Основные направления бюджетной политики на 2014 год и

Основные направления бюджетной политики
на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов
В основу бюджетной политики на 2014 год и на плановый период 2015
и
2016
годов
положены
стратегические
цели
развития
страны,
сформулированные в указах Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях
деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года,
а также основных положениях Бюджетного послания Президента Российской
Федерации о бюджетной политике в 2014 – 2016 годах (далее – Бюджетное
послание).
1. Цели и задачи бюджетной политики на среднесрочную перспективу
В
Бюджетном
послании
Президента
Российской
Федерации
сформулирован ряд требований к бюджетной политике на очередной
финансовый год и плановый период, которые были учтены в процессе
подготовки проекта федерального бюджета на 2014 год и плановый период
2015 и 2016 годов (далее – проект федерального бюджета) и при разработке
соответствующих проектов нормативных правовых актов.
Основные подходы к формированию проектов федерального бюджета
и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации
на
2014-2016
годы
определяются
необходимостью
сохранения
макроэкономической стабильности, сбалансированности и устойчивости
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, снижения их
зависимости
от
внешних
конъюнктурных
факторов,
оптимизации
действующих расходных обязательств,
перераспределения бюджетных
ассигнований
направлений
в
пользу
приоритетных
государственной
политики, перехода к формированию и исполнению бюджетов бюджетной
1
системы
Российской
Федерации
на
основе
государственных
(муниципальных) программ, проведения структурных реформ. Это позволяет
создать базовые условия для повышения темпов социально-экономического
развития Российской Федерации в средне- и долгосрочном периодах.
В соответствии с прогнозом социально-экономического развития
Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов
(далее – прогноз) ожидается замедление темпов роста экономики по
сравнению с прогнозом, положенным в основу формирования бюджетов на
2013-2015 годы.
Дополнительные риски
следовательно,
доходов
ухудшения
бюджетов
экономической
бюджетной
ситуации
системы
и,
Российской
Федерации, могут быть связаны со снижением темпов роста мировой
экономики и ухудшением финансового положения стран Евросоюза.
Это повышает актуальность обеспечения сбалансированности и
устойчивости бюджетной системы, реализации активной государственной
политики,
повышение
направленной
на
улучшение
конкурентоспособности
и
инвестиционного
климата,
эффективности
бизнеса,
стимулирование экономического роста и модернизации.
С учетом этого проект федерального бюджета сформирован на основе
«консервативного» варианта прогноза.
Соблюдение законодательно установленных «бюджетных правил»
позволяет сохранить сбалансированность федерального бюджета в условиях
ухудшения экономической ситуации и сохранения внешнеэкономических
рисков.
При этом, согласно указанным правилам, общий объем расходов на
очередной финансовый год не может быть уменьшен относительно общего
объема расходов без учета условно утвержденных расходов (для первого и
для второго года планового периода соответственно 2,5% и 5,0% от общей
величины расходов на соответствующий период), утвержденного на
соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном
бюджете на текущий финансовый год и плановый период.
2
Соответственно, предельные расходы федерального бюджета в 2014 и
2015 годах превышают суммарный объем доходов федерального бюджета
при «базовой» цене на нефть и 1% ВВП. Это приведет к увеличению
дефицита федерального бюджета (с 0,2 до 0,5% ВВП в 2014 году и с 0,0 до
1,0% ВВП в 2015 году с его сокращением в 2016 году до 0,6% ВВП), а также
более медленному, чем прогнозировалось ранее, снижению ненефтегазового
дефицита (с 10,3% ВВП в 2013 году до 8,4% ВВП к 2016 году).
В этих условиях для обеспечения сбалансированности федерального
бюджета будут использоваться дополнительные нефтегазовые доходы,
подлежащие зачислению в Резервный фонд, в объеме 272,1 млрд. рублей в
2014 году и 384,9 млрд. рублей в 2015 году.
В результате прогнозируется сокращение объема Резервного фонда (с
4,2% ВВП в 2013 году до 4,1% ВВП в 2015 году) с возобновлением его роста
с 2016 года (до 4,3% ВВП).
При
некотором
государственного
росте
долга
государственных
будет
сохраняться
заимствований
на
объем
контролируемом,
экономически безопасном уровне (менее 15% ВВП).
Таким образом, соблюдение «бюджетных правил» обеспечивает в 2014
– 2016 годах сбалансированность и устойчивость федерального бюджета,
сокращение его зависимости от нефтегазовых доходов, безусловное
выполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.
Наряду с соблюдением «бюджетных правил», в долгосрочном периоде
сбалансированность
и
устойчивость
бюджетной
системы
будет
обеспечиваться за счет расширения горизонта экономического и бюджетного
прогнозирования, реализации мер по повышению сбалансированности
бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, плана мер по
мобилизации
доходов
бюджетов
бюджетной
системы
Российской
Федерации.
В 2013 году Правительством Российской Федерации будет разработана
первая долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации на
период
до
2030
года,
а
также
нормативные
правовые
акты,
3
предусматривающие удлинение горизонта бюджетного планирования на всех
уровнях бюджетной системы.
Важнейшей задачей, определенной Бюджетным посланием, является
повышение роли бюджетной политики для поддержки экономического
роста, включая увеличение доли расходов, дающих наибольший
экономический эффект для роста экономики и социального развития,
формирование «бюджета развития», позволяющего обеспечить решение
приоритетных государственных задач, увеличение доли расходов на
образование, науку и инфраструктуру, качественного улучшения работы
социальных отраслей.
В соответствии с проектом федерального бюджета и оценками
показателей других проектов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации на 2014-2016 годы расходы на образование, здравоохранение,
культуру, физическую культуру и спорт, социальную политику составляют
более 57% суммарных расходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации.
Проектом
федерального
бюджета
предусмотрены
бюджетные
ассигнования на развитие инфраструктуры, поддержку ряда отраслей
экономики, малого и среднего предпринимательства, рынков труда.
Поддержка экономического роста также обеспечивается за счет
совершенствования налоговой системы.
В 2014-2016 годах планируется реализовать ряд мер налогового
стимулирования, в том числе направленных на поддержку инвестиций и
развитие человеческого капитала, совершенствование налогообложения
финансовых инструментов и создание Международного финансового центра,
упрощение налогового учета и его сближение с бухгалтерским учетом,
создание благоприятных условий для осуществления инвестиционной
деятельности на отдельных территориях, а также общее совершенствование
налогового администрирования.
Для обеспечения адресности предоставления налоговых преференций
по
налогу
на
прибыль
организаций
предполагается
введение
в
4
законодательство Российской Федерации новой категории - участник
инвестиционного проекта, реализуемого на территориях Дальневосточного
федерального округа, Забайкальского края, Республики Бурятия или
Иркутской области.
Такие инвестиционные проекты не могут быть направлены на добычу
нефти, природного газа, оказание услуг в этих областях; производство
этилового спирта, алкогольной продукции, производство табачных изделий и
других подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и
мотоциклов); на осуществление деятельности, по которой применяется
налоговая ставка по налогу на прибыль организаций в размере 0 процентов.
Объем капитальных вложений в соответствии с представленным
инвестиционным проектом должен составлять в сумме не менее чем 50 млн.
рублей, которые должны быть осуществлены в течение трех лет со дня
включения организации в реестр участников инвестиционного проекта, или
500 млн. рублей, которые должны быть осуществлены в течение пяти лет со
дня включения организации в реестр участников инвестиционного проекта.
Для участника инвестиционного проекта в качестве мер налогового
стимулирования предлагается на период 10 лет реализации инвестиционного
проекта установить ставку налога на прибыль организаций в части,
зачисляемой в федеральный бюджет, в размере 0 процентов.
Также предлагается предусмотреть возможность снижения по решению
органов государственной власти субъекта Российской Федерации ставки
налога на прибыль организаций вплоть до ее обнуления в период первых 5
лет реализации инвестиционного проекта и установления ставки налога на
прибыль организаций в размере не менее 10 процентов в течение
последующих 5 лет реализации инвестиционного проекта.
Дополнительным
источником
поддержки
экономического
роста
должны стать механизмы использования средств Фонда национального
благосостояния и пенсионных накоплений для финансового обеспечения
самоокупаемых инфраструктурных проектов.
5
В целях повышения влияния бюджетной и налоговой политики на
стимулирование экономического роста в 2014-2016 годах планируется
инвестировать часть средств Фонда национального благосостояния (на
возвратной основе) в российские ценные бумаги, связанные с реализацией
самоокупаемых инфраструктурных проектов. До 450 млрд. рублей средств
Фонда национального благосостояния будут направлены на реализацию
проектов создания высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва
– Казань, Центральной кольцевой автомобильной дороги, модернизации
Транссибирской магистрали.
Принятыми в конце 2012 – начале 2013 года нормативными правовыми
актами были либерализованы условия инвестирования средств пенсионных
накоплений в отдельные активы, в том числе:
отменены ограничения по максимальной доле в инвестиционном
портфеле управляющих компаний облигаций российских эмитентов;
увеличена доля инфраструктурных облигаций в инвестиционном
портфеле управляющей компании с 20 до 100 процентов совокупного объема
находящихся в обращении облигаций таких эмитентов (для остальных
облигаций увеличение доли с 20 до 40 процентов);
увеличена максимальная доля одного выпуска инфраструктурных
облигаций, которая может приобретаться государственной управляющей
компанией, с 30 до 100 процентов (для остальных облигаций увеличение
доли с 30 до 60 процентов).
Внешэкономбанком принято решение в отношении инвестирования в
2013 году средств пенсионных накоплений в облигации инфраструктурных
компаний на сумму 200 млрд. рублей.
В целях повышения обоснованности и эффективности планирования и
реализации инвестиционных проектов с 2014 года будет проводиться
технологический и ценовой аудит проектов, осуществляемых в форме
государственных
капитальных
вложений,
с
объемами
капитального
строительства свыше 8 млрд. рублей с 2014 года и с 2015 года свыше 1,5
6
млрд. рублей. Соответствующий порядок утвержден постановлением
Правительства Российской Федерации.
Стратегическим направлением повышения эффективности бюджетных
расходов является расширение сферы применения и повышение качества
программно-целевых методов управления с увязкой бюджетных расходов,
регулятивных инструментов, в том числе налоговых льгот, использования
имущества, контрольных функций с достижением конкретных целей и
результатов государственной политики.
Соответствующие
поправки
в
Бюджетный
кодекс
Российской
Федерации были приняты в 2013 году.
Проект
федерального
бюджета
на
2014–2016
годы
впервые
сформирован в программной классификации расходов на основе
утвержденных Правительством Российской Федерации в 2012–2013 годах 40
государственных
программ,
охватывающих
все
основные
сферы
(направления) деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Доля «программных» расходов федерального бюджета вырастет с 9% в
2013 году до 58% к 2014 году, а после принятия государственных программ
Российской
Федерации
«Развитие
пенсионной
системы
Российской
Федерации» и «Обеспечение обороноспособности страны» - до 90 процентов.
Определение в рамках разрабатываемой в настоящее время Бюджетной
стратегии «потолков» расходов по государственным программам Российской
Федерации позволит реализовать (в рамках указанных выше бюджетных
ограничений) приоритеты государственной политики, создать стимулы и
расширить возможности для ответственных исполнителей указанных
программ по выявлению резервов и их перераспределению (внутри
государственных программ) с целью достижения наилучших результатов
использования финансовых ресурсов.
После утверждения федерального бюджета на 2014 год и плановый
период 2015 и 2016 годов предельные объемы расходов для финансового
обеспечения государственных программ Российской Федерации будут
уточнены. В соответствии с Бюджетным посланием государственные
7
программы Российской Федерации должны быть сформированы в едином,
«базовом»
варианте,
учитывающем
долгосрочный
прогноз
основных
характеристик федерального бюджета на период действия указанных
программ
и
обеспечивающим
достижение
целевых
параметров
(индикаторов).
Задача по переходу к формированию и исполнению бюджетов в
«программном» формате также поставлена перед субъектами Российской
Федерации и муниципальными образованиями.
Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ «О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные
формирование
акты
базовых
(муниципальных)
Российской
Федерации»
(отраслевых)
перечней
заданий
на
единой
предусмотрено
государственных
методологической
основе
финансового обеспечения данных услуг.
Начиная с 2016 года государственные (муниципальные) задания будут
формироваться на основе базовых (отраслевых) перечней государственных и
муниципальных услуг и работ. Для этого в течение 2013-2014 годов
федеральными
органами
исполнительной
власти,
осуществляющими
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в соответствующих сферах, должны быть утверждены
соответствующие перечни.
Это позволит существенно повысить эффективность работы по
составлению
и
финансовому
обеспечению
государственных
(муниципальных) заданий на основе нормативных затрат на оказание
соответствующей государственной (муниципальной) услуги.
Начиная с федерального бюджета на 2015 год и на плановый период
2016 и 2017 годов планирование бюджетных ассигнований на высшее
профессиональное образование будет осуществляться исходя из единой
методики определения нормативных затрат на оказание государственных
услуг
по
реализации
имеющих
государственную
аккредитацию
8
образовательных программ высшего профессионального образования по
специальностям и направлениям подготовки.
При формировании
проекта федерального бюджета реализован
«бюджетный маневр», предусматривающий оптимизацию действующих
расходных обязательств и перераспределению высвобождающихся ресурсов
на решение приоритетных задач государственной политики.
В 2014 – 2016 годах в рамках оптимизации действующих расходных
обязательств будет реализован комплекс мер по обеспечению долгосрочной
сбалансированности бюджета Пенсионного фонда и сокращению его
зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в том
числе с учетом уплаты работодателями страховых взносов на накопительную
часть трудовой пенсии в размере 0% или 6% исходя из выбора
застрахованным лицом 1967 года рождения и моложе варианта своего
пенсионного обеспечения.
Кроме того, предусматривается оптимизация в 2014 - 2016 годах на 5%
прочих расходов федерального бюджета (за исключением расходов на
обеспечение публичных нормативных обязательств, реализацию Указов от 7
мая 2012 года, на оплату труда и денежное довольствие военнослужащих,
предоставление трансфертов государственным внебюджетным фондам,
субсидий бюджетным и автономным учреждениям, дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций
бюджетам
аспирантам,
субъектов
Российской
докторантам,
интернам
Федерации,
и
стипендий
ординаторам,
студентам,
пенсий
лицам,
уволенным с военной и приравненной к ней службы, социальных пенсий и
доплат к пенсиям, расходов на содержание судебной системы, на реализацию
государственной программы вооружения, предоставление платежей и
взносов субъектам международного права), бюджетных ассигнований на
предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям на 2%
ежегодно;
При этом будут использованы возможности вступающего в силу с
2014 года Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок
9
товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд». В
соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации
планом ведется подготовка необходимых для его реализации нормативных
правовых актов, в том числе – предусматривающих введение в бюджетный
процесс планов и планов-графиков осуществления закупок.
Оптимизации указанных расходов также будет способствовать пропуск
индексации в 2014 году тарифов естественных монополий.
В 2014 году предлагается не осуществлять индексацию расходов на
денежное содержание государственных служащих и денежного довольствия
военнослужащих, в связи с чем будет предложено приостановить действие
соответствующих федеральных законов.
Одновременно в целях обеспечения сбалансированности федерального
бюджета в 2014-2016 годах планируется реализация ряда дополнительных
мер по увеличению доходов федерального бюджета, включая:
повышение ставки НДПИ на нефть с одновременным снижением
ставок вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты;
увеличение дивидендов по акциям акционерных обществ, находящимся в
федеральной собственности (35% чистой прибыли по МСФО в 2016 году);
урегулирование вопроса с беспошлинными поставками российской
нефти государствам Таможенного союза в части экспортной пошлины;
увеличение дивидендов ОАО "Роснефтегаз" за счет продажи части
акций ОАО "НК "Роснефть";
введение утилизационного сбора в отношении колесных транспортных
средств, произведенных (изготовленных) в Российской Федерации.
В результате доходы федерального бюджета будут увеличены в 2014
году на 342,0 млрд. рублей, в 2015 году – на 657,7 млрд.рублей, в 2016 году –
на1 267,5 млрд. рублей.
Высвобождаемые и дополнительные бюджетные ресурсы федерального
бюджета будут направлены на приоритетные направления государственной
политики,
в
первую
очередь,
на
реализацию
Указов
Президента
Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
10
Впроекте федерального бюджета в полном объеме обеспечивается
реализация Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в
том числе за счет дополнительных бюджетных ассигнованийна:
повышение
здравоохранения,
оплаты
труда
социального
в
сфере
образования,
обслуживания,
науки,
культуры,
с
учетом
дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации;
повышение размера стипендий нуждающимся студентам первого и
второго курсов;
увеличение
объемов
финансирования
государственных
научных
фондов;
создание ежегодно в 2014 и 2015 годах до 14,2 тыс. специальных
рабочих мест для инвалидов;
сохранение и развитие российской культуры;
внесение имущественного взноса в Фонд ЖКХ, включая средства на
переселение граждан из аварийных многоквартирных домов;
ускорение социально-экономического развития Сибири и Дальнего
Востока;
софинансирование расходных обязательств субъектов Российской
Федерации, возникающих при назначении нуждающимся в поддержке
семьям ежемесячной
денежной выплаты в связи с рождением третьего
ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет;
ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной
службы, не менее чем на 2 процента сверх уровня инфляции;
увеличение численности военнослужащих, проходящих военную
службу по контракту.
Особое внимание будет уделено совершенствованию оплаты труда в
бюджетном секторе, в том числе с использованием государственных
заданий и нормативов их финансового обеспечения.
В основе экономически обоснованной политики в сфере оплаты труда
заложен принцип, в соответствии с которым повышение уровня оплаты труда
11
в государственных (муниципальных) учреждениях не должно приводить к
неконкурентоспособности других сфер экономики.
Для достижения этих целей одновременно с повышением оплаты труда
необходимы меры, направленные на повышение производительности труда в
бюджетном секторе, проведение структурных реформ, оптимизацию сети
государственных учреждений.
В Бюджетном послании указано на необходимость дальнейшего
совершенствования межбюджетных отношений.
На начальном этапе предусматривается осуществить консолидацию
субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации
«Развитие здравоохранения», «Доступная среда» на 2011-2015 годы и
Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования
рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 годы.
Консолидация субсидий в рамках отдельных других государственных
программ Российской Федерации должна быть реализована в среднесрочной
перспективе.
Это создаст возможности для органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по самостоятельному распределению
получаемых из федерального бюджета средств между направлениями
софинансирования, формирующими соответствующую субсидию.
В связи с передачей с местного на региональный уровень полномочий
в сфере дошкольного образования с 2014 года норматив зачисления доходов
от налога на доходы физических лиц, поступающего в бюджеты субъектов
Российской
Федерации,
будет
увеличен
с
80%
до
85
процентов.
Одновременно с 20% до 15% сокращается размер норматива отчислений от
налога на доходы физических лиц, передаваемых в местные бюджеты из
бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках межбюджетного
регулирования.
В результате распределение отчислений от налога на доходы
физических лиц между региональными и местными бюджетами составит
12
соответственно 70% и 30 процентов. В настоящее время такое распределение
составляет соответственно 60% и 40 процентов. Это позволит увеличить
налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации на сумму не
менее 160 млрд. рублей, что сопоставимо с объемом дополнительных
расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в
условиях передачи им полномочий по дошкольному образованию.
Важнейшим
направлением
бюджетной
политики,
определенным
Бюджетным посланием, является повышение прозрачности и открытости
бюджетного процесса, обеспечение вовлеченности граждан в бюджетный
процесс.
По итогам 2012 года Российская Федерация вошла в десятку ведущих
стран
в
авторитетном
показателю
международном
прозрачности
информации
рейтинге
о
по
Интегральному
государственных
финансах
(OpenBudgetIndex).
В текущем году будет подготовлен и опубликован «Федеральный
бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для граждан».
Проект
федерального
бюджета
на
2014–2016
годы
впервые
формируется, а начиная с 2014 года - будет исполняться с использованием
элементов
интегрированной
информационной
системы
«Электронный
бюджет», завершение создания которой планируется к 2016 году.
В 2013 году введен в опытную эксплуатацию единый портал
бюджетной системы, совместно с экспертным сообществом будет проведено
обсуждение проекта «Бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и
2016 годов для граждан».
Также в 2014-2015 годах будут внедрены стандарты международной
финансовой отчетности сектора государственного управления.
Таким образом, при формировании проекта федерального закона «О
федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов»
реализованы основные положения Бюджетного послания, определяющие
задачи бюджетной политики на среднесрочную перспективу.
13
2. Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации
Динамика основных параметров бюджетной системы Российской
Федерации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов
характеризуется снижением доходов и расходов по отношению к ВВП
(таблица 2.1).
Таблица 2.1.
Прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации
2013
2014
2015
показатель
млрд.
в%
млрд.
в%
млрд.
в%
рублей
ВВП
рублей
ВВП
рублей
ВВП
бюджетная система, всего
доходы*
24 147,8
35,7
26 190,2
35,7
28 268,1
35,5
расходы*
24 927,3
36,9
26 928,6
36,7
29 146,5
36,6
дефицит/профицит
-779,4
-1,2
-738,4
-1,0
-878,5
-1,1
федеральный бюджет
доходы
12 898,1
19,1
13 570,5
18,5
14 564,9
18,3
расходы
13 455,9
19,9
13 960,1
19,0
15 361,5
19,3
дефицит/профицит
-557,8
-0,8
-389,6
-0,5
-796,6
-1,0
консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
доходы
8 209,3
12,1
8 892,7
12,1
9 570,8
12,0
расходы
8 669,4
12,8
9 115,2
12,4
9 766,6
12,3
дефицит/профицит
-460,1
-0,7
-222,5
-0,3
-195,8
-0,2
бюджеты государственных внебюджетных фондов
доходы
7 973,9
11,8
8 076,1
11,0
9 132,0
11,5
расходы
7 735,5
11,4
8 202,4
11,2
9 018,1
11,3
дефицит/профицит
238,4
0,4
-126,3
-0,2
113,9
0,1
2016
млрд.
в%
рублей
ВВП
30 945,8
31 230,0
-284,2
35,6
36,0
-0,3
15 905,7
16 392,2
-486,5
18,3
18,9
-0,6
10 383,0
10 483,8
-100,8
12,0
12,1
-0,1
9 891,9
9 588,8
303,1
11,4
11,0
0,3
*без учета межбюджетных трансфертов
Доля
федерального
бюджета
в
доходах
бюджетной
системы
(до предоставления межбюджетных трансфертов) сократится с 53,4% в 2013
году до 51,4 % в 2016 году. Доля налоговых и неналоговых доходов
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем
объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации возрастет с
28,0% в 2013 году до 29,2% в 2016 году. Доля доходов государственных
внебюджетных фондов (без учета межбюджетных трансфертов) увеличится
с 18,6% в 2013 году до 19,4-19,5% в 2014-2016 годах.
Доля расходов федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации (после предоставления
14
межбюджетных трансфертов) в общем объеме расходов бюджетной системы
незначительно возрастет с 62,7% в 2013 году до 63,7% к 2016 году. Доля
расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и
территориальных
фондов
обязательного
медицинского
страхования
соответственно сократится на 1,0% и составит 36,3% в 2016 году.
Эти изменения обусловлены в первую очередь сокращением объемов
межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и
дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда
Российской
Федерации
при
повышении
доли
собственных
доходов
соответствующих бюджетов.
Функциональная структура расходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации в 2014 – 2016 годах не претерпит существенных
изменений (таблица 2.2).
Таблица 2.2
Функциональная структура расходов бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации
показатель
2013*
млрд.
в%к
рублей
итогу
24 976,5
100
2014
млрд.
в%к
рублей
итогу
26 928,5
100
2015
млрд.
в%к
рублей
итогу
29 146,6
100
2016
млрд.
в%к
рублей
итогу
31 230,0
100
расходы, всего
в том числе:
общегосударственные вопросы
1 402,9
5,6
1 490,1
5,5
1 523,5
5,2
1 556,8
национальная оборона
2 100,1
8,4
2 491,0
9,3
3 028,8
10,4
3 380,1
национальная безопасность и
правоохранительная
2 138,4
8,6
2 160,1
8,0
2 209,9
7,6
2 214,6
деятельность
национальная экономика
3 110,3
12,5
3 681,5
13,7
3 619,2
12,4
3 593,1
жилищно-коммунальное
1 061,8
4,3
1 092,5
4,1
1 088,6
3,7
1 168,2
хозяйство
охрана окружающей среды
45,1
0,2
50,5
0,2
52,4
0,2
54,0
образование
2 892,0
11,6
3 020,0
11,2
3 307,8
11,3
3 558,3
культура и кинематография
359,7
1,4
377,9
1,4
407,2
1,4
445,0
здравоохранение
2 459,1
9,8
2 508,4
9,3
2 638,1
9,1
2 837,3
социальная политика
8 614,4
34,5
9 171,0
34,1
9 936,7
34,1
10 578,1
физическая культура и спорт
186,5
0,7
238,6
0,9
261,5
0,9
272,9
средства массовой информации
114,0
0,5
104,8
0,4
92,0
0,3
89,5
обслуживание
государственного и
492,3
2,0
542,2
2,0
596,8
2,0
662,6
муниципального долга
условно-утвержденные
расходы федерального
384,0
1,3
819,6
бюджета
* здесь и далее - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 г.
5,0
10,8
7,1
11,5
3,7
0,2
11,4
1,4
9,1
33,9
0,9
0,3
2,1
2,6
15
В целом доля расходов, направленных на социальную защиту граждан
и оказание социально-значимых услуг (то есть, социальную политику,
образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт),
составляет более 55% суммарных расходов бюджетной системы Российской
Федерации.
Наибольший
объем
расходов
бюджетов
бюджетной
системы
Российской Федерации (более 1/3 от общего объема расходов)
будет
направляться на цели социальной политики.
Второе место по объему расходов занимает раздел «Национальная
экономика»,
включающий
в
том
числе
расходы
на
развитие
инфраструктуры, поддержку экономического роста и диверсификации
структуры экономики.
При этом расходы на дорожное хозяйство, включенные в состав
данного раздела, 2014-2016 годах будут превышать 4% от общего объема
расходов.
Необходимость решения задач по модернизации Вооруженных Сил и
укреплению обороноспособности страны обусловливает рост доли раздела
«Национальная оборона».
Общая тенденция к снижению доли доходов и расходов бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации по отношению к ВВП
определяет тенденцию к снижению расходов по отношению к ВВП по всем
разделам, за исключением раздела «Национальная оборона» (таблица 2.3).
Таблица 2.3
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по
разделам классификации расходов бюджетов, % ВВП
показатель
расходы, всего
в том числе:
общегосударственные вопросы
национальная оборона
национальная безопасность и правоохранительная
деятельность
национальная экономика
жилищно-коммунальное хозяйство
2013
37,0
2014
36,7
2015
36,6
2016
36,0
2,1
3,1
2,0
3,4
1,9
3,8
1,8
3,9
3,2
2,9
2,8
2,6
4,6
1,6
5,0
1,5
4,5
1,4
4,1
1,3
16
показатель
охрана окружающей среды
образование
культура и кинематография
здравоохранение
социальная политика
физическая культура и спорт
средства массовой информации
обслуживание государственного и муниципального
долга
условно утвержденные расходы федерального бюджета
2013
0,1
4,3
0,5
3,6
12,7
0,3
0,2
2014
0,1
4,1
0,5
3,4
12,5
0,3
0,1
2015
0,1
4,2
0,5
3,3
12,5
0,3
0,1
2016
0,1
4,1
0,5
3,3
12,2
0,3
0,1
0,7
0,7
0,7
0,8
-
-
0,5
0,9
При этом необходимо учитывать, что условно утвержденные расходы
федерального бюджета (0,5 и 0,9% ВВП в 2015 и 2016 годах) в дальнейшем
будут распределены по конкретным направлениям с учетом приоритетов
государственной политики.
Несмотря на снижение объема расходов по отношению к ВВП, объем
расходов в реальном выражении в 2016 году по сравнению с 2013 годом по
всем разделам, за исключением разделов «Общегосударственные вопросы»,
«Национальная
безопасность
и
правоохранительная
деятельность»,
«Жилищно-коммунальное хозяйство» и «Средства массовой информации»
возрастает (таблица 2.4).
Таблица 2.4
Динамика расходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации по разделам классификации расходов бюджетов в реальном
выражении, % к предыдущему году
Показатель
2014
2015
2016
расходы, всего
в том числе:
общегосударственные вопросы
национальная оборона
национальная безопасность и правоохранительная
деятельность
национальная экономика
жилищно-коммунальное хозяйство
охрана окружающей среды
образование
культура и кинематография
здравоохранение
социальная политика
физическая культура и спорт
средства массовой информации
обслуживание государственного и муниципального
долга
102,7
103,6
102,5
2016 к
2013
109,0
101,2
113,0
97,8
116,4
97,8
106,8
96,8
140,4
96,2
97,9
95,9
90,3
112,7
98,0
106,8
99,5
100,0
97,1
101,4
121,8
87,5
94,1
95,4
99,3
104,8
103,1
100,6
103,7
104,9
84,0
95,0
102,7
98,6
102,9
104,6
102,9
101,9
99,9
93,1
100,7
95,9
104,5
107,3
107,9
100,6
107,1
127,6
68,4
104,9
105,3
106,3
117,4
17
В среднесрочном периоде прогнозируется относительное сокращение
расходов на общегосударственные вопросы (таблица 2.5).
Таблица 2.5.
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
по разделу «Общегосударственные вопросы»
млрд. рублей
Показатель
расходы, всего по разделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет
с учетом межбюджетных трансфертов
без учета межбюджетных трансфертов
доля в расходах по разделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ
доля в расходах по разделу, %
Эти
изменения
2013
1 402,9
5,6
2,1
2014
1 490,1
5,5
2,0
101,2
2015
1 523,5
5,2
1,9
97,8
2016
1 556,8
5,0
1,8
97,8
920,8
916,8
65,4
486,0
34,6
1 031,0
987,1
66,2
503,0
33,8
1 040,5
996,4
65,4
527,1
34,6
1 047,4
1 004,5
64,5
552,3
35,5
обусловлены
оптимизацией
численности
государственных служащих, сдерживанием роста расходов на закупки для
государственных нужд, завершением реализации ряда международных
мероприятий.
Суммарные расходы бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации
по
разделу
«Национальная
безопасность
и
правоохранительная деятельность» не претерпят существенных изменений
в абсолютном выражении (таблица 2.6).
Таблица 2.6.
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по
разделу «Национальная безопасность и правоохранительная
деятельность»
млрд. рублей
показатель
расходы, всего по разделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет (без учета межбюджетных
трансфертов)
доля в расходах по разделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ
доля в расходах по разделу, %
2013
2 138,4
8,6
3,2
2014
2 160,1
8,0
2,9
96,2
2015
2 209,9
7,6
2,8
97,9
2016
2 214,6
7,1
2,6
95,9
2 039,4
2 058,9
2 102,2
2 091,3
95,4
99,0
4,6
95,3
101,2
4,7
95,1
107,7
4,9
94,4
123,3
5,6
18
Сокращение доли федерального бюджета связано с завершением в 2016
году реализации федеральных целевых программ «Совершенствование
системы комплектования должностей сержантов и солдат военнослужащими,
переведенными на военную службу по контракту, и осуществление перехода
к комплектованию должностей сержантов (старшин) Вооруженных Сил
Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а
также матросов плавсостава Военно-Морского Флота военнослужащими,
проходящими военную службу по контракту (2009 - 2015 годы)», «Снижение
рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года» и
«Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 год».
Динамика расходов по разделу «Национальная экономика» будет в
основном определяться особенностями формирования расходов на дорожное
хозяйство в рамках целевых бюджетных дорожных фондов и относительным
сокращением масштабов субсидирования экономики (таблица 2.7).
Таблица 2.7.
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
по разделу «Национальная экономика»
млрд. рублей
показатель
расходы, всего по разделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет
с учетом межбюджетных трансфертов
без учета межбюджетных трансфертов
доля в расходах по разделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ
доля в расходах по разделу, %
2013
3 110,3
12,5
4,6
2014
3 681,5
13,7
5,0
112,7
2015
3 619,2
12,4
4,5
94,1
2016
3 593,1
11,5
4,1
95,0
1 798,8
1 531,0
49,2
1 579,3
50,8
2 279,6
2 092,3
56,8
1 589,1
43,2
2 120,1
1 922,0
53,1
1 697,2
46,9
2 012,3
1 837,8
51,1
1 755,3
48,9
Расходы на дорожное хозяйство определены в соответствии с
требованиями законодательства Российской Федерации, регулирующего
вопросы формирования и использования средств целевых дорожных фондов
(таблица 2.8).
19
Таблица 2.8
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
на дорожное хозяйство
млрд. рублей
показатель
расходы, всего по подразделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет
с учетом межбюджетных трансфертов
без учета межбюджетных трансфертов
доля в расходах по подразделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ
доля в расходах по подразделу, %
2013
1 051,4
4,2
1,6
2014
1 156,7
4,3
1,6
104,8
2015
1 247,0
4,3
1,6
103,2
2016
1 335,2
4,3
1,5
102,5
470,0
431,5
41,0
619,9
59,0
498,0
471,6
40,8
685,1
59,2
539,5
496,5
39,8
750,5
60,2
552,5
530,5
39,7
804,7
60,3
В связи с принятыми решениями об использовании части средств ФНБ
на поддержку на возвратной основе инфраструктурных проектов общий
объем финансовых ресурсов, направляемых на дорожное хозяйство и
транспортную инфраструктуру в 2014-2016 годах, будет увеличен на сумму
450,0 млрд. рублей.
Расходы
бюджетов
бюджетной
системы
на
транспорт
будут
незначительно сокращаться по отношению к ВВП (таблица 2.9).
Таблица 2.9
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
по подразделу «Транспорт»
млрд. рублей
показатель
расходы, всего по подразделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет
с учетом межбюджетных трансфертов
без учета межбюджетных трансфертов
доля в расходах по подразделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ
доля в расходах по подразделу, %
2013
559,3
2,2
0,8
2014
557,0
2,1
0,8
94,8
2015
611,4
2,1
0,8
105,0
2016
620,0
2,0
0,7
97,0
250,4
247,4
44,2
311,9
55,8
254,3
241,0
43,3
316,0
56,7
277,8
277,1
45,3
334,3
54,7
269,9
269,6
43,5
350,4
56,5
Прогнозируемые расходы на поддержку сельского хозяйства и
рыболовстваснизятся преимущественно из-за завершения реализации в 2013
году «разовых» мероприятий (таблица 2.10).
20
Таблица 2.10
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
на сельское хозяйство
млрд. рублей
показатель
расходы, всего по подразделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет
с учетом межбюджетных трансфертов
без учета межбюджетных трансфертов
доля в расходах по подразделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ
доля в расходах по подразделу, %
2013
332,1
1,3
0,5
2014
304,5
1,1
0,4
87,3
2015
305,6
1,0
0,4
96,0
2016
318,2
1,0
0,4
99,7
191,6
35,1
10,6
296,9
89,4
159,0
49,9
16,4
254,6
83,6
156,5
36,1
11,8
269,4
88,2
156,3
35,9
11,3
282,3
88,7
Доля расходов федерального бюджета в общем объеме бюджетных
расходов на жилищно-коммунальное хозяйство составляет 11,9% в 2013
году и менее 10%, начиная с 2014 года (таблица 2.11).
Таблица 2.11
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
на жилищно-коммунальное хозяйство
Показатель
расходы, всего по разделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет
с учетом межбюджетных трансфертов
без учета межбюджетных трансфертов
доля в расходах по разделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ
доля в расходах по разделу, %
2013
1 061,8
4,3
1,6
2014
1 092,5
4,1
1,5
98,0
2015
1 088,6
3,7
1,4
95,4
2016
1 168,2
3,7
1,3
102,7
154,3
126,4
11,9
935,4
88,1
117,6
105,3
9,6
987,2
90,4
104,1
91,1
8,4
997,5
91,6
66,7
54,4
4,7
1 113,8
95,3
Влияние на динамику данных расходов оказало, в том числе,
завершение основных мероприятий по обеспечению жильем ветеранов
Великой
Отечественной
войны,
сокращение
объемов
бюджетных
ассигнований Фонду ЖКХ путем переноса основной части расходов на 20132014 годы, а также завершение реализации мероприятий
по
обеспечению
военнослужащих жилыми помещениями.
В 2014-2016 годах совокупные расходы бюджетов бюджетной системы
на образование будут составлять 4,1-4,2% ВВП, при прогнозируемом их
росте в реальном выражении. Уменьшение доли расходов федерального
бюджета на образование вызвано тем, что основные полномочия по
21
образованию сосредоточены на уровне субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований (таблица 2.12).
Таблица 2.12
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
на образование
млрд. рублей
Показатель
расходы, всего по разделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет
с учетом межбюджетных трансфертов
без учета межбюджетных трансфертов
доля в расходах по разделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ
доля в расходах по разделу, %
2013
2 892,0
11,6
4,3
2014
3 020,0
11,2
4,1
99,5
2015
3 307,8
11,3
4,2
104,8
2016
3 558,3
11,4
4,1
102,9
681,5
565,8
19,6
2 326,2
80,4
593,4
580,2
19,2
2 439,8
80,8
623,5
614,1
18,6
2 693,7
81,4
639,2
635,5
17,9
2 922,8
82,1
Уменьшение расходов федерального бюджета частично обусловлено
завершением
ряда
проектов,
включая
софинансирование
расходных
обязательств субъектов Российской Федерации, (реализация региональных
программ модернизации дошкольного образования, ипотечное кредитование
молодых учителей и т.д.).
При увеличении общего объема расходов бюджетов бюджетной
системы по разделу «Культура и кинематография» в 2016 году по
сравнению с 2013 годом в 1,2 раза доля федерального бюджета в общих
расходах за этот период сократится с 26,1 до 21,4 процентов (таблица 2.13).
Таблица 2.13
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
на культуру и кинематографию
млрд. рублей
показатель
расходы, всего по разделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет
с учетом межбюджетных трансфертов
без учета межбюджетных трансфертов
доля в расходах по разделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ
доля в расходах по разделу, %
2013
359,7
1,4
0,5
2014
377,9
1,4
0,5
100,0
2015
407,2
1,4
0,5
103,1
2016
445,0
1,4
0,5
104,6
98,7
93,9
26,1
265,8
73,9
96,0
92,5
24,5
285,3
75,5
95,3
92,0
22,6
315,2
77,4
97,4
95,1
21,4
349,9
78,6
22
Указанное
уменьшение
бюджетных
ассигнований
федерального
бюджета относительно 2013 года связано с сокращением расходов на
строительство и реконструкцию ряда крупных объектов.
Основной
тенденцией
по разделу
«Здравоохранение»
является
увеличение общего объема расходов на здравоохранение за счет всех
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с одновременным
повышением роли системы обязательного медицинского страхования
(таблица 2.14).
Таблица 2.14
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
на здравоохранение
млрд. рублей
показатель
расходы, всего по разделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет
с учетом межбюджетных трансфертов
без учета межбюджетных трансфертов
доля в расходах по разделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ (без
учета межбюджетных трансфертов)
доля в расходах по разделу, %
бюджеты фондов обязательного медицинского
страхования
доля в расходах по разделу, %
2013
2 459,1
9,8
3,6
2014
2 508,4
9,3
3,4
97,1
2015
2 638,1
9,1
3,3
100,6
2016
2 837,3
9,1
3,3
102,9
515,0
401,1
16,3
470,7
335,3
13,4
412,3
302,8
11,5
421,4
310,8
11,0
1 017,7
952,0
902,3
1 024,2
41,4
38,0
34,2
36,1
1 040,3
1 221,1
1 433,0
1 502,3
42,3
48,7
54,3
52,9
Увеличение расходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации по данному разделу обеспечивается наполнением системы
обязательного медицинского страхования за счет увеличения размеров
взносов
на
обязательное
медицинское
страхование
неработающего
населения, а также за счет прироста доходов от страховых взносов на
обязательное медицинское страхование работающего населения.
При
этом
доля
расходов
федерального
бюджета
(без
учета
межбюджетных трансфертов) в общем объеме расходов на здравоохранение
23
уменьшится с 16,3% в 2013 году до 11,0% в 2016 году, в то время как доля
расходов фондов обязательного медицинского страхования за этот период
вырастет с 42,3% до 52,9 процентов.
Динамика расходов на социальную политику в период с 2014 по 2016
годы
в
значительной
мере
определяется
мерами
по
обеспечению
долгосрочной сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской
Федерации (таблица 2.15).
Таблица 2.15
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
по разделу «Социальная политика»
млрд. рублей
показатель
расходы, всего по разделу
доля в расходах всего, %
%% к ВВП
изменение за год в реальном выражении, %
в том числе:
федеральный бюджет
с учетом межбюджетных трансфертов
без учета межбюджетных трансфертов
доля в расходах по разделу, %
консолидированные бюджеты субъектов РФ
доля в расходах по разделу, %
бюджет Пенсионного фонда
доля в расходах по разделу, %
бюджет Фонда социального страхования
доля в расходах по разделу, %
2013
8 614,4
34,5
12,7
2014
9 171,0
34,1
12,5
101,4
2015
9 936,7
34,1
12,5
103,7
2016
10 578,1
33,9
12,2
101,9
3 864,4
631,2
7,3
1 288,0
15,0
6 088,7
70,7
606,5
7,0
3 536,8
734,9
8,0
1 454,7
15,9
6 416,4
70,0
564,9
6,2
4 075,9
793,4
8,0
1 558,3
15,7
6 963,5
70,1
621,6
6,3
4 374,0
826,6
7,8
1 664,9
15,7
7 413,5
70,1
673,0
6,4
В целом в условиях объективно обусловленного сокращения расходов
бюджетов бюджетной системы по отношению к ВВП и относительной
стабильности
Российской
структуры
Федерации
расходов
бюджетов
бюджетной
системы
возрастает
значение
структурных
реформ,
обеспечивающих повышение эффективности бюджетных расходов.
24
3. Основные параметры федерального бюджета
на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов
Проект
федерального
«консервативного»
варианта
бюджета
прогноза
сформирован
на
основе
социально-экономического
развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и
2016 годов, который характеризуется снижением основных параметров,
влияющих на доходы федерального бюджета по сравнению с показателями
прогноза, учтенными при формировании федерального бюджета на 2013 год
и на плановый период 2014 и 2015 годов (таблица 3.1).
Таблица 3.1
Основные макроэкономические показатели на 2014 год
и на плановый период 2015 и 2016 годов
показатель
цены на нефть
Urals, долл./барр.
цены на газ, долл.
/тыс. куб.м
ВВП, млрд. руб.
рост ВВП, %
инвестиции, млрд.
руб.
объем импорта (по
кругу товаров,
учитываемых ФТС
России), млрд.
долл. США
объем экспорта (по
кругу товаров,
учитываемых ФТС
России), млрд.
долл. США
прибыль
прибыльных
организаций, млрд.
руб.
инфляция (ИПЦ),
% к декабрю
пред.года
курс доллара,
рублей за доллар
США
фонд заработной
платы, млрд. руб.
2013
Оценка
2014
Закон
№ 216ФЗ
Прогноз
107,0
101,0
340,3
2015
2016
Отклонение
Закон
№ 216ФЗ
Прогноз
Отклонение
Прогноз
101,0
0,0
104,0
100,0
-4,0
100,0
315,7
336,8
21,1
330,5
316,6
-13,9
299,7
67 588
101,8
73993
104,3
73315
103,0
-678
-1,3
82937
104,5
79660
103,1
-3277
-1,4
86837
103,3
13 661
16128
14933
-1195
18527
16577
-1950
18475
321,3
388,3
331,3
-57,0
420,8
345,2
-75,6
361,7
509,5
515,8
504,3
-11,5
538,6
505,0
-33,6
515,8
11 225
16000
12 735
-3 265
18585
13510
-5 075
15135
6,0
4-5
4,5-5,5
0
4-5
4-5
0
4-5
32,0
33,0
33,4
0,4
33,7
34,3
0,6
34,9
16 470
18 295
18 017
-278
20 269
19 464
-805
21 122
25
По итогам 2013 года ожидается, что цена на нефть марки «Юралс»
составит 107 долл./барр. В дальнейшем прогнозируется ее снижение до 101
долл./барр. в 2014 и 100 долл./барр. в 2015-2016 годах.
По оценкам Минэкономразвития России объем ВВП за первое
полугодие 2013 года вырос на 1,4% при ожидаемых темпах роста 1,8% в
целом за год. В 2014-2016 годах темпы прироста ВВП увеличатся
незначительно и составят от 3,0 до 3,3%.
Инвестиции в основной капитал в 2012 году увеличились на 6,6
процента. В январе-июле 2013 года инвестиции в основной капитал
снизились на 0,7 процента. В последующие месяцы ожидается увеличение
инвестиций в основной капитал, что приведет к их приросту по итогам 2013
года на 2,5 процента.
В 2014-2016 годах темпы прироста инвестиций в основной капитал в
среднем составят 5,2% в год, что также ниже параметров прогноза,
положенного в основу формирования федерального бюджета на 2013-2015
годы.
Из-за прогнозируемого снижения цен на нефть экспорт товаров в
2014-2015 гг. будет ниже, чем в 2013 г., и только в 2016 г. незначительно
превысит показатель текущего года (515,8 млрд. долл. в 2016 г. против 509,5
млрд. долл. в 2013 г.).
Импорт товаров будет, напротив, последовательно расти: от 321,3
млрд. долл. в 2013 г. до 361,7 млрд. долл. в 2016 году.
Рост потребительских цен к 2016 году должен снизиться до 4-5
процентов. Положительное влияние на снижение уровня инфляции окажет
решение Правительства Российской Федерации о неповышении в 2014 году
тарифов на услуги естественных монополий для организаций.
Прибыль прибыльных организаций по итогам 2012 года составила
11 575 млрд. рублей. По оценке Минэкономразвития России, в 2013 году
прибыль прибыльных организаций снизится на 3 процента.
26
В 2014-2016 годах прогнозируется рост прибыли прибыльных
организаций на 6-13% ежегодно.
Фонд заработной платы в 2012 году составил 14 667 млрд. рублей. В
2013 году ожидается его рост на 12,3%, в 2014-2016 годах - на 8-9 процентов.
При этом прирост реальной заработной платы будет превышать темпы
прироста производительности труда.
Таким образом, в целом макроэкономические параметры ухудшают
условия сбалансированности федерального бюджета по сравнению с
показателями,
принятыми
за
основу
при
формировании
проекта
федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.
Основные
характеристики
федерального
бюджета
были
скорректированы в соответствии с прогнозом социально-экономического
развития (таблица 3.2).
Таблица 3.2
Основные характеристики федерального бюджета на 2014 год
и на плановый период 2015 и 2016 годов
млрд. рублей
2013
Показатель
Доходы,
всего
%% к ВВП
Расходы,
всего
%% к ВВП
Дефицит /
профицит
%% к ВВП
Ненефтегазовый
дефицит
%% к ВВП
Закон
№ 216ФЗ
Оценка
12 865,9
2014
Отклонение
Закон
№ 216ФЗ
Проект
12 898,1
32,2
14 063,4
19,3
19,1
-0,2
13 387,3
13 387,3
20,1
2015
2016
Отклонение
Закон
№ 216ФЗ
Проект
Отклонение
Проект
13 570,5
-492,9
15 615,5
14 564,9
-1 050,6
15 905,7
19,0
18,5
-0,5
18,8
18,3
-0,5
18,3
0,0
14 207,0
13 960,1
-246,9
15 626,3
15 361,5
-264,7
16 392,2
19,8
-0,3
19,2
19,0
-0,2
18,8
19,3
0,4
18,9
-521,4
-489,2
32,2
-143,6
-389,6
-246,0
-10,8
-796,6
-785,8
-486,5
-0,8
-0,7
0,1
-0,2
-0,5
-0,3
0,0
-1,0
-1,0
-0,6
-6 446,9
-6 941,4
-494,5
-6 422,9
-6 917,7
-494,8
-6 944,7
-7 615,2
-670,5
-7 329,6
-9,7
-10,3
-0,6
-8,7
-9,4
-0,8
-8,4
-9,6
-1,2
-8,4
В 2013 – 2016 годах прогнозируется снижение доходов федерального
бюджета с 19,1% ВВП в 2013 году до 18,5% в 2014 году и до 18,3% ВВП к
2016 году, в основном за счет снижения нефтегазовых доходов.
Объем нефтегазовых доходов снижается с 8,9% к ВВП в 2014 году до
7,9% к ВВП в 2016 году, а ненефтегазовых возрастает с 9,6% к ВВП в 2014
году до 10,4% в 2016 году (таблица 3.3).
27
Таблица 3.3
Динамика доходов федерального бюджета
млрд. рублей
Показатель
Доходы, всего
%% к ВВП
в том числе:
Нефтегазовые доходы
%% к ВВП
Ненефтегазовые доходы
%% к ВВП
Темпы прироста доходов к
предыдущему году, %
в том числе:
Нефтегазовые доходы
Ненефтегазовые доходы
Доля в общем объеме доходов, %
в том числе:
Нефтегазовые доходы
Ненефтегазовые доходы
*2013 год – оценка.
12 898,1
19,1
2014
13 570,5
18,5
Проект
2015
14 564,9
18,3
2016
15 905,7
18,3
6 452,2
9,5
6 445,9
9,6
6 528,1
8,9
7 042,4
9,6
6 818,6
8,6
7 746,3
9,7
6 843,1
7,9
9 062,6
10,4
0,3
5,2
7,3
9,2
0,0
0,7
100,0
1,2
9,3
100,0
4,4
10,0
100,0
0,4
17,0
100,0
50,0
50,0
48,1
51,9
46,8
53,2
43,0
57,0
2013*
Снижение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в
процентах к ВВП в 2014–2016 годах обусловлено снижением цены на нефть
марки «Юралс», экспортных цен на газ, объемов добычи нефти и экспорта
продукции нефтепереработки, а также более низкими по сравнению с
темпами роста ВВП темпами роста курса доллара США по отношению к
рублю, объемов экспорта нефти и газа, объемов добычи газа.
Дополнительный рост ненефтегазовых доходов федерального бюджета
в условиях замедления темпов экономического роста, будет, в том числе
обусловлен изменениями налогового и бюджетного законодательства,
а
также реализацией плана по мобилизации доходов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, включающего в себя меры по сокращению
теневого сектора экономики, совершенствование налогового и таможенного
администрирования.
В целом налоговая и таможенная системы, доходы от управления
имуществом и страховые платежи в государственные внебюджетные фонды
должны обеспечить формирование доходов, необходимых для исполнения
расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации
и
муниципальных
образований,
а
также
поддерживать
28
благоприятные условия для экономического роста и притока инвестиций.
Оценка доходов на 2014-2016 годы сформирована с учетом изменений
в налоговом, бюджетном и таможенном законодательстве.
Так, при расчете прогнозируемого объема доходов федерального
бюджета учитывались следующие меры, вступающие в силу с 1 января 2014
года:
1) индексация специфических ставок акцизов на подакцизные товары, в
том числе установление ставок акцизов:
2) повышение базовой ставки налога на добычу полезных ископаемых
на нефть со 470 до 493 рубля за тонну в 2014 году, до 530 рублей в 2015 году,
до 559 рублей в 2016 году;
3) индексация ставок платы за пользование водными объектами в 2014
году в среднем в 2,3 раза, в 2015-2016 годах – на 5% ежегодно;
4) установление норматива зачисления в федеральный бюджет налога
на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде
фиксированного авансового платежа, с 1 января 2014 года в размере 50
процентов;
5) зачисление в доходы федерального бюджета с 1 января 2014 года
денежных
взысканий
(штрафов)
за
нарушение
миграционного
законодательства Российской Федерации;
6) введение с 1 января 2014 года утилизационного сбора в отношении
колесных
транспортных
средств,
произведенных,
изготовленных
в
Российской Федерации;
7) увеличение средневзвешенных ставок импортного тарифа в 2014
году с 6,57% до 7,54%, в 2015 году с 5,94% до 7,07%, в 2016 году с 5,94% до
6,62% в соответствии с основными направлениями таможенно-тарифной
политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов;
8) снижение предельной ставки вывозной таможенной пошлины на
нефть с 60% до 59% в 2014 году, до 57% в 2015 году, до 55% в 2016 году;
9) взимание с 1 января 2014 года вывозных таможенных пошлин в
29
связи с необходимостью урегулирования вопроса с беспошлинными
поставками российской нефти государствам Таможенного союза;
10) установление с 1 января 2015 года ставки вывозной таможенной
пошлины на «темные» нефтепродукты в размере 100% от ставки пошлины на
нефть;
11) снижение ставки вывозной таможенной пошлины на товары,
выработанные из нефти, за исключением бензинов, с 66% до 65% от ставки
пошлины на нефть в 2014 году до 63% в 2015 году и 61% в 2016 году;
12) индексация ставок водного налога в 2015 году в среднем в 2,3 раза.
С 2016 года налоговые ставки умножаются на коэффициент-дефлятор,
установленный на календарный год налогового периода, а также на
коэффициенты-дефляторы, которые применялись ранее;
13) снижение норматива зачисления в федеральный бюджет платы за
негативное воздействие на окружающую среду с 1 января 2016 года с 20 до 5
процентов;
14) увеличение доходов федерального бюджета в виде дивидендов по
акциям, принадлежащим Российской Федерации, от ОАО «Роснефтегаз» в
2016 году в результате продажи 19,5% минус 1 акция ОАО «НК «Роснефть»;
15) увеличение доходов федерального бюджета в виде дивидендов по
акциям, принадлежащим Российской Федерации, в 2016 году в связи с
направлением на выплату дивидендов не менее 35 процентов чистой
прибыли
акционерных
обществ,
определенной
по
данным
консолидированной финансовой отчетности.
Общий
объем
расходов
федерального
бюджета
определен
в
соответствии с «бюджетными правилами», основанными на использовании
базовой цены на нефть, которая определяется на основании отчетных
данных.
В 2013 году базовая цена была установлена на уровне средней цены на
нефть за пять лет, в последующие годы период для расчета средней цены
ежегодно увеличивается на 1 год до достижения 10-ти летнего периода
(таблица 3.4).
30
Таблица 3.4
Расчет базовой цены на нефть
цена на нефть
(прогнозная)
Базовая цена
долл.США/барр.
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
94
61
78
109
110,5
105
101
100
2013
91
94
61
78
109
112,2 ⃰
2014
93
94
61
78
109
110,5
106,5*
2015
95
94
61
78
109
110,5
107
101
2016
95
94
61
78
109
110,5
107
101
100
⃰ фактическая цена на нефть за первое полугодие. В последующие годы используется
фактическое значение цены на нефть за 2012 год – 110,5 долл. США/баррель и прогнозное
значение цены на нефть за 2013 год – 107 долл. США/баррель.
Таким образом, при формировании федерального бюджета на 2014 год
базовая цена на нефть определяется на уровне 93 долл.США/барр., на 2015
год – 95 долл.США/барр. и на 2016 год – 95 долл.США/барр. При
формировании федерального бюджета на 2013-2015 годы базовая цена на
нефть была определена в 2014 и 2015 годах в размере 92 и 93 долл.
США/барр. соответственно.
Этот подход позволяет ограничить прирост расходных обязательств,
не обеспеченных доходными источниками (таблица 3.5).
Таблица 3.5
Расчет расходов федерального бюджета на 2014-2016 годы
млрд. рублей
2014
№
Показатель
Закон
№ 216-ФЗ
доходы при прогнозируемой
14 063,4
цене на нефть
доходы при базовой цене на
2
13 467,1
нефть
3 дефицит расчетный (1% ВВП) 739,9
расчетные
расходы
4
14 207,0
(стр.2+стр.3)
1
5
условно утвержденные
расходы*
6
расходы без учета условно
13 851,8
утвержденных расходов*
увеличение
расходов
в
соответствии с частью 6
7
статьи
199
Бюджетного
кодекса
355,2
-
Проект
2015
ОтклонеЗакон
ние
№ 216-ФЗ
Проект
Отклонение
2016
проект
13 570,5
-492,9
15 615,5
14 564,9
-1 050,6
15 905,7
12 954,9
-512,2
14 796,9
14 180,0
-616,9
15 523,8
733,2
-6,8
829,4
796,6
-32,8
868,4
13 688,0
-519,0
15 626,3
14 976,6
-649,7
16 392,2
0,0
-355,2
13 688,0
-163,8
108,3
108,3
781,3
380,6
14 845,0
15 225,6
-
374,4
14 602,2
135,9
-406,9
-6,2
-242,7
-623,4
135,9
819,6
15 572,6
-
31
2014
№
Показатель
Закон
№ 216-ФЗ
Проект
2015
ОтклонеЗакон
ние
№ 216-ФЗ
Проект
Отклонение
2016
проект
расходы, обусловленные не
сокращением расходов в
8 2014-2015 гг. (без учета
163,8
163,8
249,0
249,0
условно-утвержденных
расходов) (стр. 6 - стр.4)
предельный объем расходов
9
14 207,0 13 960,1
-246,9
15 626,3 15 361,5
-264,7
16 392,2
(стр. 4+7+8)
Справочно: дополнительные
10
596,3
615,6
19,3
818,6
384,9
-433,7
381,9
нефтегазовые доходы
*в целях определения предельного объема расходов федерального бюджета на 2015 год объем условно
утвержденных расходов на 2015 год принимается равным 2,5% от общего объема расходов на тот же период
Соблюдение «бюджетных правил» означает, что при снижении
доходов федерального бюджета по сравнению с утвержденными в
предыдущем бюджетном цикле параметрами на 492,9 млрд.рублей (3,5%) в
2014 году и на 1 050,6 млрд.рублей (6,7%) в 2015 году расходы федерального
бюджета будут сокращены соответственно лишь на 246,9 и 264,7
млрд.рублей (1,7%).
Расчетный объем расходов, определенный как сумма доходов
федерального бюджета при «базовой» цене на нефть и 1% ВВП, в 2014-2015
годах ниже уровня, утвержденного в Законе № 216-ФЗ, соответственно на
519,0 и на 649,7 млрд. рублей. Однако в соответствии с «бюджетными
правилами» объем
расходов федерального бюджета не может быть
уменьшен по сравнению с объемом расходов, утвержденных в предыдущем
бюджетном
цикле
на
соответствующие
годы
(без
учета
условно
утвержденных расходов в размере 2,5% от общего объема расходов).
Согласно требованиям пункта 5 статьи 199 Бюджетного кодекса
указанное превышение должно быть обеспечено за счет использования
дополнительных
нефтегазовых
доходов,
подлежащих
зачислению
в
Резервный фонд, а также, в случае их недостаточности, за счет средств
Резервного фонда. В 2014 году на эти цели будет направлено 44,2%, а в 2015
году – 100,0% прогнозируемого на эти годы объема дополнительных
нефтегазовых
расходов
с
соответствующим
сокращением
средств,
планируемых к зачислению в Резервный фонд.
32
Кроме того, в соответствии с частью 6 статьи 199 Бюджетного кодекса
Российской Федерации общий объем расходов федерального бюджета в
2014-2015 годах подлежит увеличению (сокращению) на расходы, увязанные
с поступлением отдельных видов доходов федерального бюджета (в 20142015 года – доходы, подлежащие использованию в рамках Федерального
дорожного фонда и доходы от вводимого с 2014 года утилизационного сбора
в
отношении
колесных
транспортных
средств,
произведенных
(изготовленных) в Российской Федерации в объеме соответственно 118,9 и
127,4 млрд.рублей).
В целом, дополнительное увеличение расходов, по сравнению с их
расчетным объемом в 2014 году составит 272,1 млрд. рублей, а в 2015 году –
384,9 млрд. рублей.
В соответствии с «бюджетными правилами» в 2016 году предельный
объем расходов определен как сумма доходов федерального бюджета при
«базовой» цене на нефть и 1% ВВП без применения дополнительных
ограничений и условий.
В условиях сокращения доходов федерального бюджета по сравнению
с ранее утвержденными объемами применение «бюджетных правил»
обеспечивает поддержание в 2014-2015 годах утвержденного объема
расходов за счет использования дополнительных нефтегазовых доходов при
их направлении в 2016 году в полном объеме в Резервный фонд и
сокращении ненефтегазового дефицита до 8,4% ВВП (по сравнению с 10,3%
ВВП в 2013 году и 9,4-9,6% ВВП в 2014-2015 годах).
Несмотря на сокращение доходов федерального бюджета по
сравнению с ранее утвержденными параметрами, прирост объема расходов
федерального бюджета в 2014 году по сравнению с предыдущим годом
составит 572,8 млрд. рублей (4,3%), в 2015 году – 1 401,4 млрд. рублей
(10,0%), в 2016 году – 1 030,7 млрд. рублей (6,7%). В реальном выражении
расходы федерального бюджета в 2014 году снизятся на 0,7%, а в 2015 и 2016
годах вырастут на 5,3% и 2,1% соответственно.
33
Таким образом, даже в условиях объективно обусловленного снижения
общего объема расходов по отношению к ВВП (с 19,1% в 2013 году до 18,3%
в 2016 году), в 2016 году общий объем расходов федерального бюджета
превысит объем расходов 2013 года на 3 004,9 млрд.рублей, на 22,4% в
номинальном и на 6,8% в реальном выражении.
Формирование расходов федерального бюджета на 2014 – 2016 годы
по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной
классификации осуществлялось исходя из следующих основных подходов:
1) определение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2014 –
2015 годы на основе объемов утвержденных Федеральным законом «О
федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»
(без условно утверждаемых расходов);
2) определение «базового» объема бюджетных ассигнований на 2016
год, исходя из необходимости финансового обеспечения «длящихся»
расходных обязательств;
3) уточнение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2014 –
2016 годы с учетом:
мероприятий
«длящегося»
характера,
в
том
числе
принятых
Федеральным законом от 7 июня 2013 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый
период 2014 и 2015 годов»;
увеличения
размера
пенсии
лицам,
уволенным
с
военной
и
приравненной к ней службы путем увеличения размера денежного
довольствия, учитываемого при исчислении пенсии в соответствии со
статьей 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1;
индексации с 1 сентября 2016 года на 4,5% стипендиального фонда для
студентов федеральных образовательных учреждений профессионального
образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов;
индексации в 2016 году на 4,5% публичных нормативных и
приравненных к ним обязательств и корректировки в 2015 году бюджетных
34
ассигнований на указанные цели исходя из установленного законопроектом
прогнозного уровня инфляции
4,5 процента (в Федеральном законе «О
федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»
предусмотрена индексация в 2014 году на 5% и в 2015 году – на 5 %);
увеличения с 1 января 2014 года на 5% и с 1 января 2015 года на 5%
объема
дотации
бюджетам
субъектов
Российской
Федерации
на
выравнивание бюджетной обеспеченности;
дополнительных бюджетных ассигнований в 2014 – 2016 годах на
реализацию положений Указов Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года;
уточнения объема принятых обязательств с учетом прекращающихся
расходных обязательств ограниченного срока действия и изменения
контингента получателей;
уточнения прогнозируемого среднегодового курса доллара США по
отношению к рублю в 2014 году 33,4 рубля за доллар США, в 2015 году –
34,3 рубля за доллар США и в 2016 году – 34,9 рубля за доллар США (в
Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый
период 2014 и 2015 годов» учтено в 2014 году 33,0, в 2015 году - 33,7 рубля
за доллар США);
учета
комплекса
мер,
направленных
на
сбалансированность
пенсионной системы;
уточнения расходов на национальную оборону и правоохранительную
деятельность;
оптимизации
в
2014-2016
годах
бюджетных
ассигнований
на
предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям на 2%
ежегодно;
оптимизации в 2014 - 2016 годах на 5% прочих расходов федерального
бюджета (за исключением отдельных несокращаемых расходов);
35
пропуска индексации в 2014 году расходов на оплату труда
государственных
гражданских
служащих
и
денежного
довольствия
военнослужащих и приравненных к ним лиц;
дополнительных бюджетных ассигнований федерального бюджета на
повышение оплаты труда отдельных категорий работников федеральных
учреждений образования, науки, здравоохранения, культуры и социального
обслуживания в соответствии с Указами Президента от 7 мая 2012 года.
В
результате
реализации
указанных
мер
обеспечивается
перераспределение финансовых ресурсов на реализацию приоритетных
направлений государственной политики.
Динамика
классификации
расходов
федерального
расходов
бюджетов,
бюджета
по
сформированных
разделам
с
учетом
вышеперечисленных подходов, в целом демонстрирует относительно
стабильное распределение расходов (таблица 3.6).
Таблица 3.6
Структура и динамика расходов федерального бюджета
по разделам классификации расходов
показатель
ВСЕГО
в том числе:
Общегосударственные вопросы
Национальная
оборона
Национальная
безопасность и
правоохранительная деятельность
Национальная
экономика
Жилищнокоммунальное
хозяйство
Охрана
окружающей
среды
Образование
Культура,
кинематография
2013 год
ожидае%% к
мое
общему
исполнеобъему
ние*
13 387,3
100,0
2014 год
2015 год
2016 год
Проект
%% к
общему
объему
Проект
%% к
общему
объему
Проект
%% к
общему
объему
13 960,1
100,0
15 361,5
100,0
16 392,2
100,0
920,8
6,9
1 031,0
7,4
1 040,5
6,8
1 047,4
6,4
2 098,4
15,7
2 489,4
17,8
3 026,9
19,7
3 378,0
20,6
2 048,2
15,3
2 059,6
14,8
2 103,1
13,7
2 092,2
12,8
1 798,8
13,4
2 279,6
16,3
2 120,1
13,8
2 012,3
12,3
154,3
1,2
117,6
0,8
104,1
0,7
66,7
0,4
24,5
0,2
29,6
0,2
30,6
0,2
32,0
0,2
681,5
5,1
593,4
4,3
623,5
4,1
639,2
3,9
98,7
0,7
96,0
0,7
95,3
0,6
97,4
0,6
36
показатель
2013 год
ожидае%% к
мое
общему
исполнеобъему
ние*
515,0
3,8
2014 год
Проект
%% к
общему
объему
2015 год
Проект
2016 год
%% к
общему
объему
Здравоохранение
470,7
3,4
412,3
2,7
Социальная
3 864,4
28,9
3 536,8
25,3
4 075,9
26,5
политика
Физическая
62,0
0,5
78,9
0,6
100,7
0,7
культура и спорт
Средства
массовой
75,3
0,6
68,8
0,5
53,8
0,4
информации
Обслуживание
государственного
и
408,4
3,1
452,5
3,2
503,7
3,3
муниципального
долга
Межбюджетные
трансферты
637,0
4,8
656,4
4,7
687,0
4,5
общего характера
Условно
утвержденные
384,0
2,5
расходы
*показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 г.
Проект
%% к
общему
объему
421,4
2,6
4 374,0
26,7
98,8
0,6
49,5
0,3
568,6
3,5
695,2
4,2
819,6
5,0
В то же время показатели динамики объема и структуры расходов
федерального бюджета необходимо рассматривать в рамках анализа общих
расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поскольку
изменение (в абсолютных или относительных размерах) соответствующих
расходов федерального бюджета в значительной мере компенсируется
адекватным изменением расходов других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.
Кроме того, в дальнейшем при формировании проектов федерального
бюджета будут распределены условно утвержденные расходы.
При формировании бюджетных ассигнований федерального бюджета в
сфере социального обеспечения в 2014 году и плановом периоде 2015 и 2016
годов
в
полном
объеме
обеспечено
исполнение
законодательно
установленных публично-нормативных и иных социально-значимых
обязательств, в том числе по выплате социальных пособий и компенсаций.
В 2014 году сохранен действующий механизм индексации отдельных
видов социальных выплат. Вопрос изменения механизма индексации,
начиная с 2015 года, будет проработан дополнительно, в связи с чем объемы
бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренные на
37
осуществление индексации пособий и иных выплат, на 2015 и 2016 годы
учтены в составе условно утвержденных расходов федерального бюджета.
Несмотря на рост по сравнению с ранее утвержденными параметрами
дефицита федерального бюджета, существенного увеличения иных (не
связанных с изменением объемов суверенных фондов)
источников
финансирования дефицита в 2014 – 2016 годах не требуется (таблица 3.7).
Таблица 3.7
Источники финансирования дефицита федерального бюджета
млрд. рублей
2013
Показатель
источники
финансирования
дефицита, всего
%% ВВП
в том числе:
средства Резервного
фонда
средства ФНБ
иные источники
%% ВВП
из них:
государственные
заимствования
приватизация
2014
2015
Закон
№ 216-ФЗ
Оценка
Закон
№ 216-ФЗ
Проект
Закон
№ 216-ФЗ
Проект
2016
Проект
521,4
489,2
143,6
389,6
10,8
796,6
486,5
0,8
0,7
0,2
0,5
0,0
1,0
0,6
-373,4
0,0
-596,4
-343,6
-818,6
0,0
-381,9
5,9
888,9
1,3
5,9
483,3
0,7
7,5
732,5
1,0
9,4
723,8
1,0
8,9
820,5
1,0
10,8
785,8
1,0
12,4
856,0
1,0
605,6
552,8
563,4
652,1
414,4
786,2
939,7
427,7
52,0
330,8
196,8
595,1
158,5
99,9
Использование нефтегазовых доходов на финансовое обеспечение
сбалансированности федерального бюджета обуславливает существенное
снижение темпов роста объема Резервного фонда в 2014 году и
прекращение его пополнения в 2015 году (таблица 3.8).
Таблица 3.8
Прогноз объема Резервного фонда
млрд. рублей
показатель
объем Резервного
фонда на начало года
%% к ВВП
курсовая разница
пополнение
объем Резервного
фонда на конец года
%% к ВВП
2013
Закон №
Оценка
216-ФЗ
2014
Закон
Проект
№ 216-ФЗ
2015
Закон
№ 216-ФЗ
Проект
2016
Проект
2 781,8
2 599,2
3 173,8
2 806,9
3 882,2
3 191,4
3 271,5
4,2
18,5
373,4
3,8
207,7
0,0
4,3
112,1
596,3
3,8
41,0
343,6
4,7
21,9
818,6
4,0
80,1
0,0
3,8
56,7
381,9
3 173,8
2 806,9
3 882,2
3 191,4
4 722,7
3 271,5
3 710,1
4,8
4,2
5,2
4,4
5,7
4,1
4,3
Возобновление роста Резервного фонда прогнозируется только в 2016
году, однако это позволит лишь восстановить накопленный объем Фонда по
38
отношению к ВВП, прогнозируемый на конец 2013 года.
Соответственно, в 2014-2016 годы не прогнозируется пополнение
Фонда национального благосостояния, что приведет к сокращению его
объема по отношению к ВВП (таблица 3.9).
Таблица 3.9
Прогноз объема Фонда национального благосостояния
млрд. рублей
Показатель
объем ФНБ на
начало года
%% к ВВП
поступления и
курсовая разница
2013
Закон №
Оценка
216-ФЗ
2014
Закон №
216-ФЗ
Проект
2015
Закон №
Проект
216-ФЗ
2 759,6
2 690,6
2 769,8
2 858,5
2 843,2
2 884,1
2 937,6
4,1
4,0
3,7
3,9
3,4
3,6
3,4
15,9
173,8
80,9
35,0
13,3
64,3
43,2
-8,9
-10,8
-12,4
использование
-5,9
-5,9
-7,5
-9,4
средств ФНБ*
доходы
от
управления
средствами
РФ,
поступающие
в
ФНБ
объем ФНБ на конец
2 769,6
2 858,5
2 843,2
2 884,1
года
%% к ВВП
4,2
4,2
3,8
3,9
средства ФНБ,
размещенные в
474,0
681,0
472,6
472,6
финансовых активах
объем ФНБ на конец
года без учета
2 295,6
2 177,4
2 370,6
2 411,5
размещения в
финансовых активах
*софинансирование пенсионных накоплений граждан
В
2016
Проект
2014–2016
годах
предусматривается
22,0
2 847,6
2 937,6
2 990,4
3,4
3,7
3,4
472,6
472,6
472,6
2 375,0
2 465,1
2 567,9
сокращение
ранее
планировавшихся на 2014-2015 годы поступлений от приватизации
федеральной собственности.
В 2014–2016 годах планируется приватизировать пакеты акций
крупнейших
компаний,
занимающих
лидирующее
положение
в
соответствующих отраслях экономики, включая ОАО "Росспиртпром",
"Объединенная зерновая компания", "РОСНАНО", "Ростелеком" и иные
компании.
Конкретные сроки и способы приватизации этих компаний будут
определяться Правительством Российской Федерации с учетом конъюнктуры
рынка, а также рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов в
39
случаях,
предусмотренных
решениями
Правительства
Российской
Федерации.
Соответственно в составе источников финансирования дефицита
федерального бюджета возрастает роль государственных заимствований.
«Чистое» привлечение денежных средств на внутреннем и мировом
финансовых рынках в течение 2014-2016 годов составит 2 378,0 млрд.
рублей, в том числе: в 2014 году – 652,1 млрд. рублей, в 2015 году – 786,2
млрд. рублей и в 2016 году – 939,7 млрд. рублей.
При этом объем «чистых» государственных внутренних заимствований
Российской Федерации в 2014 году планируется в сумме 485,0 млрд. рублей.
В 2015-2016 годах указанные заимствования составят 676,6 млрд. рублей и
745,5 млрд. рублей соответственно.
«Чистое» привлечение денежных средств на мировом финансовом
рынке составит в 2014 году 167,1 млрд. рублей (5,0 млрд. долларов США), в
2015 году – 109,6 млрд. рублей (3,2 млрд. долларов США), в 2016 году –
194,2 млрд. рублей (5,6 млрд. долларов США).
Соответственно, прогнозируется некоторый рост государственного
долга Российской Федерации и расходов на его обслуживание (таблица
3.10).
Таблица 3.10
Объем государственного долга Российской Федерации и расходы на его
обслуживание.
млрд. рублей
2013
показатель
объем
государственного
долга РФ*, всего
%% ВВП
в том числе:
объем государственного внутреннего
долга РФ
%% к общему
объему
объем
государственного
внешнего долга РФ
%% к общему
объему
*на конец периода
2014
Закон
Проект
№ 216-ФЗ
Закон
№ 216-ФЗ
Оценка
8 746,7
8 113,3
10 135,8
13,1
12,0
6 600,6
2015
2016
Закон
№ 216-ФЗ
Проект
Проект
9 669,4
11 146,7
11 193,9
12 449,0
13,7
13,2
13,4
14,1
14,3
6 052,5
7 590,3
7 245,5
8 313,7
8 466,5
9 335,5
75,5
74,6
74,9
74,9
74,6
75,6
75,0
2 146,1
2 060,8
2 545,5
2 423,9
2 833,0
2 727,4
3 113,5
24,5
25,4
25,1
25,1
25,4
24,4
25,0
40
Однако, несмотря на наращивание государственных заимствований,
долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться на безопасном
уровне менее 15% ВВП.
В то же время в случае ухудшения социально-экономической ситуации
могут
возникнуть
предпосылки
для
существенного
увеличения
заимствований и расходов на обслуживание государственного долга.
Политика в области государственного долга Российской Федерации на
2014 – 2016 годы будет направлена на достижение следующих целей:
-
обеспечение сбалансированности федерального бюджета при
сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой
устойчивости;
-
развитие и модернизацию инфраструктуры национального рынка
капитала для превращения его в стабильный источник финансирования
возрастающих потребностей бюджета;
-
уменьшение
стоимости
государственных
заимствований
(обслуживания государственного долга) с учетом сроков заимствований и
фактически складывающихся условий размещения внутренних и внешних
займов;
-
поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России
инвестиционной категории с перспективой повышения рейтингов до
категории "А";
-
расширение
круга
инвесторов,
осуществляющих
покупку
государственных ценных бумаг;
-
сохранение присутствия России как суверенного заемщика на
международных рынках капитала в результате осуществления регулярных
заимствований в иностранной валюте путем выпуска облигационных займов
Российской Федерации в умеренных объемах;
-
поддержание
репрезентативной
кривой
доходности
по
государственным долговым обязательствам Российской Федерации в
иностранной
валюте,
необходимой
для
формирования
адекватных
ориентиров для российских заемщиков;
41
- повышение эффективности реализации программы заимствований
путем поддержания регулярного взаимодействия с участниками рынка.
Бюджетные
ассигнования,
предусматриваемые
на
возможное
исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте
Российской Федерации составит 49,5 млрд. рублей в 2014 году, 149 млрд.
рублей и 161,1 млрд. рублей в 2015 – 2016 годах.
На предоставление бюджетных кредитов бюджетам бюджетной
системы Российской Федерации предусмотрено в 2014 году 80,0 млрд.
рублей, в 2015 году – 70,0 млрд. рублей и в 2015 году – 50,0 млрд. рублей.
Указанные средства будут предоставляться на срок до трех лет для
частичного
покрытия
дефицитов
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при
исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для
осуществления
мероприятий,
связанных
с
ликвидацией
последствий
стихийных бедствий и техногенных аварий. Также учтена потребность в
средствах
на
частичное
рефинансирование
ранее
полученных
из
федерального бюджета бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам
субъектов Российской Федерации для частичного покрытия дефицитов
бюджетов субъектов Российской Федерации.
Объем возвратов по кредитам, предоставленным другим бюджетам
бюджетной системы Российской Федерации, составит в 2014 году – 74,6
млрд. рублей, в 2015 году – 141,1 млрд. рублей, в 2016 году – 125,5 млрд.
рублей.
В целом, сформированные в соответствии с параметрами прогноза
социально-экономического развития и законодательно установленными
«бюджетными правилами» основные характеристики проекта федерального
бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов обеспечивают
исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств, сохраняя
устойчивость федерального бюджета и, следовательно, бюджетной системы в
целом по отношению к основным бюджетным рискам.
42
4. Основные подходы к формированию бюджетов государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации
Как
отмечено
в
Бюджетном
послании,
одной
из
ключевых
государственных задач в сфере бюджетной политики является обеспечение
сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации
в долгосрочной перспективе с учетом растущих демографических рисков.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря
2012 года № 2524-р утверждена Стратегия долгосрочного развития
пенсионной системы Российской Федерации, реализация задач которой
учтена при формировании бюджета Пенсионного фонда Российской
Федерации в 2014-2016 годах.
Поступления
страховых
взносов
на
обязательное
пенсионное
страхование на 2014-2016 годы определены исходя из базового тарифа 22% и
тарифа 10% с сумм выплат, превышающих предельную величину базы для
начисления страховых взносов, с учетом уплаты в 2015 и 2016 годах
работодателями страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии
(НЧП) в размере 0% и 6% исходя из выбора застрахованным лицом 1967 г.р.
и моложе варианта своего пенсионного обеспечения.
При этом при расчете поступления страховых взносов на обязательное
пенсионное страхование в 2014 году все указанные
поступления будут
зачисляться в распределительную составляющую системы обязательного
пенсионного страхования.
Для
отдельных
категорий
плательщиков,
определенных
законодательством, применены пониженные тарифы страховых взносов с
учетом установленных законодательством сроков их действия.
В связи с этим, будет продолжено осуществление компенсации
выпадающих доходов бюджетам государственных внебюджетных фондов в
связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов за счет
бюджетных ассигнований федерального бюджета.
В то же время, в рамках мероприятий по комплексу мер, направленных
на
обеспечение
сбалансированности
бюджета
Пенсионного
фонда
43
Российской Федерации, учтены поступления по дополнительным тарифам,
установленным для отдельных категорий страхователей в отношении выплат
работникам, занятым на работах с особыми условиями труда.
Финансовое обеспечение выплаты пенсий и других социальных
выплат, финансируемых в соответствии с действующим законодательством
за счет ассигнований федерального бюджета, с учетом проведения
мероприятий по их индексации будет осуществляться за счет межбюджетных
трансфертов из федерального бюджета, передаваемых бюджету Пенсионного
фонда Российской Федерации.
Минимальный уровень пенсионного обеспечения с учетом мер
социальной поддержки и установления федеральной или региональной
социальной доплаты к пенсии будет поддерживаться не ниже прожиточного
минимума пенсионера.
Основные характеристики бюджета Пенсионного фонда Российской
Федерации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов сформированы
с учетом сокращения доли межбюджетных трансфертов из федерального
бюджета в доходах бюджета фонда и с учетом ежегодных переходящих
остатков (таблица 4.1).
Таблица 4.1.
Основные характеристики проекта бюджета
Пенсионного фонда Российской Федерации
млрд. рублей
показатель
доходы, всего
%% ВВП
в том числе дотации на
обеспечение сбалансированности
бюджета Пенсионного фонда РФ
справочно: в % к доходам
расходы, всего
%% ВВП
дефицит
%% ВВП
2014
2015
2013
(Закон)
6 343,3
9,4
Закон
6 894,7
9,3
проект
6 290,0
8,6
Закон
7 787,4
9,4
проект
7 090,6
8,9
2016
(проект)
7 731,0
8,9
1 009,9
945,2
336,3
1 229,8
629,2
766,4
15,9
6 088,7
9,0
254,6
0,4
13,7
6 722,4
9,1
172,3
0,2
5,3
6 416,4
8,8
-126,4
-0,2
15,8
7 431,5
9,0
355,9
0,4
8,9
6 963,5
8,7
127,1
0,2
9,9
7 413,5
8,5
317,5
0,4
Основными целями и задачами государственной политики в сфере
обеспечения пенсионных гарантий граждан являются:
- безусловное выполнение законодательно установленных социальных
обязательств перед гражданами;
44
- повышение адресности социальных расходов на выплату пенсий и
иных социальных выплат;
- обеспечение
сбалансированности
бюджета
Пенсионного
фонда
Российской Федерации для дальнейшего развития пенсионной системы;
- поддержание приемлемого уровня страховой нагрузки для субъектов
экономической деятельности;
- повышение эффективности накопительной составляющей пенсионной
системы;
- ежегодное повышение размера пенсий в целях повышения уровня
пенсионного обеспечения лиц пожилого возраста.
С 2013 года ассигнования федерального бюджета, передаваемые на
покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации,
направляются
в форме
межбюджетного
трансферта на обеспечение
сбалансированности с его отражением в доходах бюджета фонда. При этом
утверждаемый размер дефицита бюджета Фонда будет покрываться за счет
переходящих остатков.
Согласно
Федеральному
закону
от 24 июля 2009 г.
№ 212-ФЗ
в
отношении каждого физического лица устанавливается предельная величина
базы для начисления страховых взносов, которая подлежит ежегодной
индексации с учетом роста средней заработной платы в Российской
Федерации.
В
2014-2016
годах
предполагается
осуществление
индексации
трудовых пенсий с 1 февраля – на рост потребительских цен и с 1 апреля – на
разницу между годовым индексом роста среднемесячной заработной платы в
Российской Федерации и коэффициентом произведенной индексации на
инфляцию. При этом коэффициент не может превышать индекс роста
доходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в расчете на
одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых
пенсий по старости и трудовых пенсий по инвалидности и по случаю потери
кормильца.
Индексация иных социальных пособий и выплат из бюджета
Пенсионного фонда Российской Федерации будет осуществляться в
45
соответствии с законодательством Российской Федерации.
При этом отдельные социальные выплаты имеют фиксированные
размеры, установленные нормативными правовыми актами Российской
Федерации, и не предполагают индексации.
Доходы бюджета Федерального фонда обязательного медицинского
страхования преимущественно обеспечиваются поступлениями страховых
взносов на обязательное медицинское страхование в соответствии с
Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в
Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования
Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования» и Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 354-ФЗ «О
размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное
медицинское страхование неработающего населения» (таблица 4.2).
Таблица 4.2.
Основные характеристики проекта бюджета Федерального и
территориальных фондов обязательного медицинского страхования
на 2013 – 2016 годы
млрд. рублей
2014
2015
2013
показатель
(Закон)
Закон
проект
Закон
проект
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования
доходы
1 059,3
1 208,9
1 240,1
1 442,5
1 452,0
%% ВВП
1,59
1,63
1,69
1,74
1,82
в том числе:
межбюджетные трансферты
50,4
18,8
28,6
1,0
23,9
из федерального бюджета
межбюджетные трансферты
из бюджетов субъектов
377,0
462,5
478,3
629,0
630,4
Российской Федерации
расходы, всего
1 059,3
1 208,9
1 240,1
1 442,5
1 452,0
%% ВВП
1,59
1,63
1,69
1,74
1,82
дефицит
%% ВВП
территориальные фонды обязательного медицинского страхования
доходы
985,4
1 154,6
1 174,3
1 406,4
1 430,5
%% ВВП
1,48
1,56
1,60
1,70
1,80
расходы, всего
985,4
1 154,6
1 174,3
1 406,4
1 430,5
%% ВВП
1,48
1,56
1,60
1,70
1,80
дефицит
%% ВВП
Расходы
страхования
субъектов
Федерального
предусмотрены
Российской
фонда
на
обязательного
обеспечение
Федерации,
при
1 521,3
1,75
26,0
630,4
1 521,3
1,75
1 494,4
1,72
1 494,4
1,72
медицинского
расходных
возникающих
2016
проект
обязательств
осуществлении
46
переданных полномочий по организации обязательного медицинского
страхования на территориях субъектов Российской Федерации. На указанные
цели из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского
страхования направляются субвенции в бюджеты территориальных фондов
обязательного
медицинского
страхования,
общий
объем
которых
определяется в соответствии с нормами Федерального закона от 29 ноября
2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской
Федерации».
В соответствии с законодательством Российской Федерации об охране
здоровья граждан с 2015 года в состав базовой программы обязательного
медицинского
страхования
входит
высокотехнологичная
медицинская
помощь
Также с 2014 года необходимо обеспечить участие федеральных
учреждений
здравоохранения
в
реализации
базовой
программы
обязательного медицинского страхования, поскольку в соответствии с
Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны
здоровья граждан в Российской Федерации», с 2015 года за счет бюджетных
ассигнований
федерального
бюджета
может
быть
оказана
только
медицинская помощь, не входящая в базовую программу ОМС, а также
расходы, не входящие в структуру тарифов ОМС.
Учитывая необходимость обеспечения выполнения Указов Президента
Российской Федерации от 07.05.2013 года в части заработной платы
медицинских работников, а также то, что размер тарифа на обязательное
медицинское страхование неработающего населения с 2016 года остается
неизменным, начиная с 2016 года может возникнуть риск недостаточности
ресурсов системы ОМС для исполнения обязательств по бесплатному
оказанию гражданам медицинской помощи. В связи с этим, в 2014 и 2015
году
необходимо
проработать
вопрос
о
дополнительных
доходных
источниках системы ОМС.
Расчет прогнозируемых параметров бюджета Фонда социального
страхования Российской Федерации на 2014 – 2106 годы приведен в
(таблице 4.3).
47
Таблица 4.3.
Основные характеристики проекта бюджета Фонда социального
страхования на 2013 – 2016 годы
млрд. рублей
показатель
доходы, всего
%% ВВП
расходы, всего
%% ВВП
дефицит
%% ВВП
2013
(Закон)
590,3
0,89
606,5
0,91
-16,2
0,0
2014
Закон
662,6
0,90
654,6
0,88
8,0
0,0
2015
проект
565,0
0,77
564,9
0,77
0,1
0,0
Закон
719,8
0,87
709,0
0,85
10,8
0,01
проект
608,4
0,76
621,6
0,78
-13,2
0,0
2016
658,6
0,76
673
0,78
-14,4
0,0
Доходная часть бюджета Фонда формируется, в том числе по
обязательному
социальному
страхованию
на
случай
временной
нетрудоспособности и в связи с материнством с учетом страховых взносов,
поступающих в бюджет Фонда по тарифам, установленным Федеральным
законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ, а также по обязательному социальному
страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний.
Тарифы страховых взносов от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний установлены по 32 классам профессионального
риска (от 0,2 до 8,5 процента), дифференцированных по видам экономической
деятельности в зависимости от класса профессионального риска.
При этом Фондом социального страхования Российской Федерации
осуществляется обособленный учет доходов и расходов по обязательному
социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с
материнством и от несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний, в связи с чем принцип общего (совокупного) покрытия расходов
бюджета по указанным видам страхования не применяется.
Объем межбюджетных трансфертов, направляемых бюджету Фонда
социального страхования в 2014 – 2016 годах на обеспечение мер социальной
поддержки граждан, определяется с учетом индексации размеров пособий и
социальных выплат и численности граждан, имеющих право на получение
соответствующих пособий и социальных выплат.
Размеры пособий гражданам, имеющим детей, установленные в
48
фиксированном размере в соответствии с действующим законодательством
Российской Федерации, определяются с учетом их ежегодной индексации
с 1 января на прогнозируемый индекс потребительских цен соответствующего
года.
При определении объема межбюджетных трансфертов, передаваемых
бюджету Фонда социального страхования из федерального бюджета в 20142016 годы, учитывается передача с 2014 года в соответствии с Федеральным
законом от 7 июня 2013 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный
закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» бюджетных
ассигнований Минтруду России для предоставления бюджетам субъектов
Российской Федерации субвенций на финансовое обеспечение выплаты
следующих пособий:
- пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет
гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на
случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;
-
пособия
обязательному
при
рождении
социальному
ребенка
гражданам,
страхованию
на
не подлежащим
случай
временной
нетрудоспособности и в связи с материнством;
- единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в ранние сроки
беременности, уволенным в связи с ликвидацией организаций, прекращением
деятельности (полномочий) физическими лицами в установленном порядке;
- пособия по беременности и родам женщинам, уволенным в связи с
ликвидацией
организаций,
прекращением
деятельности
(полномочий)
физическими лицами в установленном порядке.
До утверждения соответствующих изменений законодательства о
социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС (по аналогии с указанным выше Федеральным законом),
выплата пособия по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию
радиации (как работающим, так и неработающим), сохраняется за Фондом, при
этом временный порядок указанных выплат будет сохранен на 2014 год.
49
5. Основные подходы к формированию межбюджетных отношений
и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2014 – 2016
годах будет сосредоточена на решении следующих задач:
- обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов;
-
консолидация
отдельных
межбюджетных
трансфертов,
предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных
программ Российской Федерации;
- поддержка реализации структурных реформ в бюджетной сфере на
региональном уровне.
Прогнозируемые
основные
параметры
консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации демонстрируют некоторое
замедление темпов роста доходов (таблица 5.1)
Таблица 5.1
Прогноз основных параметров консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации в 2014-2016 годах
млрд. рублей
показатель
доходы, всего
%% ВВП
в том числе:
налоговые и
неналоговые
доходы
%% ВВП
межбюджетные
трансферты
%% ВВП
расходы, всего
%% ВВП
дефицит
%% ВВП
2013
(Закон)
2014
8 209,3
12,1
8 892,7
12,1
108,3
9 570,8
12,0
107,6
10 383,0
12,0
108,5
Темпы
роста к
2013
году**
110,3
6 815,8
7 531,7
110,5
8 183,1
108,6
9 029,2
110,3
115,5
10,1
10,3
1 393,5
1 360,9
97,6
84,7
2,1
8 669,4
12,8
-460,1
-0,7
1,9
9 115,2
12,4
-222,5
-0,3
107,3
105,5
51,5
19,1
Темпы
роста за
год*
2015
Темпы
роста за
год*
10,3
97,7
105,1
48,4
1 387,7
1,7
9 766,6
12,3
-195,8
-0,2
2016
Темпы
роста за
год*
10,4
102,0
107,1
88,0
1 353,9
1,6
10 483,8
12,1
-100,8
-0,1
*в номинальном выражении
**в реальном выражении
50
В плановом периоде прогнозируется повышение доли налоговых и
неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в общих
доходах этих бюджетов с 83% в 2013 году до 87% к 2016 году.
Это обусловлено как ростом налоговых и неналоговых доходов в
реальном выражении, так и оптимизацией общего объема межбюджетных
трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской
Федерации в период до 2016 года.
Оценка объема расходных обязательств консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации производилась с учетом исполнения за
2012 год и уточненных плановых назначений бюджетов субъектов
Российской Федерации на 2013 год.
При этом учитывались следующие факторы:
- реализация Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012
года, в том числе по увеличению заработной платы отдельным категориям
работников бюджетной сферы
субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований;
- ежегодный рост расходов субъектов Российской Федерации в связи
с увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское
страхование неработающего населения;
- увеличение расходов консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства в связи с
созданием дорожных фондов субъектов Российской Федерации;
-
ежегодная
индексация
расходов
на
социальное
обеспечение
населения, услуги связи, транспортные и коммунальные услуги, увеличение
стоимости основных средств и материальных запасов на уровень инфляции;
- сохранение прочих расходов на уровне 2013 года.
Превышение
расходов
консолидированных
бюджетов
субъектов
Российской Федерации над общим объемом доходов оценивается в 2014 году
в сумме 222,5 млрд. рублей, в 2015 году – 195,8 млрд. рублей, в 2016 году –
100,8 млрд. рублей.
51
Источниками
финансирования
дефицитов
консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации будут являться кредиты
кредитных организаций, бюджетные кредиты из федерального бюджета,
государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи
акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и
муниципальной собственности.
Состав межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации предусматривает рост доли
дотаций (таблица 5.2).
Таблица 5.2
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации
млрд. рублей
показатель
межбюджетные
трансферты,
всего
в том числе:
дотации
в % к МБТ всего
субсидии
в % к МБТ всего
субвенции
в % к МБТ всего
иные
межбюджетные
трансферты
в % к МБТ всего
2013
Закон
№ 216ФЗ
2014
Закон
№ 216ФЗ
1 393,5
2015
2016
Темпы
Проект роста,
%
Проект
Темпы
роста,
%
Закон
№ 216ФЗ
Проект
Темпы
роста,
%
1 183,9
1 360,9
97,7
1 167,9
1 387,7
102,0
1 353,9
97,6
603,0
43,3
484,6
34,8
250,6
18,0
592,4
50,0
299,9
25,3
244,2
20,6
623,3
45,8
309,1
22,7
367,9
27,0
103,4
582,3
49,9
287,1
24,6
254,4
21,8
645,2
46,5
323,6
23,3
362,8
26,1
103,5
664,5
49,1
266,3
19,7
368,3
27,2
103,0
55,3
47,4
60,6
109,6
44,1
56,1
92,6
54,8
97,7
4,0
4,0
4,5
3,8
4,0
Финансовое
обеспечение
63,8
146,8
первоочередных
104,7
98,6
расходов
82,3
101,5
4,0
субъектов
Российской Федерации будет осуществляться путем предоставления
дотаций
на
выравнивание
бюджетной
обеспеченности,
которые
направляются на сглаживание диспропорций в уровне бюджетных
возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с положением статьи 131 Бюджетного кодекса
Российской Федерации объем дотаций на выравнивание бюджетной
52
обеспеченности
субъектов
Российской
Федерации,
подлежащих
утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может
быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий
финансовый год.
С
целью
более
эффективного
выравнивания
бюджетной
обеспеченности, снижения рисков несбалансированности региональных и
местных бюджетов в 2014-2015 годах будет предусматриваться индексация
данного вида финансовой помощи относительно объемов средств,
предусмотренных в федеральном бюджете на 2013 год. В 2016 году
указанные дотации предусмотрены на уровне 2015 года.
Получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
в 2014 году будут являться 72 региона.
Предоставление данного вида финансовой помощи позволит в 2014
году сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между 10
наиболее
и
10
наименее
обеспеченными
субъектами
Российской
Федерации с 6,2 до 2,8 раз. При этом уровень расчетной бюджетной
обеспеченности
с
учетом дотаций
обеспеченности субъектов Российской
на
выравнивание бюджетной
Федерации по 10 наименее
обеспеченным регионам в 2014 году прогнозируется на уровне 110,0% от
расчетного уровня 2013 года.
В 2015 и 2016 годах распределение дотаций
бюджетной
обеспеченности
субъектов
на выравнивание
Российской
Федерации
осуществлено с учетом резерва в объеме 15 и 20 % или 69,3 и 92,4 млрд.
рублей соответственно.
В
рамках
дотаций
на
поддержку
мер
по
обеспечению
сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации будут
ежегодно
предусматриваться
средства
на
частичную
компенсацию
дополнительных расходов, на повышение оплаты труда работникам
53
бюджетной сферы, необходимых на реализацию Указа Президента
Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по
реализации государственной социальной политики», в 2014 году в размере
120,0 млрд. рублей, а в 2015 и 2016 годах – 130,0 и 150,0 млрд. рублей
соответственно.
Прогнозируется, что к 2016 году дотации будут составлять почти
половину от общего объема межбюджетных трансфертов из федерального
бюджета, что превышает показатели 2013 года на 5,8 процентных пункта.
При этом в 2016 году прогнозируется существенное сокращение
объема субсидий (на 45,0% в номинальном выражении относительно 2013
года), что обуславливается завершением ряда проектов, в том числе в
части реализации региональных программ модернизации систем общего
образования, субсидирования в полном объеме первоначального взноса, но
не более 20 процентов от суммы ипотечного кредита, предоставленного
молодым
(в
возрасте
образовательных
до
35
учреждений
лет)
учителям
субъектов
Российской
муниципальных
образовательных
учреждений,
вознаграждения
за
функций
педагогическим
учреждений
выполнение
работникам
субъектов
государственных
выплаты
классного
государственных
Российской
Федерации
Федерации
и
денежного
руководителя
образовательных
и
муниципальных
образовательных учреждений.
Одной
из
основных
задач
по
совершенствованию
порядка
предоставления субсидий из федерального бюджета является повышение
доли субсидий, распределенных приложениями к федеральному закону о
федеральном бюджете.
В 2014
году предусматривается
распределение
указанными
приложениями 10 субсидий (без учета субсидий, получателем, которых
является один субъект Российской Федерации) в сумме 30,9 млрд.рублей
54
(в 2013 году – 2 в сумме 10,8 млрд.рублей). В отношении субсидий,
нераспределенных федеральным законом о федеральном бюджете
на
очередной финансовый год и плановый период, предполагается установить
требование об утверждении распределения субсидий бюджетам субъектов
Российской Федерации Правительством Российской Федерации до 1
апреля текущего года.
Финансовое обеспечение осуществления полномочий Российской
Федерации, переданных для осуществления органам государственной
власти субъектов Российской Федерации, будет производиться за счет
субвенций из федерального бюджета.
В проекте федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год
и на плановый период 2015 и 2016 годов предусмотрена единая субвенция
бюджетам субъектов Российской Федерации, которая сформирована из 11
субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии с
перечнем,
утвержденным
распоряжением
Правительства
Российской
Федерации от 17 августа 2013 г. № 1456-р, и направлена на финансовое
обеспечение
соответствующих
переданных
полномочий
Российской
Федерации.
Общий объем единой субвенции рассчитан как сумма объемов
единых субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской
Федерации. В свою очередь, объем единой субвенции, предоставляемой
бюджету конкретного субъекта Российской Федерации, рассчитан как
сумма
объемов
субвенций,
формирующих
единую
субвенцию,
определенных для данного субъекта Российской Федерации в соответствии
с утвержденными Правительством Российской Федерации методиками
распределения этих субвенций.
При этом объем расходов регионального бюджета на каждое из
делегированных федеральных полномочий, финансово обеспечиваемых за
55
счет единой субвенции, будет определяться законом субъекта Российской
Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.
Формирование единой субвенции имеет своей целью расширение
финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов
Российской Федерации по распоряжению средствами, поступающими из
федерального
бюджета
на
финансовое
обеспечение
переданных
федеральных полномочий, и повышение эффективности использования
таких средств.
При этом в отношении каждого конкретного полномочия будет
предусмотрено утверждение значений целевых показателей. Контроль над
их
достижением
исполнительной
будет
власти
осуществляться
–
субъектами
федеральными
бюджетного
органами
планирования,
осуществляющими функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому
регулированию
в
сферах,
переданных
для
осуществления органам государственной власти субъектов Российской
Федерации.
С учетом реализации Указов Президента Российской Федерации от 7
мая 2012 года в период 2014-2016 годов для бюджетов субъектов
Российской
Федерации
повышается
значимость
выполнения
своих
социальных обязательств, в том числе по выплате заработной платы
работникам бюджетной сферы.
В такой ситуации от органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления требуется
крайне взвешенная долговая и бюджетная политика, особенно в
отдельных
регионах,
уровень
государственного
долга
которых
приближается к предельному уровню, определенному законодательством.
Поддержка бюджетных реформ на региональном уровне будет
осуществляться за счет субсидий на реализацию региональных программ
56
повышения
эффективности
способствовать
внедрению
бюджетных
лучших
расходов,
практик
в
что
сфере
будет
управления
финансами.
На федеральном уровне также будет продолжен мониторинг качества
управления региональными финансами, в том числе в сфере внедрения
передовых технологий в практику управления бюджетным процессом,
обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных
услуг и повышение эффективности бюджетных расходов.
В 2014-2016 годах на федеральном уровне будет продолжена работа
по инвентаризации и уточнению разграничения расходных полномочий
между
органами
государственной
власти
и
органами
местного
самоуправления и доходных источников между соответствующими
бюджетами.
С 1 января 2014 года в соответствии с Федеральным законом
«Об образовании в Российской Федерации» с местного на региональный
уровень
власти
передаются
вопросы,
связанные
с
финансовым
обеспечением государственных гарантий реализации прав граждан на
получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, и
доходные источники.
В этих условиях необходимо особое внимание уделить вопросам
повышения
эффективности
деятельности
органов
местного
самоуправления, создания условий для получения больших результатов в
условиях рационального использования имеющихся ресурсов за счет их
концентрации на проблемных направлениях.
Достижению таких целей способствовало бы совершенствование
территориальной
организации
местного
самоуправления, оптимизация
формирования и организации управленческой структуры органов местного
самоуправления, направленная на устранение дублирования реализации
57
властных полномочий на одной территории.
В целом необходимым условием для обеспечения сбалансированности
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации является
реализация региональными и местными органами власти комплекса мер по
оптимизации расходных обязательств субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, в том числе – путем внедрения принципа
нуждаемости при оказании социальной поддержки, а также активизация мер
по стимулированию экономического развития. В этом случае дефицит
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации может быть
существенно уменьшен относительно прогнозируемых значений.
В целом основные направления бюджетной политики в 2014 – 2016
годах обеспечивают решение задач, поставленных в Бюджетном послании
Президента Российской Федерации.
В
рамках
применения
«бюджетных
правил»
обеспечивается
устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, сокращение
рисков невыполнения действующих и принимаемых расходных обязательств,
сохранение низкого уровня долговой нагрузки.
В 2014 году и плановом периоде 2015 и 2016 годах будут реализованы
меры,
направленные на повышение
эффективности
и
прозрачности
бюджетной политики.
Формирование федерального бюджета осуществляется на основе
государственных
программ
Российской
Федерации, позволяющих
на
качественно новом уровне планировать соответствующие расходы, и
«увязать» соответствующие расходы и иные государственные ресурсы с
конкретными планируемыми к достижению показателями (индикаторами).
Решение указанных задач создает необходимые условия для повышения
эффективности бюджетных расходов и проведения структурных реформ,
усиления роли бюджетной политики для поддержки экономического роста.
58