и пособий и другие. Объективные трудности решений такого рода социальных проблем не следует преуменьшать, но эффективность государственной социальной политики была бы выше, если бы в процессы принятия решений включались сами граждане, чьи проблемы и пытаются решить чиновники. Без включения граждан в эти процессы чиновниками с помощью представителей PR-структур и средств массовой информации формируется представление в общественном сознании о том, что каждая такая проблема существует единственно возможным способом, и потому есть только один способ её решения. И именно этот способ решения, как правило, оказывается несостоятельным. А удаётся сформировать такое представление именно потому, что в условиях реформирования российской политики и государственности профессиональные политики и руководители государства смогли монополизировать сферу публичной политики и превратить её в ресурс обеспечения своего доминирующего положения над гражданами.21 Осознание неэффективности такого рода политики руководителями нашей страны постепенно формируется. Проявлением новых подходов к публичной политике стал, в частности, Гражданский Форум, который проходил 21-22 ноября 2001 года в Москве. В подтверждение можно привести тезис выступления на открытии Гражданского Форума Президента РФ Владимира Путина о том, что государство осознало необходимость диалога и партнерства между властью и гражданским обществом и не собирается подчинять себе гражданское общество и делать его управляемым. Ещё одним подтверждением служит широта тематики дискуссий на Гражданском Форуме: обсуждались не только проблемы социальной политики и защиты прав человека, но и проблемы местного самоуправления, национальной политики, миграции, военной реформы, гражданского контроля, гражданской экспертизы и некоторые другие прямо к социальной сфере не относящиеся. 20 21 Шматко Н.А. Феномен публичной политики//Социологические исследования. 2001. № 7. - С. 106. Там же, с. 106. Гражданский Форум в Москве, проводящиеся по его примеру гражданские форумы в российских регионах и практика развития публичной политики в настоящий период демонстрируют попытки государства снять с себя частично ответственность за решение социальных и некоторых иных проблем и переложить её на структуры гражданского общества. В ситуации неэффективности государственной социальной политики и дефицита государственных ресурсов, в первую очередь, финансовых, для решения реальных проблем граждан, государство и должно частично, а в некоторых случаях, возможно, и полностью, передать иным субъектам публичной политики и социальной сферы свои полномочия и свою ответственность за решения некоторых проблем граждан. У граждан появляется возможность повысить уровень своего участия в публичной политике, в первую очередь, через участие структур гражданского общества, объединяющих наиболее активных из них, в обсуждении, принятии и контроле исполнения государственных решений. Качество и направленность решений, принимаемых государством во взаимодействии со структурами гражданского общества, во многом будет определяться тем, какие именно относящиеся к нему структуры и в рамках каких процедур будут включаться в это взаимодействие. Можно надеяться, что центры открытой (общественной, публичной) политики займут в этом взаимодействии и в процедурах принятия и контроля исполнения решений достойное место. Ведь для исследования, анализа, разработки стратегий и программ решения наболевших проблем граждан, всего нашего общества и государства необходимо привлекать не только те структуры гражданского общества, которые активно практически работают по решению этих проблем. Необходимо использовать опыт и ресурсы тех его структур, которые способны на достаточно высоком научном уровне выполнить соответствующие разработки и внедрить их в практику. Такого рода запрос на формирование и развитие центров открытой (общественной, публичной) политики как со стороны государственных, властных структур, так и со стороны структур гражданского общества может стать дополнительным, но важным стимулом активизации деятельности центров открытой (общественной, публичной) политики. И тогда от предположений и гипотез можно будет перейти к анализу реальной практики деятельности центров открытой (общественной, публичной) политики. Заключение Авторы ясно понимают, что этот текст не является полным и исчерпывающим по теме Центров публичной политики. Это и невозможно, так как само обсуждаемое понятие находится сейчас в стадии становления. Вместе с тем представленные здесь положения могли бы привлечь внимание ученых и практиков к самому понятию Центров публичной политики и «мозговых центров» и стимулировать появление новых материалов на эту тему. В этом случае цель этой статьи была бы достигнута. Для ее авторов, каждый из которых работает в организации, идентифицирующей себя именно как Центр публичной политики, эта статья является лишь первой из нескольких публикаций, в которых развитие Центров публичной политики в современной России и за рубежом предполагается рассмотреть с различных точек зрения.