УДК 332.142 Савон Диана Юрьевна д.э.н., проф. Карибжанова Елена Люсьеновна
реклама
УДК 332.142 Савон Диана Юрьевна д.э.н., проф. Карибжанова Елена Люсьеновна соискатель кафедра «Экономика природопользования» Московский государственный горный университет ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЗАГРЯЗНЕНИЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПРИ ОБРАЩЕНИИ С ОТХОДАМИ ГОРНОГО ПРОИЗВОДСТВА STATE REGULATION OF ECONOMIC RESPONSIBILITY FOR ENVIRONMENTAL POLLUTION ON HANDLING MINING WASTE Процесс экологизации хозяйственной деятельности развивается на основе государственного экологического регулирования. Под данным процессом традиционно принято понимать воздействие на субъекты хозяйствования со стороны органов управления (федерального, регионального и местного уровня) с целью уменьшения их негативного влияния на окружающую природную среду на основе комплексного использования механизмов централизованного планирования, стимулирующего регулирования и рыночного саморегулирования [1]. Могут быть выделены три типа экономических механизмов регулирования экологизации (рис. 1): «стимулирующий» (с преобладанием рыночных инструментов и созданием благоприятной экономической среды для развития экологически чистых производств и других видов деятельности в экосфере), «жесткий» (с использованием административных и финансово-экономических инструментов принуждения и подавлением посредством жесткой налоговой политики развития экологически опасных отраслей) и «мягкий» (с установлением либеральных ограничительных экологических рамок, относительно слабо влияющих на темпы и масштабы экологического развития). В России сформировался сейчас именно мягкий механизм регулирования. В соответствии с действующими нормативно-правовыми документами экономический механизм охраны окружающей среды России включает, как поощрительные элементы (позитивная мотивация), так и инструменты принуждения (негативная мотивация), при некотором преобладании последних [2]. Наиболее широкое распространение в управлении охраной окружающей среды получили: экологические платежи и налоги, а также штрафы за экологические правонарушения и иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Ограниченное распространение имеет: льготное налогообложение деятельности в области охраны окружающей 132 среды, льготное кредитование, гарантирование кредитов, субсидирование процентных ставок по кредитам и т.п. ТИПЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЗАЦИИ «стимулирующий» с преобладанием рыночных инструментов и созданием благоприятной экономической среды для развития экологически чистых производств и других видов деятельности в экосфере «жесткий» с использованием административных и финансовоэкономических инструментов принуждения и подавлением посредством жесткой налоговой политики развития экологически опасных отраслей «мягкий» с установлением либеральных ограничительных экологических рамок, относительно слабо влияющих на темпы и масштабы экологического развития Рис. 1. Типы экономического регулирования экологизации. В настоящее время не применяются: амортизационная политика в отношении производственных фондов по охране природы, специальное ценообразование экологически чистой продукции. Часть экономических инструментов экологического управления, предусмотренных российским законодательством, до сих пор применяется в крайне ограниченных масштабах. Основу экономического механизма охраны окружающей среды в России сейчас составляют экологические платежи и в меньшей степени – экономические санкции за экологические правонарушения. В России процесс формирования экологического законодательства завершился к 2000 г. Приняты федеральные законы: «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 14.03.2009 г.); Земельный Кодекс РФ (от 25 октября 2001 г.); Кодекс РФ об административных правонарушениях (вступил в силу с 1 июля 2002 г.), ФЗ «Об отходах производства и потребления», ФЗ «Об экологической экспертизе»; Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 г. № 632 (с изм. от 14.05.2009 г.) «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и др. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды базируется на системе законодательных и иных правовых актов, регулирующих указанные отношения. Это более 30 федеральных законов и около 200 подзаконных актов. 133 Действующие в Российской Федерации природоохранные нормы и правила рассредоточены более чем в 800 различных документах, 80% из них имеет лишь рекомендательный характер. При этом большинство существующих экологических нормативов носят выраженную технологическую направленность и к экологической оценке качества окружающей среды имеют только косвенное отношение, а их существенная часть утратила свою значимость в современных условиях. В области обращения с отходами разработан и принят ряд нормативных правовых актов и инструктивно-методических материалов, реализующий основные положения Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Принято Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2003 г. № 442 «О трансграничном перемещении отходов». Рассмотрены законопроекты: «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (в части обращения с медицинскими отходами); «Об упаковке и упаковочных отходах». На основании действующего природоохранного законодательства индивидуальные предприниматели и юридические лица по ЮФО разрабатывают «Проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение», паспорта опасных отходов. По утвержденному проекту выдаются лимиты на размещение отходов. Юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, обязаны разрабатывать «Проект нормативов предельно-допустимых выбросов». После утверждения проекта выдается разрешение на выброс загрязняющих веществ стационарными источниками загрязнения. Специалисты МТУ Ростехнадзора по ЮФО рассматривают материалы и готовят к утверждению нормативы предельно допустимых выбросов, лимиты на размещение отходов, оформляют и выдают разрешения на выбросы (для объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю) и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, лимиты на размещение отходов. Правовое регулирование в Ростовской области нормирования допустимого воздействия на окружающую среду осуществляется на основе Федеральных законов: «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ; «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ; «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 г. № 89ФЗ, постановлениями Правительства РФ: «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него» от 2.03.2000 г. № 183; «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» от 16.06.2000 г. № 461. В системе стимулирующих воздействий на экологизацию производства, на наш взгляд, существенную роль должна играть налоговая 134 и кредитная политика, рыночные методы природоохранной деятельности. В частности, представляется целесообразным дальнейшее развитие льготного налогообложения экологичных видов продукции и услуг с одновременной компенсацией соответствующих потерь бюджетных поступлений за счёт введения дополнительных налогов на экологически опасные товары и изделия. Последние годы в управлении природно-ресурсным комплексом формировались и внедрялись в практику различные экономические методы регулирования. Центральное место в этом механизме занимают платежи за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды. Эти платежи являются бюджетообразующими. Поступления в федеральный бюджет от природно-ресурсных платежей, налогов и сборов составляют около 20% всех бюджетных поступлений. Основная масса администрируемых ФНС России доходов федерального бюджета обеспечена поступлениями налога на добычу полезных ископаемых (39%), НДС (24%) и налога на прибыль (19%). Таблица 1. Поступление налога на добычу полезных ископаемых, млрд. руб. Январь-ноябрь 2011г. Январь-ноябрь 2012г. консолиди рованный бюджет в том числе консолиди рованный бюджет федеральный консолидирован бюджет ные бюджеты субъектов РФ Всего 2256,5 2221,2 35,4 в том числе федеральный консолидирован бюджет ные бюджеты субъектов РФ 1857,4 1825,5 31,8 Как видно из табл. 1 поступление налога на добычу полезных ископаемых в 2012 г. по сравнению с 2011 г., с учетом принятых мер, по всем уровням бюджетной системы РФ увеличилось в целом. Консолидированный бюджет РФ за анализируемый период увеличился на 399,1 млрд. руб., или на 21,5%, федеральный бюджет - на 395,7 млрд. руб., или на 21,7%, консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации – на 3,6 млрд. руб., или на 11,3% [3]. Основную часть налогов, сборов и иных обязательных платежей консолидированного бюджета в январе-ноябре 2012г. обеспечили поступления налога на добычу полезных ископаемых - 22,8%, налога на прибыль организаций - 22,1%, налога на доходы физических лиц - 19,6%, картина не изменилась и в 2013 г., что отражено на рисунке 2. В 2013 году НДПИ увеличился на 96 млрд. руб., или на 4,3%, НДФЛ на 200,1 млрд. руб., или на 10,3%, налог на прибыль снизился на 135 286,8 млрд. руб., или на 15,1%, НДС снизился на 2,3 млрд. руб., или на 0,1%, имущественные налоги и акцизы увеличились соответственно на 110,5 млрд. руб., или на 14,6%, на 151,8 млрд. руб., или на 21,3%. Поступления земельного налога в 2013 г. составили 137,9 млрд. руб. (17% всех поступлений имущественных налогов), что на 11,8% больше, чем в 2012 г. Рис. 2. Поступление по видам налогов в консолидированный бюджет РФ за 2012-2013 гг. Одним из инструментов реализации принципа «загрязнитель платит» является плата за негативное воздействие на окружающую среду. Сложившаяся с 1991 г. в России система платежей за загрязнение окружающей среды, выполняет функцию аккумулирования денежных средств на проведение природоохранных мероприятий и стимулирования снижения негативного воздействия на окружающую среду. В качестве институционального обеспечения этих функций используется инструментарий дифференциации ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом относительной агрессивности вредных веществ и степени выполнения установленных нормативов и лимитов. В целях реализации мер по восстановлению платежей за негативное воздействие на окружающую среду было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления». Основная задача его принятия – утверждение нормативов платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов, учитывающих экологические факторы. 136 В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду важно учитывать нормативы предельно допустимых эмиссий в соответствии с гигиеническими нормами, которые определяют стандарты качества окружающей среды. Для этого используется понятие предельно допустимой концентрации (ПДК) содержания вредных веществ. По данным Управления Федерального казначейства по Ростовской области по состоянию на 01.01.2013 г. в бюджеты всех уровней по плате за негативное воздействие на окружающую среду поступило 460887,53 тыс. руб., что на 6271,00 тыс. руб. больше по сравнению с 2011 г. В 2012 г. направлено 946 требований об уплате задолженности в бюджеты по плате за негативное воздействие на окружающую среду на общую сумму 70728,80 тыс. руб. Из общей суммы поступивших платежей 39% составляет плата за негативное воздействие на окружающую среду в пределах установленных нормативов (лимитов), 61% - плата за превышение нормативов (лимитов). Плата за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух составляет 7,6% от общей суммы, за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты – 10,2%, за размещение отходов производства и потребления – 82,2% [4]. Плата за допустимые и сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ (размещение отходов производства и потребления) по Центральному округу представлена в табл. 2. Таблица 2. Плата за допустимые и сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ (размещение отходов производства и потребления), тыс. руб. Округ Центральный 2008 2192140,2 2009 4365309,1 Годы 2010 4340 918 2011 2800740 2012 2770271,3 По состоянию на 31.12.2013 г. в МТУ Ростехнадзора по ЮФО в базе по плате за негативное воздействие на окружающую среду состоят 18 800 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Глава 26 УК РФ - «Экологические преступления» включает 17 статей. Вместе с тем, законодатель оценивает как преступление против безопасности человечества экоцид - особо тяжкое экологическое преступление - массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Оно предусмотрено ст. 358 УК РФ и включено в главу 34 «Преступления против мира и безопасности человечества». Существующее экологическое законодательство имеет много пробелов, не отработан правовой механизм его реализации, но эффективно и имеет социальную направленность. 137 Экологическое преступление - общественно опасное деяние, посягающее на установленный специальным законом режим пользования природными ресурсами, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и причиняющее вред окружающей среде или здоровью человека либо создающее реальную угрозу такого причинения. К экологическим преступлениям относятся: - нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ; - нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов; нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами; - нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений; - загрязнение вод; - загрязнение атмосферы; - загрязнение морской среды; - нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне страны; - порча земли; - нарушение правил охраны и использования недр; - незаконная добыча водных животных и растений; - нарушение правил охраны рыбных запасов; - незаконная охота; - уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации; - незаконная порубка деревьев и кустарников; - уничтожение или повреждение лесов; - нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов [5]. Среди экологических преступлений выделяются три группы деяний: нарушения конкретных правил экологической безопасности при специальных видах деятельности; посягательства на живую природу; преступления против живой природы. В историческом аспекте структура экологических преступлений существенно меняется. Динамика экологических преступлений по данным МВД России (рис.3) указывает на серьёзность создавшегося положения в этой сфере, всего выявлено лиц, совершивших преступления по РФ составило: в 2003 г. – 15085; в 2004 г. - 18930; в 2005 г. - 20322; в 2006 г. – 25187; в 2007 г. – 24948; в 2008 г. – 44883; 2009 г. – 46607, 2010 г. – 39155. Снижение уровня экологических преступлений за последний анализируемый год нельзя считать достаточным [6]. 138 К числу широко используемых экономических инструментов охраны окружающей среды относятся система штрафов и требование возмещения вреда при совершении экологических правонарушений. Отличительной особенностью указанного инструмента служит то, что в сферу его применения включены все без исключения субъекты общества (физические и юридические лица). Среди экономических инструментов охраны окружающей среды особо следует отметить амортизационную политику в отношении основных производственных фондов природоохранного назначения. 50000 45000 41883 41242 40000 35000 30573 30000 15000 46607 39155 33491 26096 25000 20000 44883 Экол.преступл 18243 16228 17128 10000 5000 0 Рис 3. Динамика экологических преступлений зарегистрированных в Российской Федерации 2000-2010 гг. Установление повышенных норм амортизации природоохранных фондов было предусмотрено Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 24), однако в действующем Законе «Об охране окружающей среды» ускоренная амортизация очистных сооружений и природоохранного оборудования не предусматривается, что препятствует увеличению возможностей обновления природоохранных фондов и резко ухудшает обеспеченность предприятий даже действующими мощностями природоохранного назначения [7]. Принцип «фискальной нейтральности» должен выполняться на базе перечня поправочных коэффициентов к действующим и вводимым налогам. Основой для подобного перечня может послужить система сертификации и стандартизации продукции и услуг по экологическому признаку. Экологизация кредитной политики должна основываться на принципе «кредитной нейтральности», который предполагает экономические санкции в виде повышенного процента за кредитование экологически «грязных» предприятий, что позволит компенсировать льготное кредитование экологически «чистых». Формирование рынков экологически чистых технологий и 139 продукции, оборудования и услуг сопряжено с комплексом организационно-экономических и административных мер. Так, стимулирование выпуска экологически чистой продукции зависит, прежде всего, от полноты учёта экологического фактора в различных экономических показателях. Мы считаем, что отмеченные выше мероприятия позволят, вопервых, повысить конкурентоспособность экологически чистых производств и продуктов и, во-вторых, исключить экологически «грязные» товары из совокупности предпочитаемых потребителями продуктов. Кроме этого, приобретает, важное значение, аттестация технологий и производств на соответствие требованиям экологизации производства, что естественно, потребует от предприятий проведения мероприятий не только технологического, но и организационного характера (достижение высокого уровня технологической дисциплины, повышение уровня мотивации труда работников и др.), постоянного повышения уровня квалификации кадров и др. В качестве альтернативного или дополняющего элемента экономического механизма охраны окружающей среды к системе экологических платежей и экологических фондов может быть предложен такой инструмент, как торговля квотами на выбросы загрязнений, который успешно используется Агентством по охране окружающей среды США [8]. Среди экономических инструментов охраны окружающей среды особо следует отметить амортизационную политику в отношении основных производственных фондов природоохранного назначения. В отраслях промышленности ежегодно выполняется комплекс мероприятий по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, среди которых: совершенствование технологических процессов; ввод в эксплуатацию новых очистных установок; повышение эффективности действующих очистных установок; ликвидация источников загрязнения; работы по перепрофилированию цеха, участка. В результате выполнения указанных мероприятий объемы выбросов загрязняющих веществ в атмосферу снизились на 212,9 тыс. т, при этом всеми источниками финансирования затрачено 4,95 млрд. руб. Таким образом, на снижение 1 т выбросов загрязняющих веществ израсходовано 23,3 тыс. руб. Следует отметить, что было запланировано использовать 9,6 млрд. руб. с ожидаемым эффектом снижения выбросов 420 тыс. т, т.е. 22,9 тыс. руб. на 1 т [9]. Следует признать, что действующие в настоящем виде платежи за пользование природными ресурсами уже в определенной степени имеют рентный характер, так как размер ставок платежей дифференцирован с учетом различных факторов, в том числе природных. Это относится, в частности, к ставкам лесных податей, водному налогу, земельному налогу. При этом проблема изъятия рентной составляющей остается до конца не 140 решенной. Особо остро стоит вопрос об изъятии рентных доходов (сверхприбыли) при налогообложении добычи нефти. В структуре ресурсных платежей России налог на добычу полезных ископаемых имеет наибольший вес - 56,7%, в то время как земельный налог - 8,7%, доля остальных платежей незначительна. Рентные платежи являются основой формирования государственных доходов Норвегии, Венесуэлы, арабских стран, бюджетов ряда штатов и территорий США, Канады. До 95% сверхприбыли при добыче нефти изымается в Англии, до 90% - в арабских странах, в Норвегии. Очевидно, и в условиях нашей страны объективной необходимостью является совершенствование рентных платежей в сфере пользования природными ресурсами [10]. Принципиальными основами реформирования являются рентный подход при определении размера платежа и обеспечение снижения налогового бремени в отношении обрабатывающих отраслей за счет налоговой нагрузки на сырьевой сектор экономики. Особое внимание МПР России уделяло вопросам развития системы страхования в области природопользования и охраны окружающей среды. Использование экологических платежей в качестве показателя для оценки экономической целесообразности снижения загрязнения имеет ряд преимуществ по сравнению с таким показателем, как экономический ущерб. В качестве альтернативного или дополняющего элемента экономического механизма охраны окружающей среды к системе экологических платежей и экологических фондов может быть предложен такой инструмент, как торговля квотами на выбросы загрязнений, который успешно используется Агентством по охране окружающей среды США. Среди экономических инструментов охраны окружающей среды особо следует отметить амортизационную политику в отношении основных производственных фондов природоохранного назначения. Управление и стимулирование процесса экологизации хозяйственной деятельности со стороны региональных властей необходимо осуществлять, прежде всего, через поддержку предприятий, внедряющих экологически чистые технологии и разрабатывающих политику экологизации. Данное стимулирование может осуществляться посредством сочетания так называемых методов «кнута и пряника». Политика метода «пряника» связана, прежде всего, с предоставлением налоговых льгот предприятиям, которые внедряют природосберегающие технологии, производят продукцию с улучшенными экологическими характеристиками. Таким образом, предложенные меры представляют собой целенаправленно созданную, взаимодействующую совокупность методов и форм, источников финансирования, инструментов и рычагов воздействия на систему платного природопользования и возмещения вреда окружающей среды. 141 Литература. 1. Карибжанова Е.Л., Савон Д.Ю. Эколого-ориентированная деятельность субъектов хозяйствования. // Научный вестник Московского государственного горного университета, 2014. – № 1. – C. 87-95. 2. Петров И.В., Савон Д.Ю. Эколого-экономический подход в сфере обращения с отходами производства в регионе. Экология. Природопользование. Экономика. Материалы международной конференции. / МГГУ, Минэнерго РФ, МПР РФ, АГН 27 ноября 2013 г. – М.: ООО «Роликс», 2013. – 76с. 3. Петров И.В., Секистова Н.А., Харьков А.И. Вопросы экологической безопасности в новых условиях формирования взаимоотношений в угольной промышленности. // Горный информационно-аналитический бюллетень (научно-технический журнал). – М.: издательство «Горная книга», 2009. – №6. – С. 261-267. 4. Савон Д.Ю. Эколого-экономическое развитие промышленных предприятий в условиях рыночной трансформации. – Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦ ВШ, 2005. – 244 с. 5. Савон Д.Ю. Перспективы экономического образования в условиях устойчивого развития. // Международный журнал экспериментального образования, 2012. – № 9. – С. 68-70. 6. Савон Д.Ю., Карибжанова Е.Л. Экологизация хозяйственной деятельности промышленных предприятий - основа устойчивого развития экономики региона. // Экономические и гуманитарные исследования регионов, 2012. – № 4. – С. 113-121. 7. Савон Д.Ю., Хадая Д.И. Экологические проблемы в сфере охраны окружающей среды. // Научный вестник Московского государственного горного университета, 2013. – № 12. – С. 185-190. 8. Савон Д.Ю. Методологические подходы к решению проблем устойчивого развития региона // Экологический вестник России, 2014. – №1. – С. 36-40. 9. Савон Д.Ю. Методологические подходы финансирования сферы природопользования в условиях устойчивого развития региона // Горный информационно-аналитический бюллетень (научнотехнический журнал). – М.: издательство «Горная книга», 2014. – №1. – С. 282-285. 10. Стоянова И.А. Эколого-экономическое моделирование рисков возникновения ущерба окружающей среде при закрытии угольных шахт // Горный журнал, 2011. – №12. – С. 79-82. 142 Аннотация. В статье раскрыта необходимость эффективного государственного регулирования экономической ответственности за загрязнение окружающей среды особенно при обращении отходов горного производства. Авторами выделены три типа экономических механизмов регулирования экологизации, значимость которых повышается при устойчивом развитии экономики. The article deals with the need for effective government regulation of economic responsibility for environmental pollution especially on the mining waste. The authors identify three types of economic mechanisms of greening, which increases the importance of the steady development of the economy. Ключевые слова. государственное регулирование, экономическая ответственность, окружающая среда, отходы горного производства government regulation, economic responsibility, environment, waste mining 143
