Макроэкономическое стратегическое планирование

С.А.Логвинов
Макроэкономическое
стратегическое
планирование
Учебное пособие
1
УДК 338.242 (075.8)
ББК 65.9(2)30-2я73
Л 69
Рецензенты:
д-р экон. наук, проф. СИ. Абрамов
Государственный университет управления;
д-р экон. наук, проф. И. Ю. Беляева
Финансовая академия при Правительстве РФ;
д-р экон. наук, проф. М.А. Федотова
Финансовая академия при Правительстве РФ.
Л 69 Логвинов С.А. Макроэкономическое стратегическое планирование:
Учебное пособие. — М: ИНФРА-М, 2001. — 348 с.
ISBN 5-16-001085-8
В учебном пособии излагаются ключевые проблемы теории, методологии и
организации стратегического планирования в Российской Федерации,
обобщается опыт плановой работы в ряде промышленно развитых стран
мира, а также основные направления совместной плановой деятельности в
Европейском Союзе. Рассматриваются вопросы регулирования и
стратегического планирования социального развития общества, взаимосвязи
общества и природы, формирования темпов и структуры национальной
экономики. После каждой главы предлагаются практические задания в
тестовой форме.
Пособие предназначено для обеспечения учебного процесса и высших
учебных
заведениях
Российской
Федерации,
подготавливающих
специалистов в финансово-экономической сфере для федеральных органов
исполнительной власти, а также осуществляющих профессиональную
переподготовку государственных служащих. Оно представляет интерес и для
специалистов в области государственного управления экономическими и
социальными процессами.
ISBN 5-16-001085-8 ББК 65.9(2)30-2я73
© Логвинов С Л 2001
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие.........................................................................................................6
РАЗДЕЛ I
ТЕОРИЯ, МЕТОДОЛОГИЯ И ОРГАНИЗАЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
Глава 1. Предмет теории стратегического планирования..............................9
§ 1. Социальное рыночное хозяйство как объект государственного
регулирования и стратегического планирования...........................................9
§ 2. Стратегическое планирование как процесс практической деятельности
общества.........................................................................................................20
§ 3. Стратегическое планирование как наука: предмет, объект и важнейшие
аспекты...........................................................................................................37
Тестовые задания...........................................................................................40
Глава 2. Методология и организация стратегического планирования.......45
§ 1. Система методологии стратегического планирования..........................45
§ 2. Логика стратегического планирования..................................................47
§3.Принципы
(закономерности)
методологии
стратегического
планирования…………………………………………………………………...54
§ 4. Методологические подходы в системе стратегического планирования.. 61
§ 5. Теория и система показателей стратегического планирования.............66
§ 6. Методы стратегического планирования.................................................71
§ 7. Организация стратегического планирования в Российской Федерации на
макроуровне...................................................................................................76
Тестовые задания............................................................................................92
Глава 3. Опыт макроэкономического планирования в ведущих промышленно
развитых странах мира................................................................................100
§ 1. Опыт макроэкономического планирования в ведущих странах Западной
Европы..........................................................................................................100
§ 2. Особенности макроэкономического планирования в Японии..............111
§ 3. Опыт макроэкономического планирования в США.................................117
§ 4. Современная система макроэкономического планирования в
Европейском Союзе (ЕС)……………………………………………………...124
Тестовые задания................................................................................................133
РАЗДЕЛ II
РЕГУЛИРОВАНИЕ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ НА МАКРОУРОВНЕ
Глава 4. Регулирование и стратегическое планирование решения социальных
проблем общества...............................................................................................135
§ 1. Социальная политика государства — важнейший инструмент
регулирования социальных процессов в рыночном хозяйстве......................135
§ 2. Стратегическое планирование уровня жизни народа...............................146
§ 3. Стратегическое планирование воспроизводства населения, рабочей силы
и занятости...........................................................................................................158
§ 4. Стратегическое планирование развития отраслей социальной
сферы....................................................................................................................184
3
Тестовые задания.................................................................................................202
Глава 5. Регулирование и стратегическое планирование взаимодействия
общества и природы............................................................................................208
§ 1. Современная научно-техническая революция и проблемы
природопользования……………………………………………………………208
§ 2. Экологическая политика России и проблемы обеспечения экологической
безопасности.................................................................................................... ...212
§ 3. Организация мониторинга природной среды в Российской
Федерации............................................................................................................217
§ 4. Стратегическое планирование состояния природной среды………..….223
§ 5. Экономические и социальные аспекты эффективное природоохранных
мероприятий.........................................................................................................235
Тестовые задания.................................................................................................241
Глава 6. Регулирование и стратегическое планирование научно-технического
прогресса………………………………………………………………………..245
§ 1, Научно-технический прогресс и его влияние на развитие общества..... 245
§ 2. Научно-технический потенциал страны как исходная база
стратегического планирования научно-технического прогресса..................250
§ 3. Роль государства в развитии НИОКР и научно-техническая политика
современной России............................................................................................258
§ 4. Задачи и показатели стратегического планирования научно-технического
прогресса..............................................................................................................270
§ 5. Стратегическое планирование научно-технического прогресса.............273
§ 6. Государственное финансирование НИОКР в Российской Федерации...277
Тестовые задания................................................................................................281
Глава 7. Прогнозирование и формирование темпов, пропорций, структуры
национальной экономики...................................................................................285
§ 1. Экономический потенциал общества. Эффективность его использования
в рыночном хозяйстве.........................................................................................285
§ 2. Пропорции и структура национальной экономики: сущность, основные
виды......................................................................................................................288
§ 3. Структура и тенденции развития экономики Российской Федерации....292
§ 4. Структурно-инвестиционная политика государства в современной
России …………………………………………………………………………..295
§ 5. Экономический рост: показатели, факторы, тенденции, прогнозы…....302
§ 6. Балансовые модели, используемые в процессе прогнозирования
динамики общественного производства и его структуры..............................308
Тестовые задания................................................................................................327
Литература..........................................................................................................337
4
Раздел I
ТЕОРИЯ, МЕТОДОЛОГИЯ
И ОРГАНИЗАЦИЯ
СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
ГЛАВА 1
ПРЕДМЕТ ТЕОРИИ
СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
§ 1. СОЦИАЛЬНОЕ РЫНОЧНОЕ ХОЗЯЙСТВО
КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
И СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
В любой стране мира существует несколько аспектов жизнедеятельности общества:
экономический, социальный, правовой и духовный. Все они протекают в разных формах
организации общественных отношений. Так, в их основе могут быть рыночные
отношения или же отношения, формируемые и жестко централизованно управляемые
государством.
Как известно, основу рыночных отношений составляют частная собственность на
средства
производства
и
предметы
потребления,
свободная
деятельность
товаропроизводителей, свободная конкуренция и ценообразование, свободный выбор вида
деятельности, обеспечивающий существование и развитие человека. Для централизованно
управляемой экономики характерны: общественная собственность на средства
производства; централизованное планирование на всех уровнях народно-хозяйственной
системы; высокий уровень концентрации производства и его монополизация на
государственных предприятиях; ориентация производственной деятельности на народнохозяйственную эффективность; декларирование в качестве высшей цели общества всестороннего развития человека; закрытость единого народно-хозяйственного комплекса
страны.
Опыт развития современной цивилизации свидетельствует о том, что, с одной стороны,
система рыночных отношений позволяет обеспечивать более эффективное по сравнению с
командно-административной, бюрократической системой функционирование всех
аспектов жизнедеятельности общества, а с другой — все страны, базирующиеся на
системе рыночных отношений, широко используют с разными вариациями методы
государственного регулирования социально-экономических процессов, происходящих в
жизни общества.
Современное рыночное хозяйство ориентировано, как правило, на удовлетворение
многообразных потребностей человека. Одновременно во многих промышленно развитых
странах оно обеспечивает высокую степень защищенности своих граждан посредством
государственного
вмешательства
в
социально-экономические
процессы
(перераспределение создаваемых благ, налоговая политика, правовое обеспечение и т.п.).
Это дало основание для определения такого хозяйства как социально-рыночного.
Основоположником концепции социально-рыночного хозяйства и организатором
хозяйственной реформы в послевоенной Германии являлся бывший министр народного
хозяйства ФРГ, а затем ее канцлер Людвиг Эрхард. В своей книге «Благосостояние для
всех», изданной в 1956 г. (в России впервые издана в 1960 г., переиздана в 1991 г.),
раскрывая содержание этой концепции, он определял социально-рыночное хозяйство как
«хозяйство, базирующееся на принципах свободной конкуренции, свободного выбора
предметов потребления, свободы раскрытия и процветания личности»1. По его мнению,
социально-рыночное хозяйство обеспечивает стремление к рационализации, к
капиталовложениям, готовность к расширению потребления. «Социальный смысл
рыночного хозяйства, — писал Л. Эрхард, — в том и заключается, что любой успех
экономики, любое достижение рационализации, любое повышение производительности
труда идет на благо всему народу и служит лучшему удовлетворению нужд потребителей»2.
В современном мире концепция социально-рыночного хозяйства рассматривается как попытка
совместить понимание неизбежности процессов, происходящих на рынке, с социальным и
5
общественным прогрессом. Социально-рыночное хозяйство нацелено на свободное, экономически
эффективное, прочное, социальное и справедливое устройство экономики, общества в целом. Его
можно рассматривать как некий «третий путь» между необузданным капитализмом конца XIX —
начала XX в. и системами с централизованно управляемой экономикой.
Исходя из того, что социально-рыночное хозяйство является одной из моделей рыночной
экономики, приобретшей новое качество в результате деятельности государства по обеспечению
социальной справедливости, социальной защиты граждан, можно дать следующее его
определение: социально-рыночное хозяйство — это социально-экономическая система,
функционирующая на основе плюрализма всех форм собственности, экономической свободы
граждан, производителей товаров и услуг, свободной конкуренции и ценообразования,
обеспечивающая с помощью государства справедливое распределение валового национального
продукта в строгом соответствии с реальным трудовым вкладом каждого гражданина и
предоставляющая социальные гарантии незащищенным слоям населения.
Из данного определения следует, что в решении социальных проблем достаточно велика роль
государства, главные задачи которого:
• формирование и поддержание надежного правопорядка в стране;
• обеспечение внутренней и внешней безопасности;
• обеспечение стабильности национальной валюты;
• развитие отраслей социальной инфраструктуры (образования, здравоохранения, науки и
искусства, общественного транспорта и т.д.);
• осуществление контроля за соблюдением законодательства в области конкурентной борьбы;
• обеспечение социальных гарантий и права на труд для более слабых членов общества;
• разработка и реализация требований, запретов и использование рыночных стимулов для
охраны окружающей среды;
• определение общепризнанных «правил игры» в области налогового и социального права, а
также внешнеэкономических отношений;
• макроэкономическое управление социально-экономическими процессами в рамках
возможностей рыночного хозяйства.
Успешное решение этих задач государством позволит обеспечить: а) повышение уровня и
качества жизни населения; б) стабильный уровень цен; в) высокий уровень занятости; г)
поддержание социальной справедливости и эффективно функционирующей системы социального
обеспечения.
Российская Федерация взяла курс на формирование в стране социально-рыночного хозяйства.
Эта цель зафиксирована в ст. 7 Конституции РФ, где говорится, что «Российская Федерация —
социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Общими предпосылками достижения указанной
цели является успешное решение таких проблем, как: создание правового государства,
последовательная и решительная борьба с монополизмом и коррупцией, укрепление
отечественной валюты, сокращение бюджетного дефицита, проведение активной структурноинвестиционной политики, всемерная поддержка малого бизнеса, создание необходимых условий
для экономического роста и улучшение его качества, формирование благоприятного
инвестиционного климата, разработка и реализация различных программ в сфере социальной
защиты населения и некоторых других.
Важным шагом на пути практического решения задач, намеченных Основным Законом страны,
была «Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996—2000 гг.»,
принятая Постановлением Правительства от 26 февраля 1997 г. № 222. Этой программой
намечались стратегические цели и приоритетные направления социальных реформ, определялись
конкретные меры по реформированию: а) сферы труда и трудовых отношений; б) политики в
области занятости населения и развития кадрового потенциала; в) миграционной политики; г)
социального страхования; д) пенсионного обеспечения; е) системы социальной защиты населения;
ж) системы социальной поддержки семьи, женщин, детей и молодежи; з) отраслей социальной
сферы (образования, культуры, физической культуры, спорта, отдыха и туризма, жилищной
сферы). В ней содержится также региональный срез социальной политики, указаны основные
особенности проведения социальных реформ в северных районах страны, представлена система
мер по финансовому обеспечению этой реформы.
К сожалению, в силу ряда обстоятельств объективного и субъективного характера существенно
продвинуться в решении намеченных этой программой задач не удалось. Августовский 1998 г.
экономический кризис отбросил экономику страны на несколько лет назад. Только к началу 2000
6
г. удалось стабилизировать положение и обеспечить в последующие два года экономический рост
и улучшение на этой основе благосостояния населения страны. В результате были созданы
объективные предпосылки для формирования новых стратегических установок, касающихся
развития социальной сферы, соответствующих новым реалиям реформируемой российской
экономики, что нашло отражение в «Основных направлениях социально-экономической политики
Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» (на период до 2010 г.),
одобренных правительством страны летом 2000 г. В указанном документе предусматривается
осуществление радикальных преобразований в таких сферах, как: образование; здравохранение;
культура; физическая культура и спорт; туризм и санаторно-курортная сфера; трудовые
отношения и занятость населения; социальная поддержка населения; пенсионное обеспечение;
жилищно-коммунальное хозяйство; развитие Севера; миграция.
Обеспечение экономического и социального прогресса в обществе с любой экономикой
(рыночной или нерыночной) невозможно без управления происходящими в нем процессами. Под
управлением обычно понимают систему сознательных, целесообразных, планомерных
воздействий субъекта управления на его объекты с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, нормальное функционирование, приспособление к изменяющимся условиям
внешней среды.
В качестве субъектов управления выступают социальные институты, организации, группы
людей и отдельные индивиды, осуществляющие управленческие действия, т.е. принимающие
решения и организующие их реализацию. Различают два вида субъектов управления:
непосредственный и главный. Непосредственными субъектами управления являются: а) на
макроуровне — государство с присущими ему органами представительной, законодательной
власти, президент и его аппарат, исполнительные органы власти — правительство страны; б) на
уровне субъектов РФ и местных органов власти — соответственно представительные и исполнительные органы власти. В коммерческих предприятиях и организациях непосредственные
субъекты управления — менеджеры с административно-управленческим аппаратом. Главным
субъектом управления согласно Конституции Российской Федерации является народ,
выбирающий своих представителей в органы государственной власти и опосредованно
управляющий своими делами. На деловых предприятиях главным субъектом управления являются
их собственники — индивидуальные или коллективные.
В свою очередь, объектами управления являются все социальные институты, организации,
группы людей и отдельные индивиды, испытывающие управленческие воздействия и
реагирующие на них в своей непосредственной трудовой деятельности.
Управление в общественных системах всегда носит двойственный характер. С одной стороны,
оно является функцией непосредственно процесса производства, т.е. функцией комбинированного
процесса труда, порождаемой кооперацией труда, и заключается в объективной необходимости
координации деятельности людей во времени и пространстве в конкретной экономической,
социальной, правовой, политической и технологической обстановке —
организационно-
техническая сторона управления. С другой стороны, управление всегда является
функцией собственности на средства производства, поскольку кооперация труда,
организация совместной трудовой деятельности осуществляются собственником средств
производства или по его поручению профессиональными управляющими—менеджерами.
Именно социально-экономическая сторона управления определяет цели, характер и
инструментарий управленческой деятельности. Сущность управления раскрывается в его
основных функциях, таких как:
1) подготовка и принятие управленческих решений;
2) организация выполнения управленческих решений;
3) мотивация и стимулирование выполнения решений;
4) учет и анализ хода выполнения принятых решений;
5) контроль процесса выполнения решений;
6) регулирование (оперативное управление) процесса выполнения решений.
В реальном управленческом процессе эти функции взаимопроникают и
взаимодействуют.
В условиях рыночного хозяйства особое значение приобретает функция регулирования
развития национальной экономики. Ее значение обусловлено необходимостью преодоления либо сглаживания таких недостатков рыночной системы, как: 1) отсутствие
стимулов для производства товаров и услуг коллективного и общественного назначения;
2) незаинтересованность хозяйствующих субъектов реагировать на результаты своей
7
антропогенной деятельности; 3) отсутствие гарантий на труд тем, кто хочет и может
работать; 4) отсутствие гарантий гражданам на стандартное благосостояние; 5)
неспособность на стабильной основе содействовать развитию фундаментальных
исследований в науке; 6) присущие свободному рынку нестабильность развития и
подверженность инфляционным процессам. Указанные проблемы призвано решать
государство посредством использования различных форм вмешательства в социальноэкономические процессы, происходящие в обществе.
Государственное регулирование экономики и социальных отношений есть не что иное,
как целенаправленная деятельность государства по обеспечению стабильности
национальной экономики и желаемых темпов ее воспроизводства, общих (политических,
правовых, экономических) условий нормального функционирования свободных
товаропроизводителей и гарантирование им социальной защиты. Его основными формами являются: а) нормы права; б) бюджетно-налоговые рычаги; в) кредитно-денежные
инструменты и г) стратегическое планирование.
Административно-правовое регулирование с помощью норм права предусматривает: а)
организацию различных видов деятельности людей, их социальных общностей; б) определение компетенции, объема полномочий и обязанностей государственных и
коммерческих организаций, а также отдельных граждан. Механизм правового
регулирования составляют различные нормативные акты (законы, указы, подзаконные
акты) — источники права. Переход Российской Федерации к рыночным отношениям
потребовал разработки новой системы законодательных актов, отражающих новые
политические и экономические реалии.
Бюджетно-налоговые рычаги, являясь важным структурным элементом системы
государственного регулирования рыночной экономики, включают:
1) налоговую политику, призванную стимулировать экономический рост, научнотехнический прогресс, возможность структурных преобразований, повышение экспортной
конкурентоспособности отечественных товаров. Существуют две группы методов, с
помощью которых решаются эти проблемы: а) изменение в системе налогов и уровне
налоговых ставок; б) предоставление прямых и косвенных льгот предпринимателям и
физическим лицам в целях воздействия на размеры их инвестиционной деятельности;
2) расходы государственного бюджета, осуществляющиеся: а) направлением
государственных инвестиций на финансирование приоритетных научных исследований,
программ подготовки высококвалифицированной рабочей силы, программ модернизации
инфраструктуры (формирование и реализацию), программ в области обеспечения
обороноспособности страны и конверсии; финансовое поощрение модернизации
основных фондов и роста производительности, разработок и внедрения специальных
программ экспортного потенциала; финансирование совместно с субъектами федерации
мероприятий по охране природы и рациональному природопользованию; б) направлением
средств государства на развитие ВПК; в) финансированием отраслей социальной
инфраструктуры для функционирования системы социального обеспечения; г)
приобретением государством ресурсов, необходимых для пополнения государственных
материальных резервов и других общегосударственных нужд.
Вместе с тем государственные расходы могут использоваться как инструмент борьбы с
инфляцией и для создания предпосылок экономического роста. Так, сокращение
государственных расходов при одновременном облегчении налогового бремени
способствует
росту
сбережений
населения
и
накапливаемых
средств
в
предпринимательских структурах. Наращивание объема свободных финансовых ресурсов
в обществе инициирует рост деловой активности, производства, а следовательно, и
социально-экономический прогресс;
3) амортизационную политику, обеспечивающую ускорение обновления основного
капитала, а также научно-технического прогресса.
Кредитно-денежные инструменты — более тонкое средство воздействия государства на
воспроизводственный процесс. Правовую основу их использования в Российской
Федерации составляют федеральные законы «О Центральном банке РФ» (от 31 июля 1995
г.) и «О банках и банковской деятельности» (от 3 февраля 1996 г.).
Используя кредитно-денежные средства, государство через Центральный банк влияет на
масштабы и характер деятельности частных институтов, так как в развитой рыночной
8
системе именно они являются базой всей денежно-кредитной системы страны. Это
регулирование осуществляется в таких взаимосвязанных направлениях, как:

учетная политика;

политика минимальных резервов;

управление денежной эмиссией;

операции на открытом рынке;

добровольные соглашения.
Учетная политика, формируемая и реализуемая Центральным банком РФ, имеет своей
целью воздействовать на объем кредитных ресурсов коммерческих банков страны путем
изменения ставки рефинансирования (учетной ставки), т.е. цены кредита, предоставляемого им на
конкурсной основе (ломбардные кредиты) нуждающимся банкам. Повышая ставку
рефинансирования, Центральный банк сужает возможности для кредитования коммерческими
банками своих клиентов и тем самым понижает степень деловой активности страны, объем
денежной массы. Понижая ставку рефинансирования, ЦБ РФ поощряет коммерческие банки к
получению ссуд, расширению их активных операций, что способствует увеличению их ссудных
фондов.
Политика минимальных резервов предусматривает обязательное хранение определенных
денежных сумм коммерческих банков на счетах ЦБ РФ. Увеличивая или уменьшая резервные
требования, Центральный банк РФ сокращает или увеличивает объем кредитных ресурсов,
которые коммерческие банки могут использовать для выдачи ссуд своим клиентам. В настоящее
время Центральный банк РФ устанавливает следующие обязательные экономические нормативы
деятельности кредитных организаций:
• минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций,
минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций;
• нормативы достаточности капитала (отношение собственных средств кредитной
организации к суммарному объему активов, взвешенных с учетом риска контрагентов);
• нормативы ликвидности кредитной организации, т.е. способность обеспечить
своевременное выполнение своих обязательств;
• максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков
устанавливается в процентах от собственных средств (капитала) кредитной организации;
• максимальный размер крупных кредитных рисков — процентное отношение совокупной
величины крупных кредитных рисков и собственных средств (капитала) кредитной организации;
максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика) — процентное соотношение
величины вклада или полученного кредита, полученных гарантии и поручительств данной
кредитной организацией, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов
(вкладчиков) и собственных средств кредитной организации;
• максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных кредитной
организацией своим участникам (акционерам и пайщикам) и инсайдерам3 — процентное
соотношение совокупной суммы требований банка в рублях и иностранной валюте и
забалансовых требований банка (50% гарантий и поручительств) в отношении либо данного
заемщика, либо инсайдера кредитной организации и связанных с ним лиц;
• максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения —
процентное соотношение общей суммы денежных вкладов (депозитов) граждан и величины
собственных средств (капитала) банка;
• нормативы использования собственных средств кредитных организаций для приобретения
долей (акций) других юридических лиц — процентное соотношение размеров инвестируемых и
собственных средств кредитной организации.
Управление денежной эмиссией включает комплекс мер Центрального банка РФ, связанных с
выпуском в обращение денежных знаков, приводящим к количественному изменению денежной
массы. Тем самым оказывается воздействие на деловую активность в экономической сфере.
Операции па открытом рынке имеют своей целью воздействовать на денежную массу путем
продажи ценных бумаг коммерческим банкам либо их покупки у последних. Результатом этих
операций является сокращение или увеличение кредитных ресурсов у коммерческих банков, а
следовательно, падение или рост объема активных операций в реальном секторе экономики.
Добровольные соглашения — это пока еще сравнительно редкая в российской практике форма
взаимоотношений ЦБ РФ с коммерческими банками. Такие взаимоотношения устанавливаются в
порядке соглашений между ними и особенно удобны, когда ЦБ должен принимать оперативные
решения, действовать быстро и без особого бюрократизма. На осно¬вании соглашений
9
коммерческие банки проявляют добро¬вольную готовность на лимитирование своей
деятельности. Помимо системы соглашений, ЦБ РФ может использовать методы рекомендаций,
призывов, обращений как к банков¬скому, так и к иным, нефинансовым, секторам экономики.
Стратегическое планирование занимает особое место в системе государственного регулирования
социального ры¬ночного хозяйства. Стратегическое планирование дает воз¬можность: 1)
получить представление о состоянии экономи¬ки и уровне решений социальных проблем на
конкретный мо¬мент времени; 2) спроецировать на будущее современные тенденции в развитии
экономики и социальных отношений; 3) наметить стратегические цели, к достижению которых
должны стремиться соответствующие субъекты управления; 4)
увязать поставленные цели с
объемом и структурой всех видов ресурсов, требующихся для их достижения; 5) увязать в единое
целое федеральные и региональные программы решения важнейших экономических и
социальных проблем, стоящих перед страной, субъектами федерации и местными органами
управления; 6) обеспечить комплексное, координированное включение бюджетно-налоговых и
денежно-кредитных инструментов в механизм достижения стратегических задач; 7) дает
возможность деловому миру страны получить представление о конъюнктуре на внутреннем и
мировом рынках, тенденциях на них и подключиться, реализуя свой интерес, к выполнению
федеральных и региональных программ.
§ 2. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ПРОЦЕСС ПРАКТИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВА
Планирование занимает особое место в системе управления и регулирования социальноэкономическими процессами, происходящими в обществе, в обеспечении нормального
функционирования коммерческих организаций. Разрабатываемые в стране на всех уровнях
национальной экономики прогнозы, программы и планы являются важнейшими инструментами
реализации политики соответствующих субъектов управления. Именно они позволяют
организовать четкую, продуманную, всесторонне обоснованную работу по достижению задач,
поставленных перед обществом и хозяйствующими субъектами.
Роль планирования в жизни общества, его отдельных подсистем и элементов определяется
положением, которое планирование занимает в системе управления.
Как известно, сущность любого явления или процесса проявляется в его функциях. Анализ
содержания основных функций управления позволяет сделать вывод о том, что двойственная
функция управления подготовки и принятия управленческого решения означает прежде всего
практическую работу по постановке целей и задач, которые преследует субъект управления, и
разработку мер, обеспечивающих их достижение. По своему содержанию такая деятельность и
есть не что иное, как планирование. Двойственная функция управления подготовки и принятия
решений занимает центральное место в системе всех его функций, о чем свидетельствуют
следующие аргументы: во-первых, процесс управления начинается с подготовки и принятия
управленческого решения, реализация которого ведет к управленческой деятельности; во-вторых,
качество работы по подготовке управленческих решений (планирование) предопределяет успех
или неуспех всей управленческой деятельности; в-третьих, управленческое решение, являясь
конечным результатом процесса планирования, связывает прошлое с будущим через настоящее и
обеспечивает непрерывное протекание всех управляемых, регулируемых процессов. Поскольку
планирование есть органически неразрывный структурный элемент управления, часть его
важнейшей функции, то вполне обоснованно говорить о том, что планирование — центральное
звено в системе управления.
Таким образом, процесс подготовки управленческих решений, касающихся различных аспектов
жизнедеятельности общества, его отдельных подсистем и структурных элементов, направлен на
формирование соответствующих целей и определение оптимальных путей их достижения,
обеспечивающих эффективное использование всех требующихся для этого ресурсов.
Следовательно, планирование — это специфическая форма общественной практики людей,
являющаяся приоритетной функцией управления, состоящей в подготовке различных вариантов
управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, в обосновании их оптимальности и в обеспечении возможности выполнения и контроля за их выполнением.
Для того чтобы успешно управлять развитием национальной экономики, экономики субъектов
федерации, а также деятельностью местных хозяйственных органов и коммерческих организаций
и регулировать разнообразные процессы, происходящие в обществе, необходимо всем субъектам
10
управления точно и правильно намечать цели,' подготавливать научно обоснованные меры,
обеспечивающие достижение этих целей. Все эти проблемы и решаются в процессе планирования.
В бывшем СССР существовала общегосударственная система планирования, охватывающая
деятельность всех субъектов управления и хозяйственных органов, жестко регламентирующая
все аспекты их жизнедеятельности. Планы всех уровней и временных горизонтов приобретали
силу закона, а виновные в невыполнении заданий наказывались административно и
экономически.
С переходом к рыночным отношениям ситуация изменилась коренным образом:
хозяйствующие субъекты полностью самостоятельны в правовом и экономическом отношениях и
не зависят от органов государственной власти и управления. Рыночным отношениям чужда
система административного навязывания планов — хозяйственная деятельность коммерческих
организаций регламентируется лишь существующим в стране законодательством и договорными
отношениями со своими контрагентами. Поэтому вполне закономерно возникают вопросы:
совместимо ли планирование с рыночной экономикой? в какой мере планирование необходимо
для организации деятельности хозяйствующих субъектов и выполнения государством его
функций?
Поскольку планирование есть элемент управления, причем занимающий в системе управления
центральное место, необходимо обратиться к объективным основам возникновения потребности в
управлении. Управление — это свойство, присущее обществу на любой ступени его развития, оно
имеет всеобщий характер и обусловлено тем, что для производства товаров и оказания услуг,
осуществления других видов жизнедеятельности люди должны общаться, обмениваться
продуктами своей деятельности. Для того чтобы успешно противостоять силам природы, люди с
первых же шагов своего существования должны были трудиться сообща, объединяться в
коллективы. Однако трудовой коллектив немыслим без организованности, порядка, определения
места каждого работника в коллективе, его функций. То есть разделение труда, установление
определенных пропорций между различными элементами производства необходимы в любом
обществе. Следовательно, управление совместным трудом есть не что иное, как установление
согласованности, координация усилий работников, совместно осуществляющих производство
товаров или услуг, обеспечение необходимого порядка и регулярности производственного
процесса, а также расширенного воспроизводства.
Таким образом, совершенно очевидно, что общественное разделение труда и его кооперация
являются объективной основой возникновения потребности в управлении производством. Без
управления невозможны социально-экономические и политические процессы, происходящие в
обществе, поскольку с помощью управления устанавливаются общие правила экономического и
социального поведения людей, обеспечивается консенсус между ними. Кроме того, реализация
определенных функций управления способствует взаимодействию различных государств и
решению всех вопросов, связанных с его осуществлением.
Для управления характерна планомерность, сущность которой состоит в том, что люди
сознательно определяют цели своих действий и соразмеряют свои действия с ресурсами,
учитывая при этом прямое и косвенное воздействие внешней по отношению к ним среды.
Эволюция современной цивилизации свидетельствует о том, что планомерность, свойственная
каждому трудовому акту, формируется по мере развития самого общества, углубления разделения
и кооперации труда. Она выходит за рамки отдельных производственных единиц,
распространяется
на
деятельность
союзов
предпринимателей,
национальных
и
транснациональных корпораций, самого государства, активно вмешивающегося в экономические
и социальные процессы. Таким образом, управление и планирование имманентно (внутренне
присуще) коммерческим структурам, осуществляющим производство материальных благ и услуг,
обществу в целом и его отдельным подсистемам.
Имеются
и
другие
объективные
обстоятельства,
обусловливающие
потребность
макроэкономического планирования в рыночном хозяйстве. К ним следует отнести:
•
неспособность
механизма
свободного
рынка
обеспечить
макроэкономическую устойчивость национальной экономики, преодолеть циклические колебания
производства, валового дохода, занятости и др.;
• систематический рост доли коллективного или общественного потребления в общем объеме
потребления. Так как коллективное потребление товаров и услуг в значительной мере
регулируется не обычным рыночным механизмом, а государством, то увеличивается и доля
совокупных ресурсов страны, распределяемых с помощью внерыночных механизмов;
11
• рост
масштабов
антропогенного
воздействия
человеческой
деятельности
(как
производственной, так и потребительской) на среду обитания;
• появление более сложных и чрезвычайно важных форм взаимодействия друг с другом
хозяйствующих субъектов и целых секторов экономики в результате расширения интеграционных
процессов;
• обострение
глобальных
проблем
современности
(продовольственной,
истощения
невоспроизводимых природных ресурсов, ухудшения состояния окружающей среды и др.),
обусловливающих усиливающийся интерес общества, государства к проблемам долгосрочного
развития;
• возникновение чрезвычайных ситуаций (войн, экономических кризисов, стихийных бедствий и
необходимости ликвидации их последствий), активизирующих деятельность в области
планирования.
Формы планирования многообразны. Их многообразие обусловлено многоуровневостью
и многоаспектностью управления и отражает многообразие проблем, которые решаются в
процессе управления экономическим и социальным развитием общества. Так, в
зависимости от многоаспектности различают: отраслевое, социальное, научнотехническое, экологическое, финансовое и другие виды планирования; в зависимости от
уровней планирования — межстрановое, общегосударственное, региональное (субъектов
федерации), планирование хозяйствующих субъектов (коммерческих организаций) и их
ассоциаций; в зависимости от сроков планирования — долгосрочное, среднесрочное,
текущее; в зависимости от круга решаемых проблем — стратегическое или тактическое
планирование. Являясь ведущим элементом системы управления, планирование
выполняет роль инструмента реализации политики государства, его отдельных субъектов,
а также собственников коммерческих организаций.
В связи с нарастанием динамизма экономических и социальных процессов, происходящих
в обществе, быстрым изменением конъюнктуры на внутреннем и внешнем рынках,
необходимостью обеспечения стабильного развития общества в долгосрочной
перспективе все больше возрастает на макро- и микроуровне социально-экономической
системы роль стратегического планирования.
Стратегическое планирование — это разработка стратегических решений (в форме
прогнозов, проектов программ и планов), предусматривающих такие цели и стратегии
поведения соответствующих объектов управления, реализация которых обеспечивает их
эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к
изменяющимся условиям внешней среды. Стратегическому планированию присущи
следующие характерные черты:
• направленность на средне- и дальнесрочную перспективы (на период более одного
года);
• ориентация на решение ключевых для планируемой системы целей, от достижения
которых зависят ее выживание, социально-экономический прогресс;
• органическая
увязка
намеченных
целей
с
объемом
и
структурой
требующихся
для
их
достижения
ресурсов,
при
чем как наличных, так и тех, которые будут созданы в планируемой перспективе;
• учет
позитивного
или
негативного
влияния
воздействия
на
планируемый
объект
многочисленных
внешних
факторов,
разработка мероприятий, в максимальной степени ослабляющих или нейтрализующих
негативное влияние внешних факторов либо использующих их позитивное влияние для
успешного решения стратегических задач планируемой системы;
• адаптивный характер, т.е. способность предвидеть изменения внешней и внутренней
среды планируемого объекта и приспособить к ним процесс его функционирования.
Стратегическое планирование, являясь процессом практической деятельности
соответствующих субъектов управления, имеет содержание, охватывающее его сущность
и форму и раскрываемое посредством процедуры планирования. Процедура планирования
— это упорядоченная последовательность применения логики, принципов,
методологических подходов, методов оптимизации проектов управленческих решений в
процессе планирования. Основными процедурами стратегического
планирования
являются стратегическое прогнозирование, разработка стратегических программ, подготовка проектов стратегических планов различных уровней национальной экономики.
12
Процедура стратегического прогнозирования. В условиях рыночной экономики роль
такой процедуры существенно возрастает, что связано с двумя важнейшими обстоятельствами. Во-первых, рыночная экономика, рыночное хозяйство отличаются постоянными
колебаниями конъюнктуры, которые непосредственно отражаются на доходах и судьбе
каждого продавца и покупателя товаров или услуг. Чтобы не допускать крупных, подчас
непоправимых ошибок, нужно оценивать возможные альтернативы рыночной динамики,
поведение контрагентов и конкурентов на внутреннем и внешнем рынках. Именно
поэтому стратегическое прогнозирование становится необходимым элементом
формирования рыночной стратегии и тактики на любом уровне хозяйствования — от
индивидуального производителя, коммерческих организаций и их ассоциаций до
субъектов федерации и общества в целом. Во-вторых, на основе стратегического
прогнозирования формируются проекты долгосрочных программ и планов.
Прогнозирование — это важнейшая процедура стратегического планирования развития
национальной экономики в целом, ее отдельных звеньев и структурных элементов. Оно
является одной из форм плановой деятельности, состоящей в научном предвидении
состояния объекта прогнозирования в определенный момент будущего, основанной либо
на анализе тенденций социально-экономического развития объекта за соответствующий в
прошлом этап (обычно двух-, трехкратный) по сравнению с периодом прогноза и
экстраполирования этих тенденций (генетический подход), либо на использовании
нормативных расчетов (целеполагающий, телеологический подход). Содержанием
стратегического прогнозирования является разработка селективных, долго- и
среднесрочных прогнозов, касающихся национальной экономики в целом, ее составных
подсистем и элементов.
Под стратегическим прогнозом понимается эмпирическое или научно обоснованное
суждение о возможных состояниях объекта прогнозирования в будущем, об
альтернативных путях и сроках осуществления.
Стратегическое прогнозирование выступает в качестве важнейшего связующего звена
между теорией и практикой регулирования всех областей жизни общества, коммерческих
структур и выполняет две важнейшие функции: предсказательную (иногда ее называют
описательной) и предписательную (или предуказательную).
Предсказательная (описательная) функция стратегического прогнозирования
заключается в описании возможных или желательных перспектив, состояний объекта
прогнозирования в будущем. Предписательная (предуказательная) функция — это
подготовка проектов решений по различным проблемам планирования на основе
имеющейся информации о направлениях деятельности определенных субъектов управления.
Процесс и результаты прогностической деятельности могут использоваться в двух
важнейших аспектах: теоретико-познавательном и управленческом.
Теоретикопознавательное назначение стратегического прогнозирования состоит в изучении и
совершенствовании методологии и методики работы по составлению прогнозов,
выявлению тенденций развития национальной экономики и системы социальных
отношений, а также факторов, способствующих возникновению и существованию
возможных изменений самих тенденций.
Управленческий аспект стратегического
прогнозирования предполагает использование прогнозов экономического и социального
развития общества для создания необходимых предпосылок, обеспечивающих повышение
научного уровня подготавливаемых управленческих решений. Эти предпосылки
включают: научный анализ тенденций социально-экономических процессов; вариантное
предвидение предстоящего развития национальной экономики, учитывающее как сложившиеся тенденции, так и намеченные цели; оценку возможных последствий
принимаемых решений; обоснование направлений социально-экономического и научнотехнического прогресса.
Полиструктурный (множественный) характер проблем, решаемых современным
государством, его отдельными подсистемами, а также непосредственно хозяйствующими
субъектами, порождает необходимость разработки целой системы прогнозов. Поскольку
составление каждого вида прогноза имеет свои особенности, возникает потребность в
построении типологии (классификации) прогнозов. Она может строиться в зависимости от
различных критериев и признаков, целей, задач, объектов прогнозирования и методов его
13
организации. К числу наиболее важных относятся масштаб прогнозирования, время
упреждения, характер объекта, функция прогноза.
По масштабу прогнозирования выделяют прогнозы: а) макроэкономические (развитие
национальной экономики в целом) и структурные (межотраслевые и межрегиональные);
б) развития отдельных комплексов национальной экономики (топливно-энергетического,
агропромышленного, инвестиционного, производственной и социальной инфраструктуры,
финансово-кредитного и др.); в) отраслевые и региональные; г) прогнозы деятельности
хозяйствующих субъектов и их ассоциаций, а также отдельных производств.
По времени упреждения и характеру решаемых проблем прогнозы подразделяются на
стратегические и тактические; оперативные; кратко-, средне-, долго- и дальнесрочные.
Цель стратегических прогнозов — предвидеть важнейшие характеристики (параметры)
функционирования управляемых объектов в среднесрочной и дальних перспективах.
Оперативные прогнозы предназначены для выявления возможностей решения конкретных
проблем стратегических прогнозов в текущей деятельности и краткосрочных
перспективах. Оперативный прогноз имеет период упреждения до одного месяца;
краткосрочный — от одного месяца до года; среднесрочный — от года до 5 лет;
долгосрочный — от 5 до 15— 20 лет; дальнесрочный — свыше 15—20 лет.
Деление прогнозов в зависимости от характера исследуемых объектов связано с
различными аспектами воспроизводственного процесса. По этому признаку выделяют
следующие виды прогнозов: развитие экономических, социальных и внутриполитических
отношений; социально-экономические предпосылки и последствия НТП; динамика
развития национальной экономики (ее темпов, факторов и структуры); воспроизводство
населения, состояние рынка труда, подготовка кадров; экономическое использование
природных ресурсов и состояние природной среды; уровень и качество жизни населения,
доходов и цен; развитие финансово-кредитных отношений; воспроизводство основного
капитала и объем инвестиций в него; внешнеэкономические связи и международные
отношения.
По
функциональному
признаку
(направлениям
прогнозирования)
прогнозы
подразделяются на поисковые (генетические) и нормативные (телеологические).
Поисковый (генетический) прогноз основан на условном продолжении в будущем
тенденций развития исследуемого объекта (имевших место в прошлом и настоящем) без
учета факторов, способных изменить эти тенденции. Нормативный (телеологический)
прогноз в отличие от поискового разрабатывается на базе заранее определенных целей.
Его задача — определить пути и сроки достижения объектом прогнозирования заданного
уровня в будущем. В то время как поисковый прогноз при определении будущего
состояния объекта прогнозирования отталкивается от его прошлого и настоящего,
нормативный прогноз разрабатывается в обратном порядке — от заданного состояния в
будущем к существующим тенденциям и изменениям в свете поставленной цели.
Процедура стратегического программирования. Программирование является второй
ступенью в процедурах стратегического планирования. Оно базируется на прогнозных
разработках и имеет своей целью составление проектов целевых комплексных программ
решения важнейших проблем развития национальной экономики страны, межотраслевых,
отраслевых, региональных и локальных (на уровне хозяйствующих субъектов) проблем.
Под программой в макроэкономическом стратегическом планировании понимают
научное предвидение состояния какого-либо локального объекта управления через 5, 10,
15 лет и более, основанное на четком определении цели и системы мероприятий,
обеспечивающих достижение этой цели, согласованных между собой по ресурсам, срокам
исполнения и исполнителям.
Программы, разрабатываемые на любом уровне управленческой иерархии, должны
содержать: перечень основных решаемых ею задач; совокупность и последовательность
мероприятий, с помощью которых она реализуется; расчет прямых и косвенных
(сопряженных) затрат всех основных ресурсов, используемых при осуществлении этих
мероприятий; распределение заданий по срокам и исполнителям.
Особое место в системе программ, разрабатываемых в процессе стратегического
планирования, занимают целевые комплексные (стратегические) программы.
Стратегическая программа — это адресный, различной степени директивности
документ, содержащий систему согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям
социально-экономических, производственных, финансовых, научно-исследовательских,
14
организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих достижение
поставленной цели наиболее эффективными путями и в установленные сроки.
Стержнем целевой комплексной программы (ЦКП) является цель, вокруг которой
группируется комплекс разнообразных мероприятий, составляющих основное содержание
программы. Единая цель ЦКП развертывается в совокупность задач, решение которых
осуществляется с помощью системы мероприятий, реализуемых конкретными
исполнителями при определенном ресурсном обеспечении.
Цель программы в конечном счете — удовлетворение определенных общественных, в том
числе рыночных, потребностей путем соответствующего преобразования используемых
ресурсов,
поэтому
программный
цикл
обычно
охватывает
все
стадии
воспроизводственных процессов, включая производство, реализацию, потребление и
накопление программного продукта. Следовательно, взаимосвязанность задач и
мероприятий в ЦКП обусловлена не только единством цели, но и постоянством связей в
процессе производства общего конечного продукта или услуги (технология, сырьевые
ресурсы, производственная база, потребители, территория, транспорт).
Под используемыми ресурсами понимается совокупность затрат материальных, трудовых,
финансовых и информационных ресурсов, необходимых для достижения цели, включая
расходы ресурсов не только при производстве программного продукта, но и в сферах
сопряженных производств, обращения и потребления, которые связаны с его
изготовлением и использованием. Перечисленные особенности придают программе
комплексный характер.
В процессе реализации стратегические программы:
1)
осуществляют в полном соответствии с философией маркетинга ориентацию
программ не на выпускаемую продукцию, а на удовлетворение определенных
общественных потребностей;
2)
усиливают целевую направленность плановых расчетов и создают возможность
перехода в процессе стратегического планирования от языка целей к языку ресурсов;
3)
формируют стратегию для комплексного решения определенных проблем не по
отдельным признакам (отраслевым, региональным), а по признакам решаемой проблемы;
4) резко изменяют сложившиеся темпы и пропорции развития (обеспечивают структурные
сдвиги) ранее сформулированной системы экономической политики.
Целевые комплексные программы федерального уровня имеют важное значение при
решении проблем развития национальной экономики. На основании ЦКП осуществляются: 1) глубокое и всестороннее обоснование стратегических решений по глобальным
проблемам развития национальной экономики; 2) планомерная концентрация ресурсов,
необходимых для решения важнейших задач перспективного развития; 3) повышение
уровня сбалансированности мероприятий, обеспечивающих решение основных задач
программы; 4) координация и обеспечение своевременного решения задач всего цикла
работ; 5) согласование деятельности хозяйствующих субъектов, субъектов федерации и
центральных органов власти в решении поставленных задач.
Различия в содержании, значимости программно-решаемых проблем, составе подсистем,
продолжительности осуществления мероприятий порождают большое разнообразие
потенциально возможных подходов к разработке программ. Хотя каждая программа
специфична и направлена на решение конкретной проблемы, все же можно выделить
общие признаки для определенных групп программ. Классификация (типология)
программ по таким признакам важна для определения некоторых общих закономерностей
их разработки и реализации и предусматривает выявление: а) типичных форм
представления и структуризации программных проблем; б) систем,
управляющих
процессом разработки программ; в)
основных этапов, на которые разделяется этот
процесс; г) методов составления и увязки программных мероприятий; д) возможного
механизма и структуры систем управления их реализацией и др. (табл. 1.1).
Проектирование — заключительная процедура стратегического планирования, которая
состоит в разработке проектов стратегических планов всех уровней и временных горизонтов.
КЛАССИФИКАЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРОГРАММ
Таблица 1.1
15
№ п/п
Признаки
Классы
1
Отношение программных проблем к
целям социально-экономического
развития
Целевые Ресурсные
г
Характер программно-реализуемых
проблем
Социальные, ориентированные
на индивида и семью
на группы населения
на общество в целом Социально-экономические,
ориентированные
на семью
на группу населения Политические
Совершенствование государственного управления
Экономические
организационно-хозяйственные
производственно-экономические Научно-технические Оборонные
Идеологические Многоцелевые
3
Отношение к стране
Внешние (международные)
Внутренние
4
Временной горизонт
Текущие (до 1 месяца) Краткосрочные (от 1 месяца до 1
года) Среднесрочные (от 1 до 5 лет) Долгосрочные (более
5 лет)
5
Степень значимости результатов
Национального значения Регионального значения
Отраслевого значения Уровень хозяйствующих
субъектов
6
Форма представления конечных результатов
С качественно определенными результатами: все результаты
полностью отражаются в показателе интегрального социальноэкономического эффекта от реализации программы
С количественно определенными результатами: все или часть
результатов не могут быть полностью отражены в показателе
интегрального социально-экономического эффекта от реализации
программы
7
Характер объекта программных мероприятий
8
Отраслевые
внутриотраслевые
охватывающие отрасль в целом
Межотраслевые
Региональные
освоение новых регионов развитие регионов реконструкция
регионов
Функциональные
совершенствование экономических параметров
совершенствование специализированных функций управления
совершенствование стадий процесса производства и
потребления
Отношение объекта программы к адми- Многофункциональные федеральные
нистративно-территориальному делению
субъектов федерации региональные
страны
районные городские сельские
Проект стратегического плана по сути своей — это проект управленческого решения,
обеспечивающего реализацию стратегии и политики соответствующих субъектов управления.
Стратегический план есть не что иное, как научное предвидение состояния целостного
объекта управления — делового предприятия, ассоциации, региона, субъекта федерации,
страны в целом в определенный период времени: Это предвидение основано: на системе
целенаправленного проектирования по развитию соответствующих объектов (общества в
целом, его отдельных подсистем, хозяйственных субъектов); на системе мероприятий,
согласованных по срокам, ресурсам, исполнителям (программный разрез) проекта стратегического плана; на мероприятиях по развитию важнейших отраслей производства,
производственной и социальной инфраструктур.
16
В условиях рыночной экономики должно соблюдаться следующее правило: чем выше
уровень управляемой системы, тем более развернутыми в проектах стратегических планов
должны быть прогнозы экономического, социального, научно-технического,
экологического, внешнеэкономического и внешнеполитического развития.
Важной особенностью стратегических планов является то, ни они, во-первых, являются
инструментами реализации политики соответствующих субъектов управления, во-вторых,
раскрывают цели и пути будущего развития различных Объектов экономики и страны в
целом, в-третьих, определя-Ю1 )тапы социально-экономического развития общества в
целом и его отдельных подсистем и, в-четвертых, выступают в качестве мерила, критерия
экономического и социального прогресса общества.
В процессе проектирования должны разрабатываться различные варианты развития
соответствующих объектов управления с тем, чтобы можно было выбрать оптимальный
проект стратегического плана в данной хозяйственной ситуации и иметь в наличии такой
вариант проекта стратегического плана, который в будущем будет соответствовать изменившимся условиям хозяйствования, рыночной конъюнктуре. Проект стратегического
плана не подлежит безусловному исполнению. Ту или иную степень директивности
(обязательности) он приобретает после его утверждения в установленном порядке. В
рыночной экономике самая высокая степень обязательности выполнения показателей
стратегического плана находится на уровне первичного звена национальной экономики
(хозяйствующих субъектов). С повышением уровня
управления
степень
обязательности (директивности) уменьшается и обеспечивается не административным
принуждением, а институтами права и экономическими методами. Единственным видом
плана, приобретшим силу закона в условиях рыночного хозяйства, является
государственный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Но они
выполнимы в той мере, в какой планируемая конъюнктура в национальной экономике, ее
отдельных подсистемах соответствует фактически сложившейся.
Отмеченные выше процессы в условиях переходной экономики России найдут свое
конкретное проявление. Во-первых, меняется социально-экономическая природа планов,
разрабатываемых различными субъектами управления: из орудия административного
принуждения они превращаются в инструмент нахождения сбалансированного консенсуса
между субъектами федерации, хозяйствующими субъектами, заинтересованными в
реализации тех или иных стратегических планов.
Во-вторых,
усиливается
стратегический характер проектирования. Основное внимание в условиях рыночного
хозяйства
в
макроэкономическом
планировании
уделяется
структурным
преобразованиям,
решению ключевых социальных и научно-технических, а также
экономических проблем. Государство отказывается от централизованного вмешательства
в вопросы внутрирегионального и внутрихозяйственного характера. Стратегические
планы призваны помочь коммерческим организациям проявить хозяйственную
самостоятельность и инициативу, учитывая при этом развитие общенациональных
интересов. В-третьих, повышается научная обоснованность проектов стратегических
планов, которые должны стать действенным инструментом регулирования социальноэкономических процессов, происходящих в обществе. В-четвертых, предусматривается
всемерная демократизация процесса планирования. Все хозяйствующие субъекты,
субъекты Российской Федерации должны заблаговременно получать информацию о
замыслах правительства в социально-экономической сфере, о намечаемых стратегических
программах с тем, чтобы суметь вовремя заявить о своих намерениях участвовать в
интересующих их программах.
Таким образом, насущные потребности общества, его отдельных подсистем, а также всех
хозяйствующих субъектов обусловливают необходимость разработки целой системы
проектов планов, отражающих особенности рыночной экономики. Эта система планов
включает стратегические и тактические планы. По функциональному признаку все проекты планов делятся на производственные (выпуск продукции, капитальное
строительство, развитие транспорта и др.), планы снабжения и сбыта, повышения уровня
жизни народа, планы финансовые и кредитные и др.
В зависимости от уровня иерархии в системе национальной экономики различают планы
хозяйствующих субъектов, их ассоциаций, субъектов федерации, национальной экономики в целом.
17
Разработка стратегических долго- и среднесрочных планов позволяет рационально
сочетать решение перспективных и текущих задач соответствующих субъектов
управления, подчинять с помощью прямых и косвенных инструментов воздействия
интересы всех управляемых субъектов интересам страны.
§ 3. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК НАУКА: ПРЕДМЕТ, ОБЪЕКТ И
ВАЖНЕЙШИЕ АСПЕКТЫ
Практическая деятельность общества по разработке прогнозов, программ и
стратегических планов всех уровней и временных горизонтов обусловила возникновение
и развитие особой науки, которая получила название «стратегическая планилогия».
Стратегическая планилогия — это сфера исследовательской деятельности людей,
направленная на производство новых знаний в области составления и обеспечения
возможности реализации управленческих решений в форме стратегических прогнозов,
программ и планов.
Как и всякая наука, наука стратегического планирования представляет собой сложную
систему, состоящую из двух крупных подсистем: организационной подсистемы стратегической планилогии и теоретико-методологической подсистемы науки.
В состав организационной подсистемы стратегической планилогии входят:
• ученые с их практическим опытом и теоретическими знаниями;
•
система научных учреждений, занимающихся проблемами стратегического
прогнозирования, программирования и проектирования на различных уровнях
национальной экономики страны;
•
система научной информации о фактической организации плановой деятельности в
области стратегического планирования в нашей стране и за рубежом.
Теоретико-методологическая подсистема стратегической планилогии включает: общую
методологию в составе теории познания и диалектического метода исследования; локальную методологию, состоящую из системы понятий, категорий, законов, выводов,
отражающих объективные отношения и связи, а также процессы, происходящие в обществе в целом и в его отдельных подсистемах; совокупности накопленных знаний о
методах разработки, обосновании оптимальности, о путях, обеспечивающих возможности
выполнения и контроль за ходом реализации стратегических прогнозов, проектов
программ и планов; методы проведения научно-исследовательских работ.
Предметом науки стратегического планирования является изучение возможностей
использования объективных законов, определяющих развитие рыночной экономики,
составление стратегических прогнозов, проектов программ и планов в практической
деятельности, разработка и совершенствование методологии и методики решения
многообразных проблем стратегического планирования, а также организация его
осуществления.
Объект стратегического планирования — деятельность хозяйствующих субъектов,
структурных элементов национальной экономики, всей национальной экономики страны с
позиции их будущего состояния в ближней и дальнесрочной перспективах.
В теории стратегического планирования выделяют три чрезвычайно важных аспекта
научной деятельности:
•
социально-экономический
—
изучение
конкретных
закономерностей,
определяющих развитие социально-экономических процессов. Познание этих
закономерностей и присущих им количественных зависимостей является основой,
базой
для
научного
обоснования
стратегических
прогнозов,
проектов программ и планов всех уровней и временных горизонтов;
•
методологический. Методология стратегического планирования — инструмент
познания социально-экономических процессов, использование полученных знаний в
процессе государственного регулирования и планирования деятельности хозяйствующих
субъектов.
Для
этого
необходимо
иметь четкое представление о сущности и закономерностях развития как самого объекта
стратегического планирования — национальной экономики в целом, ее отдельных
подсистем и коммерческих организаций, так и непосредственно всех процедур
стратегического планирования, совершенствовать логику, методологические подходы,
систему методов решения проблем стратегического планирования, практического
использования всей системы знаний этой науки;
18
• организационный — охватывает комплекс вопросов, (низанных с постановкой задач,
организацией работы и определением функций, выполняемых системой органов,
принимающих участие в процессе стратегического планирования. Конечным результатам
стратегического планирования придается определенная организационная форма.
Содержанием теории стратегического планирования является планомерная организация
регулирования развития национальной экономики, ее отдельных подсистем, планирование
деятельности коммерческих структур. Речь идет прежде всего о регулировании с
помощью макроэкономического стратегического планирования динамики национальной
экономики
и
структурных
сдвигов
в
ней,
занятости
населения,
решении
других
социальных
проблем
(уровня
и
качества
жизни,
развития
отраслей
социальной
инфраструктуры),
об
осуществлении
мероприятий
в
сфере
экологии,
о
поддержке
науки,
о
направлении
финансовых
потоков
в
стране
и
др.
На
микроуровне, т.е. на уровне первичного звена экономики, ведется разработка средне- и
дальнесрочных стратегических программ и планов деятельности фирм и коммерческих
организаций, создающих необходимые предпосылки для выживания в условиях острой
конкурентной борьбы.
Наука стратегического планирования тесно связана с наукой управления, с экономической
теорией, философией, социологией, финансовыми науками, политологией, а также с математикой, техническими и естественными науками. В процессе стратегического
планирования экономического и социального развития используются методы
исследования, выводы, фактические данные, полученные функциональными науками и
отраслевыми экономиками при анализе хозяйственной деятельности, а именно
статистики, бухгалтерского учета и аудита и др.
ГЛАВА 2
19
МЕТОДОЛОГИЯ И ОРГАНИЗАЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
§ 1. СИСТЕМА МЕТОДОЛОГИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
Методология любой науки представляет собой органическое единство
общемировоззренческих, общеметодологичес-ких принципов, общенаучных методов
познания и специфической, частной методологии. Это позволяет видеть в теоретикометодологической подсистеме науки стратегического планирования следующие три
структурных элемента:
1) теория и методология философии, социологии и экономики. Это общий и главный
теоретико-методологический элемент науки стратегического планирования, в его основе
лежат теория познания, диалектика, а также теория функционирования рыночной
экономики;
2) общенаучная методология. Этот структурный элемент науки стратегического
планирования включает очень развитую систему таких общенаучных методов, как:
наблюдение, анализ и синтез, индукция и дедукция, традиция, аналогии, сочетание
исторического и логического, моделирование социально-экономических процессов,
восхождение от абстрактного к конкретному и др.;
локальная система методологии стратегического планирования. Данный элемент
представляет собой систему принципов, способов организации и построения теоретической и практической деятельности, связанной с разработкой проектов управленческих
решений в форме стратегических прогнозов, программ и планов развития различных
социально-экономических подсистем общества и общества в целом. В этом структурном
элементе науки стратегического планирования находят свою конкретизацию и развитие
общая методология общественных наук, теория познания и система общенаучных
методов применительно к предмету данной науки.
В философии методология науки определяется как система принципов и способов
организации и построения теоретической и практической деятельности, а также учение
об этой системе.
Методология стратегического планирования — это органическое единство логики
разработки стратегических прогнозов, проектов программ и планов; специфических методологических принципов и подходов; системы показателей, используемых в процессе
стратегического планирования; а также системы методов составления и обоснования
оптимальности прогнозных и плановых показателей, определяющих задания
стратегических программ и планов.
Такое определение методологии стратегического планирования дает ее развернутую
характеристику в широком смысле слова. Наряду с этим существует другое определение
методологии стратегического планирования. Под ним следует понимать совокупность
важнейших теоретических принципов и методов, используемых при разработке стратегических прогнозов, проектов программ и планов, обеспечивающих переход от познания
системы законов развития объектов стратегического планирования к их практическому
использованию при регулировании экономических и социальных процессов,
происходящих в обществе, его отдельных подсистемах и элементах.
Методология стратегического планирования, являясь научной основой разработки
системы прогнозов, проектов программ и планов, позволяет получить ответ на следующие
принципиально важные вопросы:
1. Каковы цели развития соответствующего объекта стратегического планирования?
2. Какой должна быть последовательность процесса разработки управленческих решений
в форме стратегических прогнозов, программ и планов?
3. Какими должны быть сами стратегические прогнозы, программы и планы и каким требованиям
они должны удовлетворять?
4. Какие методологические подходы следует использовать и при решении каких проблем
стратегического планирования?
5. С помощью какой системы показателей и методов можно обеспечить оптимизацию
стратегических прогнозов, программ и планов?
§ 2. ЛОГИКА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Решение любых проблем управления, а следовательно и стратегического планирования, имеет
20
определенную логику. Под логикой стратегического планирования понимают упорядоченную
последовательность, взаимосогласованность и обоснованность процедур, связанных с решением
любой проблемы стратегического планирования, а также определение исходного пункта,
который является отправной точкой для решения проблем и которому должен подчиняться весь
процесс плановой работы.
Логика стратегического планирования включает следующие структурные элементы:
1) определение и формулирование цели или системы целей, которые преследует субъект
стратегического планирования в планируемом периоде (это отправной пункт логики
стратегического планирования, ее главная идея);
2) анализ исходного уровня развития объекта стратегического планирования в период,
предшествующий планируемому, и уточнение параметров достигнутого уровня и его структуры к
началу этого периода;
3) определение объема и структуры потребностей общества в планируемом периоде по
результатам функционирования соответствующих объектов стратегического планирования;
4) определение объема и структуры ресурсов, имеющихся на начало планируемого периода и
вновь создаваемых;
5) согласование, балансирование потребностей и ресурсов социально-экономических подсистем
различного уровня путем преодоления временных противоречий, несоответствий между ними на
основе шкалирования, ранжирования потребностей и подготовка проектов управленческих
решений в форме стратегических прогнозов, программ и планов.
Рассмотрим содержание каждого из перечисленных элементов логики стратегического
планирования.
Процесс формирования целей, как следует из определения сущности и содержания логики
стратегического планирования, занимает центральное место.
Под целями в стратегическом планировании понимаются желательные состояния или результаты
функционирования соответствующего объекта планирования в определенный момент будущего.
Задачи — это цели, достижение которых желательно к определенному моменту времени в
пределах периода стратегического планирования.
Цели могут быть недостижимыми в пределах планируемого периода, но приближение к ним за это
время должно быть возможным. Задачи должны быть в принципе осуществимыми в течение
планируемого периода, хотя не всегда можно требовать их осуществления. Цель, которую никогда
нельзя достичь, но к которой можно неограниченно приближаться, называется идеалом.
Любой субъект стратегического планирования на стадии формулирования целей и задач должен:
во-первых, определить цели планируемой системы и перевести их на язык задач, что позволит
получить своеобразный график выполнения последних; во-вторых, предусмотреть четкую
формулировку всех задач и разработать критерии оценки прогресса в выполнении каждой из них;
в-третьих, исключить возможные противоречия, конфликты (или разработать инструментарий для
их разрешения) между задачами, т.е. решить, что делать, если выполнение одной задачи
противоречит решению другой.
В стратегическом планировании, осуществляемом на макроуровне, цели и задачи намечаются
исходя из программных установок правящей партии (или блока партий) и в концентрированном
виде содержатся в концепции социально-экономического развития страны, подготавливаемой
рабочими органами Правительства Российской Федерации. Концепция — это общий замысел
прогнозов, проектов стратегических про-, грамм и планов, выражающийся в формулировке
глобальных целей и приоритетов социально-экономической системы в плановом периоде,
и определение важнейших путей, форм и методов их достижения.
В процессе разработки концепции социально-экономического развития Российской
Федерации помимо программных установок соответствующих субъектов управления
используются прогнозные разработки: научно-технического прогресса и его социальноэкономических последствий, экономического роста и структурных сдвигов, изменения
масштабов природопользования и качества среды обитания (экологии), изменения
внешнеэкономических условий. Для того чтобы концепция социально-экономического
развития страны приобрела необходимую степень конкретности, более четкой
определенности, в ней выделяются социально-экономические задачи, детализирующие и
уточняющие ее содержание.
Для первичных звеньев национальной экономики — хозяйствующих субъектов —
концепция развития есть1 не что иное, как органическое единство миссии и целей
коммерческой организации, выбор специфических стратегий для определения и
21
получения ресурсов в необходимых объёмах и структуре, их последующего
распределения и использования в целях обеспечения эффективной работы организации в
ближайшей и последующей перспективах.
Анализ исходного уровня состояния объекта стратегического планирования в
предплановый период — вторая важная процедура логики планирования. Значение этой
процедуры обусловлено тем, что развитие национальной экономики, корпорации, фирмы в
ближайшие после базисного периода годы в значительной мере предопределено
наличными производственными мощностями, трудовыми ресурсами и другими
факторами воспроизводства, которые сложились в предплановый период.
Анализ уровня развития национальной экономики включает комплексное изучение
темпов развития, структуры внутри каждой отрасли, между отраслями, в границах
регионов, субъектов федерации, межрегиональных и межгосударственных пропорциях.
Завершается анализ состояния национальной экономики страны в предплановый период
общей оценкой уровня ее социально-экономического развития. Одновременно этот
уровень сопоставляется с аналогичными показателями наиболее развитых в
экономическом отношении стран мира.
На макроуровне осуществляется анализ внутренней и внешней среды, в процессе
которого выясняются: использование потенциала организации, ее сильные и слабые
стороны; возможные конкуренты и их предполагаемые действия; состояние и
перспективы развития конкурентной среды отрасли; движущие силы; состав
макроокружения, его составляющие и их влияние на организацию (как правило,
анализируются социальная, экономическая, правовая, политическая и технологическая
составляющие).
Всестороннее изучение объема и структуры потребностей общества, его отдельных
подсистем в планируемом периоде — чрезвычайно важная процедура логики
стратегического планирования, так как любая фирма, корпорация, общественные
институты возникают и функционируют для удовлетворения определенных потребностей
людей. Под ними понимают объективно необходимые условия протекания жизненных
процессов, соответствующие исторической ступени развития общества, общественного
производства и общественных отношений. Потребность — это некое специфическое
состояние человека (группы людей, общества в целом), возникающее вследствие того,
что человек (социальная общность людей), существуя сам по себе, т.е. в виде отдельной
биологической особи, является составной частью (элементом) общественной системы,
взаимодействует с внешним окружением — внешней средой (обществом, живой и
неживой природой).
Потребности общества — это сложная, полиструктурная, динамичная система. Ее
подсистемы — это материальные и нематериальные потребности. Подсистема
материальных потребностей охватывает потребности общества в благах, имеющих
вещественную, предметную форму. Ее основными элементами являются потребности
производства (текущие), потребности накопления, непроизводственные потребности
населения, потребности научных
учреждений.
Подсистема нематериальных
потребностей — это потребности общества в духовных и социальных благах,
создаваемых в отраслях национальной экономики, результаты деятельности которых не
имеют вещественной, предметной формы.
Для существования и развития общества необходимыми являются потребности
отраслей так называемого реального сектора экономики (в его состав входят предприятия,
производящие блага в материально-вещественной форме). Значительная часть элементов
основного капитала (производственные мощности) и рабочего времени общества должны
затрачиваться на то, чтобы обеспечить функционирование предприятий добывающей
промышленности и сельского хозяйства, продукция которых идет в основном на
производственное потребление.
Потребности текущего производства определяются на основе информации,
содержащейся в балансах «Ресурсы и использование». Этот баланс позволяет определить
полный объем использования продукции на внутреннем рынке. Он составляется в
натуральном выражении по важнейшим видам продукции и топливных ресурсов (см.
схему).
22
РЕСУРСЫ
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ
Производство
На внутреннем рынке
Экспорт
Импорт
Запасы на начало
года
Запасы на конец года
ОБЩАЯ СХЕМА БАЛАНСА «РЕСУРСЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ»
В процессе расчета общего объема используемых на внутреннем рынке материальных
и топливных ресурсов (по каждому виду продукции) применяют формулу:
Вр = П + И + 3, - Э - 32, или Вр = Р - Э - 32,
где Вр — полный объем использования продукции на внутреннем рынке в натуральном
выражении;
П — объем производства продукции;
И —импорт продукции;
З1 запасы на начало года;
Э—
экспорт продукции;
32запасы на конец года;
Р—
общий объем ресурсов продукции.
Потребности в средствах производства и предметах потребления для накопления,
увеличения резервов и страховых фондов исчисляются на основе расчетов возможного
объема капитального строительства, увеличения текущих и страховых запасов
материальных ресурсов, прироста или возмещения использованных ранее федеральных
материальных резервов.
Важнейшее значение имеет определение потребности населения в предметах
потребления. Базисный уровень потребления определяется на основе статистики системы
национальных счетов (СНС), бюджетов населения, продукции сельского хозяйства,
товарооборота, сферы услуг. Для расчетов на перспективу используются реальные
денежные доходы, возможная динамика сбережений, прожиточный минимум, научные и
рациональные нормы потребления, коэффициенты эластичности спроса на товары и
услуги в зависимости от роста доходов и уровня цен, данные балансов
продовольственных ресурсов.
Нормы потребления основных продовольственных и непродовольственных товаров,
обеспечивающие согласно научным данным удовлетворение разумных потребностей населения, могут использоваться в плановых расчетах на долгосрочную перспективу, а
также в качестве ориентира для сравнения с фактически достигнутым и прогнозируемым
уровнями потребления тех или иных товаров.
Потребность в материальных ресурсах, необходимых научным учреждениям,
определяется исходя из перспектив их исследовательской работы.
Удовлетворение потребностей предполагает наличие у общества, хозяйствующих
субъектов соответствующих ресурсов.
Расчеты объема и структура ресурсов являются содержанием четвертого элемента
логики стратегического планирования.
Ресурсы общества — это его естественный, трудовой, научно-технический,
экономический, социальный, духовный, внешнеполитический потенциалы. Потенциал (от
лат. potentia — сила, мощь) — совокупность имеющихся возможностей, средств в какой23
либо области. Классифицируют потенциал аналогично типологии структуры общества.
Наибольшее значение для стратегического планирования имеют классификации:
• по
сферам
жизнедеятельности
общества
(экономической,
социальной,
экологической, духовной, политической, правовой);
• по элементам производительных сил (естественно-ресурсному, трудовому,
информативному, техническому, организационному);
• по отраслям национальной экономики (промышленной, строительной, аграрной,
транспортной, финансово-кредитной, социально-инфраструктурной);
• по региональным таксономам (субъекту федерации, городу, району, региону и т.д.).
Ресурсы, которыми может располагать общество, его отдельные подсистемы и
структурные элементы в планируемом периоде состоят из наличных ресурсов и ресурсов,
создаваемых в плановом периоде. Для текущих (оперативных) планов наибольшее
значение имеют наличные ресурсы. В среднесрочном стратегическом планировании
важность и тех, и других примерно одинакова. В стратегическом долгосрочном
планировании решающее значение приобретают ресурсы, создаваемые в течение
планового периода.
Согласование ресурсов и потребностей, приведение их в оптимальное
соответствие — заключительная стадия в логике стратегического планирования. К этой
стадии переходят после комплексного расчета общественных и личных потребностей и
определения ресурсов, которыми будет располагать общество для экономического,
социального и духовного развития, а также хозяйствующие субъекты для обеспечения их
нормального функционирования в перспективе.
Поскольку объем ресурсов в планируемом периоде есть всегда некоторая конечная
величина, важнейшей проблемой стадии согласования является обеспечение наибольшей
эффективности производства, всего ресурсного потенциала общества и его
хозяйствующих субъектов. Большое значение на этой стадии имеют шкалирование,
ранжирование потребностей по признаку наибольшей насущности, выделение системы
приоритетов в удовлетворении потребностей. Лишь на основе искомого соответствия
между потребностями и ресурсами можно завершить разработку прогнозов и формировать стратегический план.
§3. ПРИНЦИПЫ (ЗАКОНОМЕРНОСТИ) МЕТОДОЛОГИИ
СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Стратегическое планирование, его логика опираются на определенные
закономерности, получившие название принципов планирования. Под принципами
планирования следует понимать объективную категорию науки планирования,
выступающую в качестве отправного основополагающего понятия, выражающего
совокупное действие ряда законов развития как объекта планирования, так и самой
практики планирования и определяющего задачи, направление и характер составления, а
также возможности выполнения плановых заданий и проверки их выполнения.
Стратегическое планирование является центральным элементом системы управления
обществом, фирмой, поэтому для него общезначимы четыре общих принципа управления:
• принцип единства экономики и политики при приоритете политики;
• принцип единства централизма и самостоятельности;
• принцип научной обоснованности и эффективности управленческих решений;
• принцип сочетания общих и локальных интересов при приоритете интересов более
высокого ранга и стимулирования личной и коллективной заинтересованности в выполнении управленческих решений.
I. Принцип единства экономики и политики при приоритете политики. Согласно
этому принципу разработчики прогнозов, стратегических программ и планов должны
исходить из целей политики, намеченных к реализации соответствующими субъектами
управления, на макроуровне — политики правящей партии (блока партий), реализуемой
сформированным правительством. Она должна обеспечивать сохранение экономических
и социальных основ общества, выражать интересы определенной части его населения. В
этих условиях плановые документы являются инструментом реализации политики
господствующих в данное время классов, социальных общностей людей, отражают не
только социально-экономические и хозяйственные решения, но и политические.
24
Объективной основой данного принципа является стремление субъектов управления
обеспечить единство всех интересов, на базе которых и формируется политика классов,
различных социальных общностей. То есть политика — это не что иное, как
организационно оформленная система интересов соответствующих общностей людей.
Она выражает их отношения между собой и к государству и направление их
деятельности, позволяющее реализовать эти интересы. Так как в системе интересов
центральное место занимают экономические интересы, они являются определяющими по
сравнению со всеми другими, и в этом смысле политика не может не быть
концентрированным выражением экономики. Вместе с тем, для беспрепятственного
развития экономики нужны соответствующие политические условия, государство со всеми
своими институтами, органами власти. Поэтому политика выступает в качестве
направляющей силы, в рамках которой функционирует экономика любой страны. Следовательно, без приоритетного начала политики в управлении экономикой последняя не
может успешно развиваться, чем и определяется соотношение между экономикой и политикой.
На микроуровне собственники коммерческих организаций формируют политику,
определяющую направление их развития, распределение финансовых результатов
деятельности в соответствии со своими интересами.
II. Принцип единства централизма и самостоятельности. Сущность этой
закономерности стратегического планирования состоит в том, что подготавливаемые
регулирующими органами проекты решений в форме прогнозов, стратегических
программ и планов должны, с одной стороны, базироваться на информации о намерениях
хозяйствующих субъектов, учитывать их интересы, а с другой — воздействовать на них в
нужном для общества направлении.
В рыночном хозяйстве централизм обеспечивается прежде всего системой
государственного заказа, разработкой и реализацией федеральных и региональных
целевых комплексных программ, мероприятиями финансовой, кредитной и валютной
политики, социальной защиты населения и др. Вместе с тем в рамках существующего
законодательства коммерческие организации свободны в своих действиях, в подготовке и
реализации планов своей текущей и перспективной работы.
В рамках фирмы, корпорации централизм и самостоятельность в стратегическом
планировании находят свое конкретное воплощение в предоставлении своим филиалам
максимально возможной свободы в хозяйственной деятельности, в том числе и в
планировании, но в рамках общей стратегии фирмы, корпорации.
Соотношение между централизмом и самостоятельностью носит конкретноисторический характер, т.е. может изменяться в зависимости от задач и. особенностей
развития страны в тот или иной период времени, от внешних и внутренних условий.
III. Принцип научной обоснованности и эффективности прогнозов,
стратегических программ и планов означает, что при их составлении необходимо:
•
учитывать действия всей системы законов развития общества, определяющих
содержание и направление движения его отдельных элементов и сфер деятельности. То
есть, разрабатывая прогнозы, проекты стратегических программ и планов, их составители
должны исходить из сущности, содержания и форм проявления в практической
деятельности экономических законов рыночного хозяйства, законов развития социальных
отношений, законов развития науки и техники;
• изучать и использовать в плановой работе достижения современной отечественной
и зарубежной науки и техники и целях своевременного осуществления структурной
перестройки экономики, материализации в хозяйственной практике важнейших
направлений научно-технического прогресса, экологизации производства, обеспечения
его социальной направленности, а также высокого уровня интенсификации И
эффективности;
•
на основе широкого использования экономических инструментов ориентировать
фирмы, корпорации на своевременное техническое перевооружение, реконструкцию и обновление производства, восприимчивость к научно-техническому прогрессу, быстрое
реагирование на постоянно изменяющиеся потребности общества;
•
обеспечивать в процессе стратегического планирования органическое единство
стратегических и тактических планов, программ и прогнозов;
25
• повышать степень достоверности планово-учетной информации, являющейся базой
для расчетов показателей прогнозов, стратегических программ и планов;
• постоянно совершенствовать технологию разработки всех плановых документов;
•
обеспечивать комплексное использование всех других элементов методологии
стратегического планирования.
IV. Принцип сочетания общих и локальных интересов при приоритете интересов
более
высокого
ранга
и
стимулирование
личной
и
коллективной
заинтересованности в выполнении заданий стратегических программ и планов. Этот
принцип означает: во-первых, объективную необходимость органически увязывать
интересы различных классов, социальных слоев, коллективов коммерческих организаций
и отдельных работников в единую систему и обеспечивать ее реализацию в процессе
определения стратегических целей проектов программ и планов, а также подготовки
мероприятий, способствующих их достижению; во-вторых, при регулировании
воспроизводственных процессов, происходящих в национальной экономике, с помощью
федеральных и региональных целевых комплексных программ и планов решать
проблемы
исходя
из
приоритета
интересов
укрепления
безопасности,
обороноспособности, социальной защищенности граждан и других общечеловеческих
ценностей для всех членов общества; в-третьих, создавать с помощью системы
экономических стимулов в виде разнообразных форм заработной платы, премий,
налоговых и кредитных льгот, обеспечения необходимыми материальными ресурсами
личную и коллективную заинтересованность работников в успешном выполнении
плановых заданий.
Кроме того, стратегическое планирование опирается на такие специфические, или
локальные, принципы, как:
1) обеспечение оптимальной пропорциональности на основе выделения ведущих звеньев;
2) единство и комплексность прогнозов, стратегических программ и планов;
3) единство процесса разработки, обеспечение возможности выполнения и проверки
выполнения программ и планов.
1. Принцип обеспечения оптимальной пропорциональности на основе выделения
ведущих звеньев. Суть его состоит в планомерном, сознательном формировании
соответствующими субъектами управления пропорций, соответствий между
структурными элементами управляемой подсистемы исходя из определенного критерия
оптимальности. Критериями оптимальности могут быть: время, необходимое для
решения той или иной проблемы стратегического планирования; объем капитальных
вложений, требующихся для реализации плановых решений или объем материальных
ресурсов во всех их разновидностях; количество работников, необходимое для решения
плановой задачи.
Ведущее звено стратегической программы (плана) — это наиболее важные для
функционирования в перспективе структурные элементы объекта стратегического
планирования, обеспечивающие достижение стоящих перед ним стратегических целей,
решение ключевых проблем. Для общества в целом таковыми могут являться
определенные сферы его жизнедеятельности, те отрасли и регионы страны, от успешного
развития которых зависят как подъем всей экономики, ее отраслей, так и решение
основных социальных задач. На микроуровне — в фирме, корпорации — ведущими
звеньями могут быть отдельные участки производства, технологические процессы,
отдельные направления совершенствования менеджмента, маркетинговой деятельности и
др. Принципиально важное значение имеет то обстоятельство, что в связи с изменением
внешних и внутренних условий объекта стратегического планирования должны меняться
и ведущие звенья, определяться иные стратегические цели, конкретизируемые в
определенных задачах.
Выделение ведущих звеньев — важное направление стратегического планирования,
позволяющее создавать необходимые условия для равновесия в социальноэкономических системах, его объектах. Объективной основой данного принципа является
относительная в каждый данный момент времени ограниченность ресурсов, которыми
располагает общество, хозяйствующие субъекты и которые могут быть использованы для
удовлетворения производственных и непроизводственных потребностей. Спектр ведущих
звеньев обусловлен объемом и структурой системы ресурсов общества. При выделении
ведущих звеньев исходят из того, что потребности общества всегда включают комплекс
26
реальных и идеальных потребностей. В свою очередь, сами потребности неравноценны
по своей значимости для субъектов и объектов стратегического планирования. Поэтому
возникает необходимость предпочтения одних перед другими на основе шкалирования и
ранжирования.
2. Принцип единства и комплексности прогнозов, стратегических программ и
планов.
Объективной
основой
данного
принципа
являются
единство
воспроизводственного процесса в рамках фирмы, региона, страны в целом и существование единого экономического пространства, единого рынка с присущей ему
инфраструктурой.
Единство различных плановых документов может быть либо формальным, т.е.
обеспечиваться едиными формами, таблицами, показателями и способами их расчета,
либо материальным, т.е. опираться на конкретные ресурсы, необходимые для выполнения
заданий.
Единство стратегических планов коммерческих организаций достигается посредством
координации планов их структурных подразделений, филиалов, разработанных в русле
общей стратегии организации. На макроуровне указанная проблема решается путем
взаимного согласования между собой федеральных и региональных программ и планов,
взаимной увязки их показателей.
Комплексность прогнозов, стратегических программ и планов всех уровней и
временных горизонтов обеспечивается в результате учета в процессе составления
внешних и внутренних факторов, определяющих развитие объекта стратегического
планирования. Комплексность стратегических прогнозов, программ и планов означает
также многоаспектный характер работы над плановыми документами.
3. Принцип единства процесса разработки, обеспечения возможности выполнения
и проверки выполнения стратегических программ и планов. В процессе составления
проектов программ и планов должны быть обеспечены внутренняя согласованность всех
разделов и показателей плановых документов, точность плановых расчетов, а также
возможность их последующей проверки.
Практическая реализация требований данного принципа в стратегическом
планировании предполагает, во-первых, своевременное доведение плановых заданий до
исполнителей, участников различных проектов, во-вторых, тщательную проверку
соответствия хода выполнения решений стратегических программ и планов намеченным
параметрам функционирования национальной экономики, ее отдельных подсистем и
элементов. Проверка выполнения намеченных целей, задач, показателей призвана:
• определить ошибки, допущенные в процессе стратегического планирования;
• вскрыть неиспользованные ресурсы, возможности, не учтенные ранее или вновь
возникшие, и включить их в воспроизводственный процесс;
• обнаружить сложившиеся или складывающиеся диспропорции, несоответствия в
планируемом объекте и принять неотложные меры по их устранению;
• выявить новые потребности, возникшие в ходе выполнения плановых заданий, и
отыскать необходимые ресурсы, требующиеся для их удовлетворения.
§ 4. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ В СИСТЕМЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
В процессе разработки прогнозов, стратегических программ и планов все большее
значение начинают приобретать методологические подходы. Методологический подход
— это единое, целостное направление использования (применения) логики, принципов и
методов стратегического планирования в ходе разработки прогнозов, проектов
стратегических программ и планов всех уровней и временных горизонтов.
Встречающиеся в специальной литературе концепции, в соответствии с которыми
методологический подход отождествляется с каким-то особенным методом планирования
(например, программно-целевым, нормативным) являются ошибочными.
В практике современного стратегического планирования фактически применяется
системный подход в таких его модификациях, как:
1) системно-комплексный;
2) системно-программный (программно-целевой);
3) системно-мультипликационный;
27
4) системно-нормативный;
5) системный режим экономии;
6) системно-динамический.
Системный подход представляет собой форму приложения теории познания и
диалектики к исследованию процессов, происходящих в природе, обществе, мышлении.
Его сущность состоит в реализации требований общей теории систем, согласно которой
каждый объект в процессе его исследования должен рассматриваться, с одной стороны,
как большая и сложная система, а с другой — как элемент более общей системы.
Развернутое определение системного подхода включает также обязательное изучение и
практическое использование таких его аспектов, как:
• системно-элементный или системно-комплексный — выявление элементов,
составляющих данную систему. Во всех социальных системах можно обнаружить
вещные компоненты (средства производства и предметы потребления), процессы
(экономические, социальные, политические, духовные и т.д.) и идеи — научно осознанные
интересы людей и их общностей;
• системно-структурный — выяснение внутренних связей и зависимостей между
элементами данной системы, позволяющее получить представление о внутренней организации (строении) исследуемого объекта;
• системно-функциональный — выявление функций, для выполнения которых созданы и
существуют соответствующие объекты;
• системно-целевой — необходимость научного определения целей исследования, их
взаимной увязки между собой;
• системно-ресурсный — тщательное выявление ресурсов, требующихся для решения той
или иной проблемы;
• системно-интеграционный — определение совокупности качественных свойств системы,
обеспечивающих ее целостность и особенность;
• системно-коммуникационный — необходимость выявления внешних связей данного
объекта с другими, т.е. его связей с окружающей средой;
• системно-исторический — выяснение времени возникновения исследуемого объекта,
пройденные им этапы, современное состояние, а также возможные перспективы развития.
Системно-комплексный подход — конкретизация и использование системного подхода
в различных социальных системах (комплексах): коммерческих организациях и их
объединениях, региональных совокупностях, сферах жизнедеятельности общества,
обществе в целом. Каждый такой комплекс рассматривается как сложная динамическая
система и как компонент более высокой по уровню системы. При этом берутся в
органическом единстве элементный, структурный, функциональный, целевой, ресурсный,
интегративный, коммуникативный и исторический аспекты.
Системно-программный (программно-целевой) подход — конкретизация и приложение
системного подхода к решению локальных крупных научных, технических, социальных,
экономических, экологических и иных проблем, возникающих перед соответствующими
объектами стратегического планирования. Важнейшие характерные черты системно-программного подхода: единство четкой целевой ориентации, комплексности намечаемых
мероприятий, определенности сроков их осуществления, адресности и указание источников ресурсов. В процессе практической реализации системно-программного подхода
необходимо:
• определить цели развития планируемой системы или системы целей для нее;
• разработать альтернативы, способы, варианты достижения целей;
• определить объем и структуру ресурсов, требующихся для Достижения поставленных
целей (цели);
• разработать модель функционирования планируемой системы, показывающей
одновременно возможные сочетания использования наличных и возникающих в будущем
ресурсов;
• найти
критерии
выбора
базисного
решения.
Системно-мультипликационный подход (от лат. multum — множественность) —
конкретизация и приложение системного подхода к исследованию процессов, связанных с
возникновением и мультипликацией эффектов, образующихся в разных подсистемах
общества. Для системно-мультипликационного подхода характерны следующие три
важные особенности:
28
1) мультипликационный эффект должен постоянно нарастать и умножаться. Он реализуется
в случаях, когда данное нововведение (новый метод производства, изменение в организации
производства, совершенствование технологии и т.п.), осуществленное в определенной части
соответствующей подсистемы, вызывает эффект, который распространяется, как правило,
по цепочке подсистемы в остальные ее части, соответственно умножаясь при переходе от
одной подсистемы к другой. Этот эффект может мультиплицироваться, умножаться
последовательно, по мере развития самой системы;
2) мультипликационный эффект — это совместный эффект. Он несравнимо больше, чем
суммарный эффект системы, поэтому его реализация дает максимальную эффективность в
масштабах данной системы. Исключительно важными его чертами являются совместность
и одновременность;
3)
мультипликационный эффект является интегральным, поскольку он, с одной
стороны, метрический (измеряемый) — в области производства, а с другой —
неметрический — в области культуры, идеологии, духовных ценностей.
Таким образом, мультипликационный эффект охватывает все области материальной и
духовной жизни общества.
Системно-нормативный подход — конкретизация и приложение системного подхода к
стратегическому планированию требований субъектов планирования к его объектам по
оптимальному использованию выделенных в их распоряжение различных ресурсов
(трудовых, материальных, производственных, финансовых и т.д.). Обычно он реализуется
в следующих важнейших направлениях:
1) установление социальных ориентиров. В стратегических программах и планах
формулируются целевые установки, предусматривающие достижение определенного
уровня состояния общественной системы (например, снижение уровня безработицы до 5%
экономически активного населения страны). На достижение этого уровня и должны быть
направлены соответствующие программы и разделы стратегического плана;
2) использование в управлении производством в других сферах системы норм. Под нормой
понимается научно обоснованная мера общественно необходимых затрат ресурсов на
изготовление единицы продукции (выполнение работы) заданного качества в условиях
базисного или планируемого периода. В рыночном хозяйстве на уровень норм расхода
различных ресурсов существенное влияние оказывает механизм конкурентной борьбы,
вынуждающий хозяйствующих субъектов устанавливать всесторонне обоснованные задания по экономии используемых в производственном процессе ресурсов;
разработка и использование системы нормативов. Норматив — поэлементная
составляющая нормы, характеризующая степень использования ресурсов или их удельный
расход на единицу измерения (продукции, работы, поверхности, объема и т.п.).
Экономические нормативы отражают общественные требования к результатам
деятельности и характеризуют необходимый уровень использования ресурсов на конечный
результат или регламентируют распределение результатов деятельности (амортизационные
отчисления, налоговые ставки, нормативы управления, режимы труда и производства).
Системный подход режима экономии — конкретизация и приложение системного
подхода к исследованию, разработке и обоснованию мероприятий, обеспечивающих
реализацию требований закона экономии времени во всех сферах жизнедеятельности
общества, его отдельных подсистем и элементов. В практике стратегического
планирования этот методологический подход используется для разработки мероприятий и
определения заданий по экономии, а также по эффективной замене одних ресурсов
другими, устаревших технологий — более прогрессивными и производительными. Режиму
экономии соответствует такое сокращение затрат, при котором они уменьшаются на
единицу полезного эффекта (удельные затраты). Основные направления использования
этого методологического подхода — снижение затрат основного и оборотного капиталов,
экономия живого труда, естественных ресурсов, экономия в процессе обращения и
потребления товаров и непроизводственных фондов, "внерабочего времени (свободного и
несвободного).
Системно-динамический подход — конкретизация и приложение системного подхода к
исследованию, разработке и обоснованию мероприятий, направленных на придание большего динамизма развитию соответствующих объектов стратегического планирования, на
повышение его качественных характеристик. Сущность данного подхода состоит в том,
что, решая любую проблему стратегического планирования и ставя задачи перед
29
различными его объектами, планирующие органы должны исходить из того, насколько
реализация подготавливаемых ими решений будет способствовать экономическому и
социальному прогрессу страны, ее отдельных подсистем, а также усилению динамичности и
эффективности функционирования коммерческих организаций.
§ 5. ТЕОРИЯ И СИСТЕМА ПОКАЗАТЕЛЕЙ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
Разработка прогнозов, стратегических программ и планов невозможна без использования
системы показателей. Только с их помощью могут быть реализованы логика, принципы и
методологические подходы стратегического планирования.
В современном учете и статистике под показателем понимается количественнокачественная характеристика социально-экономических явлений и процессов в обществе.
Причем качественная сторона его отображает сущность явлений или процесса в
конкретных условиях места и времени, а количественная — его размер, абсолютную или
относительную величину (например, численность экономически активного населения
России на 1 января 2002 г.). Применительно к стратегическому планированию под
показателем следует понимать меру (количественную или качественную) планового
задания, придающую ему количественную или качественную определенность.
Современная система показателей в целом позволяет охарактеризовать основные
социально-экономические процессы, происходящие в обществе, его отдельных
подсистемах и используется в их государственном регулировании. В связи с данным
обстоятельством, учетом особенностей различных уровней регулирования и планирования
различают несколько систем показателей:
• планирования в целом, включающей, кроме показателей федеральных программ и
комплексных социально-экономических прогнозов, показатели системы национальных счетов, государственного бюджета, сводного финансового плана страны;
• используемых в процессе разработки рабочими органами государственной власти
комплексных прогнозов социально-экономического развития страны, федеральных стратегических программ, государственного бюджета страны;
• развития субъектов федерации, включая показатели региональных целевых программ и
местных бюджетов;
• развития отдельной отрасли;
•
прогнозов,
стратегических
программ
и
планов
развития
коммерческих организаций и их ассоциаций (объединений).
Используемая в стратегическом планировании система показателей должна отвечать
определенным требованиям, важнейшими из которых являются:
1) единство и обязательность показателей для данного уровня планирования. Данная
задача решается путем разработки перечня как утверждаемых, так и используемых для
расчетов показателей;
2) способность агрегироваться и дезагрегироваться (укрупняться и разукрупняться),
быть сопоставимыми;
3) четкая мера, т.е. показатели должны быть определенными, измеряемыми;
4) обеспечение комплексной характеристики всех аспектов функционирования
планируемых объектов;
5) гибкость, адаптивность, способность отражать все изменения в состоянии объекта
планирования;
6) содержание указаний на конкретных исполнителей плановых заданий, т.е. адресность;
7) ориентирование соответствующих объектов планирования на рост продуктивности,
результативности и эффективности;
8) численная ограниченность количества показателей, содержащихся в прогнозах,
стратегических программах и планах всех уровней и временных горизонтов.
В зависимости от связи с объектами стратегического планирования и содержанием
меры показатели могут быть классифицированы на следующие группы:
• конечные и промежуточные;
• натуральные и стоимостные;
• количественные и качественные;
• объемные и сетевые;
• абсолютные и относительные;
30
• утверждаемые, расчетные и информационные (справочные).
Деление показателей, используемых в стратегическом планировании, на конечные и
промежуточные связано с особенностями удовлетворения потребностей общества на различных уровнях управления и планирования. Поэтому конечные результаты и их
показатели, выражающиеся в зависимости от уровней рассмотрения, имеют определенное
содержание и границы. Так, на уровне первичного звена национальной экономики
конечные результаты (общественные потребительные стоимости) представляют собой
блага, удовлетворяющие потребности товаропроизводителей, физических лиц в средствах
производства и предметах потребления; на втором уровне — блага, удовлетворяющие
производственные и непроизводственные потребности субъектов федерации (регионов) и
отраслевых систем разной степени мощности и сложности; на третьем — блага,
удовлетворяющие потребности общества в целом.
Таким образом, под конечными показателями понимают показатели, характеризующие
на микроуровне — объемы продукции, выходящей за пределы коммерческой организации
и не используемой для внутреннего потребления, на макроуровне — объемы продукции
(услуги), используемой для удовлетворения нужд производственного и непроизводственного накопления, для личного и общественного непроизводственного потребления,
для возмещения выбытия и капитального ремонта элементов основных фондов и идущей
на экспорт (за вычетом импорта).
Под промежуточными понимают показатели, характеризующие объемы продукции,
необходимой для изготовления конечного продукта.
Натуральные показатели характеризуют вещественную сторону производства. Они
дают возможность установить прямое соответствие между объемом производства продукции в ее конкретно-вещественной форме и объемом потребностей в этой продукции,
направление движения товарных потоков. Натуральные показатели измеряются в
единицах, которые связаны с характером продукции. Однако сфера применения
натуральных показателей в чистом виде относительно ограничена, поскольку они
характеризуют лишь частные связи и пропорции в национальной экономике. Для
расширения сферы их использования разрабатывают условно-натуральные показатели. Их
устанавливают путем приведения многообразия натурального выражения данного вида
продуктов к единому при помощи переводных коэффициентов. Общей основой для
установки условно-натуральных показателей выбирается какое-либо решающее
потребительское свойство продукции или услуги, имеющее наибольшее экономическое
значение. Например, все виды топлива в условном исчислении измеряются при помощи
переводных коэффициентов, отражающих потребность в топливе для получения 7000 ккал
(1 т угля равна 1 ед.; 1 т нефти — 1,5 ед.).
Стоимостные показатели. В рыночном хозяйстве чрезвычайно велика роль
стоимостных показателей. С их помощью выражаются совокупные результаты
воспроизводственного процесса (производство валового внутреннего продукта, валового
национального продукта, промежуточное потребление, валовая добавленная стоимость,
стоимость основного капитала и его потребления, заработная плата по экономике в целом,
валовая чистая прибыль, объем реализованной продукции, амортизация основных средств
и т.п.). Стоимостные показатели позволяют обеспечить взаимную увязку всех разделов
прогнозов, стратегических программ и планов, определить направления развития
различных отраслей, регионов, структуру национальной экономики, важнейшие
взаимосвязи и пропорции в ней, темпы экономического роста. С помощью стоимостных
показателей составляются различные экономические балансы. На микроуровне
стоимостные показатели позволяют увязать задания по производству продукции с
заданиями по снижению издержек производства и обращения, росту производительности
труда, повышению рентабельности и др.
Стоимостные и натуральные показатели могут быть количественными и качественными.
Количественные показатели характеризуют прямые непосредственные результаты производства или работ и, в свою очередь, делятся на объемные и сетевые. Объемные
показатели отражают размеры производства продукции, задания по объему капитальных
работ, производительность труда в рублях на одного работника и др., а сетевые — задания
по развитию различных отраслей социальной инфраструктуры (количество школ, больниц,
учреждений культуры и др., а также контингенты врачей, учителей, школьников, студентов
и т.д.). Качественные показатели характеризуют потребительную стоимость продукции
(ее полезность), условия развития как общественного, так и индивидуального (уровень
31
хозяйственных субъектов) производства, степень его эффективности, т.е. издержки
производства, динамику его роста, технический уровень, степень использования
материальных ресурсов и т.п. Качественные показатели делятся на технико-экономические
и экономические. Технико-экономические показатели охватывают технико-экономические
нормы и измерители и отражают эффективность использования основных и оборотных
фондов (например, съем стали с 1 м2 пода печи, время оборота вагона, расход металла на
одну машину и т.д.). Экономические показатели характеризуют эффективность
использования трудовых и финансовых ресурсов и являются важнейшими синтетическими
показателями,
отражающими в обобщенном виде качество работы коммерческих
организаций и отраслей национальной экономики. К числу экономических показателей
относят производительность труда, уровень издержек производства и обращения,
рентабельность, фондоотдачу и др. Следует иметь в виду, что деление показателей, используемых в стратегическом планировании, на качественные и количественные в известной
мере носит условный характер, так как качественные показатели имеют количественную
определенность, а количественные — качественную характеристику.
Показатели прогнозов, стратегических программ и планов могут быть как абсолютными,
так и относительными. Абсолютные показатели выражают количественную характеристику измеряемого процесса или явления, относительные — характеризуют эти
явления на основе определенной базы. С помощью относительных показателей
определяются темпы роста и прироста, дается обобщенное представление о динамике
соответствующих величин во времени.
Среди показателей стратегических программ и планов различают утверждаемые,
расчетные и информационные (справочные). Утверждаемые показатели являются обязательными для исполнения. Значительная их часть имеет адресный характер. Это —
показатели государственного бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации,
объема производства фирмы, важнейших видов ее продукции, уровня издержек
производства, производительности труда и др. Количество утверждаемых показателей в
рыночном хозяйстве сокращается при переходе от планов коммерческих организаций к
планам субъектов федерации и страны в целом. К расчетным показателям относят такие,
с помощью которых обосновываются утверждаемые. Информационные (справочные)
показатели — это различного рода аналитические показатели (например, «в расчете на
душу населения», «на 100 000 населения», «доля» и т.д.), позволяющие сравнивать уровни
развития отдельных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей,
регионов), фирм, отраслей и т.д.
§ 6. МЕТОДЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Важной составной частью локальной методологии стратегического планирования
является методика стратегического планирования — совокупность методов и приемов
разработки, анализа и обоснования прогнозов, стратегических программ, планов всех
уровней и временных горизонтов, систем расчетов плановых показателей и их взаимной
увязки. Пор, методом стратегического планирования понимают конкретный способ
(технический прием), с помощью которого решается какая-либо проблема планирования и
рассчитываются числовые значения показателей прогнозов, стратегических программ и
планов.
Составление различных плановых документов предполагает выявление и решение
многообразных экономических, социальных, научно-технических и других проблем.
Проблемы (от греч. problema — задача) стратегического планирования представляют собой
различие между фактическим и желательным состоянием объекта планирования, а также
теоретические и практические вопросы, требующие разрешения.
Проблемы различают по характеру их структурности, т.е. по степени развитости связей
между явлениями и процессами, между факторами, причинами и следствиями. Выделяют
четыре класса проблем:
1) стандартные (хорошо структурированные). Связи здесь строго детерминированы, т.е.
изменение «фактора—причины» ведет к однозначному изменению результативного
признака (например, определение количества условного топлива для выработки
определенного количества электроэнергии на тепловых станциях);
2) структурированные. Связи носят коррелятивный характер высокой степени
взаимодействия. Изменения факторных причин отражаются в результативном признаке,
32
как правило, с некоторым интервалом, но нередко однозначно (например, определение
темпов роста производительности труда в зависимости от динамики его фондо- и
энерговооруженности);
3) слабоструктурированные. Их связи характеризуются невысоким уровнем
взаимодействия. На результативный признак влияют многие факторные причины,
воздействие которых отражается в изменениях результативного признака в очень
большом интервале значений (например, определение уровня урожайности
сельскохозяйственных культур, состава и структуры населения в планируемом периоде и
др.);
4) неструктурированные. Связи в такого типа проблемах могут быть установлены только
(или почти только) на основе логического анализа. Изменение результативного признака
трудно предсказуемо (например, развитие науки и техники в долгосрочной и
сверхдальней перспективах).
В связи с различиями в структурности проблем стратегического планирования
используется несколько методов разработки прогнозов, программ и планов. К ним
относятся: экспертные (оценочные) или эвристические; социально-экономического
анализа; прямых инженерно-экономических расчетов; балансовый; экономикоматематические методы и модели; системного анализа и синтеза.
Экспертные (оценочные) или эвристические методы. Они основаны на
использовании косвенной и неполной информации, опыта специалистов-экспертов,
интуиции. Конкретными формами их использования являются:
• массовая оценка — выяснение мнения отдельных групп населения по существу какойлибо проблемы планирования в ходе социологических исследований;
• организация систематической работы экспертов — экспертные комиссии
законодательных и исполнительных органов власти, совет по размещению
производительных сил и экономическому сотрудничеству и научные советы институтов
при Министерстве экономического развития и торговли РФ и др. Лица, привлекаемые в
качестве экспертов, являются высококвалифицированными специалистами в
соответствующих областях знания, обладают большим профессиональным и
практическим опытом;
• организация работы экспертов на основе особой системы их деятельности. Широко
известны такие методы организации работы экспертов, как мозговая атака, Дельфи,
Паттерн и др.
Экспертные
методы
используются
преимущественно
при
решении
неструктурированных и слабоструктурированных проблем.
Методы социально-экономического анализа. Социально-экономический анализ
представляет собой всестороннее изучение социально-экономической действительности,
познание внутренних связей и зависимостей явлений в целях определения прогрессивных
тенденций развития и возможностей совершенствования общественных отношений и
производства.
При анализе используются такие рабочие методы, как сравнение, выборочное изучение
работы крупных объектов стратегического планирования, метод группировки, цепные
подстановки, исчисление балансовых разниц, исчисление индексов, расчет
коэффициентов регрессии и корреляции, метод главной компоненты и др. Методы
социально-экономического анализа используются при решении проблем всех классов.
Методы прямых инженерно-экономических расчетов. Проектировка роста
производства на предприятиях обосновывается детальными инженерно-экономическими
расчетами потребностей рынка в данном виде продукции и возможностей ее
производства. На промышленных предприятиях рассчитываются оптимальное улучшение
использования производственных мощностей, сырья, материалов, топлива, энергии,
трудовых ресурсов (персонала), снижение себестоимости продукции и др.
Особое место среди инженерно-экономических расчетов, применяемых в
стратегическом планировании, занимают расчеты экономической эффективности
производства, инвестиций, доходности ценных бумаг, использования кредитных
ресурсов, конверсии валюты и наращения процентов (простых и сложных) и др. В основе
инженерно-экономических расчетов лежит система норм:
• использования основных производственных фондов;
• использования оборотных средств (сырья, материалов);
33
• затрат труда и трудоемкости изделий (нормы выработки, нормы использования
рабочего времени);
• организации производственных процессов (затрат времени на ремонт оборудования,
образование запасов сырья, материалов и др.);
• качества продукции (содержание полезного вещества в продукте, показатели
надежности и долговечности и др.);
• удельных капиталовложений, окупаемости капитальных затрат и т.п;
• издержек производства и обращения, рентабельности.
Методы инженерно-экономических расчетов широко используются при решении
стандартных и структурированных проблем.
Балансовый метод. Под балансовым методом в стратегическом планировании
понимается совокупность приемов, используемых для обеспечения увязки и согласования
взаимозависимых показателей. Цель этих приемов — добиться баланса (равновесия)
между показателями.
Балансовый метод является важным инструментом анализа и прогнозирования
развития национальной экономики. С его помощью можно выявить направления
движения материальных и финансовых потоков в стране, определить материальновещественные и стоимостные пропорции в экономике, смоделировать на будущее их
количественные параметры, получить представление о состоянии равновесия социальноэкономической системы, рассчитать необходимый прирост различных факторов
производства для создания материальной основы удовлетворения общественных потребностей, потребностей рынка в материальных благах и услугах. Балансы,
используемые на уровне фирмы, позволяют судить о ее наличных производственных
мощностях, динамике в прогнозируемом периоде, степени использования; планировать
производство продукции фирмы в маркетинговом мониторинге; получить четкое
представление о ресурсах фонда времени работы оборудования и производственных
мощностей и его использовании в производстве, а также о фонде рабочего времени
персонала, его структуре и направлениях экономии; подготовить плановый бюджет фирмы, решить другие стоящие перед ней задачи.
Нельзя смешивать балансовый метод с разработкой только одних балансов. Система
балансов охватывает все разделы программ и планов, при их составлении используются
как балансовый метод, так и все другие методы стратегического планирования.
Балансовый метод широко используется при решении проблем всех типов
структурированности.
Экономико-математические методы и модели. Экономико-математические методы
представляют собой специфические приемы анализа социально-экономических систем,
равновесия экономики, прогнозирования экономического роста. Большое значение для
практики стратегического планирования имеют экономико-математические модели,
важнейшими из которых являются: система национальных счетов, балансовая таблица
«Затраты—выпуск», межотраслевой баланс производства и распределения продукции и
услуг, баланс финансовых ресурсов и затрат, матричные модели техпром-финплана,
сетевые модели и др.
Экономико-математические методы и модели применимы для решения хорошо
структурированных и структурированных проблем. С помощью линейного
программирования успешно решаются задачи производственного планирования (составление оптимальной программы выпуска продукции при заданных трудовых и
материальных ресурсах, оптимальной загрузки оборудования), а также планирования
сельскохозяйственного производства (распределение посевных площадей между
различными культурами, рациональное планирование севооборотов, расчет
оптимального сочетания отраслей сельскохозяйственного производства, определение
наилучшей структуры стада, наиболее эффективные рационы кормления скота и т.п.).
Особую группу составляют задачи рационального раскроя промышленных материалов
и задачи на составление смесей, которые используются во многих отраслях промышленности (металлургической, нефтеперерабатывающей, химической, пищевой и др.).
Подавляющее большинство зависимостей в экономике носит нелинейный характер.
Поэтому развиты и другие виды программирования — нелинейное (целочисленное, параметрическое), динамическое, стохастическое.
34
Метод системного анализа и синтеза. Данный метод стратегического планирования
заключается в определении ведущих звеньев, «узких мест», ключевых проблем
перспективного развития на основе расчленения, разложения экономических систем и
протекающих в них процессов на составные части и может использоваться при решении
всех проблем стратегического планирования.
Решение комплексных проблем, связанных с разработкой стратегических планов
развития производственных систем на различных уровнях, обеспечивается
перспективным комплексным анализом. Повышение комплексности анализа связано с
тем, что он охватывает не только функционирование производственных систем, но и
достигнутый уровень их структурного развития.
На основе анализа состояния организации (рассматриваемого как результат и как
деятельность, направленная на повышение эффективности производственных систем)
определяются исходные позиции нового плана.
Комплексный анализ неотделим от синтеза проблем, стоящих перед перспективным
развитием. Анализ и синтез представляют единое методологическое целое.
§ 7. ОРГАНИЗАЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ НА МАКРОУРОВНЕ
Непременным условием эффективного регулирования и стратегического планирования
социально-экономического развития Российской Федерации является наличие четко
функционирующей системы органов, осуществляющих практическую деятельность в
указанных сферах. Такая система органов в настоящее время создана и включает в себя
законодательные и исполнительные органы власти.
Законодательные органы власти Российской Федерации, представленные
Государственной думой и Советом Федерации Федерального собрания, обеспечивают
правовую базу государственного регулирования, прогнозирования, стратегического
программирования и планирования, рассматривают и утверждают федеральный бюджет
— ядро общегосударственной системы планирования.
Исполнительный орган власти — Правительство РФ — в лице своих рабочих органов
осуществляет всю практическую работу по регулированию и стратегическому планированию всех аспектов жизнедеятельности общества. В систему рабочих органов
Правительства РФ, принимающих непосредственное участие в регулировании экономики
и плановой работе, входят прежде всего:
• министерства РФ: экономического развития и торговли; финансов; промышленности,
науки и технологий; природных ресурсов; сельского хозяйства; труда и социального
развития; образования; энергетики; транспорта; путей сообщения и т.д.;
• государственные комитеты РФ: по строительству и жилищно-коммунальному
комплексу; рыболовству; стандартизации и метрологии; таможенный и др.
Центральное место в системе этих органов занимает Министерство экономического
развития и торговли РФ. Его задачи и функции, содержание и порядок работы определяются Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000
г. № 990. По мере необходимости данное Положение уточняется и дополняется правительством страны.
Министерство экономического развития и торговли РФ, являясь федеральным органом
исполнительной власти, разрабатывает и реализует единую государственную социальноэкономическую политику. Его главная задача — определение путей и разработка методов
эффективного развития экономики, обеспечивающих социально-экономический прогресс
и устойчивое развитие Российской Федерации. Решение данной задачи обеспечивается
путем выполнения министерством следующих функций:
•
аналитической;
•
информационной;
•
экспертной;
• консультационной;
• разработки и обоснования различных аспектов внутренней политики государства;
• выработки методов реализации внутренней политики государства;
• разработки прогнозов, проектов стратегических федеральных программ и планов;
• организационно-методического руководства плановой работой в Российской
Федерации;
35
• распорядительной;
• контрольной;
• осуществления международных связей по всем вопросам регулирования и
стратегического планирования со странами ближнего и дальнего зарубежья.
Аналитическая функция Министерства экономического развития и торговли РФ
включает анализ состояния экономического положения Российской Федерации,
тенденций социально-экономического развития, экономической ситуации в регионах,
хода проводимых в стране реформ, а также выявление диспропорций в развитии
национальной экономики и определение путей их устранения.
Информационная функция — это подготовка годовых и ежеквартальных докладов о
состоянии российской экономики, конъюнктуры на мировом рынке.
Выполнение экспертной функции предполагает представление Министерством
экономического развития и торговли России Правительству РФ экономически
обоснованных заключений по:
• вопросам развития отдельных отраслей экономики и регионов страны, а также по
вопросам народного благосостояния;
• проектам
межправительственных
договоров
и
соглашений
в
области
внешнеэкономических связей, включая объемы взаимных поставок и номенклатуры
продукции;
•
использованию
централизованных
валютных
ресурсов,
товарному
наполнению
иностранных
кредитов,
получаемых
под правительственные гарантии, и погашению долгов зарубежными странами;
• регулированию денежного обращения, улучшению состояния денежных расчетов в
экономике, формированию рынка ценных бумаг и движению акционерного капитала;
• основным направлениям и методологии приватизации, демонополизации и развитию
конкуренции;
• совершенствованию управления государственным имуществом;
• совершенствованию нормативно-правового обеспечения экономической реформы;
• развитию инфраструктуры рынка и новых организационных форм рыночной
экономики;
• созданию правительственных и межведомственных комиссий для решения
межотраслевых и межрегиональных проблем.
Консультационная функция заключается в подготовке предложений по:
• прогнозной части ежегодных посланий Президента РФ Федеральному собранию;
• общим направлениям финансовой, денежно-кредитной и валютно-кредитной политики;
• основам ценовой политики в РФ;
• совершенствованию механизма регулирования цен, тарифов на продукцию, товары и
услуги;
• экономической политике в сфере международного экономического сотрудничества,
развитию и совершенствованию механизма регулирования внешнеэкономических связей;
• совершенствованию экономического взаимодействия с субъектами Российской
Федерации;
• развитию рыночной инфраструктуры, экономическому механизму рационального
использования природных ресурсов и ресурсосбережению.
Функция разработки и обоснования различных аспектов внутренней политики
предполагает непосредственное участие Министерства экономического развития и
торговли РФ в формировании и обосновании:
• социально-экономической политики государства;
• приоритетных направлений развития экономики;
• государственной структурной политики;
• государственной инвестиционной и инновационной политики и мер по
стимулированию инвестиционной активности;
• государственной политики по привлечению иностранных инвестиций и размещению
российских инвестиций за рубежом;
• региональной экономической политики;
• стратегии размещения производительных сил и совершенствования территориальной
структуры экономики;
36
• социальной политики, включая вопросы государственной поддержки отраслей
социальной сферы, общие направления политики в области доходов и потребления
населения, создания рабочих мест, социального партнерства и социальной поддержки и
защиты отдельных слоев населения с учетом экономических возможностей государства;
• государственной экологической политики и мер по обеспечению экологической
безопасности.
Содержанием функции выработки методов реализации различных аспектов
внутренней политики государства является активная деятельность Министерства
экономического развития и торговли РФ в направлении, обеспечивающем решение задач
экономической,
социальной,
структурной,
инвестиционной,
инновационной,
региональной и экологической политики.
В ходе выполнения функции разработки прогнозов, стратегических программ и
планов Министерство экономического развития и торговли РФ совместно с другими
рабочими органами исполнительной власти:
— разрабатывает комплексный прогноз социально-экономического развития
Российской Федерации, ее регионов, отраслей и секторов экономики на
соответствующий период, используя данные системы национальных счетов, а также
сводный финансовый баланс государства;
— обеспечивает экономическое обоснование отдельных статей доходов и расходов
федерального бюджета, в том числе бюджетной заявки на финансирование поставок продукции (выполнение работ и услуг) для федеральных государственных нужд;
- формирует федеральные целевые комплексные программы решения важнейших
стратегических проблем;
— организует изучение платежеспособного спроса и предложения на товарных рынках и
разрабатывает прогнозные материальные балансы спроса и предложения по важнейшим
видам продукции;
— прогнозирует развитие ресурсной базы страны;
— участвует в составлении отдельных статей платежного баланса.
Функция организационно-методического руководства предполагает: подготовку
методических рекомендаций по плановой работе для всех принимающих в ней участие
федеральных органов власти; координацию работы по составлению и реализации
федеральных и межгосударственных целевых программ; формирование в установленном
порядке перечня целевых программ, предусматривающих финансирование за счет
федерального бюджета.
Правительство РФ в соответствии с действующим законодательством предоставило
Министерству экономического развития и торговли РФ право: запрашивать в установленном порядке у органов исполнительной власти всех уровней, а также у юридических и
физических лиц необходимую информацию и материалы; издавать в установленном
порядке в пределах своей компетенции нормативные правовые акты; вносить в
установленном порядке в пределах своей компетенции предложения о кандидатурах
представителей Российской Федерации в органах управления акционерных обществ,
акции которых закреплены в федеральной собственности; формировать в установленном
порядке объемы и структуру поставок продукции (выполнение работ и услуг) для
федеральных государственных нужд, включая государственное бронирование важнейших
видов материально-технических ресурсов для нужд обороны и безопасности страны, государственный материальный резерв и резерв Правительства РФ; осуществлять в
установленном порядке лицензирование отдельных видов деятельности в пределах своей
компетенции; определять в пределах средств, выделенных министерству на научные
исследования, перечень важнейших научных работ в области экономики; привлекать в
установленном порядке для разработки вопросов, входящих в его компетенцию, любые
научные учреждения страны, а также отдельных ученых, специалистов и участвовать в
распределении финансовых ресурсов, направляемых на эти цели.
На Министерство экономического развития и торговли РФ возложено также
выполнение контрольной функции, реализуя которую оно осуществляет контроль за
выполнением принимаемых Президентом и Правительством Российской Федерации
решений по развитию экономики и проведению экономической реформы,
осуществлением инвестиционных проектов с использованием централизованных
37
капитальных вложений, соблюдением установленных цен и тарифов, выполнением государственного оборонного заказа и мобилизационного плана страны.
В структуре центрального аппарата Министерства экономического развития и
торговли РФ наряду с подразделениями, обеспечивающими выполнение возложенных на
министерство задач и функций, имеется несколько десятков департаментов,
занимающихся основными вопросами деятельности министерства. Кроме того,
Министерство экономического развития и торговли РФ имеет свои представительства в
экономических районах страны.
Возглавляет Министерство экономического развития и торговли РФ министр,
назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по
представлению Председателя Правительства РФ. Министр несет персональную
ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и своих функций.
Министр экономического развития и торговли РФ имеет заместителей, назначаемых и
освобождаемых от должности по его представлению Правительством РФ.
Важнейшие вопросы развития экономики России и деятельности Министерства
экономического развития и торговли РФ обсуждаются на заседаниях коллегии
министерства, в состав которой входят министр (председатель коллегии), заместители
министра по должности, руководящие работники центрального аппарата Министерства
экономического развития и торговли РФ, а также представители других федеральных
органов исполнительной власти, предприятий, организаций и учреждений, ученые и
специалисты. Численность и состав коллегии Министерства экономического развития и
торговли РФ утверждается Правительством РФ, а ее решения, принимаемые в
установленном порядке большинством голосов, оформляются протоколами и проводятся
в жизнь приказами министра. При возникновении разногласий между министром и
другими членами коллегии решение принимает министр, извещая об этом в случае
необходимости Правительство РФ. Члены коллегии также могут сообщить в
Правительство РФ свое особое мнение.
Министерство экономического развития и торговли РФ имеет подведомственные
организации, в том числе научно-исследовательские, учебные и хозяйственные.
Наибольшее
значение
для
деятельности
министерства
имеют:
Институт
макроэкономических исследований, Институт микроэкономики, Совет по размещению
производительных сил и экономическому сотрудничеству, Научно-исследовательский
институт цен, Межведомственный аналитический центр (в совместном ведении с
Министерством промышленности, науки и технологий РФ и МВЭС России), Научноисследовательский центр «Зарубежсхема», Научно-исследовательский центр по
проблемам управления ресурсосбережением и отходами при Министерстве
экономического развития и торговли России и Министерстве природных ресурсов
России, Всероссийский научно-исследовательский институт внешнеэкономических
связей, Высшая школа экономики (в совместном ведении с Министерством образования)
и др. Подведомственным Министерству экономического развития и торговли РФ является журнал «Экономист».
Осуществляя работу в области стратегического планирования, Министерство
экономического развития и торговли РФ руководствуется Федеральным законом от 20
июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации», в котором четко очерчиваются цели и
задачи плановой работы на федеральном уровне, система разрабатываемых исполнительной властью плановых документов, назначение и общая характеристика входящих в эту
систему структурных элементов, а также механизм реализации содержащихся в них ус
тановок по экономическому и социальному развитию страны. Кроме того, министерство
выполняет соответствующие распоряжения Правительства РФ.
Основное назначение плановых документов федерального уровня — обеспечение
Правительства РФ, его рабочих органов, субъектов федерации, рядовых граждан и общественных объединений, во-первых, научно обоснованными данными о возможных
направлениях социально-экономического развития общества, базирующегося на законах
рыночного хозяйства; во-вторых, системой представлений о стратегических целях и
приоритетах социально-экономической политики государства, путях их достижения; втретьих, комплексной системой целевых ориентиров социально-экономического развития
38
Российской Федерации и конкретных мероприятий, намечаемых к реализации в течение
планируемого периода. Перечисленные проблемы решаются в процессе разработки:
• долго-, средне- и краткосрочных комплексных прогнозов социально-экономического
развития;
• концепции социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу;
• федеральных целевых программ, предусматривающих решение стратегически важных
для страны задач различного временного горизонта.
В соответствии с российским законодательством все перечисленные плановые
документы подлежат опубликованию.
Государственные прогнозы социально-экономического развития Российской
Федерации являются результатом, с одной стороны, комплексного анализа
демографической ситуации, научно-технического и духовного потенциалов, накопленного национального богатства, состояния природных ресурсов, положения
Российской Федерации в мировом хозяйстве, тенденций возможного изменения этих
факторов воспроизводства в перспективе, а с другой — использования информации,
содержащейся в таких локальных прогнозах, как демографические, экологические,
научно-технические, социальные, внешнеэкономические, отраслевые и региональные.
Комплексные прогнозы социально-экономического развития могут быть:
а) общими, в которых дается развернутая характеристика перспектив развития
национальной экономики в целом;
б) по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики;
в) по регионам;
г) прогнозами развития государственного сектора экономики. В целях их более
эффективного использования при принятии стратегических решений эти прогнозы
разрабатываются
в
нескольких
вариантах,
учитывающих
вероятное
воз
действие внешних и внутренних факторов на национальную экономику.
Возможное в перспективе социально-экономическое положение в стране раскрывается
с помощью целой системы количественных и качественных показателей, характеризующих макроэкономическую ситуацию в ней, социально-экономическую структуру
общества, научно-техническое развитие, внешнеэкономическую деятельность, динамику
производства, потребления, уровня и качества жизни, состояние экосистемы,
образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.
Долгосрочные государственные прогнозы социально-экономического развития
Российской Федерации разрабатываются на 10-летний период через каждые 5 лет. Такой
порядок позволяет всегда иметь ориентиры перспективного развития страны на срок,
колеблющийся в пределах от 5 до 10 лет.
На базе информации, содержащейся в долгосрочном прогнозе социальноэкономического развития и осуществления специальных расчетов, составляются
среднесрочные прогнозы на период от 3 до 5 лет. Эти прогнозы подлежат ежегодной
корректировке.
Краткосрочные прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации
разрабатываются ежегодно.
В государственном регулировании социально-экономических процессов особое место
занимает Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на
долгосрочную перспективу (до 10 лет). В ней конкретизируются варианты социальноэкономического развития страны, определяются возможные его цели, а также пути и
средства их
достижения. Разрабатывается концепция на основе государственного прогноза
социально-экономического развития на долгосрочную перспективу с выделением двух
среднесрочных перспектив.
В Российской Федерации принят порядок, в соответствии с которым президент страны
после вступления в должность обращается к Федеральному собранию с посланием, в
котором имеется специальный раздел, раскрывающий основное содержание концепции
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу. Так, в нем дается общая характеристика современного состояния
национальной экономики, формируются и обосновываются стратегические цели и
приоритеты социально-экономической политики государства на среднесрочную
перспективу, направления реализации поставленных целей, важнейшие задачи,
39
подлежащие решению на федеральном уровне. При формировании целей и постановке
задач используется система важнейших макроэкономических показателей, позволяющих
получить конкретное представление о количественной и качественной мерах
происходящих в обществе процессов.
Рабочим документом, используемым Правительством РФ в процессе государственного
регулирования социально-экономических процессов, является Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Она
основана на положениях, содержащихся в послании Президента Российской Федерации,
и состоит из следующих десяти разделов:
1) итоги социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий
период и характеристика состояния экономики Российской Федерации;
2) концепция программы социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу;
3) макроэкономическая политика;
4) институциональные преобразования;
5) инвестиционная и структурная политика;
6) аграрная политика;
7) экологическая политика;
8) социальная политика;
9) региональная экономическая политика;
10) внешнеэкономическая политика.
Для решения назревших задач стратегического характера, касающихся отдельных
экономических и социальных проблем развития российского общества, рабочие органы
Правительства РФ и Министерства экономического развития и торговли РФ с участием
заинтересованных ведомств и субъектов федерации разрабатывают федеральные целевые
программы (ФЦП). Каждая такая программа имеет свой паспорт, в который заносятся
следующие реквизиты: 1) наименование программы; 2) дата принятия решения о
разработке программы, дата ее утверждения (наименование и номер соответствующего
нормативного акта); 3) государственный заказчик, директор программы; 4) основные
разработчики программы; 5) цели и задачи программы, важнейшие целевые показатели;
6) сроки реализации программы (подпрограмм); 7) перечень подпрограмм и основных
мероприятий; 8)
исполнители подпрограмм и основных мероприятий; 9) объемы
и источники финансирования; 10) ожидаемые конечные результаты реализации
программы; 11) система организации контроля за исполнением программы.
Как правило, в любой ФЦП описываются: содержание проблемы и необходимость ее
решения на основе использования программно-целевого подхода; цели и задачи программы; основные пути решения поставленных программой задач; источники и объемы
финансирования программы; механизмы реализации программы; оценка эффективности
программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации.
В процессе разработки прогнозов, концепции и программ социально-экономического
развития Российской Федерации в качестве самостоятельного раздела выделяются
проекты по развитию государственного сектора экономики. Они включают показатели
функционирования и развития, получения и использования доходов от распоряжения
государственным имуществом, а также содержат оценку программы повышения
эффективности использования федеральной собственности и пакетов акций.
Подготовленные Правительством Российской Федерации плановые документы и
материалы представляются для обсуждения в Государственную думу, которая
самостоятельно устанавливает порядок их рассмотрения. Одновременно с проектом
федерального бюджета Государственной думе представляются:
• итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший
период текущего года;
• прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;
• проект сводного финансового баланса по территории Российской Федерации;*
• перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых
направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году;
• перечень федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет
средств федерального бюджета, на предстоящий год;
40
• перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по
укрупненной номенклатуре;
• намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.
Правительство РФ и его рабочие органы осуществляют оперативный мониторинг за
достоверностью прогнозов, реализацией концепции, программ и федеральных целевых
комплексных программ (ФЦКП). В ежегодном послании Президента Российской
Федерации Федеральному собранию содержится специальный раздел, в котором
анализируется выполнение программы социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу, уточняются программы и выделяются задачи
на предстоящий год.
Во исполнение Федерального закона «О государственном прогнозировании и
программах социально-экономического развития Российской Федерации» Правительство
РФ ежегодно дает указание Министерству экономического развития и торговли РФ о
подготовке совместно с другими рабочими органами плановых документов и материалов,
необходимых для регулирования развития национальной экономики на очередной год.
Современная концепция социально-экономического развития страны на период до
2010 г. и мер, обеспечивающих ее реализацию, содержится в «Основных направлениях
социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на
долгосрочную перспективу». Ожидаемые результаты ее практической реализации
представлены в табл. 2.1.
Таблица 2.1
ПРОГНОЗИРУЕМЫЕ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОКАЗАТЕЛИ РАЗВИТИЯ
НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ НА ПЕРИОД ДО 2010 г.
Показатели
Годы
1999
2000
2001
2002 2003
Прирост ВВП к предыдущему году, %
3,2
5,0
4,1
ВВП в текущих ценах,
млрд руб.
4545
5837
6964
7907 8990
ВВП по обменному курсу,
млрд дол.
186,1
205
229
234
4,6
5,1
261
2004
2010
4,7
5,2*
10 023 18 932
284
457
Темп прироста к уровню 1999 г., %
ВВП — всего
5,0
9,3
14,3
20,1
25,7
70,3
Расходы на конечное
потребление
В том числе: домашних
хозяйств государственных
учреждений
3,6
5,0
1,5
7,8
9,8
4,1
13,3
16,1
7,3
18,9
22,8
10,2
25,1
28,9
16,5
71,6
82,1
45,5
Валовое накопление основных фондов
5,8
18,2
31,2
51,4
69,5
170,7
Структура ВВП в текущих ценах, %
ВВП — всего
100,0
100,0
100,0
100,0 100,0
100,0
100,0
Расходы на конечное потребление В том числе:
домашних хозяйств
государственных бюджетов
68,6
50,5
15,4
65,5
48,5
14,7
65,8
48,7
14,6
66,8
49,9
14,6
67,8
50,9
14,4
70,8
54,6
13,6
67,1
50,5
14,2
Окончание табл. 2.1
Показатели
Годы
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2010
41
Валовое накопление — всего 15,1
В том числе: основных
15,9 фондов прирост запасов
0,8
материальных оборотных
средств
17,6
18,4 0,7
21,7
20,3
1,4
23,0
21,6
1,4
24,7
23,4
1,3
25,6
24,7
0,9
27,2
27,2
0,0
Чистый экспорт
16,3
16,9
12,6
10,2
8,2
6,6
2,0
Валовой национальный
доход, % ВВП
95,9
97,9
98,0
98,0
98,2
98,7
99,6
Валовые сбережения,
% ВВП
25,5
30,6
31,5
31,0
31,0
30,7
28,7
Прирост потребительских
цен, % (среднегод.)
37
13
10
11
9
7
6*
Среднегодовой обменный
курс, руб. за дол. США
24,4
28,4
30,3
33,8
34,5
35,2
41,3
Экспорт товаров,
млрд дол.
74,7
84,6
81,2
83,8
86,4
88,7
104,2
Импорт товаров, млрд дол.
39,4
45,9
54,0
59,9
65,1
70,7
95,3
Валютные резервы на конец
года, млрд дол.
9,4
19,1
24,2
32,8
35,2
39,1
52,4
В среднем за год в период 2005—2010 гг.
Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2001 г. № 242 «"О разработке прогноза
социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 г." и проекта Федерального
закона "О федеральном бюджете на 2002 г.", параметров прогноза социально-экономического
развития Российской Федерации до 2004 года и перспективного финансового плана до 2004 года»
Министерству экономического развития и торговли РФ поручено организовать разработку
прогноза социально-экономического развития РФ на 2002 г. и основных параметров прогноза
социально-экономического развития РФ до 2004 г.
Были установлены важнейшие макроэкономические показатели этих прогнозов:
— динамика и структура используемого валового внутреннего продукта;
— прогноз инфляции;
— производство продукции (товаров, работ, услуг) с выделением подакцизных товаров и
минерального сырья;
— амортизационные отчисления;
— оборот розничной торговли;
— платные услуги населению;
— численность занятых в народном хозяйстве;
— инвестиции в основной капитал по всем источникам финансирования (в том числе за счет
средств федерального бюджета);
— фонд заработной платы;
— величина прожиточного минимума в расчете на душу населения;
— прибыль (доходы);
— экспорт и импорт товаров.
Кроме того, Министерство экономического развития и торговли РФ должно было разработать
проектировки основных характеристик сводного финансового баланса по территории РФ на 2002
г., а также другие показатели по согласованному с ним перечню.
Опираясь на данные сценарных условий функционирования российской экономики в 2002 г. и
на период до 2004 г. Министерство финансов РФ должно разработать не только проект
Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» и материалы к нему, но и
перспективный финансовый план до 2004 г. с погодовой разбивкой. В соответствии с данным
постановлением к работе над прогнозами, бюджетом и финансовыми планами были привлечены
Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ,
Министерство труда и социального развития РФ, Госкомстат РФ, Министерство
промышленности, науки и технологий РФ, Центробанк РФ, а также другие федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках имеющейся у
них компетенции.
42
ГЛАВА 3
ОПЫТ
МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ВЕДУЩИХ
ПРОМЫШЛЕННО РАЗВИТЫХ СТРАНАХ МИРА
До конца второй мировой войны единственной страной мира, в которой осуществлялось
макроэкономическое планирование, являлся СССР. Многие зарубежные специалисты связывали
динамичное развитие СССР в 20—30-х годах, успешную мобилизацию экономики в годы
Великой Отечественной войны, а также экономический рост в два послевоенных десятилетия
связывались с плановым ведением хозяйства. Поэтому неудивительно, что необходимость восстановления разрушенной в ходе мировой войны экономики, цикличное развитие мировой и
43
национальных экономик, сопровождающееся спадом производства, его разрушением, вызвали
обостренный интерес во многих странах мира к государственному регулированию социальноэкономических процессов, происходящих в обществе, и прежде всего к макроэкономическому
планированию. С конца второй мировой войны различные формы макроэкономического
планирования начинают использоваться во всех промышленно развитых странах мира. В связи с
этим большой интерес вызывает опыт ведущих стран Европы, Азии, Америки, а также
Европейского Союза.
§ 1. ОПЫТ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ВЕДУЩИХ СТРАНАХ
ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ
Опыт макроэкономического планирования во Франции.
Система макроэкономического планирования во Франции, сложившаяся к настоящему
времени, является своеобразным продуктом рыночной экономики. В своем развитии она прошла
три крупных этапа, тесно связанных с особенностями функционирования рыночных отношений в
стране.
Первый этап относится к восстановительному послевоенному периоду. Для него характерен
чрезмерный контроль за экономикой государственных органов управления. Необходимость
быстрого восстановления экономики и значительная доля в ней государственного сектора
обусловили принятие директивных планов, обязательных для предприятий. Так, в первом
французском плане, принятом в 1945 г., устанавливались твердые задания по объему
производства стали, электроэнергии, цены на все изделия и система контроля над ними,
зафиксирован обменный курс франка и т.п.
На этом этапе стало впервые осуществляться среднесрочное общегосударственное
планирование. Первый пятилетний план, разработанный во Франции, был рассчитан на период с
1947 по 1952 г. Его центральной идеей являлись ускоренное восстановление французской
экономики, ее реконструкция, модернизация и ускоренное развитие базовых отраслей
производства. План был призван положить начало процессу интенсивной перестройки
экономики, ее дальнейшей индустриализации, повышению производительности труда и
усилению конкурентоспособности французской продукции на мировом рынке. Конкретные цели
плана были сформулированы следующим образом:
1) увеличить национальное производство на 25% по сравнению с 1929 г.;
2) ликвидировать пассивность платежного баланса;
3) повысить производительное накопление в сфере материального производства, особенно в таких
отраслях, как добыча угля, электроэнергетика, производство цемента, тракторов,
железнодорожный и водный транспорт, строительство шоссейных дорог — это так называемые
императивные задачи, т.е. обязательные;
4) нефтепереработка, автомобилестроение, станкостроение, строительство, производство тканей,
производство минеральных удобрений, сельское хозяйство — так называемые индикативные
задачи, т.е. рекомендательные;
5) увеличить производительность труда в экспортных отраслях.
Кроме того, по ключевым отраслям предусматривались объемы инвестиций, порядок
финансирования, обеспечение рабочей силой, уровень издержек производства. Устанавливался
контроль за строительством, объемами производства продукции, внешним обменом, системой
кредита, ценами, покупкой лицензий. Подчеркивалась необходимость концентрации и
модернизации производства (главным образом в сталелитейной промышленности). Для
высококонцентрированных отраслей предлагалась система контрактов, заключаемых
крупнейшими фирмами с генеральным комиссариатом по планированию (ГКП). Была
предусмотрена реформа налогообложения, облегчающая государству сосредоточение
необходимых финансовых ресурсов, а предприятиям — производственное накопление.
К этому этапу относится и создание системы плановых органов Франции. Центральное место в
ней согласно декрету президента Франции от 3 января 1946 г. занимал ГКП, на который
возлагалась разработка планов развития национальной экономики. В 1947 г. к этому была
добавлена обязанность осуществления контроля за исполнением планов. Генеральный
комиссариат по планированию является независимым органом и выполняет также
информационные, консультативные и надзорные функции. Подчиняется комиссариат
непосредственно премьер-министру страны, имеет вертикальную и горизонтальную структуры.
Вертикальная структура включает четыре крупных отдела: финансовый (денежные аспекты
подготовки и исполнения планов), социальный (социальные проблемы, политика доходов и
44
занятости), региональный и городской (развитие регионов и городов), координационный
(координация всех работ по подготовке планов).
Горизонтальную
структуру
образуют
следующие
отделы:
промышленный,
сельскохозяйственный, энергетики, транспорта, телекоммуникаций.
В систему плановых органов Франции также входят:
• высший совет по вопросам планирования, состоит из 20 человек, назначаемых премьерминистром. Главная задача этого органа — обсуждение и принятие общих направлений
экономического плана;
• межминистерский плановый комитет: контролирует подготовку и исполнение
плановых программ до передачи доклада по плану в совет министров;
• комитет по регионализации планов: основная его задача — разработка
региональных планов, их координация в рамках национального плана экономического и
социального развития страны и осуществление региональной политики.
Два первых органа в настоящее время функционируют недостаточно активно, а
комитет по регионализации планов превратился в действенный и жизненный институт.
Руководит им либо генеральный комиссар по планированию, возглавляющий ГКП, либо
назначенное им лицо. Техническую помощь (сбор, обработка, изучение информации)
этим планирующим органам оказывают национальный институт статистики и
экономических исследований (НИСЭИ) и представительство территориального развития и
регионального планирования.
Особое место в современной системе плановых органов Франции занимает
центральный совет по вопросам планирования, созданный в 1974 г. Возглавляет его
президент страны. В состав совета входят: премьер-министр, генеральный комиссар по
планированию, министры экономики и финансов, промышленности, труда, а по мере
необходимости — другие министры и высшие чиновники правительства.
Центральное место в плановых органах Франции занимает министерство экономики и
финансов (МЭФ), обладающее реальными властными полномочиями. Оно определяет
порядок налогообложения, распределяет мобилизованные средства, осуществляет прямой
контроль над рынком ссудных капиталов и эмиссионным институтом, т.е. над денежным
обращением и кредитной системой. В подчинении МЭФ находятся НИСЭИ,
департаменты
бухгалтерской
отчетности
государственных
учреждений
и
прогнозирования.
Права и возможности ГКП выглядят более чем скромными на фоне огромных
прерогатив и реальных возможностей МЭФ. Правда, на него возложены задачи по
осуществлению перспективных исследований долгосрочного развития экономики и
разработки предложений по основным направлениям среднесрочной политики, но он не
является управляющим ведомством. Задача обеспечения выполнения разработанных им
планов возлагается на администрацию в целом и прежде всего на МЭФ. Комиссариат
может лишь следить за ходом реализации своих предложений. Как орган, созданный для
выполнения специальных функций, ГКП не имеет своего технического аппарата. За время
его существования численность сотрудников выросла незначительно и в настоящее время
не превышает 100 человек.
Первый этап макроэкономического планирования во Франции занял чуть больше 20
лет.
Второй этап начался в конце 1960-х годов, когда частный сектор достаточно окреп и
возникла необходимость координации его деятельности с позицией государства. В этот
период был осуществлен переход к индикативному планированию. Индикативный план не
имеет самодавлеющего, директивного характера, хотя и принимается национальной ассамблеей (парламентом) Франции. Он содержит ограниченное число обязательных заданий и
больше носит направляющий, рекомендательный характер, являясь по сути дела лишь сводом мнений различных государственных институтов и неправительственных организаций.
Вместе с тем, и это общепризнанно, его роль как инструмента управления развитием экономики достаточно велика. Так, для жизнедеятельности коммерческих структур большое
значение имеют целевые задачи плана, которые предусматривают сокращение безработицы, сдерживание инфляции, повышение технологического уровня производства,
улучшение профессиональной подготовки кадров, выравнивание платежного и торгового
балансов. Постановка в планах таких важных задач обусловлена не только их
актуальностью, но и тем, что они прямо или косвенно выходят на принципиальные
45
положения финансовой и кредитной политики государства, составляющей фундамент
экономической среды. Широко используя в планировании механизм мотивации труда
производителей, государство выступает также и прямым заказчиком продукции (работ и
услуг).
Вместе с тем, и об этом прямо заявил в своем интервью Государственный секретарь Франции
по вопросам планирования Лионель Столерю корреспонденту газеты «Известия» 15 февраля 1990
г., опыт Франции отчетливо показал, что при всех достоинствах рынка, включая возможность
потребителей выбирать по доступным ценам товары всего мира, рынок сам по себе не решает
многие, жизненно важные для страны проблемы, имеющие огромное значение для ее будущего.
Так, рынок не решает проблему социальной защищенности населения, не обеспечивает
проведение фундаментальных, приоритетных научных исследований, крайне слабо участвует в
решении таких долгосрочных проблем, как развитие производственной инфраструктуры,
общественного транспорта.
Решение этих и ряда других проблем берет на себя государство, используя при этом механизм
выдачи производителям специальных госзаказов. Заказы государства имеют для предприятий и
фирм приоритетный характер, так как в условиях жесткой конкуренции на рынке они
обеспечивают устойчивость вложений капиталов. Для усиления заинтересованности фирм в
государственных заказах государство осуществляет их прямое поощрение путем льготного ценообразования, налогообложения и кредитования.
Велико во Франции значение индикативного плана и для территорий. Принятый парламентом
страны, он служит ориентиром для договоров с регионами, департаментами и коммунами,
касающихся как материальных, так и финансовых аспектов их развития, включая получение из
центрального бюджета субсидий и дотаций. От этого в свою очередь непосредственно зависит
характер бюджетной политики на местах. Рост государственных субсидий позволяет сокращать
объем собственных финансовых источников на финансирование отраслей народного хозяйства.
Третий этап развития системы планирования во Франции приходился на конец 80-х—начало
90-х годов. Его материальная предпосылка — дальнейшая интернационализация экономик стран,
входящих в Европейский Союз, формирование общеевропейского рынка, ликвидация
национальных границ и намерение ввести общую валюту. Все это обусловило не обходим ость
перехода от индикативного планирования к селективному, стратегическому планированию.
Впервые идея стратегического планирования была реализована в десятом (четырехлетнем) плане,
рассчитанном на 1989—1992 гг.
Сущность стратегического планирования определялась как выбор главных приоритетных
направлений развития национальной экономики, ведущую роль в реализации которых призвано
взять на себя государство. Посредством стратегического планирования определялись пути, по
которым предстоит развиваться обществу, рынки, на которых лучше действовать, и технологии,
которые необходимо осваивать в первую очередь, а также пути обеспечения социального единства страны и сектор экономики и общественные структуры, на которые при этом следует
опираться.
В этом плане указывалось, что главная задача развития французской экономики — укрепление
национальной валюты и обеспечение занятости, а также определялись пять основных
направлений, реализация которых должна была обеспечить социально-экономическое развитие
страны:
1) развитие системы образования, где большую роль играет государство;
2) поддержка научных исследований;
3) расширение системы по социальной защите населения, которая рассматривалась в плане как
необходимый элемент европейского строительства;
4) обустройство территории Франции;
5) обновление государственных служб.
Каждому из перечисленных направлений придавался статус целевой государственной
программы и предусматривалась система различных финансовых и кредитных льгот.
Формирование стратегических планов, а также текущих прогнозов возлагалось на генеральный
комиссариат по планированию. Его работа в процессе составления стратегических планов
строилась на многоаспектном анализе хозяйственных процессов как внутри страны, так и за
рубежом. Для этого комиссариат получал необходимую информацию от государственных
организаций и коммерческих структур.
Частные предприятия не обязаны были давать органам государственного управления какиелибо сведения, кроме со держащихся в декларации о доходах: о товарообороте, инвестициях,
46
финансовых результатах. Однако предприятия, заинтересованые в получении государственных
заказов и связанных с ними финансовых и кредитных льгот, направляли комиссариату так
называемые заявления о намерениях с прогнозными данными о будущем развитии производства.
При этом комиссариат обязывается соблюдать коммерческую тайну. Что касается
государственных предприятий, то по ним ограничений в получении статистических данных нет.
Стратегические планы как инструменты воздействия на экономику Франции дополнялись
рядом мер регулирующего характера. Применительно к десятому четырехлетнему плану развития
национальной экономики Франции к ним можно отнести:
• регламентацию конкуренции посредством разработки и реализации антимонопольной
политики и создание необходимых условий для расширения сети малых предприятий;
• обеспечение свободного доступа на внутренний рынок иностранного капитала;
• государственное управление ценами с учетом динамики инфляции, наличия или отсутствия
конкуренции, социальной значимости товаров. В основном регулируются цены на
энергоносители, общественный транспорт, телефон, а также на товары и услуги, предлагаемые
монопольными продавцами, а у потребителя нет выбора вариантов;
• контроль за оплатой труда через налоговую систему, использование законодательства и
соглашений по труду, установление зависимости роста фонда оплаты труда от динамики
инфляции;
• адаптацию к новым условиям налоговой системы;
•
изменения в кредитно-денежной политике.
Макроэкономическое планирование в Италии. После окончания второй мировой войны в
Италии, также как и во Франции, стали проводиться работы в области государственного
планирования. Сначала были разработаны программы развития важнейших отраслей
национальной экономики (металлургии, нефтехимии и др.) и отдельных регионов страны, прежде
всего отсталого в экономическом отношении Юга.
В настоящее время всю работу в данной области ведут министерство бюджета и
программирования и межминистерский комитет по программированию экономики и промышленности.
В конституции Италии имеется специальная статья, провозглашающая необходимость и
неотложность экономического программирования.
Современная система макроэкономического планирования Италии включает: 1) отраслевые
программы; 2) региональные программы; 3) общенациональные экономические планы; 4)
целевые программы решения важнейших экономических проблем (они носят стратегический
характер).
Все действующие в настоящее время средне- и долгосрочные локальные планы различаются
между собой по:
а) целенаправленности.
Одни
планы
(строительство
школ,
больниц, жилищ) носят социальный характер, другие направлены на Достижение техникопроизводственных (развитие электронной, химической промышленности и др.) либо общехозяйственных целей. Одна группа планов носит региональный характер, другая — отраслевой;
б) сферам
и
срокам
действия.
Сроки
действия
различных
планов,
а
также
размер
выделяемых
на
их
реализацию
средств зависят от важности и остроты проблем, на решение которых они направлены и от
состояния отраслей, развитию которых они призваны содействовать;
в) методам
финансирования.
Существуют
планы,
которые
реализуются только за счет бюджетных ассигнований, и планы, финансируемые частично из
государственного бюджета, а частично путем привлечения средств с денежного рынка;
г) инструментам
осуществления.
Локальные
планы
под
разделяются
на
три
категории:
одни
из
них
проводятся
в
жизнь
непосредственно
государственной
администрацией
(министерствами); другие — автономными государственными предприятиями; третьи —
специально созданными для этого органами («Касса Юга», «Джескол» и др.).
В некоторых отраслях экономики (транспорт, связь, общественные работы и др.) инвестиции,
выделяемые под экономические программы, составляют иногда большую долю капитальных
вложений. Кроме того, автономные предприятия и специальные государственные учреждения,
занимающиеся реализацией тех или иных локальных программ, расходуют значительные
средства на предоставление кредитов, субсидий и другой помощи компаниям, действующим в соответствующих отраслях и зонах.
47
'Лучше всего в Италии зарекомендовали себя локальные программы, хуже —
общенациональные, кроме самой крупной программы подъема экономики Юга, постоянно
действующей с 1950 г.
Макроэкономическое планирование в ФРГ. Длительное время в ФРГ применявшиеся в
других странах прогнозирование и программирование считались неприемлемыми, а на понятие
«планирование» вообще было наложено табу. Положение начало меняться с середины 1960-х
годов, когда социал-демократы выдвинули идею глобального регулирования экономики, целиком
укладывающуюся в рамки рыночного хозяйства. Наряду с мерами кредитно-денежной и
финансовой политики оно включало в себя определенные формы планирования:
• среднесрочное финансовое планирование. Финансовые планы разрабатываются министерством
финансов ФРГ сроком на пять лет. Они составляются лишь для федерального бюджета и подлежат
ежегодной корректировке;
• региональное планирование. Оно имеет несколько аспектов: во-первых, помощь восточным
землям; во-вторых, помощь в создании новых районов развития; в-третьих, расширение
программы «развития центральных пунктов». Региональное регулирование в ФРГ осуществляется
в соответствии с принятым в 1965 г. бундестагом законом и проводится в жизнь советами по
региональному регулированию при министерстве городского и жилищного строительства и
министерстве внутренних дел. Совет экспертов при МВД составляет на основе данных НИИ и
федерального статистического управления прогнозы регионального структурного развития. Для
координации государственной региональной политики созданы два комитета: межминистерский
комитет региональной структуры и межминистерский комитет региональной экономической
политики;
• государственный индикативный план. Он включает в себя целевые установки развития
страны в планируемом периоде и ориентировочные данные. Как и среднесрочный финансовый
план, общенациональный план составляется на пять лет и тоже подлежит уточнению каждый год.
В этом плане содержатся ориентировочные данные о вероятном приросте за пять лет ВВП, ВНП,
их распределении, структурных сдвигах. Целевая проекция плана предусматривает также
возможные изменения цен и внешнеэкономических условий.
Организация макроэкономического планирования в Швеции. В Швеции для разработки
программ экономического развития создан экономический отдел при министерстве финансов. На
основе собранного материала составляются несколько альтернативных вариантов
экономического развития. Для экономической политики правительства программы носят
рекомендательный характер. Это касается доли накопления, распределения ресурсов между
различными сферами (частное и государственное потребление, частные и государственные
инвестиции), состояния платежного баланса.
Существует определенная методика поэтапного программирования. Первый этап — сбор
информации. Второй — проверка реалистичности прогнозов и планов отдельных секторов
экономики (совещания экспертов, расчеты с помощью таблиц «затраты—выпуск»,
межотраслевые связи, потребности в капитальных вложениях и некоторые другие). Третий этап
заключается в исследовании процесса экономического развития с точки зрения использования
валового национального продукта (ВНП) на накопление и потребление. На четвертом этапе
рассматриваются несколько вариантов развития экономики. Для руководства составлением
долгосрочных программ создан плановый совет при министерстве финансов. В его работе
принимают участие представители предпринимательских кругов, профсоюзов и правительства. В
региональных образованиях Швеции (ленах) функционируют плановые комиссии. Для
подготовки плановых ориентиров создаются специальные комиссии как по вертикали —
отраслям, так и по горизонтали — региональной политике, рабочей силе, производительности
труда.
§ 2. ОСОБЕННОСТИ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ЯПОНИИ
В Японии общегосударственное перспективное планирование начало осуществляться с
середины 50-х годов. В ноябре 1955 г. был принят первый пятилетний план — план достижения
экономической самостоятельности. В последующем наряду с пятилетними разрабатывались и
планы, рассчитанные на более длительную перспективу. Подготовка перспективных
комплексных планов национального развития осуществлялась в соответствии с законом о
комплексном развитии территории страны, принятым в 1950 г. и создающим правовую основу
для макроэкономического планирования в Японии. Стратегическая цель всех разрабатываемых
перспективных планов ориентирована на обеспечение необходимых условий для долгосрочного
48
сбалансированного развития страны. Всего по настоящее время в Японии разработано 13
перспективных планов социально-экономического развития (табл. 3.1).
Разрабатываемые в Японии общегосударственные планы экономического и социального
развития, а также научно-технические программы рассматриваются в этой стране как важный
инструмент государственного регулирования экономики. В этом состоит первая особенность
японского макроэкономического планирования. Так же как и во Франции, планы социальноэкономического развития Японии носят индикативный характер. Они формально не являются
законом, а представляют собой совокупность государственных программ, ориентирующих и
мобилизующих звенья экономической системы страны на достижение общенациональных целей.
Перспективные планы подготавливаются на основе заданий правительства, в которых
формируются лишь важнейшие стратегические цели. Общегосударственным перспективным
планированием занимается в настоящее время целая система плановых и регулирующих органов.
В их состав входят: министерство внешней торговли и промышленности; управление по науке и
технологиям; экономический консультативный совет; консультативный совет планирования
комплексного развития территории; управление экономического планирования (непосредственно
осуществляет разработку конкретных программ и планов экономического и регионального
развития); департамент по комплексному развитию территорий; полугосударственный японский
центр регионального развития; полугосударственный японский центр по размещению
промышленности; исследовательский экономический институт, занимающийся координацией
краткосрочного программирования экономики в масштабе как всей страны, так и отдельных
регионов (одновременно он занимается разработкой моделей развития); национальный институт
прогнозных исследований. На уровне местных органов власти плановой работой занимаются
консультативные советы по развитию территории, планированию использования местных
ресурсов, размещению промышленности.
Ведущую роль в системе плановых органов Японии занимает управление экономического
планирования, входящее в состав кабинета министров. Возглавляется оно генеральным
директором в ранге государственного министра. В составе управления экономического
планирования имеется бюро планирования, главной функцией которого является организация
работы по составлению долгосрочных экономических планов. Кроме того, на него возложены
следующие обязанности: координация действий структурных подразделений правительства,
занимающихся практической реализацией мер, предусмотренных общегосударственными
планами; анализ и оценка общего потенциала страны; планирование и координация основных
мероприятий и программ, относящихся к развитию энергетики; курирование национального
института прогнозных исследований.
Экономический совет Японии, созданный в 1952 г. при управлении экономического
планирования в настоящее время реально существует самостоятельно, хотя формально подотчетен управлению. Его работой руководит непосредственно премьер-министр. Экономический
совет призван изучать по поручению премьер-министра положение дел в стране; подготавливать
прогнозы о возможных направлениях развития экономики в перспективе; подготавливать
материалы, связанные с проблемами формирования экономической поли тики страны и
разработки долгосрочных планов. Совет является совещательным органом при премьерминистре. В его состав входят ведущие представители крупного бизнеса, академических кругов,
исследовательских и потребительских организаций, общественных организаций и профсоюзов.
Численность входящих в совет членов не может превышать 30 человек. Для учета мнений
населения страны в помощь совету придаются различные комитеты, включающие сотни
представителей различных слоев общества.
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПЛАНЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ЯПОНИИ
План и срок
его действия
Среднегодовые
темпы роста
в реальном
выражении, %
Цели
Промышленность
План
1
2
3
Факт.
4
Экономика в
целом (ВНП)
План
5
Факт.
6
49
Пятилетний план экономического самообеспечения (1956—
1960 гг.)
Достижение экономической независимости,
обеспечение полной
занятости
7,4
15,6
5,0
.8,7
Новый долгосрочный
экономический план
(1958—1962 гг.)
Максимизация экономического роста, повышение уровня жизни,
полная занятость
8,2
13,5
6,5
9,9
План удвоения национального дохода (1961—
1970 гг.)
Максимизация экономического роста, повышение уровня жизни,
полная занятость
10,5
13,8
7,2
10,7
Среднесрочный экономический план
(1964—1968 гг.)
Ликвидация диспропорций развития
9,9
13,6
8,2
10,6
План экономического и
социального развития
(1967—1971 гг.)
Достижение сбалансированного и устойчивого экономического и
ег»««алыгаг6 развития
10,2
13,2
8,2
10,2
12,4
3,6
10,6
5,9
10,0
2,1
9.4
4,2
6,9
6,0
5,7
5,2
5,7
5,2
4,0
4,0
3,8
3,75
4,8
3,5
0,1
Новый план экономиСоздание благоприятных
ческого и социального
условий жизни нации
развития (1970—1975 гг.) путем сбалансированного и устойчивого
экономического роста
Базовый экономический
и социальный план
(1973—1978 гг.)
Повышение благосостояния нации, расширение международного
сотрудничества
Экономический план на
вторую половину 70-х
годов (1976—1980 гг.)
Устойчивое развитие
экономики и обеспечение полноценной жизни
нации
Новый семилетний
экономический и социальный план (1979—
1985 гг.)
Постепенный переход на
путь стабильного роста,
улучшение качества
жизни, увеличение
вклада в развитие
международного
эконоОбеспечение
полной
мического
занятости, сообщества
стабилизация
цен и внешнеторгового
баланса в условиях
соответствующих темпов
роста.
Осуществление
Стимулирование
административновнутреннего спроса и
хозяйственной
реформы
сокращение
значительного положительного
сальдо платежного баланса, продвижение
Значительное
повы- к
самому
высокому в мире
шение жизненного
уровню
уровня жизни,
сбалансированное
развитие провинции
Экономические и социальные ориентиры на
80-е годы (1983—1990
гг.)
Новый экономический
план (1988—1992 гг.)
Пятилетний план создания державы благосостояния (1992—1996
гг.)
Экономический и социальный план структурной реформы (1996—
2000 гг.)
Осуществление кардинальной реформы экономической и социальной структур страны
5,6
3,0
Источник: Хлынов В. Общегосударственное планирование рыночной экономики: Опыт Японии //
Проблемы теории и практики управления. — 1997. — № 2. —С. 47.
План развития национальной экономики подготавливается управлением экономического
планирования и экономическим советом по поручению премьер-министра. В поручении в общем
виде представлена концепция предстоящего развития страны, указаны глобальные цели, которые
желательно достичь в планируемом периоде. Подготовленный проект плана представляется
экономическим советом в виде доклада премьер-министру для рассмотрения. В случае
необходимости в него вносятся поправки и уточнения. После одобрения доклада премьер-
50
министром он утверждается кабинетом министров. Утвержденный план публикуется в печати и
доводится до сведения всех правительственных учреждений. Поскольку большинство крупных
японских компаний принимают участие в подготовке общенационального плана, то многие из
них планируют свою деятельность, ориентируясь на его целевые установки.
Частные фирмы составляют детальные планы, определяющие их коммерческую и
производственную деятельность. В них учитываются также общенациональные задачи, правительственные финансово-кредитные и налоговые льготы.
Полная самостоятельность фирм в принятии решений побуждает правительство
концентрировать свои ресурсы в основном на получении принципиально новых знаний (т.е. на
фундаментальных исследованиях) и на подготовке высококвалифицированных специалистов.
Важной особенностью общегосударственного планирования в Японии является то, что
основным средством достижения социально-экономических целей, содержащихся в планах,
выступает технологическое развитие. Оно ориентировано на отраслевую структуру
промышленности и изменяется в зависимости от конкурентоспособности на мировом рынке.
Технологическое развитие имеет явно выраженную этапность:
50-е годы — становление и совершенствование отраслевой структуры экономики на базе
массового использования лучших мировых технологических достижений;
60-е годы — становление собственной технологии и производства на ее базе
высококачественной массовой продукции. Именно в этот период правительство Японии перешло
к систематическому принятию и прямому финансированию через МВТиП научно-технических
программ и проектов, обеспечивающих массированный выход на мировой рынок новой
вычислительной техники, микроэлектроники и промышленных технологий;
70-е годы — сделана стратегическая ставка на новые технологичные отрасли как основу
развития качественно иной экономической структуры. Особое внимание уделялось ресурсо- и
энергосбережению (под воздействием энергетического кризиса), а также разработке технологии
для защиты окружающей среды и безопасности человека;
80-е годы — новейшие технологии стали главным фактором обеспечения полной занятости,
улучшения условий жизни населения, расширения внешнеторговой экспансии, укрепления
экономической безопасности страны.
В последнее время в объекты планирования включена также социальная инфраструктура,
ориентированная на развитие интеллектуальных способностей человека.
Особенностью макроэкономического общегосударственного планирования в Японии является
и то, что государство предусматривает последовательное развитие конкуренции и всестороннюю
поддержку частных фирм, добившихся успеха на мировом рынке. В этом здесь видят главный
рычаг ускоренного технологического обновления промышленного потенциала, а в более
широком плане — основу для обеспечения максимально возможных темпов роста ВНП,
стабилизации цен на внутреннем рынке и повышения уровня жизни населения.
Очень важной особенностью макроэкономического планирования в Японии является сочетание
средне- и долгосрочного планирования. Начиная с 1962 г. здесь разрабатываются и долгосрочные
комплексные планы национального развития. В отличие от среднесрочных планов, они
утверждаются кабинетом министров не в силу сложившейся традиции, а согласно закону о
комплексном развитии страны, принятому еще в 1950 г. То есть они имеют под собой законодательную базу. Разрабатываются эти планы советом по вопросам национальной территории при
правительственном управлении по делам национальной территории. Потребность в разработке
комплексных планов национального развития возникает, как правило, в том случае, когда необходимо радикально изменить внутренние и внешние условия развития страны. С 1962 г. в Японии
было разработано четыре таких плана. Последний из них, утвержденный кабинетом министров 30
июня 1987 г., рассчитан на период до 2000 г. Его главная цель — обеспечить основу
долгосрочного сбалансированного развития страны. Стратегические задачи плана состоят в том,
чтобы добиться ликвидации чрезмерной концентрации населения, экономики и административных
функций государства в основных районах страны, достичь повсеместного развития ее территории,
углубления связей между отдельными районами.
§ 3. ОПЫТ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
В США
Основы американской системы государственного регулирования и программирования
экономики начали складываться давно, задолго до второй мировой войны. В
послевоенные десятилетия сформировались такие важные элементы системы
национального планирования, как макроэкономическое прогнозирование, федеральное
51
программирование развития отдельных отраслей и производственных комплексов,
экономических, научно-технических, социально-политических и внешнеэкономических
процессов, государственных доходов и расходов, причем многие из таких элементов
получили здесь даже большее развитие, чем в других индустриально развитых странах.
США опережают некоторые страны по размаху, методам и техническим приемам,
детальности прогностических исследований. Последние проделали долгий путь от
краткосрочных конъюнктурных прогнозов (гарвардские барометры), на которых ранее
базировалась антикризисная политика, к средне- и долгосрочным прогнозам с
применением различных методов экономико-математического моделирования и электронно-вычислительной техники.
Составлением макроэкономических прогнозов занимаются в США государственные и
полугосударственные органы, крупные промышленные корпорации, банки и страховые
компании,
консультативные
фирмы, научно-исследовательские
экономические
учреждения и университеты. Главные прогнозные разработки федерального
правительства США на макроуровне, например, сосредоточены в трех организациях:
совете экономических консультантов, совете управляющих федеральной резервной
системы (ФРС) и административно-бюджетном управлении (АБУ).
Совет экономических консультантов (СЭК) при президенте является специальным
правительственным органом, созданным во исполнение акта о занятости США, принятого
еще 20 февраля 1?46 г. В него входят три члена, назначаемые президентом по совету и с
соглашения сената. Каждый член совета должен быть по своему образованию и опыту
исключительно квалифицированным в вопросах анализа и объяснения экономических
процессов, оценки программы и деятельности правительства, а также в вопросах
формулирования и составления рекомендаций в области национальной экономической
политики, направленной на повышение уровня занятости, производства и покупательной
способности в условиях системы свободного конкурентного предпринимательства. В
обязанности, или функции, совета экономических консультантов включаются: 1) помощь
и консультации президенту при составлении экономического отчета; 2) сбор и анализ
информации об экономических процессах с точки зрения правительства; 3) оценка
различных экономических программ и выработка рекомендаций; 4) проведение специальных исследований по заказу президента. В экономическом отчете, составляемом СЭК
для президента, должны быть представлены анализ текущей ситуации, определение предполагаемых тенденций в ближайшем будущем, обзор программы федерального
правительства. СЭК разрабатывает прогнозы с учетом исследований в других правительственных организациях и частных фирмах. Программа в окончательном виде, в котором
она представляется президенту, является итогом совместной работы совета с другими
ведомствами, например казначейством (министерством финансов), административнобюджетным управлением и др. В области прогнозирования из перечисленных
организаций уже сложилась так называемая «тройка», включающая в себя три уровня.
Первый уровень состоит из руководителей этих подразделений. На нем основное
внимание уделяется вопросам политического характера, т.е. рассматривается необходимость изменений экономической политики в связи с выработанными программами.
Второй — объединяет специалистов, принимающих участие в процессе прогнозирования.
Как правило, этот уровень включает заместителей разного рода руководителей и главных
экономистов, являющихся крупными специалистами в области экономики. В третий
уровень входят специалисты, перед которыми ставятся конкретные задачи и закрепляются
определенные участки этой работы. Иногда на определенное время (на договорной основе) привлекаются ведущие специалисты в этой области из университетов и научноисследовательских институтов.
Совет управляющих ФРС — второе крупное подразделение федерального
правительства, занимающееся проблемами планирования. Возглавляет совет
председатель, участвующий в большинстве обсуждений вариантов экономической
политики на высшем уровне «тройки». Совет имеет достаточно большой штат
52
экономистов, на которых возлагается выработка экономических прогнозов и анализ
текущей экономической ситуации. Главным руководящим органом ФРС является
комитет по операциям па открытом рынке (КООР), каждый месяц в Вашингтоне он
проводит свои заседания. В состав КООР входят семь членов совета директоров ФРС и
пять президентов федеральных резервных банков. Президенты остальных семи банков
участвуют в работе комитета без права голоса. Основная задача КООР — выработка
политики поведения ФРС на открытом рынке, т.е. закупка или продажа ценных бумаг
правительства на бирже в Нью-Йорке. Операции на открытом рынке являются главным
средством осуществления кредитно-денежного регулирования. В промежутках между
заседаниями КООР семь членов совета директоров ФРС несколько раз в неделю проводят
совещания с целью определить нормы обязательных резервов и изменений нормы
процента банков ФРС. Деятельность этой группы тесно координируется с решениями
КООР. Три-четыре раза в год, в зависимости от экономической обстановки, специалисты
ФРС для нужд КООР разрабатывают несколько вариантов краткосрочных прогнозов
развития экономики США. Из них специалисты ФРС выбирают наиболее важные и
представляют их на рассмотрение комитета по операциям на открытом рынком. Вообще
наряду с макропланированием на шесть и более месяцев в ФРС также разрабатываются
оперативные прогнозы на один месяц. Для этой цели используются специальные модели,
включающие ряд показателей из квартальной модели и динамику роста банковских
резервов. Варианты, полученные на базе данной модели, представляются в КООР для
выработки оперативной политики ФРС.
Разработки федерального правительства по планированию, естественно, не
ограничиваются деятельностью вышеназванных подразделений. Для многих других
правительственных учреждений наличие стратегических планов также является насущной
потребностью их эффективного функционирования. При этом различные подразделения
выдвигают специфические требования к разрабатываемым планам в соответствии со
стоящими перед ними задачами. Для разработки специфических планов ими
осуществляются соответствующие прогнозные исследования. Так, министерство
финансов связывает их с разработкой планов поступлений государственных средств, с
оценкой влияния предлагаемых изменений налоговой политики, с необходимостью
прогноза динамики платежного баланса и т.д. Для координации действий различных
подразделений в области планирования проводятся регулярные ежемесячные совещания,
руководимые одним из членов совета экономических консультантов, в которых участвуют
руководители этих подразделений. С той же целью создаются специализированные
группы, на целенные на решение сложных задач. В состав таких групп обычно входят
представители различных подразделений.
Прогнозирование и программирование экономики расширяет базу для устойчивых и
долговременных отношений крупных корпораций США с государством. Разрабатывая
прогнозы, министерства и другие правительственные учреждения широко используют
систему анкетных опросов предпринимателей и менеджеров, а фирмы, в свою очередь,
планируют инвестиции и выпуск продукции с учетом тех экономических мер, которые
государство собирается проводить в жизнь.
Во многих гражданских и военных сферах, в экономической, научно-технической и
социальной областях широко распространены крупномасштабные долговременные федеральные, а также региональные программы.
Особенно большое значение среди федеральных программ имеют национальные планы
развития отдельных отраслей и целых производственных комплексов, которые
объединяют группы смежных и сопряженных отраслей, оказавшихся в тяжелом
состоянии, а также программы решения наиболее острых проблем. Речь идет прежде всего
о национальном энергетическом плане, о программах борьбы с экологическим кризисом,
развития сельского хозяйства, транспорта, природных ресурсов, производительности,
занятости, решения проблем урбанизации, дорожного строительства и т.п.
53
Значимость программ в экономике США неуклонно возрастает. Так, если к концу 50-х
годов все программы на уровне федерального правительства, штатов и местных органов
власти поглощали менее 20% ВНП, то в конце 80-х годов — примерно 1/3 ВНП.
Подходы к разработке и управлению процессом реализации федеральных программ в
США за последние несколько десятилетий неоднократно менялись. С 1961 г. в министерстве обороны, а с 1965 г. во многих гражданских министерствах и ведомствах
федерального правительства США официально применялась система «планирование—
программирование — разработка бюджета» (ППБ). Она рассматривалась как конкретная
форма приложения системного подхода к принятию решений по национальным
программам и распределению для их реализации ресурсов, прежде всего бюджетных
ассигнований по комплексным программам. В настоящее время эти принципы частично
используются в системе «управление по целям» (программно-целевой подход), которая в
начале 70-х годов пришла на смену ППБ и в большей или меньшей мере применяется в
разных министерствах и ведомствах федерального правительства США. Суть этой системы может быть выражена следующими основными положениями:
1) четкое формулирование целей и подчинение всей деятельности их достижению для
реализации каждой программы;
2) наличие по каждой программе одного руководителя, несущего ответственность за
достигнутые результаты и имеющего достаточные полномочия для управления программой;
3) соответствие показателей изменения результатов заданным целям и промежуточным
заданиям;
4) разработка сроков выполнения промежуточных заданий по каждому показателю,
включая показатель использования ресурсов;
5) сопоставление регулярных отчетов о фактических результатах (по каждой программе) с
планами;
6) своевременная корректировка выполнения программы в случае отклонения
промежуточных результатов от запланированных.
Применительно к каждой программе формируются общие конечные цели и система целей
более низких ступеней, определяющих промежуточные результаты.
Сообразно двум видам целей разработана и система показателей, которая делится на две
категории: 1) измерение результатов работы, направленных на достижение конечных
целей программы (показатели результативности); 2) измерение степени достижения целей
более низких ступеней (показатели эффективности). Могут применяться и дополнительные показатели, измеряющие вклад соответствующих правительственных органов в
осуществление той или иной конкретной программы.
С апреля 1977 г. администрация правительства США начала внедрение системы «зеробюджет» (ЗБ), предполагающей использование принципа разработки федерального
бюджета на нулевой основе. Данная система базируется на двух фундаментальных
положениях: 1) обязательный пересмотр целесообразности ассигнований на каждую из
осуществляемых программ (наряду с рассмотрением новых) в бюджетном цикле
независимо от ранее сделанных затрат; 2) аналитическая оценка и рассмотрение
альтернативных вариантов заявок на ресурсы.
Согласно процедуре ЗБ руководитель каждого агентства или его подразделения обязан
представить на рассмотрение в ежегодном бюджетном цикле так называемый «набор решений» по каждому подведомственному ему виду деятельности. Этот набор должен
содержать: оценки затрат, результатов, последствий для различных уровней ассигнований,
включая полное прекращение реализации программы; снижение ассигнований в
следующем году по отношению к фактическим затратам предыдущего года; ассигнования
на уровне предыдущего года; увеличение ассигнований.
Руководитель ведомства, в свою очередь, готовит свой набор решений, объединяя все
сведения по подконтрольным ему программам и выстраивая программы в порядке
приоритетов. Вышестоящее звено рассматривает программы наиболее важных
54
приоритетов и принимает решения об их продолжении, расширении, новых начинаниях
исходя из имеющейся суммы бюджетных средств.
По сравнению с другими экономически развитыми странами мира система
макроэкономического планирования США имеет следующие три важные особенности:
1) здесь нет государственных программ развития всей национальной экономики на 5—10
лет, которые утверждались бы, как во многих других индустриально развитых странах,
парламентом или правительством;
2) федеральная администрация не разрабатывает перспективные инвестиционные планы в
национальном масштабе;
в правительстве нет органов, хотя бы отдаленно напоминающих по своим функциям и
масштабам деятельности аппарат генерального комиссариата по планированию и совета
планирования во Франции, министерства бюджета и программирования Италии,
национального совета экономического развития Великобритании или управления
экономического планирования при кабинете министров Японии.
§ 4. СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ (ЕС)
Объективный процесс интернационализации производства, происходящий в современном
мире, приводит к слиянию национальных экономик многих государств и формированию
экономических и политических сообществ. Одним из таких сообществ является ЕС,
которое начало создаваться в начале 50-х годов. В течение 50—60-х годов интеграционные процессы охватывали преимущественно торговлю и сельское хозяйство («Общий
рынок», «Аграрная Европа»); в 70-е годы они распространились на валютно-финансовую
сферу («европейская валютная змея» и ЕВС); наконец, с середины 70-х годов интеграция
внедряется в производственную сферу и научно-технические связи под девизом полной
интеграции рынка, а в 90-е годы в масштабах сообщества создается «единое европейское
промышленное пространство» и «технологическая Европа».
Социально-экономические процессы, протекающие в странах ЕС, имеют в настоящее
время пять взаимодополняемых, зачастую конкурирующих механизмов регулирования: 1)
стихийный механизм рыночной конкуренции; 2) внутрифирменное; 3) государственное
национальное; 4) международное региональное в рамках ЕС; 5) глобальное межгосударственное — своеобразный «верховный механизм» регулирования.
Основными регулирующими органами ЕС являются: Европейский совет, Европейский
парламент (ЕП), Совет министров ЕС (СМЕС), Комиссия ЕС (КЕС), Экономический и
социальный комитет (ЭиСК).
В 80-х годах сообщество вышло из стадии подготовки проектов и программ и
сформировало модель единого промышленного и научно-технического регулирования,
ориентированную на универсальные «стратегические сегменты» — новейшие отрасли и
технологии. При КЕС был создан механизм совместной разработки и реализации научнотехнической политики. Но уже в 70-е гг. были созданы Комитет по научно-техническим
исследованиям (КРЕСТ), Комитет европейского развития науки и техники (КОДЕСТ).
Группа прогнозирования и оценок научно-технического развития (ФАСТ) входит в
европейскую систему прогнозирования и опирается в своей работе на исследования,
проводимые странами сообщества. Сопоставлением государственных политик стран
сообщества в области НИОКР занимается группа КОПОЛ.
Современная НТР является основой экономического и социального прогресса, поэтому
страны ЕС особый акцент в своей совместной политике делают на форсирование научнотехнического прогресса и координацию научно-технических программ. В связи с этим
были поставлены и практически реализованы задачи формирования наднациональной
научно-технической стратегии на региональном уровне, регионализации научнотехнического потенциала на базе координации национальных программ, разработки
совместных наднациональных программ, подключения к финансированию программ и
55
проектов финансовых учреждений союза и его ресурсов через бюджет ЕС, Европейский
инвестиционный банк, специальный кредитный инструмент (Фонд Ортли).
В связи с острой необходимостью разработки научно обоснованной структурной и
научно-технической политики, придания должной динамичности национальным
экономикам стран союза его руководящие органы большое внимание уделяют
прогнозированию и программированию этих процессов. Ведущее место в решении
указанных проблем занимает группа ФАСТ. Она фактически стала ядром
наднационального европейского прогнозирования и включает специалистов различного
профиля: социологов, экономистов, специалистов по новым технологиям. Группа ФАСТ
выполняет ряд функций, • чновными из которых являются:
• осуществление собственных исследований;
• заключение договоров на проведение исследований;
• финансирование исследовательских программ европейских научных центров и органов
ЕС, представляющих интерес для ФАСТ;
• организация проведения семинаров, конференций, обмен научно-технической
информацией между странами ЕС, развитие деловых связей и обмен мнениями в рамках
самой комиссии.
До настоящего времени группой ФАСТ было разработано четыре программы
прогнозирования и оценок в области науки и техники.
Программа ФАСТ-1 — первая из разработанных программ была экспериментальной,
рассчитанной на 1978—1983 гг. В ней намечалось проведение исследований по таким
важнейшим направлениям, как экономические ресурсы, промышленная структура и
социальные сдвиги. В рамках перечисленных направлений рассматривалось около 20
ключевых проблем. Среди них — международная торговля, международная валютная
система, энергетика, сырьевые ресурсы, промышленная специализация, изменения в
образе жизни, социальная организация, экология, технология и др. Тем самым группа
ФАСТ, возглавляемая Д. Петрелли, заложила фундамент для создания исходных
элементов системы наднационального прогнозирования в масштабах союза. В этот же
период коллектив исследователей ФАСТ принимал участие в разработке первой
программы научно-технической стратегии сообщества, а также Европейской
стратегической программы научных исследований в области технологий информационных систем (ЭСПРИНТ) и плана действия сообщества в области биотехнологии. Таким
образом, группа ФАСТ стала идейным и организующим штабом в разработке долгосрочных приоритетов научно-технической политики и анализа ее социально-экономических
последствий.
Особенно продуктивными были исследования группы ФАСТ в области создания
«информационного общества», биотехнологии, влияния технологического развития на
занятость, заложившие основы научно-технической политики в области информатики,
биотехнологии и др.
Велика заслуга ФАСТ в выяснении роли новых технологий в экономическом росте и
занятости. Д. Петрелли вы двинул идею о том, что необходимо найти на новой промышленной основе равновесие между нововведениями в процессе производства и
нововведениями конечного продукта, которое всегда составляет фундамент длительного
экономического роста. В одной из его работ отмечалось, что развитие новых технологий
вновь станет одной из движущих сил роста производства и занятости, когда благодаря
достижениям в области информатики, а в будущем и биотехнологии, произойдет
радикальное обновление конечных продуктов, сопровождающееся изменениями в формах
производства. Согласно расчетам экспертов группы ФАСТ осуществление совместных
мер странами союза в области развития информационных технологий может привести к
увеличению общей занятости в этих странах на 3—4 млн человек. Причем обращалось
внимание на то обстоятельство, что произойдут не только количественные изменения в
сфере занятости, но преобразится само содержание человеческого труда, изменится роль и
место труда в производственной жизни, в жизни отдельного индивида, общества в целом.
В программе ФАСТ-1 отмечалось также, что научно-технический прогресс может
способствовать выходу из кризиса лишь в том случае, если он будет основываться на
56
соответствующем равновесии между развитием новых технологий и новых продуктов или
потребностей. Технологические нововведения могут стать фактором экономического
роста лишь в той мере, в какой потребности общества и отдельных индивидов смогут
непосредственно воздействовать на их развитие. Эти теоретические положения
послужили основой для рекомендаций комиссии о необходимости выделения
информатики, телекоммуникаций и биотехнологии в качестве приоритетных сфер
развития науки и техники.
Решение проблемы занятости в странах союза в этой программе предлагалось
осуществлять путем активизации инновационной деятельности и в традиционных
отраслях экономики (автомобильной, химической промышленности, строительстве). При
этом ключевая роль отводилась малым и средним предприятиям, а также третичному
сектору, в рамках которого технологические сдвиги дадут толчок к возникновению новых
видов услуг.
В ответ на технологический вызов США и Японии программой ФАСТ-1 была намечена
следующая стратегия действий стран ЕС:
• проведение модернизации промышленных предприятий с учетом новых
технологических, экономических и социальных условий;
• разработка и внедрение в странах союза инфраструктуры новых видов услуг на
ближайшие 30 лет для создания нового рычага экономического роста;
• противостояние технико-экономическому и социальному «вызову» США и Японии;
• переход к интегрированной системе управления земельными угодьями и
возобновляемыми ресурсами.
Программа ФАСТ-И позволила странам союза сделать очередной шаг в развитии
системы научно-технического прогнозирования. Ее реализация предполагалась в течение
1983—1987 гг. Основными направлениями исследований в этой программе являлись:
• взаимодействие между развитием новых технологий, занятостью и процессом труда;
• комплексное развитие систем возобновляемых природных ресурсов;
• возникновение новых промышленных систем в отраслях связи и агропищевой
промышленности;
• изменения в сфере услуг под воздействием технологических сдвигов.
В качестве стержня всей программы ФАСТ-П были выдвинуты исследования, связанные с
определением роли новых технологий в оживлении экономического роста и увеличении
занятости. Большое внимание было уделено также укреплению в Европе базы
долгосрочного прогнозирования и оценок путем совершенствования национальных
систем, развертывания сети сотрудничества между исследователями и потенциальными
потребителями результатов исследовательских работ.
ФАСТ-Ш (1988—1992 гг.). В третьей программе научно-технических исследований стран
ЕС, подготовленной КЕС, намечались следующие приоритетные направления деятельности:
• прогнозирование (выдвижение гипотез, определение преимуществ, проблем,
трудностей, которые могут возникнуть в результате научно-технического развития
Европы);
• оценка результатов (обработка фактических данных, анализ влияния новых технологий
на общественное развитие);
• контроль за точностью научно-технических показателей, за правильностью избранных
методологий прогнозирования.
В отличие от предыдущей программы, ФАСТ-Ш предусматривала анализ уровня роста
производства и потребления, внедрения науки и новых технологий, их последствий для
научно-технической политики ЕС и долгосрочной стратегии сотрудничества с другими
странами.
Бюджет ФАСТ-Ш составлял 19 млн ЭКЮ, в том числе 14 млн выделяло ЕС, а остальные 5
млн оплачивали различные национальные организации, заинтересованные в результатах
исследования.
57
К концу 80-х—началу 90-х годов в основном сложился механизм функционирования
ФАСТ. Ее организационную структуру характеризуют гибкость, способность быстро реагировать на вновь возникающие потребности ЕС в решении насущных научнотехнических и экономических проблем. Исследовательские группы ФАСТ работают по
контракту и возглавляются руководящими экспертами. В состав исследовательских групп
входят представители университетов (56%), государственных учреждений (16%), частных
фирм (28%). Головная группа ФАСТ контролирует и координирует деятельность
национальных организаций, взаимодействующих с ФАСТ. Дважды в год организуются
рабочие совещания, а также «национальные дни», во время которых исследователи,
участвующие в ФАСТ, собираются в одной из стран — участниц союза.
При формировании перечня программ исследований КЕС консультируется с
государствами — членами ЕС. Совет ЕС утверждает программы, получив заключение
Европарламента. Каждые два года принятые программы подлежат корректировке, с тем
чтобы учесть новые факторы научно-технического и экономического развития.
Основными критериями для экспертов КЕС при формировании программ являются:
• теоретическая или экономическая необходимость проведения крупномасштабных
исследований, проведение которых невозможно в рамках одной страны;
• обеспеченность результатов программы крупным рынком сбыта (коммерческая отдача
от реализации проекта может быть получена только при наличии устойчивого и широкого
спроса на новые виды продукции);
• заинтересованность многих стран в проведении исследований по данной программе;
• удовлетворение потребностей нескольких стран — участниц союза (т.е. решение общих
проблем);
• содействие достижению стратегических целей ЕС (соответствие отбираемых научнотехнических проектов официально утвержденным направлениям деятельности ЕС).
ФАСТ-IV (1994—1998 гг.). Особенность четвертой научно-технологической программы
ЕС заключается в укрупнении блока разработок базовых технологий, который объединил
такие направления исследований, как:
• информационные технологии и технологии средств связи (9 групп программ);
• промышленные технологии (9 групп программ);
• защита окружающей среды (4 группы программ);
• биотехнология и наука о живой материи (9 групп программ);
• энергетика (4 группы программ).
Общий объем финансирования программы ФАСТ-IV должен составить 14,7 млн ЭКЮ. На
первый блок программ планируется выделить 11,6 млн ЭКЮ, или 78,9%.
Второй блок программ будет осуществляться в интересах обеспечения сотрудничества в
области научных исследований и технологических разработок государств союза с третьими странами и международными научными организациями. На это планируется
выделить 1,4 млн ЭКЮ, или 9,5%.
Третий блок программ планируется реализовывать в целях распространения и оценки
результатов научных исследований, технологических разработок и демонстраций (0,7 млн
ЭКЮ, или 6,8%).
Четвертый блок программ предназначен для развития образования и обеспечения
профессиональной мобильности научных кадров стран ЕС (1 млн ЭКЮ, или 6,8%).
В 80-х годах в механизме наднационального регулирования появился новый элемент —
разработка странами союза научно-технических программ. Эти программы в сообществе
рассматривают как «научно-технические стимуляторы», ориентированные на выделение,
исследование и финансирование ключевых направлений научно-технической интеграции.
Программы делятся на рамочные (базовые) программы общего развития и отраслевые (в
области информатики, телекоммуникаций, биотехнологии и др.). Усиление среднесрочного программирования в развитии коммуникационных НИОКР было связано с
переходом союза к практике среднесрочных рамочных программ совместной научнотехнической политики 1987—1991 гг.
58
Необходимость разработки рамочных программ была обусловлена такими проблемами 80х годов, как кризисная ситуация в экономике стран ЕС, снижение конкурентоспособности
большинства европейских стран в промышленности, сельском хозяйстве, в науке и
технике, причем как в сфере новых и новейших отраслей, так и в традиционных отраслях,
а также необходимостью совершенствования использования сырьевых и энергетических
ресурсов, расширения связей ЕС с развивающимися странами, приспособления к
изменениям, происходящим в результате развития и использования новых
технологических процессов.
В рамочной программе КЕС (1987—1991 гг.) были поставлены следующие задачи:
• всесторонняя перестройка и расширение сферы услуг как один из основных источников
повышения занятости, укрепления конкурентоспособности и др. (уже в 1980 г. в целом по
ЕС на сферу услуг приходились 51% занятых и 56% чистого дохода);
• преобразование производства на основе новых и новейших технологий;
• оптимизация использования земельного пространства, водных ресурсов и
возобновляемых природных запасов;
•
многоплановая
кооперация
с
развивающимися
страна
ми на основе разделения труда.
Была также разработана и принята стратегическая программа научных исследований в
сфере технологии информационных систем — ЭСПРИТ (1984—1994 гг.), которая намечала проведение работ по таким направлениям научных исследований, как:
• новейшая микроэлектроника (разработка технологии новых, более совершенных
интегральных схем);
• ускоренная обработка информации;
•
технология математического обеспечения;
•
автоматизация конторского дела, а также заводского производства;
•
разработка гибких производств, управляемых ЭВМ.
Позже программа ЭСПРИТ была продлена и вошла в программу ФАСТ-IV.
За время своего существования программа ЭСПРИТ содействовала:
• разработке более эффективных методов организации бизнеса и производства, что
позволило снизить издержки и сократить отходы и вредные выбросы;
• ускорению внедрения новинок через доступ к своевременной информации,
инструментам разработки и связям между партнерами;
• разработке новых продуктов и услуг и повышению занятости;
• созданию базы для более эффективной работы систем связи общего пользования,
расширению доступа к правительству и органам управления.
В последнее десятилетие ЕС разработаны следующие специальные программы:
«Исследования и разработки в сфере передовых коммуникационных технологий для
Европы», «Базовые исследования в сфере промышленных технологий», «Программа
биотехнологии», «Стратегическая программа инноваций и передачи технологий». Все
перечисленные программы ориентированы на опережающие разработки, повышающие
конкурентоспособность мелких, средних и крупных фирм союза. Они предусматривают
применение новейших технологий за счет внутреннего производства и ограничения
импорта. Их важная особенность также и в том, что они предполагают подключение к
исследованиям фирм и организаций стран, не входящих в ЕС.
59
Раздел II
РЕГУЛИРОВАНИЕ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ
ПРОЦЕССОВ НА МАКРОУРОВНЕ
ГЛАВА 4
РЕГУЛИРОВАНИЕ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ РЕШЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ
ПРОБЛЕМ ОБЩЕСТВА
§ 1. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА ВАЖНЕЙШИЙ ИНСТРУМЕНТ РЕГУЛИРОВАНИЯ
СОЦИАЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ В РЫНОЧНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
В системе внутренней политики государства особое место занимает социальная политика,
целью и содержанием которой является регулирование всего комплекса социальных процессов и
отношений, форм общения между людьми. Поскольку важнейшее свойство внутренней политики
60
состоит в том, чтобы в концентрированной форме выражать потребности, интересы социальных
групп, классов, партий, то и социальная политика есть не что иное, как концентрированное
воплощение потребностей, интересов людей в области социальных отношений и условий их
жизнедеятельности.
Социальные отношения возникают и развиваются в процессе общения людей между собой, между
социальными группами, между классами, между нациями, внутри социальных групп, классов и
наций, между семьями и внутри них. Условия жизнедеятельности людей — это материальные и
духовные блага, сферы деятельности, необходимые для их существования и развития. Таким
образом, социальная политика — это политика, обращенная непосредственно к населению:
классам, нациям, социальным группам и слоям населения, к семье, личности, т.е. главным
объектом социальной политики является население страны, выступающее в качестве
потребительной силы общества, субъекта потребностей и потребления.
Все виды политики государства тесно связаны между собой. Особое значение для развития
общества имеет диалектическая взаимосвязь между экономической и социальной политикой,
проявляющаяся в следующих двух моментах: 1) экономическая политика имеет своим конечным
итогом регулирование деятельности людей по созданию материальных и духовных благ как
важнейшего условия роста народного благосостояния; 2) социальная политика связана с воздействием на отношения между людьми по использованию ими материальных и духовных благ,
т.е. по использованию условий жизни й всестороннего совершенствования всех членов общества
исходя из принципов социальной справедливости. Таким образом, итог одной политики является
исходным пунктом другой.
Цель социальной политики в условиях рыночной экономики — создание необходимых
предпосылок для удовлетворения населением страны своих основных потребностей и
обеспечение социального мира в обществе, консенсуса между его различными социальными
группами, классами и нациями. Без эффективной реализации этой стратегической задачи
невозможно нормальное функционирование рыночного хозяйства, предотвращение и
сглаживание социальных конфликтов в обществе.
Для того чтобы социальная политика государства полностью выполнила cвое предназначение,
при ее разработке следует учитывать такие основополагающие принципы, как:
1) экономическая свобода человека и признание права предпринимателей, лиц наемного труда и
их профсоюзов на тарифную автономию, базирующуюся на социальном партнерстве;
2) доверие к регулирующей роли рынка (спрос и предложение, свободное ценообразование и
конкуренция определяют положение на рынке);
3) ответственность государства за игру рыночных сил, за выработку и соблюдение правил игры, за
создание соответствующих условий для упорядочения течения экономической и социальной
жизни;
4) большая загрузка наиболее трудоспособных, чтобы помочь менее трудоспособным;
5) участие работников в управлении производством, общественной и государственной жизнью.
Социальная политика государства в рыночном хозяйстве должна формироваться таким
образом, чтобы, во-первых, обеспечить рост доходов населения в соответствии с его трудовым
вкладом и располагаемым им капиталом, во-вторых, предотвратить социальное иждивенчество
путем повышения экономической и социальной ответственности всех членов общества, в-третьих,
создать механизм социальной защиты населения.
Стратегия и тактика современной социальной политики Российской Федерации определяются
высшими исполнительными органами страны: президентом и правительством.
Стратегические цели социальной политики — это:
• достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей;
• обеспечение
эффективной
занятости
населения,
повышение
качества
и
конкурентоспособности рабочей силы;
• гарантия конституционных прав граждан в области труда, социальной защиты населения,
образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
• переориентация социальной политики на семью, обеспечение прав и социальных гарантий,
предоставляемых семье, женщинам, детям и молодежи;
• нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение смертности населения,
особенно детей и граждан трудоспособного возраста;
• существенное улучшение социальной инфраструктуры.
Для достижения указанных целей необходимы следующие условия:
61
1) восстановление роли доходов от трудовой деятельности как основного источника
денежных доходов населения и важнейшего стимула развития производства и повышения
трудовой активности работников;
2) обеспечение справедливого распределения доходов на основе использования новой
системы налогового законодательства, введение эффективного контроля за реальными
доходами, получаемыми населением;
3) стимулирование использования доходов от трудовой и предпринимательской
деятельности, доходов от собственности для инвестирования и кредитования социально
значимых
программ,
направленных
на
формирование
базовых
условий
жизнедеятельности (улучшение жилищных условий, медицинское обслуживание,
получение образования);
4) проведение взвешенной политики занятости, намечающей, с одной стороны,
недопущение массовой безработицы, а с другой — непрепятствование высвобождению
излишков рабочей силы в связи со структурной перестройкой экономики;
5) усиление адресности социальной поддержки нуждающимся гражданам на основе учета
материального положения семей и заявительского принципа назначения пособий;
6) создание полноценных условий жизнедеятельности семьи, женщин, молодежи,
улучшение условий жизнеобеспечения детей;
7) повышение роли социального страхования как важнейшего механизма защиты граждан
при утрате заработка в случае безработицы, болезни, других социальных и профессиональных рисков;
8) стабильное финансирование отраслей социальной инфраструктуры и социальных
программ, гарантирование всем гражданам доступность медицинской помощи,
социального обслуживания, образования, культуры и спорта.
Экономическим фундаментом целей и мероприятий стратегии социальной политики
являются намеченные в планируемой перспективе ежегодный рост ВВП и инвестиций в
основной капитал, наращивание объемов производства в важнейших отраслях
национальной экономики, дальнейшее снижение уровня инфляции и предотвращение
дефицита государственного бюджета, укрепление позиций рубля, увеличение доли
расходов на конечное потребление домашних хозяйств в используемом ВВП.
Стратегия социальной политики Российской Федерации должна иметь свою, строго
определенную тактику, т.е. деление стратегических установок на отдельные этапы, постановку задач, определяющих содержание каждого этапа, и путей их решения.
Социальная политика постсоветской России прошла в своем развитии два четко
выраженных этапа. Первый этап (начало 1992 г. — 1996 г.) характеризовался проведением
жесткой социальной политики (так называемой политики «шоковой терапии»),
обеспечивающей поддержание лишь необходимого уровня потребления большинства
граждан России. В этот период стратегии социальной политики как таковой —
долговременного плана — фактически не существовало. Систематическое падение ВВП,
сократившегося с 1996 г. по сравнению с 1990 г. на 41,6%, галопирующая инфляция, существенно отстающая от нее динамика труда, особенно в бюджетном секторе экономики,
существенно понизили уровень народного благосостояния. Так, реальная заработная плата
занятых в экономике составила только 58% от уровня 1990 г., а реальная пенсия — 50%2.
В результате V4 населения страны оказалось за чертой бедности3.
Принятие Правительством РФ в феврале 1997 г. «Программы социальных реформ
Российской Федерации на период 1996—2000 гг.» ознаменовало начало второго этапа в
развитии социальной политики, завершившегося в 2000 г. Характерными чертами новой
модели социальной политики в этот период являлись: во-первых, отказ государства от патернализма, т.е. от жесткого детерминирования поведения человека в социальной сфере,
набора в ней услуг, который может и должен получить в ней гражданин; во-вторых, разгосударствление социальной сферы и освобождение государства от функции
непосредственного предоставления гражданину услуг; в-третьих, формирование
социальных услуг с реальной конкуренцией их производителей, с реально повышающимся качеством и снижением издержек на производство социальных услуг как
средствами и последствиями этой конкуренции.
В программе социальных реформ также четко обозначались два периода, в течение
которых намечалось достижение содержащихся в ней целей социальной политики
Правительства Российской Федерации. Первый период (1996—1997 гг.) полностью
62
отражал основные особенности развития экономики, а именно, ограниченность ее
ресурсных возможностей. Поэтому главные задачи этого периода носили достаточно
локальный характер — это стабилизация уровня жизни населения, постепенное
сокращение масштабов бедности, уменьшение разрыва в уровне жизни между
различными категориями населения, недопущение массовой безработицы, усиление
защиты трудовых и социальных прав граждан. Решению этих задач должна
способствовать реализация таких мер, как: ликвидация и недопущение в дальнейшем
задолженности по выплате заработной платы, пенсий и пособий; упорядочение
действующей системы льгот и компенсаций, повышение обоснованности их
предоставления; формирование системы государственных минимальных социальных
стандартов; законодательное закрепление порядка определения и использования
показателя величины прожиточного минимума, уточнение методики его расчета исходя из
реально складывающихся расходов на продовольственные и непродовольственные
товары, жилищно-коммунальные, транспортные, бытовые, медицинские и другие услуги;
предотвращение массовой безработицы в регионах с критической ситуацией на рынке
труда.
Второй период охватывал 1998—2000 гг. и был рассчитан на более благоприятные
экономические условия. Предполагалось, что российская экономика начнет динамично
развиваться, в результате чего появятся материальные и финансовые возможности для
увеличения расходов на социальные нужды, а также предпосылки для реального роста
денежных доходов населения, искоренения массовой бедности, обеспечения
оптимального уровня занятости. На этом этапе намечалось решить следующий комплекс
задач: повысить минимальные государственные гарантии заработной платы и трудовых
пенсий до уровня прожиточного минимума соответствующих групп населения, ввести
новый стандарт оплаты труда — часовую тарифную ставку; на основе социального
партнерства внедрить механизм тарифного регулирования заработной платы во
внебюджетном секторе экономики, приблизить уровень оплаты труда работников
бюджетной сферы к уровню заработной платы в производственных отраслях, пересмотрев
в этих целях единую тарифную сетку; изменить систему налогообложения индивидуальных денежных доходов населения в направлении, обеспечивающем более справедливое
распределение доходов и уменьшение их дифференциации; начать реализацию комплексной программы создания и сохранения рабочих мест; создать полноценную систему
защиты трудовых прав граждан на основе нового Кодекса законов о труде; приступить к
широкомасштабной пенсионной реформе; начать реформирование системы социального
страхования, ввести в действие новый механизм страхования от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний; усовершенствовать порядок
формирования бюджетных расходов на социальные нужды на основе введения
государственных минимальных социальных стандартов.
Начиная с 2001 г. в России практически реализуется социальная политика, содержащаяся
в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 г.)», т.е. можно говорить о начале
третьего этапа программы социальных реформ. Стратегическая цель социальной политики
России в условиях перехода к экономическому подъему состоит в том, чтобы завершить
переход от патерналистской к субсидарной политике государства, означающей: доступность и бесплатность для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего
образования и здравоохранения; перераспределение социальных расходов государства в
пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении помощи
обеспеченным семьям; сокращение социального неравенства; предоставление гражданам
возможностей более высокого уровня социального потребления за счет собственных
доходов. Достижению указанной цели должны будут способствовать: во-первых,
обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых семей, не
обладающих возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и
потому объективно нуждающихся в государственной поддержке; во-вторых, обеспечение
всеобщей доступности базовых социальных благ общественно приемлемого качества, к
числу которых относятся прежде всего общее образование и сфера услуг; в-третьих,
создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих
гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень
социального потребления, комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования
63
и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте; в-четвертых,
формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность
максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного
использования этих средств, и на этой основе — обеспечение высокого качества и
возможностей широкого выбора населения предоставляемых социальных благ и услуг.
Практическая реализация стратегических целей социальной политики Правительства РФ
позволит увеличить реальные денежные доходы всего населения к 2006 г. не меньше чем
в 1,5 раза, а в последующие 5 лет наращивать их на 6— 8% в год. Переход к адресному
принципу назначения социальных пособий и социальной помощи позволит увеличить к
2005 г. долю средств, получаемых малообеспеченными семьями. Если в 1999 г. на долю
40% наименее обеспеченного населения приходилось около 36,2% общей суммы пособий
и социальной помощи, то уже к 2005 г. эта доля возрастет до 85%. К 2005 г. рост
денежных доходов населения и уменьшение уровня социального неравенства приведут к
снижению численности населения с доходом ниже прожиточного минимума в 1,5—2 раза.
За 2006—2010 гг. численность населения с доходом ниже прожиточного минимума
уменьшится еще на 25—35%. В связи с повышением уровня жизни населения отношение
расходов на питание к денежным до ходам населения уменьшится примерно на 5
процентных пунктов и составит около 52%.
В социальной политике государства выделяются чрезвычайно важные сферы, в которых и
осуществляется регулирование социальных процессов, происходящих в обществе. К
таким сферам относятся: доходы и личное потребление семей; общественное
благосостояние; воспроизводство населения, рабочей силы и занятость; поддержка
социально незащищенных групп общества; развитие отраслей социальной
инфраструктуры.
Объектом политики в сфере доходов и личного потребления семей является оплата
труда лиц, работающих по найму. Ее главная цель — содействие стимулированию результатов трудовой деятельности, профессиональной и территориальной мобильности
населения, сокращение необоснованно высокой в настоящее время дифференциации
размеров оплаты труда, восстановление и поддержание роли минимальной оплаты труда в
качестве законодательной гарантии защиты работников наемного труда. В рамках данной
социальной политики проводятся мероприятия в области оплаты труда во внебюджетном
секторе экономики (обеспечение функционирования системы гарантий минимальных
уровней заработной платы для работников в зависимости от их квалификации на основе
коллективных тарифных договоров и соглашений между работодателями и работниками
на всех уровнях социального партнерства; осуществление регулирующего воздействия
государства на оплату труда руководителей государственных, казенных и муниципальных
организаций, а также организаций со смешанной формой собственности) и в бюджетной
сфере (уточнение единой тарифной сетки (ETC) по оплате труда работников бюджетной
сферы в органической увязке с механизмом надбавок и доплат, дополнительным
стимулированием труда высококвалифицированных работников, построение системы
оплаты труда с учетом надбавок к должностным окладам за непрерывный стаж работы и
высокую результативность труда; повышение ставок заработной платы работникам
бюджетной сферы не только в зависимости от темпов роста потребительских цен, но и с
учетом динамики заработной платы во внебюджетном секторе экономики).
Решая вопрос о минимальной заработной плате работников обеих сфер национальной
экономики, государство исходило из того, чтобы ее размер в максимально возможной мере
был приближен к величине прожиточного минимума трудоспособного человека. При этом
используется такой общепринятый в мировой практике социальный стандарт, как минимальная часовая оплата труда.
В процессе государственного регулирования оплаты труда наемных работников
активно используются налоги, механизм социального партнерства и система
договоренностей между предпринимателями и наемными работниками, государственные
гарантии минимальной оплаты труда и использование механизма строгой ответственности
всех субъектов трудовых отношений за нарушения трудового законодательства.
Политика в сфере общественного благосостояния предусматривает разработку и
использование таких важных инструментов социальной политики, как минимальный
потребительский бюджет (прожиточный минимум) и механизм социальной защиты
населения от инфляции. Семьи, в которых среднедушевой доход меньше прожиточного
64
минимума, должны быть объектом первоочередной помощи со стороны местных и
государственных органов.
Минимальный потребительский бюджет определяется как набор различных товаров,
услуг и других благ, необходимых человеку для существования. Он должен гарантировать
не просто минимум средств существования, а возможность роста и совершенствования,
определенную свободу потребительского выбора.
Механизм социальной защиты населения — это индексация доходов, поддержка со
стороны государства нерыночного сектора национальной экономики, т.е. тех отраслей и
видов деятельности, которые в принципе не могут ориентироваться на коммерческие
критерии. К ним относятся большая часть здравоохранения, физической культуры и
спорта, образования, культуры и искусства, охраны природы, фундаментальной науки и
др. Отрасли и виды деятельности, входящие в нерыночный сектор, играют чрезвычайно
важную роль в жизни общества, так как именно здесь создается научный, духовный и
культурный потенциал для его будущего, сохраняются исторические и нравственные
традиции народов, населяющих нашу страну.
Политика в области труда и занятости направлена на создание новых рабочих мест,
обеспечение функционирования служб и фонда содействия занятости, выплату пособий
по безработице, организацию оплаты общественных работ для временно незанятых,
разработку программ создания, сохранения и развития рабочих мест.
Данное направление социальной политики занимает особое место, так как является
связующим звеном между собственно экономической и социальной политикой:
экономическая политика, направленная на эффективное развитие производства,
определяет объем и структуру занятости, а социальная политика с позиций принципа
социальной справедливости обеспечивает соблюдение определенных гарантий для каждого члена общества (право на труд, образование, социальное страхование, бесплатное
медицинское обслуживание, поддержку экономически слабых групп населения и т.п.).
Политика в сфере занятости оказывает существенное влияние на политику в сфере
благосостояния, поскольку она определяет объем и структуру доходов семьи; количество
и состав социально незащищенных групп населения; объем и структуру потребления
социальных благ и услуг, распределяемых через экономические институты и
общественные организации, функционирующие по месту работы.
Политика по поддержке социально незащищенных (слабых) групп населения
предусматривает:
1) постоянное совершенствование пенсионной системы на основе обеспечения соответствия
размера минимальной пенсии величине прожиточного минимума пенсионера; периодической индексации пенсий с учетом роста потребительских цен и динамики
среднемесячной заработной платы в стране; использования механизма осовременивания
заработка для начисления и пересчета пенсий, позволяющего более объективно учитывать
трудовой вклад каждого работника; содействия развитию негосударственных пенсионных
фондов;
2)
развитие системы социальной защиты населения (социальное обслуживание семьи и
детей, престарелых и инвалидов; выплату социальных пособий, стипендий, компенсаций;
социальную поддержку граждан, уволенных с государственной службы);
3)
обеспечение
функционирования
системы
социальной
поддержки семьи, женщин, детей и молодежи (создание необходимых условий для
реализации семьей ее важнейших функций: экономической, воспроизводственной,
культурно-психологической, а также повышение качества жизни семей; предоставление
всех возможностей для полного равноправного участия женщин в политической,
экономической, социальной и культурной жизни; строгое соблюдение прав детей и молодежи на их полноценное физическое, интеллектуальное, нравственное и социальное
развитие).
Политика в отношении отраслей социальной инфраструктуры представляет собой
комплекс мероприятий, направленных на: создание возможностей для полноценной
государственной поддержки гуманитарной сферы; своевременное выделение в полном
объеме бюджетных ассигнований на всех уровнях хозяйственной системы страны;
приоритетное выделение средств на реализацию федеральных целевых программ
образования, здравоохранения, системы социальной защиты населения и культуры,
65
укрепление их материально-технической базы; расширение жилищного строительства;
совершенствование коммунального хозяйства.
Все перечисленные аспекты социальной политики государства могут быть воплощены в
практической деятельности общества по регулированию происходящих в нем процессов с
помощью особого механизма решения социальных проблем, важным структурным
элементом которого является стратегическое планирование.
§ 2. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ УРОВНЯ ЖИЗНИ НАРОДА
Народное благосостояние — это один из ключевых объектов стратегического
планирования. Содержание этой категории раскрывается через такие понятия, как условия
жизни, уровень жизни, качество жизни.
Под условиями жизни понимают наиболее непосредственные объективные обстоятельства
жизнедеятельности населения (занятость, оплата труда и доходы, формы расселения,
характер жилища, имущественная обеспеченность семей, развитие системы социальных
выплат и отраслей социальной сферы).
Уровень жизни — это обеспеченность населения необходимыми для его
жизнедеятельности материальными и духовными благами, достигнутый уровень их
потребления и степень удовлетворения потребностей людей в этих благах.
Качество жизни — это понятие, характеризующее, с одной стороны, человека как
субъекта общественной жизни и потребностей (например, продолжительность жизни,
уровень физического и психического здоровья, образования, культурного и
интеллектуального потенциала), а с другой — комфортность, удобство жизненных
условий, состояние среды обитания людей.
Задачи стратегического планирования уровня жизни определяются целями социальной
политики. Хотя, и это следует иметь в виду, результаты такой процедуры планирования,
как прогнозирование социального развития страны, учитываются в процессе
формирования стратегии и тактики социальной политики, главная задача стратегического
планирования уровня жизни состоит в том, чтобы по крайней мере не допускать в
ближайшей перспективе падения жизненного уровня населения по сравнению с уже
достигнутым, а в дальнейшем создать необходимые предпосылки для роста народного
благосостояния, повышения качества жизни. Локальные же задачи являются
производными от главной и отражают особенности деятельности государства по
регулированию отдельных аспектов народного благосостояния.
Стратегическое планирование уровня жизни в Российской Федерации осуществляется в
настоящее время в форме разработки соответствующих прогнозов социально-экономического развития страны, комплексных программ Правительства РФ по развитию
национальной экономики, а также федеральных целевых комплексных программ,
предусматривающих решение узловых проблем и способствующих повышению уровня
качества жизни населения.
В процессе разработки прогнозов уровня жизни, комплексных и локальных федеральных
целевых программ используется система показателей, состоящая из трех групп.
В первую группу входят синтетические показатели уровня жизни. К ним относятся
показатели, характеризующие:
1) уровень удовлетворения потребностей, связанных с поддержанием жизни
(коэффициенты рождаемости, смертности, естественного прироста населения в целом и
его отдельных социальных групп);
2) уровень удовлетворения потребностей по сохранению и защите здоровья (смертность,
продолжительность жизни, заболеваемость);
3) удовлетворение потребностей населения в труде (занятость экономически активного
населения, продолжительность рабочей недели, уровень безработицы и ее структура, доля
неквалифицированного и тяжелого труда и др.);
4)
удовлетворение потребностей в развитии личности российских граждан
(численность населения, имеющего различные уровни образования, доля времени,
отведенного на культурную деятельность в структуре свободного времени, доля средств,
расходуемых на образование и культуру в федеральном бюджете, в совокупных расходах
населения);
5) состояние окружающей среды;
66
6) уровень и качество обеспеченности жильем (общая площадь жилья в расчете на одного
человека, число членов семьи на одно жилое помещение, федеральные стандарты социальной нормы площади жилья);
7) показатели на душу населения (производство ВВП, ВНП, НД, общие и конечные
доходы домашних хозяйств, фактическое конечное потребление домашними хозяйствами
материальных товаров и нематериальных услуг).
Во вторую группу входят натуральные показатели, измеряющие объем потребления
конкретных материальных благ (обеспеченность личным имуществом, потребление
продуктов питания, прожиточный минимум, число перевезенных пассажиров различными
видами транспорта и т.п.).
Третью группу составляют показатели, выражающие пропорции и структуру
распределения благосостояния (распределение населения по доходным группам,
показатели концентрации и дифференциации доходов и потребления и др.).
В условиях рыночного хозяйства уровень жизни населения зависит от доходов,
получаемых за работу по найму, от коммерческой деятельности, от собственности, от
работы в семейном хозяйстве, а также от социальных выплат из федерального и местного
бюджетов.
Все доходы, получаемые населением страны, могут быть охарактеризованы тремя
важными категориями: номинальными доходами, реальными доходами, реально
используемыми (конечными) доходами.
Под номинальными доходами понимают ту часть ВВП, ВНП или НД, на которую
население имеет право в результате осуществления каких-либо видов деятельности,
приносящих доход, а также причитающиеся ему доходы в форме государственных
трансфертов (пенсии, стипендии, проценты по государственному долгу), социальных
трансфертов (выплаты из фондов социального страхования), трансфертов между
организациями (одни фирмы получают дивиденды от других фирм), некоммерческих
трансфертов (спонсорские отчисления). В состав номинальных доходов включаются:
• денежные доходы, получаемые населением от государственных, общественных,
кооперативных, частных предприятий, учреждений, организаций и фермерских хозяйств
(доходы, облагаемые налогами, показываются в суммах до вычета налогов). Общая сумма
номинальных денежных доходов населения за отчетный год определяется на основе
данных бюджетных обследований, проводимых Госкомстатом России, отчетных балансов
денежных доходов и расходов населения, а на перспективу — на основе укрупненных
расчетов прогнозного баланса денежных доходов и расходов населения и оценок
экспертов;
• натуральные доходы, получаемые от семейного хозяйства, фермерского хозяйства, от
предприятий и организаций различных форм собственности. Они определяются по данным системы национальных счетов (СНС), отчетных и прогнозных расчетов показателей
межотраслевого баланса производства и распределения продукции и услуг (отчетного и
прогнозного);
•
косвенные
доходы
населения,
получаемые
в
процессе
использования услуг, предоставляемых бесплатно учреждениями социальной
инфраструктуры (сферы), обслуживающими население. Их уровень рассчитывается на
основе данных отчетного и прогнозного федерального бюджетов.
При расчетах номинальных доходов населения необходимо иметь в виду, что
номинальные доходы одних групп населения частично формируются за счет доходов
других групп, поскольку выплачиваются налоги, обязательные платежи и оплачивается
стоимость платных услуг, предоставляемых физическими лицами, организациями,
предприятиями и учреждениями социальной сферы.
Реальные доходы населения определяются путем вычета из номинальных доходов сумм,
уплаченных населением в виде налогов, других обязательных платежей и оплаты услуг.
При этом учитывается индекс цен в отчетном либо прогнозируемом периодах (уровень
инфляции).
Реально используемые (конечные) доходы представляют собой ту часть реальных доходов
населения, которая используется непосредственно на приобретение материальных благ и
получение разнообразных услуг. Таким образом, в объем реально используемых
(конечных) доходов населения не входят денежные сбережения, взносы в общественные
организации, суммы, израсходованные в порядке спонсорства, а также сокращение сальдо
67
задолженности населения государству, предприятиям, финансовой системе по
полученным у них кредитам.
Принципиальная схема формирования доходов населения имеет следующий вид:
I. Номинальные доходы:
• денежные доходы;
• натуральные доходы;
• материальные затраты учреждений, бесплатно обслуживающих население.
Вычесть:
• оплату услуг;
• обязательные платежи и налоги.
Равно = II. Реальные доходы населения
Вычесть:
• добровольные платежи и взносы;
• прирост сбережений;
• сокращение задолженности населения за товары, имущество, купленные в кредит.
Равно = III. Конечные (реально используемые) доходы — Индекс цен и тарифов
IV. Конечные (реально используемые) доходы в сопоставимых ценах и тарифах, всего —
В том числе:
• на душу населения;
• индекс роста (падения) доходов.
Большое значение в регулировании уровня жизни имеет прогнозирование уровня доходов
населения в определенный момент будущего. Расчеты могут осуществляться двумя
методами.
Первый метод основан на использовании в расчетах прогнозных значений объема ВНП и
его структуры. Сначала определяется величина лично располагаемого дохода населения
(ЛРД). Расчет ведется по следующей формуле:
ЛРДt+n =ВНПt+n – Аt+n – НПКоt+n + ТПt+n – Нt+n ,
где ВНП — валовой национальный продукт; А — амортизация;
НПКо — нераспределенная прибыль коммерческих организаций; ТП — трансфертные
платежи (выплаты по социальному страхованию, пособия по безработице, выплаты
инвалидам и т.п.); Н — налоги;
t + п — год прогнозируемого периода.
Если из полученной суммы ЛРД вычесть сбережения, то можно получить величину
доходов населения, которая может быть использована на потребление материальных благ
и услуг.
Второй метод базируется на прогнозных значениях объема и структуры национального
дохода, являющегося важнейшим элементом ВНП. Для определения величины национального дохода (НД) необходимо вычесть амортизацию и косвенные налоги (КН), т.е.
НД = ВНП - А - КН. При этом берется во внимание то обстоятельство, что национальный
доход имеет следующую структуру: НД = Фп + Фн + Фр (где Фп — фонд потребления; Фн
— фонд накопления; Фр — фонд резервов).
В этом случае логика прогнозирования доходов населения в любом году перспективного
периода может иметь следующий вид.
I.
Национальный доход в прогнозируемом периоде определяется по прогнозным
таблицам СНС и межотраслевого баланса (МОБ).
II. Фонд потребления в национальном доходе — по прогнозным таблицам СНС и
МОЕ.
Прибавить:
• платные услуги;
• накопление в домашних хозяйствах населения. Вычесть:
• износ жилищного фонда;
•
материальные затраты учреждений науки и управления.
Равно = III. Потенциальные ресурсы для потребления населением.
Вычесть: IV. Конечные (реально используемые) доходы населения в базисном году.
Равно = V. Общий прирост ресурсов потребления.
68
Вычесть: VI. Ресурсы, обеспечивающие сохранение стабильного уровня жизни (учет
влияния роста численности населения, стипендиатов и пенсионеров, изменение структуры
занятости и т.д.). .
Равно = VII. Ресурсы, обеспечивающие рост реальных доходов населения.
VIIa. Использование ресурсов:
на повышение фонда оплаты труда, всего —
В том числе:
• повышение минимального уровня оплаты труда;
• повышение среднего уровня оплаты труда;
• снижение налогового бремени;
на увеличении объема трансфертных платежей;
• повышение уровня пенсий;
•
увеличение других выплат.
Расчеты реальных доходов населения в прогнозируемом периоде могут осуществляться по
такой схеме:
1.
Денежные
доходы,
всего
—
В
том
числе:
заработная
плата;
доходы
от
собственности;
поступления
из
финансовой
системы;
пенсии и пособия;
стипендии;
другие доходы.
2.
Денежные доходы, не реализуемые на приобретение товаров и услуг, всего —
В том числе:
налоги, сборы и другие обязательные платежи;
взносы в общественные организации;
приобретение лотерейных билетов;
приобретение ценных бумаг;
выплата процентов за кредит;
другие нетоварные расходы.
3. Изменение сбережений у населения.
4. Денежные доходы, реализуемые на приобретение товаров (1 - 2 ± 3).
5. Натуральные доходы от домашних хозяйств, ферм, предприятий и организаций.
6. Материальное потребление в сфере общественного обслуживания.
7. Выигрыш или проигрыш населения от динамики цен.
8. Конечные (реально используемые) доходы — (4 + 5 + 6 ± 7).
9. Численность населения (млн человек).
10. Реальные доходы на душу населения (руб.).
11. Динамика реальных доходов, (%):
«+» рост реальных доходов;
«-» падение уровня реальных доходов.
В связи с тем, что в общей сумме доходов населения подавляющую часть занимает оплата
труда наемных работников и большое значение имеют расчеты реальной заработной
платы, они ведутся по следующей принципиальной схеме:
1. Средняя месячная заработная плата лиц наемного труда.
2. Удержано налогов при выплате заработной платы.
3. Средняя месячная выплачиваемая заработная плата (1 - 2).
4. Индекс цен на товары и услуги, приобретенные лицами наемного труда в
прогнозируемом году, по отношению к отчетному (%).
Уц = Общая сумма покупок всех видов товаров + оплата услуг (в ценах соответствующих
лет)/Общая сумма покупок всех видов товаров + оплата услуг (в сопоставимых ценах)
69
5. Средняя выплаченная заработная плата по покупательной способности рубля отчетного
года (3 : 4).
6. Индекс роста заработной платы.
В процессе расчетов показателей уровня жизни народа широко используются отчетный и
прогнозный (по сокращенной схеме) балансы денежных доходов и расходов населения,
расчеты величины прожиточного минимума, а также таблица СНС и,, особенно, «Счет
образования доходов по отраслям», таблицы «Оплата труда наемных работников по экономике в целом» и «Заработная плата по экономике в целом».
Особенно велика в этих расчетах роль баланса денежных доходов и расходов населения. С
его помощью определяется общий объем и структура денежных доходов и расходов
населения, исчисляются реальные и номинальные доходы и покупательная способность
населения, рассчитываются показатели распределения населения по уровню доходов, а
также доля населения, живущего ниже уровня бедности. Он позволяет получить
представление о доходах и расходах населения по источникам получения средств и
направлениях их расходования. Разрабатывается этот баланс по следующей
принципиальной схеме (табл. 4.1).
БАЛАНС ДЕНЕЖНЫХ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ
Доходы
1. Оплата труда
Расходы и сбережения
1. Покупка товаров и оплата услуг,
всего
В том числе:
2. Доходы рабочих и служащих
от предприятий и организаций, кроме оплаты труда
а) покупка товаров во всех каналах
реализации
3. Дивиденды
б) оплата услуг и другие расходы,
всего
В том числе:
4. Доходы от индивидуальной
трудовой деятельности
5. Пенсии и пособия
6. Стипендии
7. Поступления из финансовой
системы, всего
В том числе
оплата жилья и коммунальных
услуг
оплата бытовых услуг
услуги системы образования
расходы на путевки в санатории
и дома отдыха, туризм и медицинские услуги
расходы на кино, театры и другие
зрелища
а) страховые возмещения
расходы на все виды транспорта
б) ссуды на индивидуальное
жилищное строительство
и другие цели
в) изменение задолженности
по ссудам, выданным на
потребительские цели
г) проценты по вкладам
д) выигрыши и погашения
по займам
е) выигрыши по лотереям
ж)изменение задолженности
населения при покупке товаров в кредит (прирост +,
уменьшение -)
з) изменение задолженности
по ссудам лицам, осуществляющим деятельность без
образования юридического
лица (прирост +, уменьшение -)
и) возмещение расходов инвалидам (на горючее, ремонт
автомашин)
оплата услуг связи
прочие расходы
2. Обязательные платежи и добровольные взносы, всего
В том числе:
а) налоги и сборы
б) платежи по страхованию
в) взносы в общественные и кооперативные организации
г) возврат ссуд
д) приобретение лотерейных билетов
е) проценты за товарный кредит
ж) обязательные страховые взносы
в Пенсионный фонд
з) страховые взносы в частные
пенсионные фонды
3. Прирост сбережений по вкладам и
ценным бумагам, всего
70
к) возмещение ущерба репрессированным гражданам
8.
Доходы населения от
продажи
иностранной валюты
9.
Прочие поступления
а)
от продажи вещей через
комиссионные магазины и
скупочные пункты
б) от продажи утильсырья,
металлолома и др.
(несельскохозяйственные
заготовки)
в) другие доходы
10. Деньги, полученные по
переводам (за вычетом
переведенных
и внесённых сумм)
Всего денежных доходов
В том числе:
а)
прирост вкладов в учреждениях
Сберегательного банка
б)
прирост вкладов в коммерческих
банках
в)
приобретение облигаций
Российского внутреннего
займа
г)
приобретение облигаций Государственного сберегательного займа
д)
приобретение сертификатов
Российской Федерации
е)
прирост (уменьшение) депонированных в банках средств физических лиц, для
расчетов с использо
ванием пластиковых карт
ж)
приобретение акций предприятий
4.
Покупка жилых помещений
5.
Расходы населения на приобретение
иностранной валюты
6. Деньги, отосланные по переводам (за вычетом
полученных сумм)
Всего денежных расходов и сбережений
Превышение расходов над
доходами
Превышение доходов над расходами
Баланс
Баланс
Важным инструментом государственного регулирования и стратегического планирования
доходов населения является определение величины прожиточного минимума, поскольку
именно на него государство ориентируется при определении минимального размера
оплаты труда. Под величиной прожиточного минимума понимают показатель абсолютного измерения низких доходов населения, обеспечивающих потребление им важнейших
благ и услуг на минимально допустимом уровне.
В отечественной и мировой практике в процессе расчетов величины прожиточного
минимума могут быть использованы следующие методы:
1) статистический — прожиточный минимум устанавливается на уровне доходов,
которыми располагают 10—20% самых малоимущих граждан страны;
2) нормативный — определяется по фактической стоимости потребительских товаров и
услуг, входящих в потребительскую корзину;
3) комбинированный, или нормативно-статистический, — питание определяется по
нормативам, а остальное — по его доле в общих расходах;
4) субъективный — на основе социологических опросов населения о необходимом
минимальном доходе;
5) ресурсный — исходящий из возможностей экономики обеспечить прожиточный
минимум;
6) медианный — порогом бедности считается величина, равная половине медианного, т.е.
среднедушевого, дохода населения;
7) условных расчетов — оценка стоимости специально сконструированного
продовольственного набора, исходя из условного соотношения между величиной
прожиточного минимума и стоимостью продовольственного набора как 1 : 3 определяется
величина прожиточного минимума (применяется в основном в США);
8) социальный минимум — в отличие от прожиточного минимума включает более
расширенный набор промышленных товаров.
В Российской Федерации при расчетах прожиточного минимума используется принятый в
международной практике комбинированный (нормативно-статистический) метод. В
соответствии с ним прожиточный минимум есть не что иное, как натуральный набор
продуктов питания, учитывающий диетологические ограничения и обеспечивающий
минимально необходимое количество калорий, а также расходы на непродовольственные
товары и услуги, налоги и обязательные платежи. Нормативы на эти цели
71
устанавливаются по доле аналогичных затрат в бюджете низкодоходных семей. Информационной базой для их обоснования служат данные о фактической структуре
расходов наименее обеспеченного населения, полученные при обследовании бюджетов
домашних хозяйств.
Продовольственный набор для расчета прожиточного минимума разработан
специалистами Института питания АМН России. Он базируется, с одной стороны, на
принятых в мировой практике представлениях о минимальных границах достаточного
питания, а с другой — на традиционно сложившихся в России особенностях потребления
продуктов.
В продовольственный набор прожиточного минимума входят около 40 наименований
продовольственных товаров, объединенных в 11 агрегированных групп: хлебопродукты,
картофель, овощи, фрукты и ягоды, мясопродукты, молокопродукты, рыбопродукты,
яйца, сахар и кондитерские изделия, масло растительное, маргарин, прочие продукты
питания (соль, перец и др.). Он обеспечивает полное удовлетворение потребности в
основных пищевых веществах и энергии по всем социально-демографическим группам
при минимальной стоимости продовольственной корзины.
Минимальная продовольственная корзина дифференцируется по восьми природноклиматическим зонам, выделенным на основе количественной оценки факторов,
определяющих материальные и культурные потребности населения и их территориальную
дифференциацию по интегральному показателю условий жизни населения.
§ 3. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
ВОСПРОИЗВОДСТВА НАСЕЛЕНИЯ,
РАБОЧЕЙ СИЛЫ И ЗАНЯТОСТИ
В государственном регулировании рыночной экономики важное значение имеют
подготовка и принятие управленческих решений в области занятости населения. Для
успешного решения этой проблемы необходим глубокий количественный и качественный
анализ населения как производительной силы общества, субъекта производства.
Население как производительная сила общества может быть объектом государственного
регулирования в двух важнейших направлениях:
1) регулирование и стратегическое планирование воспроизводства населения как
решающего источника формирования той его части, которая выступает в качестве
производительной силы общества;
2) регулирование и стратегическое планирование процессов формирования рабочей силы,
рабочих мест, трудовых ресурсов и трудового потенциала общества.
Регулирование и стратегическое планирование демографических процессов
объективно необходимы и возможны. Их важность обусловлена тем обстоятельством, что
изменения численности, половозрастного состава населения, его профессионального и
образовательного уровня, размеров семьи определяют возможное расширение рынка
труда, объем и структуру потребительского спроса, экономический и социальный
прогресс общества. Четкое представление о возрастной структуре населения в средне- и
долгосрочной перспективах позволяет заблаговременно сориентировать развитие таких
отраслей социальной инфраструктуры, как здравоохранение, жилищно-коммунальное
хозяйство, образование, свести к минимуму остроту социальных проблем.
Регулирование
и
стратегическое
планирование
воспроизводства
населения
осуществляются на основе целевых установок и мер по их достижению, содержащихся в
демографической политике государства как особого аспекта его социальной политики.
Цели и содержание демографической политики определяются демографической
ситуацией в стране, под которой понимают особенности воспроизводства населения в той
или иной стране или же в одной стране на разных этапах ее развития.
Различают три основные сосуществующие в мире, а в отдельных странах следующие друг
за другом демографические ситуации и, следовательно, три типа воспроизводства
72
населения: экстенсивное воспроизводство, интенсивное воспроизводство, суженное
воспроизводство (или негативная демографическая ситуация).
Для экстенсивного воспроизводства населения
(первый тип) свойственного, как
правило, слаборазвитым в экономном отношении странам, характерны: а) высокий
уровень рождаемости; б) высокий уровень показателя абсолютного воспроизводства
населения4; в) относительно высокий уровень прироста населения; г) высокий уровень
смертности; д) низкий уровень миграции.
Интенсивное воспроизводство населения (второй тип) присуще всем высокоразвитым
странам. Его характерными чертами являются: а) относительное снижение уровня
рождаемости; б) относительно низкий уровень показателя абсолютного воспроизводства
населения; в) резкое снижение смертности; г) явно выраженный процесс постарения
общества; д) высокий уровень миграции.
Суженное воспроизводства населения, или негативная демографическая ситуация,
(третий тип) присущ, как правило, странам, находящимся в экстремальных условиях, и
выражается: а) в резком сокращении рождаемости; б) сокращении значений показателя
абсолютного воспроизводства населения; в) относительно высоком уровне смертности; г)
постепенном сокращении (депопуляции) численности населения; д) в
хаотическом
характере миграционных потоков.
К сожалению, Российской Федерации в настоящее время присущ именно третий тип
воспроизводства населения. Начиная с 1992 г. в России резко ухудшились все демографические показатели. Так, впервые в истории страны смертность превысила рождаемость на
1,5°/0(), а естественный рост населения сменился его абсолютным уменьшением. За последние 10 лет численность населения в Российской Федерации сократилась на 3,8 млн и
составила по состоянию на 1 января 2002 г. 144,5 млн человек. В соответствии с прогнозом среднегодовая численность населения России в 2002 г. составит 143,7 млн человек,
т.е. уменьшится по сравнению с 2001 г. на 0,8 млн. Естественная убыль — 6,4 человека на
1000 человек населения (в 2001 г. этот показатель составил 6,5 человека, в ,то время как в
1992 г. он равнялся 1,5 человека). Сокращение численности населения по-прежнему будет
обусловлено превышением числа умерших над числом родившихся.
Ухудшение демографической ситуации в той или иной стране, сопровождающееся
сокращением рождаемости, естественного прироста населения или их чрезвычайно
высоким уровнем, обусловливает необходимость разработки активной демографической
политики, подготовки и осуществления мероприятий по стимулированию рождаемости,
естественного прироста, увеличения численности семьи, ее сохранения, планированию
численности семьи, большей занятости женщин в производстве, ускорению
миграционных процессов.
В современной России демографическая политика еще не оформилась в относительно
самостоятельный аспект социальной политики государства. Вместе с тем в «Программе
социальных реформ в Российской Федерации на период 1997^2000 гг.», а также в
программе Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997—2000 гг.» уже содержался ряд задач и мер, относящихся к сфере
демографической политики. Так, в «Программе социальных реформ...» в качестве
приоритетных задач реформирования системы социальной поддержки семьи, женщин и
молодежи были названы: 1) сокращение масштабов бедности и увеличение помощи
нетрудоспособным членам семьи; 2) создание работникам, имеющим детей,
благоприятных условий для сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных
обязанностей; 3) кардинальное улучшение охраны здоровья семьи, увеличение помощи
семье в воспитании детей; 4) укрепление правовой защиты детства, поддержка семьи как
естественной среды жизнеобеспечения детей, обеспечение безопасного материнства и
охраны здоровья детей, улучшение питания, воспитания, образования и развития,
поддержка детей и молодежи, находящихся в особо трудных обстоятельствах, и др.
Решению указанных задач призваны способствовать специально разработанные меры по
каждому из четырех направлений рассматриваемого аспекта социальной политики.
73
В области поддержки семьи — совершенствование системы государственных
социальных гарантий поддержки благосостояния семей с детьми; государственное
стимулирование семейного предпринимательства, различных форм самозанятости,
введение долгосрочного льготного потребительского кредитования молодых семей и
семей, имеющих несовершеннолетних детей; развитие новых социальных технологий
поддержки семьи; стимулирование развития видов добровольного страхования, особенно
детей и молодежи.
Улучшению положения женщин должны были способствовать такие меры, как создание
условий для обеспечения безопасного материнства, родов, грудного вскармливания,
сохранения здоровья матери и ребенка, репродуктивного здоровья женщин, планирования
семьи; недопущение занятости женщин на работах с вредными и опасными условиями
труда; усиление государственного контроля за соблюдением законодательства о правах и
гарантиях работающих женщин, обеспечение стабилизации их занятости; совершенствование системы профессиональной подготовки и переподготовки женщин; создание
условий для совмещения профессиональных и семейных обязанностей работающим
женщинам, имеющим детей, и т.п.
В области улучшения положения детей — обеспечение детям бесплатной и всесторонней
медицинской помощи, охраны здоровья, социальной поддержки и защиты, бесплатного
образования, а также общедоступного дополнительного обучения; совершенствование
системы пособий на детей, усиление адресности их предоставления в зависимости от
уровня доходов семьи, приближение размера пособий к прожиточному минимуму;
расширение доступности круглосуточного отдыха и оздоровления детей, включая
восстановление санаторно-курортного лечения подростков, и др.
В сфере поддержки молодежи — внедрение различных форм долгосрочного
кредитования молодежи и молодых семей; формирование правовых основ и системы
государственной поддержки и стимулирования строительства экономичного жилья для
молодежи и молодых семей путем предоставления субсидий, ссуд, долгосрочных
кредитов, привлечение внебюджетных источников финансирования, содействие
деятельности обществ взаимного кредитования застройщиков; совершенствование
системы профориентации и начальной профессиональной подготовки молодежи, содействие ее трудоустройству и занятости, поддержка молодежного предпринимательства и
самозанятости.
Важным шагом в разработке современной демографической политики России является
формирование концепции демографического развития Российской Федерации на период
до 2015 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. № 1270Р. Эта концепция представляет собой систему взглядов, принципов и приоритетов в сфере
регулирования демографических процессов. Ее главное назначение — служить
ориентиром для органов государственной власти, а также местного самоуправления при
решении вопросов, касающихся рождаемости, оказания помощи семье, здоровья,
продолжительности жизни, миграции и иных аспектов долговременного развития.
Стратегическими целями концепции являются стабилизация численности населения
страны и формирование предпосылок к последующему демографическому росту.
Материализации стратегических установок концепции будет способствовать практическое
решение следующих задач демографического развития Российской Федерации:
•
в области укрепления здоровья — увеличение ожидаемой продолжительности
жизни населения, рост продолжительности здоровой (активной) жизни, улучшение
репродуктивного здоровья населения, улучшение качества жизни хронических больных и
инвалидов;
•
в
области
стимулирования
рождаемости
и
укрепления
семьи — создание предпосылок для повышения рождаемости, всестороннее укрепление
института семьи как формы жизнедеятельности личности, создание условий для самореализации молодежи, обеспечение адресной социальной защиты семьи, включая
предоставление материальной помощи при рождении ребенка;
74
• в области миграции и расселения — регулирование миграционных потоков в целях
создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской
Федерации, повышение эффективности использования миграционных потоков путем
достижения соответствия их объемов, направлений и состава социально-экономическому
развитию страны, обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и
формирование к ним отношения.
Для обоснования демографической политики и регулирования процессов воспроизводства
населения большое значение имеет разработка демографических прогнозов. С их помощью определяют возможные изменения в численности и составе населения, оценивают
демографическую ситуацию (т.е. совокупность показателей естественного и механического движения населения, а также изменения показателей рождаемости, смертности,
естественного прироста, половозрастной структуры, миграции населения и др.),
складывающуюся как в отдельных регионах, так и в целом по стране, выявляют
направление миграционных потоков населения и распределение их по сферам и отраслям
национальной экономики.
Разработка демографического прогноза численности населения и трудовых ресурсов
осуществляется в несколько этапов.
На первом этапе определяется возможный прирост численности населения в
прогнозируемом периоде в основном методом ретроспективной экстраполяции и методом
передвижки возрастов.
Метод ретроспективной экстраполяции опирается на сведения о динамике общей
численности населения за предшествующие годы. На основе расчета показателей среднегодового темпа изменения численности населения в эти годы и при условии
существования реальных возможностей распространения выявленной динамики на
прогнозируемый период перспективная численность населения каждого последующего
года (Нt+n) определяется как произведение численности населения за предыдущий год (Нt)
и среднегодового темпа изменения общей численности населения (h):
Нt+n = Ht+h * h.
Если численность населения изменяется неравномерно, то выделяют различные этапы,
отличающиеся друг от друга типом динамики и ее темпами. В пределах каждого этапа
рассчитывается среднегодовой темп, и в зависимости от принятой гипотезы дальнейшего
изменения демографической ситуации используются показатели того периода, который
наиболее однотипен с условиями основной гипотезы. В таком случае формула расчетов
примет следующий вид:
Нt+n = Ht * (hl) * (hb) * (hj),
где hl, hb, hj — среднегодовые темпы роста численности населения на разных этапах
анализируемого периода.
Возможная в прогнозируемом периоде численность населения может быть определена и
на основе использования локальных коэффициентов, характеризующих различные
элементы его воспроизводства. В этом случае разработка демографического прогноза
начинается с определения возможного прироста населения в прогнозируемом периоде по
формуле:
Ht+n = Ht + ΔHt+n,
где ΔHt+n = число рождений - смертность ± миграция.
Для страны в целом миграция, как правило, не имеет большого значения, однако для
отдельных ее регионов она может быть довольно существенной. Таким образом, прирост
населения включает суммарную характеристику трех самостоятельных показателей:
коэффициентов рождаемости (Кр), смертности (Кс) и миграции (Км), т.е. ΔН = Н * (Кр - Кс
+ Км). Может быть использован и коэффициент естественного прироста (Кпр): Кпр = Кр –
Кс.
Коэффициент рождаемости зависит от численности женщин в фертильном
(родовозможном) возрасте (с 15 до 50 лет), среднего коэффициента плодовитости и
75
коэффициента брачности и характеризует число рождений в среднем на 1000 женщин в
фертильном возрасте.
Коэффициент плодовитости позволяет судить о способности женского организма к
деторождению и исчисляется также в расчете на 1000 женщин в фертильном возрасте. Так
как он непосредственно зависит от возраста женщины, то и его расчеты ведутся по
когортам, каждая из которых включает пятилетние возрастные группы (15—19, 20—24 и
так далее до 50 лет). Кроме того, большое значение имеют расчеты показателей реального
воспроизводства. Коэффициент реального воспроизводства — это частное от деления
женской молодежи, вступившей в фертильный возраст, к численности женщин,
находящихся в этом возрасте.
Коэффициенты брачности рассчитываются раздельно для мужчин и женщин, начиная с 16
лет. Они представляют собой число браков, заключенных мужчинами и женщинами на
1000 человек соответствующего пола.
Определение численности населения в прогнозируемом периоде предполагает также
исчисление коэффициентов смертности и коэффициентов миграции:
Кс= Число умерших/ Среднегодовая численность населения ;
Км = Сальдо миграции /Среднегодовая численность населения
Метод передвижки возрастов, широко распространенный в практике стратегического
планирования при определении перспективной численности населения, позволяет учесть
изменения возрастной структуры различных групп населения и места их жительства
(город, село). Большое значение при решении указанной задачи имеют таблицы
доживаемости, показывающие количество людей, доживающих до следующей возрастной
группы. С помощью коэффициентов дожития можно спрогнозировать передвижку
возрастов на будущий период.
На втором этапе разработки демографического прогноза определяется структура
населения. При этом большое значение имеют расчеты:
• возрастной структуры населения. Все население страны делится на три большие
группы: а) население в дорабочем возрасте — от 0 до 15 лет включительно; б) население в
рабочем возрасте: мужчины — от 16 до 59 лет, женщины — от 16 до 54 лет; в) население в
послерабочем возрасте: мужчины — старше 60 лет, женщины — старше 55 лет;
• половой структуры населения;
• профессиональной группировки по специальностям с одновременным выделением
численности занятых в разрезе важнейших отраслей реального сектора экономики и сфер
деятельности.
Основной задачей
третьего этапа является определение размещения населения по
территории страны. При этом особое значение имеют группировки размещения населения
между городом и селом (73,0 и 27% в 2000 г.) и трансформация его из села в город (и
наоборот), т.е. миграция, и распределение по субъектам Российской Федерации.
Распределение необходимо для осуществления расчетов по так называемым
демографическим инвестициям (жилье, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство).
Одновременно данные расчеты позволяют: выявить излишек или недостаток населения в
определенных регионах; иметь представление о возможном предложении рабочей силы на
региональных рынках труда; судить о реальном соотношении различных групп населения
в отдельных регионах страны; получать необходимую информацию о реальных и
возможных направлениях демографических процессов. С группировкой населения по
территории страны связана территориальная структура инвестиций в национальную
экономику.
На четвертом этапе расчетов демографического прогноза определяются показатели
эффективности использования населения как производительной силы общества. При этом
исчисляются фактический уровень производительности труда в масштабах всей
экономики и в разрезе ее важнейших отраслей и прогнозируемый уровень
производительности труда. Прогноз динамики производительности труда имеет своей
целью выявить объективные тенденции изменения его уровня и темпов роста, определить
76
факторы роста производительности труда и их влияние на трудо-, капитало- и фондоемкость национальной экономики.
Результаты демографических прогнозов широко используются как в процессе
формирования социальной политики государства, в том числе и такого ее аспекта, как
политика в сфере занятости, так и при прогнозировании состояния рынка труда,
разработке федеральных региональных программ занятости, программ создания и
сохранения рабочих мест. При этом оперируют рядом ключевых терминов, раскрывающих сущность объекта регулирования и стратегического планирования. К ним
прежде всего относятся «рабочая сила», «рабочее место», «трудовые ресурсы», «трудовой
потенциал».
Под термином «рабочая сила» обычно понимают способность человека к труду,
совокупность его физических и духовных сил, благодаря которым он в состоянии
производить различные потребительные стоимости. Однако чтобы создать
материальные и духовные блага, недостаточно иметь определенный возраст и
возможности трудовой деятельности. Необходимо иметь профессиональную подготовку и
профессиональные навыки. Для характеристики этих понятий используют такие
категории, как: профессия — род трудовой деятельности, требующей определенной
подготовки и являющейся обычно источником существования; специальность — вид
занятий в рамках одной профессии; образование — результат усвоения
специализированных знаний, умений и навыков и необходимое условие подготовки
человека к жизни и труду; квалификация — уровень подготовленности, степень годности
к какому-нибудь виду труда.
С понятием «рабочая сила» тесно связано понятие «рабочее место», под. которым
следует понимать ограниченную в пространстве и во времени первичную ячейку
потенциально возможного процесса труда, представленную определенной совокупностью средств труда, трудовых функций, условий труда и предполагающую
наличие
у
работника
соответствующего
образовательно-профессиональноквалификациониого уровня. Совокупность рабочих мест представляет спрос на труд. Такие
рабочие места, как спрос на труд, называют эффективными. Эффективные рабочие места
— это величина, зависящая от множества факторов. Так, фактически рабочее место может
быть в наличии, но из-за отсутствия спроса на продукцию оставаться незанятым. Или:
физически рабочее место может быть одно, но для окупаемости высокой стоимости
оборудования эксплуатироваться в три смены, т.е. требовать труда трех работников.
Трудовые ресурсы — это понятие, характеризующее потенциальные возможности
занятости в национальной экономике, т.е. население страны, рассматриваемое как
производительная сила общества, которое может трудиться. В составе трудовых
ресурсов выделяют три группы населения: 1) население в дорабочем возрасте, т.е. в
возрасте до 16 лет (в Российской Федерации его доля в 1999 г. составила 20,7% от общей
численности населения); 2) население в рабочем возрасте (т.е. трудоспособное население
в возрасте от 16 до 55 лет — женщины и до 60 лет — мужчины, исключая неработающих
инвалидов труда и войны I и II групп) и лица трудоспособного возраста, получающие
пенсии по старости и на льготных условиях (мужчины — 50—59 лет, женщины — 45—54
года; в 1999 г. этот контингент составлял 58,4%); 3) население в послерабочем возрасте
(соответственно 55 и 60 лет и старше для женщин и мужчин), трудоспособное, занятое в
национальной экономике и не работающее в ней (в 1999 г. они составляли 20,9%).
В зависимости от способности к труду различают трудоспособных и нетрудоспособных
членов общества. Иначе говоря, люди могут быть нетрудоспособны в трудоспособном
возрасте (например, инвалиды I и II групп допенсионного возраста) и трудоспособны в
нетрудоспособном возрасте (например, работающие подростки и работающие пенсионеры
по старости). Трудоспособное население можно определить как совокупность лиц,
преимущественно в рабочем возрасте, способных по своим психофизическим данным к
участию в трудовом процессе. Границы рабочего возраста устанавливаются
законодательством страны.
77
Следующая очень важная категория, раскрывающая содержание понятия населения как
производительной силы общества, — трудовой потенциал. Под ним понимают общую
численность экономически активного населения страны, обладающего необходимыми
физическими, психическими и профессиональными параметрами, обеспечивающими возможность его участия в трудовой деятельности. Из этого определения следует, что в
понятие трудовой потенциал включаются элементы таких понятий, как трудовые ресурсы
и рабочая сила. Если говорить конкретно, в понятие «трудовой потенциал» входят все
люди рабочего и послерабочего возрастов, которые по своим данным (физическим,
психологическим, профессиональным) могут предложить услуги на рынке труда. Таким
образом, это не просто физически пригодное к трудовой деятельности население, а только
та его часть, которая имеет необходимый уровень образования, профессиональную
подготовку и квалификацию.
Синонимом трудового потенциала в количественном аспекте является термин
экономически активное население. В статистике и планировании под ним понимают часть
населения страны, обеспечивающую предложение рабочей силы для производства товаров
и услуг. В состав экономически активного населения входят занятые и безработные.
Уровень экономической активности населения определяется путем деления численности
экономически активного населения на общую его численность.
В численность занятого населения включаются лица обоего пола в возрасте от 16 лет и
старше, а также лица младшего возраста, которые в рассматриваемом периоде:
а)
выполняли работу по найму за вознаграждение на условиях полного либо
неполного
рабочего
времени,
а
также
иную приносящую доход работу индивидуально или у отдельных граждан, независимо от
сроков получения непосредственной оплаты или доходов за свою деятельность. Исключаются
из
числа
занятых
зарегистрированные
безработные,
выполняющие оплачиваемые общественные работы, полученные через службу занятости,
учащиеся и студенты, направленные на оплачиваемые сельскохозяйственные работы
учебными заведениями;
б)
временно
отсутствовали
на
работе
из-за:
болезни
или
травмы, ухода за больными; ежегодного отпуска или выходных дней; компенсационного
отпуска или отгулов, возмещения сверхурочных работ или работ в праздничные (выходные)
дни;
работы
по
специальному
графику;
нахождения
в
резерве (такое имеет место при работе на транспорте); установленного законом отпуска по
беременности, родам и ходу за ребенком; обучения, переподготовки с отрывом от
производства; учебного отпуска, отпуска без сохранения или сохранением содержания по
инициативе администрации; забастовки и других подобных причин;
в) выполняли работу без оплаты на семейном предприятии.
В свою очередь, к безработным относится часть экономически активного населения от 16
лет и старше, которая в рассматриваемый период:
а)
не имела работы или доходного занятия;
б)
зарегистрирована
в
органах
службы
занятости
в
целях
поиска подходящей работы;
в)
занималась
поиском
работы,
т.е.
обращалась
в
государ
ственную
или
коммерческую
службу
занятости,
к
админис
трации
предприятий,
использовала
или
помещала
объявления
в
печати,
предпринимала
шаги
к
организации
собственного
дела;
г)
была готова приступить к работе;
д)
проходила
обучение
или
переподготовку
по
направле
нию службы занятости.
Для отнесения лица к категории безработных необходимо одновременное наличие у него
четырех первых условий.
78
Учащиеся, студенты, пенсионеры и инвалиды учитываются в качестве безработных, если
они занимаются поиском работы и готовы приступить к ней.
Для характеристики безработицы обычно используют два основных показателя: 1) уровень
безработицы — удельный вес численности безработных в численности экономически
активного населения; 2) продолжительность безработицы — промежуток времени, в
течение которого лицо не имеет работы (с момента начала поиска работы и до момента
трудоустройства или до рассматриваемого периода).
Наконец, в состав экономически неактивного населения входит та часть населения,
которая не относится ни к занятым, ни к безработным:
• учащиеся и студенты, слушатели и курсанты, посещающие дневные учебные заведения
(включая очные аспирантуры и докторантуры);
• лица, получающие пенсии по старости и на льготных условиях, а также по случаю
потери кормильца при достижении ими пенсионного возраста;
лица, получающие пенсии по инвалидности (I, II, III групп);
• лица, занятые ведением домашнего хозяйства, уходом за детьми, больными
родственниками и др.;
• отчаявшиеся найти работу, т.е. лица, которые прекратили поиск работы, исчерпав все
возможности ее получения, но которые могут и готовы работать;
• другие лица, которым нет необходимости работать, независимо от источника их
доходов.
Регулирование и стратегическое планирование занятости осуществляются на основе
политики государства в области занятости населения и развития кадрового потенциала. В
Российской Федерации на 1996—2000 гг. эта политика предусматривала решение таких
стратегических задач, как: 1) обеспечение рациональной структуры занятости населения;
2) достижение сбалансированности рабочей силы и рабочих мест; 3) предупреждение
массовой безработицы; 4) создание новых и повышение эффективности существующих
рабочих мест; 5) развитие кадрового потенциала; 6) совершенствование системы
обучения, переобучения, переподготовки и повышения квалификации кадров; 7) рост
мобильности трудовых ресурсов.
Осуществлению указанных задач должны способствовать следующие совместные меры
федеральных и региональных органов власти:
• проведение сбалансированной инвестиционной и налоговой политики, стимулирующей
более полное использование имеющихся рабочих мест, развитие малых предприятий;
• разработка на основе прогнозов социально-экономического развития генеральной
схемы развития рабочих мест;
• введение системы стимулирования развития предпринимательства, малого и среднего
бизнеса, индивидуальной трудовой деятельности, прежде всего в регионах с критической
ситуацией на рынке труда;
• оптимизация масштабов занятости в межгосударствен ном секторе экономики,
обеспечение государственного контроля за соблюдением трудового законодательства в
этой сфере;
совершенствование механизма привлечения иностранной рабочей силы (введение
системы квотирования), обеспечивающего приоритетное право российских граждан на занятие вакантных мест;
• разработка специальных программ по стабилизации занятости в регионах с кризисной
ситуацией на рынке труда, монопромышленных городах, районах Крайнего Севера.
Развитие кадрового потенциала страны намечается обеспечить на основе:
а)
введения государственных профессиональных стандартов, соответствующих
международным требованиям, создания системы сертификации и аттестации персонала;
б)
формирования
и
обеспечения
систем
государственного
заказа на подготовку и переподготовку кадров для приоритетных и инновационных сфер
деятельности;
79
в)
обеспечения
качества
образовательных
услуг
на
базе
усовершенствования механизма лицензирования и аккредитации образовательных
организаций, сертификации и аттестации преподавателей, издания учебных и
методических
пособий,
современных
педагогических
технологий,
создания
сети методических и информационных центров.
Конкретным инструментом реализации политики государства в области занятости
населения является прежде всего стратегическое планирование, предусматривающее
использование правового, экономического и финансового механизмов.
В настоящее время основными формами стратегического планирования занятости
населения в Российской Федерации являются разработка прогнозов состояния рынка
труда, федеральных целевых программ содействия занятости населения, комплексных
программ создания и сохранения рабочих мест, а также генеральных схем развития
рабочих мест. Подготовка перечисленных плановых документов осуществляется на
основе использования системы показателей комплексного прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации. В нее входят показатели производства,
рынка труда, доходов и потребления, фондов и материальных ресурсов, а также
финансовые показатели.
К показателям производства относятся: ВВП, ВНП, НД и ВВП (ВНП, НД в расчете на
душу населения). Основными показателями рынка труда являются занятость,
незанятость, безработица, свободные рабочие места, совместители, спрос на рабочую
силу, предложение рабочей силы. Показатели доходов и потребления — это номинальная
заработная плата, реальная заработная плата, реальные доходы населения, социальные
пособия, пенсии и стипендии. Важнейшие показатели фондов и материальных ресурсов
— объем фондов, ввод и выбытие фондов, фондовооруженность, другие материальные
ресурсы. В группу финансовых показателей входят уровень инфляции, уровень
потребительских цен, кредитные вложения (в том числе кратко- и долгосрочные), объем
эмиссии, курс доллара (обменный и реальный), ставка рефинансирования ЦБ РФ, ставка
по межбанковскому кредиту, доходы и расходы федерального бюджета, объемы
неплатежей.
В системе стратегического планирования занятости населения особое значение имеет
прогнозирование состояния рынка труда, поскольку прогноз состояния рынка труда является для федеральных и региональных органов власти важнейшей предпосылкой
формирования ими правильной стратегии и тактики социально-экономического развития,
совершенствования рыночных отношений, разработки бюджетов, мер по социальной
защите граждан, эффективной демографической политики и т.п.
Теоретической основой прогнозирования рынка труда являются равновесная и
неравновесная модели описания функций спроса и предложения рабочей силы. Обе эти
модели исходят из того, что под спросом на рабочую силу в них понимается
количественное выражение потребностей предприятий и организаций в работниках, в том
числе и нереализованных. В таком случае спрос (LS) может быть представлен следующей
формулой:
LS = L + V,
где L — реально существующая занятость;
V — вакансии, или количество свободных рабочих мест.
Предложение рабочей силы (LP ) может быть выражено следующим образом:
LP = L+ N * КP,
где N — численность незанятых по биржевой статистике;
КP — коэффициент досчета, изменяющийся по логистической кривой в определенном
интервале (количество обращающихся в службу занятости от общего числа незанятых,
например, каждый восьмой, шестой, третий).
В равновесной модели главным регулирующим фактором считается заработная плата, а
уравнение спроса и предложения рабочей силы записывается в линейной форме:
LS = a1 (W/P) + a2FS ;
80
LP=b1( W/P)+b2Fp,
где LS — спрос на рабочую силу;
LP — предложение рабочей силы; W — номинальная заработная плата; Р — уровень цен;
FS и Fp — экзогенные (внешние по отношению к моделируемой системе) переменные,
определяющие спрос и предложение рабочей силы; а и b — значения неизвестных
параметров.
В данной модели заработная плата приводит рынок к равновесию, т.е. LS = LP , а из
системы уравнений однозначно определяется выравнивающий уровень заработной платы
(WIP) и равновесный уровень занятости (L).
В неравновесной модели предполагается, что спрос и предложение не равны в любой
момент времени, а занятость, реально наблюдаемая в данный момент, представляет собой
величину, минимальную среди величин спроса и предложения: L = min {LS, LP}. Сказанное
означает, что реально занято в любой момент времени может быть не больше, чем
предъявляется спрос на рабочую силу со стороны предприятий, и не больше, чем
количество предлагавших ее.
Согласно классическому условию равновесия рынка dQ/dL = W/P (т.е. дополнительные
ресурсы труда используются, пока предельная их производительность dQ/dL эквивалентна
реальной заработной плате) уравнение спроса может принять следующий вид:
LS = LS(W/P, Q),
где W/P — уровень реальной заработной платы; Q — объем производимой продукции,
причем d(LS)/d(W/P) < 0, d{LS)/dQ > 0.
Прогнозы занятости разрабатываются в следующей логической последовательности.
Поскольку главным источником рабочей силы является население страны, а именно, его
трудоспособная часть, сначала определяются численность и половозрастной состав
населения в прогнозируемом периоде. При этом следует учитывать демографическое и
миграционное поведение людей. После определения общей численности населения и его
половозрастной структуры выясняется количество трудовых ресурсов (экономически
активного населения) в прогнозируемом периоде. Для этого делают выборку
соответствующих возрастов из общей численности населения (мужчин — 16—59 лет,
женщин — 16—54 года). Полученный результат корректируется на численность неработающих инвалидов и работающих подростков и пенсионеров, характеризует
предложение рабочей силы на рынке труда.
Разработанный прогноз предложения рабочей силы дополняется следующими
качественными параметрами — распределением по полу, возрасту, уровню образования и
др.
Значительно более сложной задачей является оценка ожидаемого спроса на рабочую силу.
На этом этапе акцент делается на динамику рабочих мест в прогнозируемом периоде,
которая определяется исходя из следующего уравнения баланса рабочих мест:
ФРМt+n = ФРМt – ВФРМt+n + ΔФРМt+n ,
где ФРМt+n — количество рабочих мест на конец прогнозируемого периода;
ФРМt — количество рабочих мест на начало прогнозируемого периода;
ВФРМt+n — выбытие рабочих мест в прогнозируемом периоде в связи с износом
оборудования, банкротством предприятий, по экономическим причинам;
ΔФРМt+n — ввод новых рабочих мест в прогнозируемом периоде.
Физические рабочие места берутся за основу, потому что они в значительной мере
определяют спрос на рабочую силу. Выбытие рабочих мест прогнозируется достаточно
точно, поскольку существуют отраслевые коэффициенты сокращения активной части
основных производственных фондов. Количество вводимых в прогнозируемом периоде
новых рабочих мест является функцией объема капитальных вложений по всем формам
собственности и стоимости новых рабочих мест. Объем капитальных вложений по
отраслям рассчитывается по макромодели экономической динамики, а стоимость нового
рабочего места определяется с учетом его усложнения и темпов инфляции.
81
Российский ученый А. Семенов5 разработал алгоритм расчета спроса на рабочую силу,
основанный на предположении, что число рабочих мест в определённый момент будущего принимается равным сумме занятых и вакансий.
Этап 1. Рассчитывается выбытие рабочих мест (сокращение занятости) в связи с износом
основных производственных фондов (ВФ). Оно определяется как произведение числа
рабочих мест в прогнозируемом году и коэффициента выбытия основных фондов отрасли,
т.е.
ВФt = (ЧЗt + ЧВt) • К,
где ЧЗt — число рабочих мест, занятых в году t; ЧВt — число вакансий в год t;
К — постоянный коэффициент выбытия активной части основных производственных
фондов.
Этап 2. Определяется возможное в прогнозируемом периоде выбытие рабочих «мест в
связи с банкротством предприятий (ВБ). Расчет ведется по формуле:
ВБt = (ЧЗt – ЧtИЗ) • УtУБ : ТtИН ,
где ЧtИЗ — накопленный в году t потенциал изменений численности; УtУБ — доля
убыточных предприятий в общем количестве предприятий отрасли в году t; ТtИН — темп
инфляции в году t.
В качестве условия на этом этапе принимается равенство численности работников на
убыточных предприятиях и средней численности на предприятиях отрасли.
Динамика доли убыточных предприятий определяется следующим образом:
КtУБ = Кt-1УБ * (1 – 1/ТtИН).
Этап 3. Рассчитывается возможное избавление предприятий отрасли от накопленного
потенциала изменений численности работников (Вt из). Эта процедура осуществляется исходя из следующего соотношения:
ВtИЗ = ЧtИЗ • (1 – КtУБ / ТtИН) • 100 (100 – ТtОП / ТtИН ),
где ЧtИЗ — накопленный потенциал излишней численности в отрасли к году t, ТtОП —
динамика объема производства в году t.
Из данной формулы следует, что чем больше спад производства, тем быстрее предприятия
отрасли избавляются от излишней численности работников. Для того чтобы избежать
двойного счета, рекомендуется из общей излишней численности работников вычесть ту ее
часть, которая обусловлена банкротством.
Этап 4. Определяется возможное выбытие рабочих мест по экономическим причинам
(ВЭ). В этих целях используется формула
ВЭt = ВБt + ВtИЗ.
Этап 5. Рассчитывается показатель прироста потенциала изменений численности в
прогнозируемом году (ΔЧИЗ), используемый для характеристики изменения уровня
скрытой безработицы в зависимости от темпов роста (спада) производства, темпов
инфляции и выбытия излишней численности. Расчет ведется по формуле
ΔЧtИЗ = ЧЗt – ЧЗtИЗ – ВБt * ТtОП * КЭЛ - ВtИЗ – ВФt,
тогда
ЧtИЗ = ЧЗt-1ИЗ + ΔЧtИЗ,
где КЭЛ — коэффициент эластичности роста скрытой безработицы в зависимости от
динамики объемов производства.
Этап 6. Содержанием этого этапа является решение главной проблемы алгоритма расчета
— расчет величины ввода в действие новых рабочих мест. Он строится при допущении
условия, согласно которому число вновь вводимых рабочих мест (ВИ) есть функция их
стоимости, дифференцированной по отраслям национальной экономики, и объемов
капиталовложений:
ВИt = (КtВ/СtРМ + ВИtН/ТtИН) * КtСМ,
где КtВ — капитальные вложения в отрасль в году t; КtСМ — коэффициент сменности в
отрасли в году t; СtРМ — стоимость ввода нового рабочего места в году t; ВИtН/ТtИН —
ввод рабочих мест за счет частных инвесторов в году t.
82
Этап 7. Это заключительный этап алгоритма расчетов прогнозной численности занятых в
отраслях национальной экономики. Он строится с помощью следующего балансового соотношения между числом рабочих мест и числом вакансий:
ЧЗt = ЧЗt-1 - ВФt - ВЭt + ВИt – ЧВt.
Если к полученным данным о численности рабочей силы добавить численность
военнослужащих, высвобождаемых из вооруженных сил, а также занятых на учебе с
отрывом от производства, в домашнем хозяйстве, то в совокупности получим вариант
прогноза занятости и потенциальной рабочей силы. Разность между их общей
численностью и занятыми в основных сферах и отраслях национальной экономики и на
учебе с отрывом от производства будет характеризовать численность безработных.
Прогноз формирования совокупной рабочей силы и ее возможного использования в
экономике Российской Федерации может вестись по более уточненной схеме (табл. 4.2).
ФОРМИРОВАНИЕ РЫНКА ТРУДА В 20… г. (млн человек)
Показатели
Отчет за
2001 г.
Прирост за 200..
– 200..гг.
Прогноз на
200.. г.
I.
Предложение на рынке труда
совокупной рабочей силы
II.
Спрос на рабочую силу со
стороны совокупных владельцев
рабочих мест, всего.
В том числе:
на предприятиях и в организациях
государственной собственности
на предприятиях смешанных форм
собственности
Из них:
в акционерных обществах
на арендных предприятиях
в ассоциациях, концернах, объединениях
на предприятиях с участием иностранного капитала
в общественных фондах
в кооперативном секторе
Из них:
в
сельскохозяйственных
кооперативах
в кооперативах по производству
товаров и услуг
в потребительской кооперации
в
частнопредпринимательском
секторе всего
В том числе:
на частных предприятиях
в домашних хозяйствах населения
в фермерских хозяйствах
в ИТД
83
работающие по договору-подряду
III.Спрос на потенциальную рабочую
силу, занятую подготовкой к труду и
учебой с отрывом от производства
IV.Потенциальная рабочая сила,
занятая в домашнем хозяйстве, всего
В том числе безработные
Прогнозные расчеты состояния рынка труда дополняются расчетами движения рабочей
силы (табл. 4.3).
ПРОГНОЗ ДВИЖЕНИЯ РАБОЧЕЙ СИЛЫ
Показатели
I. Появится на рынке труда, всего
В том числе:
за счет прироста трудоспособного населения и лиц старшего
возраста
в результате сокращения занятых на государственных предприятиях
за счет уменьшения занятости в кооперативном секторе
из домашнего хозяйства
II. Покинет рынок труда после заключения договоров о найме на
работу, всего
В том числе:
на предприятиях смешанных форм собственности
на предприятиях и в организациях частнопредпринимательского
сектора
пополнит численность безработных
Млн чел
Повышению качества прогнозов состояния рынка труда способствует разработка
отчетных и прогнозных балансов трудовых ресурсов, составляемых ежегодно по стране в
целом и по субъектам Российской Федерации. Баланс представляет собой систему
показателей, характеризующих наличие трудовых ресурсов и их распределение по сферам
и видам деятельности, по городам и сельской местности; состоит из ресурсной и
распределительной частей. Первая из них характеризует наличие трудовых ресурсов и
источники их формирования. Во второй части трудовые ресурсы разделяются на
экономически активное и экономически неактивное население, отдельно выделяются
учащиеся в трудоспособном возрасте, обучающиеся с отрывом от производства (табл.
4.4).
БАЛАНС ТРУДОВЫХ РЕСУРСОВ
Показатели
Отчет
Оценка
Прогноз
1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.
84
1. Трудовые ресурсы, всего
В
том
числе:
трудоспособное население в
трудоспособном возрасте
лица старшего возраста и
подростки, занятые в
национальной экономике
Из них:
лица старшего возраста
подростки
II. Распределение трудовых
ресурсов
Всего занято в национальной экономике (без лиц
в личном подсобном
хозяйстве)
В том числе:
в промышленности
в сельском хозяйстве
в строительстве и т.д.
по найму (ведение частного
домашнего хозяйства)
учащиеся в трудоспособном
возрасте, обучающиеся с
отрывом от производства
военнослужащие
трудоспособное население
В том числе:
в трудоспособном возрасте,
не занятое экономической
деятельностью и учебой
В процентах к трудовым
ресурсам
85
§ 4. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ОТРАСЛЕЙ
СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
В системе национальной экономики любой страны мира имеется комплекс отраслей,
назначение которых — обслуживание процесса удовлетворения социальных и духовных
потребностей населения. Благодаря их функционированию обеспечиваются не только
формирование и реализация потенциала населения как производительной и
потребительной силы общества, но и развитие интеллекта человека, его личности.
В настоящее время в Российской Федерации к отраслям социальной сферы относят
образование, культуру и искусство, здравоохранение, туризм, отдых, физическую культуру и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство. Все эти отрасли являются объектами
государственного регулирования и стратегического планирования, а их развитие в
значительной мере определяется соответствующим аспектом социальной политики.
Вступление Российской Федерации в эпоху рыночных реформ обусловило объективную
необходимость коренного реформирования и социальной сферы. Стратегические цели,
тактические задачи и система мероприятий в этой области нашли свое отражение в
следующих документах: «Программа социальных реформ в Российской Федерации на
период 1997—2000 гг.»; «Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства»;
«Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской
Федерации на долгосрочную перспективу (на период до 2010 г.)»; Федеральная целевая
программа «Жилище» на 2002—2010 гг. Главная задача намеченных реформ состоит в
том, чтобы на основе структурных изменений, развития учреждений различных
организационно-правовых форм и расширения сферы платных услуг обеспечить рост их
разнообразия, объема и качества. В правовом обеспечении реформ большое значение
придается принятию Федерального закона «О государственных минимальных
стандартах», который позволит государственным органам власти получить нормативноправовую базу для практического обеспечения конституционных прав граждан и
социальных гарантий по основным показателям уровня жизни.
Целевые установки политики в области социальной сферы, мероприятия по их
достижению материализуются в различных плановых документах, в том числе в
федеральном, региональных и местных бюджетах, в федеральных и региональных целевых программах по решению важнейших проблем развития отраслей социальной сферы
и в прогнозах ее развития.
Стратегическое планирование развития системы образования в Российской
Федерации ориентировано на реализацию главной цели политики в этой области,
состоящей в удовлетворении потребностей граждан России в образовании, гармоничном
развитии личности и творческих способностей человека, повышении интеллектуального и
культурного потенциала страны, с соблюдением принципов равных стартовых условий
при минимальных государственных гарантиях. Достижению этой стратегической цели
должно способствовать решение задач более локального плана. К наиболее важным из
них относятся:
1) создание экономической базы для реального действия уже принятых законодательных
актов, например федеральных законов «Об образовании», «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании», федеральных программ «Развитие образования в
России», «Дети России»;
2) содействие развитию сети, как государственных, так и негосударственных
образовательных учреждений;
3) организация и обеспечение функционирования государственно-общественной системы
качества и контроля деятельности образовательных учреждений всех типов (лицензирование, аттестация, аккредитация);
4) введение в действие государственных образовательных стандартов, нормативов
материально-технического обеспечения и финансирования учреждений и организаций
системы образования, а также образовательно-профессиональных программ;
86
5) развитие программно-целевого механизма управления и финансирования образования,
поддержка региональных и федеральных программ, усиление координации региональных
и федеральных программ развития образования.
Плановые расчеты ведутся по всем структурным элементам системы образования
России, а именно: дошкольному, общему, начальному и среднему профессиональному,
высшему, послевузовскому и дополнительному. При этом учитывается, что если начиная
с дошкольного и кончая высшим образованием граждане России имеют право на
бесплатное образование, то послевузовское и дополнительное образование предоставляется
только за плату. В расчетах используются такие целевые показатели, как: количество
образовательных учреждений всех типов;
численность учащихся (студентов)
образовательных учреждений с разбивкой по классам (курсам), возрасту, специальностям
и т.п.; прием и выпуск из учебных заведений; объемы площадей образовательных учреждений по функциональному назначению и некоторые другие. При анализе состояния
системы образования и постановке задач по ее развитию разработчики плановых документов применяют и расчетные показатели: сменность работы школ; учебные площади
в расчете на одного учащегося; обеспеченность местами детей, находящихся в дошкольных учреждениях (на 100 мест приходится ... детей); обеспеченность детей дошкольного
возраста услугами дошкольных учреждений (на 1000 детей приходится ... мест);
численность студентов высших и средних специальных учебных заведений в расчете на
10 000 населения; выпуск специалистов из высших и средних специальных учебных
заведений в расчете на 10 000 населения и некоторые другие.
При планировании развития сети дошкольных учреждений учитываются: предложение
мест дошкольными учреждениями (количество на начало планового периода — выбытие
в течение планового периода и ввод в течение планового периода); общая численность
детей, которые будут воспитываться в детских садах и яслях (расчет ведется на основе
данных о численности детей дошкольного возраста, степени обеспеченности их
дошкольными учреждениями, численности работающих женщин в возрасте от 18 до 44 лет,
уровне доходов семей). Затраты на содержание дошкольных учреждений определяются с
помощью различных норм и нормативов. Планирование общего образования в Российской
Федерации осуществляется в разрезе городской и сельской местно сти по следующим
основным показателям: контингент учащихся, количество классов, прием и выпуск
учащихся, среднее число учащихся в одном классе, сменность занятий, сеть школ и ее
развитие. Центральное место в этой системе показателей занимает контингент учащихся,
так как на его основе делаются все последующие расчеты (количество школ, классов,
численность педагогических кадров и др.). Основой для его расчетов является
перспективная численность детей школьного возраста, определяемая на основе данных
статистики и демографических прогнозов, коэффициентов отсева, миграции населения.
Контингент учащихся планируется по группам школ и группам классов (подготовительный; 1—3; 4—8; 9—11(12)) и определяется из количества учащихся в возрасте от 6
до 16 лет на начало планируемого периода, возможного увеличения контингента за счет
приема в первый и девятый классы и ожидаемого сокращения числа учащихся за счет
выпуска из 8 и 11 классов.
Планирование школьной сети начинается с определения количества необходимых
классных комнат (Кк) по формуле
Кк = Нк/(ЧуКс),
где Нк — наполняемость класса; Ч — численность учащихся; Кс — коэффициент
сменности работы школы.
Прирост классных комнат определяется как разность между их потребностью и
фактическим наличием на начало планируемого периода. Он обеспечивается за счет
нового строительства, расширения действующих школ. При расчете количества
ученических мест используется норматив обеспеченности одного ученика площадью
классных комнат.
Расчет контингента учащихся и распределение их по школам и классам позволяет
выявить потребность в педагогических кадрах и запланировать их подготовку. По
начальным классам потребность в учителях соответствует количеству классов или
классов-комплектов, а по всем остальным рассчитывается в зависимости от количества
классов и недельной загрузки одного учителя. Этот расчет осуществляется по следующей
формуле
87
ЧП = (К * СК)/ СУ,
где Чп —численность педагогических кадров;
К — количество классов в планируемом периоде; Ск — количество педагогических
ставок на один класс; СУ — количество педагогических ставок на одного учителя.
Количество педагогических ставок на один класс определяется путем деления недельной
нагрузки в часах на один класс согласно учебному плану на недельную нагрузку в
расчете на одного учителя. В связи с несовпадением в ряде случаев недельной нагрузки
учителя по сравнению с нормативной, равной 18 часам, определяется средняя нагрузка на
одного педагога. Разделив среднюю сложившуюся нагрузку на одного педагога на
нормативную, получают расчетный показатель количества ставок на одного учителя.
При расчетах материальных и финансовых ресурсов, требуемых для функционирования
системы общего образования, учитывается, что часть ее учреждений предоставляет свои
услуги на платной основе.
Важное значение в обеспечении экономического и социального прогресса страны,
удовлетворении потребностей рынка в высококвалифицированной рабочей силе имеет
система начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального
образования. Стратегическое планирование ее развития осуществляется по мере
финансовых возможностей государства и в соответствии с положениями основных
направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации
на долгосрочную перспективу по реформированию этой системы.
Стратегический курс государства в отношении начального профессионального
образования состоит в том, чтобы: во-первых, сохранить и развивать сеть учреждений
начального профессионального образования; во-вторых, осуществлять постоянное
совершенствование системы подготовки и переподготовки
квалифицированных
рабочих с учетом структурной перестройки экономики и потребностей региональных
рынков труда; в-третьих, привлекать к подготовке и переподготовке персонал,
высвобождаемый с предприятий, и незанятое население в учреждения начального
профессионального образования.
Решение главных задач в области среднего профессионального образования связано с
развитием различных форм интеграции среднего и высшего профессионального образования и созданием региональных комплексов среднего профессионального образования с
ориентацией на запросы населения и местные рынки труда.
В области вузовского и послевузовского профессионального образования в период до
2001 г. и далее государство призвано: создавать необходимые условия для равноправного
доступа граждан Российской Федерации к высшему и послевузовскому образованию;
формировать систему высшего профессионального образования с учетом потребностей
государства в специалистах и интересов отдельной личности; развивать федеральные и
региональные учебно-научно-производственные комплексы на базе уже имеющихся
учебных заведений, повышая их научный потенциал за счет присоединения к ним
отраслевых научных организаций; совершенствовать систему финансирования высшего и
послевузовского образования путем консолидации бюджетных средств всех уровней,
внебюджетных источников и средств населения, выделяя при этом средства
федерального бюджета лишь на уровне минимальных нормативов. В связи с последним
обстоятельством государственным профессиональным заведениям предоставлено право
оказывать часть своих услуг на платной основе. Например, прием студентов в вузы за
плату в определенной доле к общему набору первокурсников.
В процессе стратегического планирования развития системы высшего, среднего и
начального профессионального образования решаются две принципиально важные
задачи:
• выявление потребностей рынка труда в рабочей силе разных специальностей и уровня
квалификации;
• определение источников ее удовлетворения.
При определении потребностей в работниках разных специальностей и уровня
квалификации
исходят
прежде
всего
из
сложившейся
профессиональноквалификационной структуры работников на начало планируемого периода по предприятиям и организациям всех форм собственности. Эту информацию представляют
органы государственной статистики и Министерство труда и социального развития. Потребность в дополнительной рабочей силе определяют на основе заявок коммерческих
88
структур, государственных учреждений и организаций, учитывающих рост производства,
необходимость возмещения убыли персонала по различным причинам (уход на пенсию,
призыв в вооруженные силы, текучесть кадров, в связи со смертью и т.п.). Исходя из
конъюнктуры рынка, тенденций в структуре национальной экономики производится
досчет возможной емкости рынка услуг специалистов и рабочих высокой квалификации.
Используя данные демографических прогнозов о половозрастной структуре населения в
течение планируемого периода и исходя из возможностей средних и высших учебных
заведений по подготовке специалистов, государственным образовательным организациям
устанавливается план приема студентов с разбивкой по специальностям. Численность
студентов по всем формам обучения служит базой для определения потребностей в
профессорско-преподавательском составе и объемов финансирования учреждений
профессионального образования.
Численность профессорско-преподавательского состава на предварительной стадии
расчетов определяется по нормативному соотношению определенного количества
студентов в расчете на одного преподавателя (15,0 : 1,8 : 1,3 : 1,0). В последующем
данный расчет уточняется. Объем педагогической нагрузки в часах, зависящий от
учебного плана образовательного учреждения, числа часов, отведенных на изучение
каждой входящей в него дисциплины, делится на нормативную нагрузку в течение
учебного года одного преподавателя. Объемы финансирования учреждений профессионального образования определяются величиной фонда он латы труда, нормируемых
расчетов материальных ресурсов и услуг коммунального хозяйства.
Главная цель
стратегического
планирования
развития культуры —
материализация намеченных в программе социальных реформ мероприятий по
сохранению и наращиванию культурного потенциала страны. В связи с переходом к
рыночному хозяйству смещаются акценты в регулировании сферы культуры. Внимание
государства концентрируется на повышении эффективности выделяемых учреждениям
культуры финансовых ресурсов, создании необходимых условий для их частичного
самофинансирования, поддержке объектов, включенных в списки всемирного
культурного и природного наследия и отнесенных к особо ценным объектам культурного
наследия Российской Федерации.
В процессе разработки прогнозов и программ развития культуры используются
показатели, характеризующие сеть культурно-просветительских учреждений (библиотек,
домов культуры, парков культуры и отдыха, цирков, театров, музеев и др.) и
обеспеченность населения их услугами. Объемы финансирования культурнопросветительских учреждений зависят от динамики их сети и возможностей бюджетов
всех уровней. Целенаправленность мероприятиям государства в культурнопросветительской сфере России до 2000 г. придавала президентская программа «Развитие
и сохранение культуры и искусства Российской Федерации в 1997—1999 гг.», имевшая
широко представленный региональный аспект. Этой программой предусматривалась
структурная перестройка сети учреждений культуры, передача субъектам федерации
отдельных федеральных учреждений, связанных с непосредственным обслуживанием
населения, содействие формированию и развитию системы негосударственных учреждений культуры. В программе содержались задания по постановлению, реставрации
памятников истории и культуры, исторических комплексов, заповедных территорий,
фондов музеев, архивов и библиотек и укреплению их материально-технической базы.
Стратегическими целями культурной политики государства на период до 2010 г.
являются: сбережение культурного потенциала и культурного наследия страны, системы
творческого и художественного образования, обеспечение преемственности развития
российской культуры, наряду с поддержкой многообразия культурной жизни, культурных
инноваций, содействие развитию отечественной кинематографии; обеспечение единства
культурного пространства, равных возможностей для жителей различных территорий
страны и представителей разных социальных групп для получения доступа к культурным
ценностям, создание условий для диалога культур в многонациональном государстве;
формирование ориентации личности и социальных групп на ценности, обеспечивающие
успешную модернизацию российского общества.
89
Большое значение в практической реализации этих целей будет иметь федеральная
целевая программа «Культура России (2001—2005 гг.)», объем финансирования которой
составляет 49,2 млрд руб.
Важнейшей социальной проблемой, которую приходится решать всем странам мира,
является охрана здоровья населения. Стратегические задачи планирования развития
системы здравоохранения России определяются в настоящее время целями реформ в этой
области, намеченных к реализации в период до 2001 г. Стратегическая цель
реформирования здравоохранения состоит в улучшении качества медицинской помощи
населению. Ее достижению должны способствовать такие структурные и функциональные
преобразования в системе здравоохранения, как:
• обеспечение устойчивости функционирования учреждений здравоохранения за счет
изменения порядка и объемов финансирования отрасли;
• придание приоритетного характера в государственной и муниципальной системах
здравоохранения профилактическим мероприятиям по снижению заболеваемости и
смертности, угроз возникновения эпидемий, формирования здорового образа жизни;
• повышение эффективности использования финансовых, материальных и кадровых
ресурсов здравоохранения;
• защита прав на получение своевременной и качественной медицинской помощи.
В процессе регулирования и стратегического планирования системы здравоохранения
должны учитываться общие условия, в рамках которых эта отрасль будет
функционировать, а именно: сохранение основных позиций государственной системы
здравоохранения; формирование конкурентной среды в сети лечебно-профилактических
учреждений независимо от форм собственности; использование рыночных механизмов
регулирования и функционирования отрасли. При стратегическом планировании системы
здравоохранения преимущество отдается развитию амбулаторно-поликлинической и
санитарно-профилактической помощи, поскольку предназначение этих видов бесплатных
услуг — предохранять население от заболеваний.
При определении основных показателей развития здравоохранения на плановый период
привлекаются данные демографических прогнозов о численности населения в планируемом периоде, его половозрастной структуре. Кроме того, учитываются сведения о
состоянии здоровья населения, расчетные данные о действующей сети лечебнопрофилактических, санитарно-профилактических, аптечных, санаторно-курортных и
оздоровительных учреждений, учреждений отдыха с разбивкой этих данных по формам
собственности этих учреждений, городской и сельской местности. Осуществляется анализ
возможностей отечественной медицинской промышленности, уровня медицинского
обслуживания по регионам страны, определяются районы и виды лечебной помощи,
которые должны получить преимущественное развитие в плановом периоде.
Основными показателями, используемыми в плановых расчетах, являются число
больничных коек, эффективность их использования, количество врачебных должностей.
Число больничных коек и врачебных должностей в определенной мере позволяет судить о
состоянии обеспеченности населения важнейшими видами медицинской (амбулаторнополиклинической и больничной) помощи. Вместе с тем эти показатели используются при
планировании развития сети медицинских учреждений, определении численности
обслуживающего персонала, для расчетов и выделения материально-технических и
финансовых ресурсов. Показатели «больничная койка» и «врачебная должность»
являются исходными для определения ассигнований, нормативов медицинского
снабжения, расхода медикаментов, оборудования, инвентаря, продуктов питания и других
предметов снабжения.
Обеспеченность населения больничными койками определяется на 10 000 жителей на
конец планируемого периода. Показателем сети амбулаторно-поликлинических учреждений является их мощность, измеряемая числом посещений в смену.
Потребность населения в больничных койках для каждого субъекта федерации
рекомендуется определять по формуле
90
К = (Н • Р • П) / (Д • 100),
где К — число среднегодовых коек;
Н — численность населения;
Р — уровень госпитализации населения;
П — среднее число дней пребывания больного на койке;
Д — число дней использования койки в году. Необходимая мощность амбулаторнополиклинических учреждений (т.е. их пропускная способность) на плановый период
определяется в соответствии с нормативами мощности этих учреждений в смену (в
расчете на 1000 или 10 000 жителей) и численности населения, запланированными на указанный период. При отсутствии норматива мощности его можно определить на основании
планового норматива числа посещений врача в расчете на одного жителя в год, численности населения, числа дней работы амбулаторно-поликлинических учреждений в
году и коэффициента сменности их работы в день по формуле
М = (А • Н) / (1000 или 10 000)
или М = (В • Н) / (Д • К),
где М — мощность амбулаторно-поликлинических учреждений в смену; А — норматив
мощности амбулаторно-поликлинических учреждений в смену в расчете на 1000 или 10
000 жителей; Н — численность населения; В — норматив числа посещений на одного
жителя в год; Д — число дней работы амбулаторно-поликлинических учреждений в году;
К — коэффициент сменности работы амбулаторно-поликлинических учреждений в день.
Развитие
сети
больничных
и
амбулаторно-поликлинических
учреждений
предусматривается за счет нового строительства. Следовательно, прирост сети этих
учреждений должен соответствовать или быть больше их вывода из строя. Число
врачебных должностей на плановый период определяется по нормативам на принятые
прирост сети здравоохранения и численность населения с учетом ожидаемого наличия
врачей, а базисного года — по занятым должностям (включая должности, временно
занятые средним медицинским персоналом).
Для решения крупных проблем в области здравоохранения федеральными и
региональными органами власти разрабатываются целевые комплексные программы.
Такими программами федерального уровня, разработанными в последнее время и
выделенными отдельными строками в федеральном бюджете, являются программы
«Сахарный диабет» (1997— 2005 гг.), «Неотложные меры по борьбе с туберкулезом в
России» (1998—2004 гг.), «Вакцинопрофилактика» (1999— 2005 гг.).
Важным компонентом уровня жизни населения является его обеспеченность услугами
жилищно-коммунального хозяйства. В состав этой комплексной отрасли социальной
сферы входят:
• жилищное хозяйство (жилищный фонд, гостиницы и т.п.);
• коммерческие предприятия и службы (водопровод, канализация, бани, службы очистки
города и т.п.);
• внутригородской пассажирский транспорт общего пользования (трамвай, троллейбус,
автобус, такси и др.);
• энергетическое хозяйство (котельные, теплофикационные и газовые сети и т.п.);
• дорожно-мостовое хозяйство (тротуары, мосты и другие сооружения).
В настоящее время в России началось радикальное реформирование жилищнокоммунального хозяйства. Его необходимость обусловлена, с одной стороны, огромной
нагрузкой на бюджеты всех уровней (дотирование услуг жилищно-коммунальной сферы),
а с другой — безадресной, по сути дела, системой государственной поддержки населения.
Стратегия, тактика и этапы проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства
определены в документах, подготовленных Правительством Российской Федерации:
«Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1997—2000 гг.»,
«Структурная перестройка и экономический рост в 1997—2000 гг.» и «Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», принятая Указом
Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425. Как следует из этих документов, главными
91
целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являются: а) обеспечение
российским гражданам условий проживания, отвечающих стандартам качества; б)
снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при соблюдении
стандартов качества предоставляемых услуг; в) смягчение для населения процесса
реформирования систем оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на
режим безубыточного функционирования. В числе мер, обеспечивающих достижение
перечисленных целей, называют:
1) совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищнокоммунальном хозяйстве;
2) переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление
потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг;
3) преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление
жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия
материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;
совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе
установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости
от качества и местоположения жилья;
5) совершенствование системы социальной защиты населения — упорядочение
существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделенных на эти
цели средств.
Ожидаемый конечный результат реформы — удовлетворение потребностей населения
страны в услугах жилищно-коммунального хозяйства на уровне установленных стандартов качества проживания; обеспечение доступности жилья для широких слоев населения;
включение в полном объеме рыночных механизмов в процессе функционирования отраслей жилищно-коммунальной сферы; переход к 100%-му финансированию отрасли за счет
платежей населения с предоставлением нуждающимся жилищных субсидий.
Стратегическое планирование развития жилищного коммунального хозяйства должно
учитывать современные особенности жилищно-коммунальной сферы, к которым следует
отнести:
1) серьезные изменения в формах собственности жилого фонда. К 2000 г. доля жилья,
находящегося в частной собственности, должна достигнуть 60—65%, остальные 35—40%
квартир намечается сохранить в государственной муниципальной собственности в
качестве жилищного фонда социального использования, предоставляемого по договору
найма (социального найма). Новая структура собственности на жилье, безусловно,
скажется на величине общих затрат бюджетов всех уровней на его содержание;
2) перевод ведомственного фонда жилья в распоряжение местных органов власти, что
увеличит расходы местных бюджетов на 6—10%;
3) бесплатное или за доступную плату предоставление жилья малоимущим гражданам,
военнослужащим, лицам, уволенным с военной службы, северянам, вынужденным переселенцам, гражданам, пострадавшим от аварий и стихийных бедствий, и некоторым
другим группам населения;
4) возможность привлечения организациями коммунального хозяйства средне- и
долгосрочных кредитов на развитие объектов инфраструктуры;
5) введение федеральных стандартов по оплате жилья и коммунальных услуг,
определяющих объем финансирования средств из федерального бюджета.
Предусматривается использование четырех видов федеральных стандартов.
Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья. На основании данного
стандарта устанавливаются следующие нормы обеспеченности населения жильем: 18 м2
общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 м2 —
на семью из двух человек, 33 м2 — на одного проживающего.
Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищных коммунальных услуг на 1 м2
общей площади жилья. Норматив рассчитывается исходя из стандартного набора
жилищно-коммунальных услуг: содержание и ремонт жилья, включая капитальный
92
ремонт, тепло-, водоснабжение, канализация, газо-, электроснабжение с учетом средних
сложившихся норм потребления, а также средняя сложившаяся по экономическим
районам Российской Федерации предельная стоимость предоставления жилищнокоммунальных услуг. Величина норматива подлежит ежегодной корректировке,
учитывающей общий уровень инфляции. На начало 1997 г. этот показатель, средний по
России, составлял 8200 руб.
Федеральный стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на
содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги. За годы реформы динамика
доли платежей населения в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг
должна иметь следующий вид: 1997 г. — 35%, 1998 г. — 50, 1999 г. — 60, 2000 г. — 70,
2001 г. — 80, 2002 г. — 90, 2003 г. — 100%. При этом статьи в местных бюджетах по
финансированию жилищно-коммунального хозяйства рекомендуется предусматривать
защищенными.
Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и
коммунальных услуг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы
площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. С помощью этого
норматива органы местного самоуправления могут рассчитывать объем средств,
необходимых для предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг низкодоходным категориям граждан. Органам предоставлено право
самостоятельно устанавливать конкретные величины указанных компенсаций, но в
любом случае при распределении средств федерального бюджета должно учитываться,
что потребность в компенсациях (субсидиях) на оплату жилья по коммунальным услугам
для низкодоходных граждан не должна превышать установленной доли расходов в
совокупном семейном доходе: 1997 г. —-16%, 1998 г. — 19, 2000 г. — 20, 2001 г. — 22,
2002 г. — 23, 2003 г. — 25%.
На федеральном уровне стратегическое планирование развития жилищно-коммунального
хозяйства осуществляется в форме прогнозов. Они входят отдельным разделом в состав
комплексного прогноза социально-экономического развития страны. На основе
подготовленных прогнозов разрабатываются федеральные целевые программы. В настоящее время реализуется программа «Жилище», рассчитанная на 2002—2010 гг. Из
федерального бюджета на нее намечается выделить 137,5 млрд руб. Осуществление
программы будет происходить по следующим четырем направлениям: жилищнокоммунальное хозяйство; обеспечение доступности жилья; жилищное строительство;
текущие обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий
граждан. Программа «Жилище» состоит из девяти подпрограмм и мероприятий, к
наиболее крупным из которых относятся: 1) программа «Государственные жилищные
сертификаты» (объем финансирования — 103,06 млрд руб.); 2) «Субсидии для граждан,
выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (7,99 млрд
руб.); 3) подпрограмма «Свой дом» (предоставление государственных гарантий по
заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному кредитованию») (до 9,00 млрд руб.); 4)
подпрограмма «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в
Российской Федерации» (7,99 млрд руб.); 5) подпрограмма «Реформирование и
модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» (4,93 млрд
руб.); 6) «Обеспечение жильем отдельных категорий граждан» (4,39 млрд руб.).
На уровне местных органов власти составляются программы и планы развития жилищнокоммунального хозяйства. Разработка плановых документов на муниципальном уровне
осуществляется с выделением объектов планирования по формам собственности. Так,
весь жилищный фонд подразделяется на: а) частный — находящийся в собственности
граждан и юридических лиц, в том числе ЖСК; б) государственный — ведомственный
федеральный и ведомственный республиканский (в составе России), краевой, областной,
жилищные фонды Москвы и Санкт-Петербурга;
в)
муниципальный
—
находящийся
в
собственности
района,
города,
а
также
ведомственный
фонд,
находящийся
в
полном
93
хозяйственном
ведении
муниципальных
предприятий
или
в
оперативном управлении муниципальных учреждений;
г)
общественный — находящийся в собственности общественных организаций;
д)
жилищный
фонд
в
коллективной
собственности
—
находящийся
в
совместной
или
долевой
собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной и
собственности общественных объединений.
Уровень обеспеченности населения жильем повышается за счет средств как федерального
бюджета (строится жилье, предусмотренное соответствующими федеральными программами), так и местных органов власти (финансирование жилищного строительства,
предназначенного для малоимущих слоев населения). Возрастает количество жилья,
построенного за счет средств населения. В этих целях в Российской Федерации
намечается развертывание системы долгосрочного ипотечного кредитования. Его
всемерному развитию должны будут способствовать следующие меры:
1) предоставление гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий,
безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья из бюджетных
средств. При получении долгосрочного кредита, выданного на коммерческих условиях,
выделяются компенсации или оказывается другая безвозмездная помощь для частичного
или полного погашения первого взноса;
2) создание условий для широкого привлечения в сферу долгосрочного жилищного
кредитования кредитных ресурсов банков, индивидуальных институциональных
инвесторов и доступ к этим средствам максимально возможного числа семей, желающих
приобрести жилье в собственность;
3) использование на возвратной основе бюджетных средств в качестве дополнительных
кредитных ресурсов для рефинансирования выданных коммерческими банками правомочных долгосрочных жилищных кредитов установленным категориям граждан.
В процессе стратегического планирования жилищного хозяйства используются
следующие основные показатели: жилищный фонд; размер общей и жилой площади
домов; размер нежилой площади, сдаваемой в аренду; оборудование жилищного фонда
(водопровод, канализация, центральное отопление, ванна, газ, горячее водоснабжение);
обеспеченность населения жильем; количество семей, состоящих на учете в местных
органах исполнительной власти и на предприятиях для получения жилья и улучшения
жилищных условий.
Основой планов эксплуатации жилого фонда является смета доходов и расходов. Главная
статья доходов жилищного хозяйства — квартирная плата. Кроме того, доходы образуются за счет арендной платы, сборов с арендаторов на эксплуатационные расходы и
прочих платежей.
На основе расчетов обеспеченности городского населения жилой площадью, динамики
доходов населения, конъюнктуры на рынке жилья определяются необходимый объем
капитальных вложений на жилищное строительство, обеспечение его материалами и
санитарно-техническим оборудованием.
Плановые расчеты развития коммунального хозяйства предусматривают установление
заданий по расширению водопровода, канализации и газификации жилого фонда,
санитарной очистке и уборке территорий, городского транспорта.
Увеличение продукции (услуг) коммунальных предприятий может быть обеспечено не
только путем ввода в действие новых мощностей, но и за счет лучшего использования
мощностей действующих предприятий коммунального хозяйства, механизации
трудоемких работ, сокращения потерь и расходов на собственные нужды.
Расчет эксплуатационной деятельности производится в денежном и натуральном
выражении (отпуск воды и электроэнергии потребителям, площадь городских территорий,
подлежащих уборке от мусора и снега, нормы расхода воды, электроэнергии и газа в
расчете на одного жителя и т.п.).
94
Основными показателями развития городского транспорта являются общий пробег
подвижного состава и количество перевезенных пассажиров, или пассажиро-километры.
Вместе с тем для характеристики развития городского транспорта рассчитываются и
другие показатели: среднее количество поездок в год на одного городского жителя,
коэффициент использования подвижного состава, наполнение пассажиров на один
машино-километр, отношение протяженности путей к общей длине улиц и количество
инвентарного подвижного состава на один километр путей.
95
ГЛАВА 5
РЕГУЛИРОВАНИЕ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВА И ПРИРОДЫ
§ 1. СОВРЕМЕННАЯ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКАЯ РЕВОЛЮЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
С развитием производительных сил взаимодействие общества с окружающей природой
приобретало все более интенсивный характер и осложнило связи в системе «человек—
природа—общество». В условиях современной НТР производительные силы общества
неизмеримо выросли, в результате чего хозяйственная деятельность человека по своему
масштабу и значению сделалась сравнимой с естественными процессами, происходящими
в самой природе. О справедливости этого утверждения свидетельствуют следующие
данные:
ПОКАЗАТЕЛИ ЕСТЕСТВЕННЫХ ПРОЦЕССОВ
Биомасса суши, т
3-Ю12 — 3-Ю13
Продукты фотосинтеза на суше, т/год
1010 — 1011
Масса веществ в речных стоках, т/год:
растворенных
3-109
взвешенных
(1—6)-1010
ПОКАЗАТЕЛИ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЧЕЛОВЕКА
Вносимые удобрения, т/год
3*108
Пыль индустриальная, т/год
0,25*109
Мусор и отходы, т/год
20*109
Добытые полезные ископаемые, т/год
5*109
Индустриальные и городские сбросные воды, м3/год До 55*1011
Газовые выбросы, м3/год
До 109
Научно-техническая революция, создавая благоприятные условия для более полного
использования природных ресурсов на благо человека, оказывает отрицательное воздействие на среду обитания, а именно, на биосферу, гидросферу, атмосферу и литосферу. В
результате общество столкнулось с истощением природных ресурсов, загрязнением
окружающей среды, изменением природных и возникновением антропогенных
ландшафтов.
Изучение многообразного влияния НТР на окружающую природную среду (биосферу)
является одной из важнейших задач современности. Конечная цель такого изучения —
изыскание возможностей более рационального использования вовлекаемых в
хозяйственный оборот природных ресурсов, защита и улучшение окружающей среды для
благополучного существования людей нашего и будущих поколений. Фундаментальные
исследования по дальнейшей разработке рационального использования ресурсов
биосферы, охраны и улучшения окружающей среды составили отдельную отрасль науки
— экологию (от греч. oikos — дом, logos — наука, т.е. наука о месте обитания живых
существ).
В настоящее время в биологической экологии уже выделяют две экологии: аутоэкологию
и синэкологию. Аутоэко-логия изучает взаимоотношения отдельных видов растений и
животных (т.е. того или иного числа живых растений и животных одного вида) со средой
обитания, сииэкология — взаимоотношения растений и животных в их естественных
природных группировках — экосистемах и связи последних с окружающей средой.
Важной особенностью многих экологических проблем является их планетарный характер,
т.е. для решения их требуются совместные усилия всего мирового сообщества. Наиболее
актуальными экологическими проблемами в условиях современной НТР являются:
• загрязнение Мирового океана. По оценкам специалистов, сейчас примерно 20% площади
Мирового океана загрязнено нефтью. Нефтяное загрязнение таких размеров может
послужить причиной существенного нарушения газо- и водообмена между атмосферой и
гидросферой. Оно замедляет развитие жизни и обусловливает более высокое альбедо2, чем
96
на поверхности чистого океана. Это может вызвать понижение температуры воздуха
Земли;
• тепловое загрязнение. Для современного производства ежегодно требуется такое
количество топлива, после сжигания которого высвобождается 34-1015 ккал тепла. Это
тепло рассеивается в пространстве и вызывает изменения температурного режима
окружающей среды и динамики происходящих в ней процессов. По расчетам видного
российского специалиста в области климатологии М.И. Будыко, при ежегодном росте
производства энергии на 6% в середине XXI в. начнется повышение средней планетной
температуры, что может создать большие трудности для хозяйственной деятельности.
Таким образом, неконтролируемый рост высвобождения производственного тепла
способствует появлению своеобразного теплового барьера на пути развития производства;
• быстро нарастающее пылевое загрязнение атмосферы. Только за последние 10 лет в
атмосфере Земли накопилось около 20 млн т пылевых частиц, 600 тыс. т меди, 4,5 млн т
свинца, 3 млн т цинка;
• накопление углекислого газа в атмосфере. С начала XX в. по настоящее время
содержание углекислого газа в атмосфере возросло с 0,01 до 0,03%. Дальнейший рост
содержания углекислого, газа усиливает тенденцию к повышению температуры
атмосферы Земли. Расчеты М.И. Будыко показывают, что к 2025 г. масса С02 в атмосфере
может удвоиться, что приведет к повышению средней температуры нижнего слоя
атмосферы Земли примерно на 2—4°.
Взаимодействие человека с окружающей его средой, т.е. природопользование, имеет
чрезвычайно сложный и многообразный характер. Можно выделить ряд наиболее важных
направлений такого взаимодействия.
I. Ресурсопотребление:
•
добыча
ресурсов
(в
том
числе
выявление,
изучение,
под
готовка, непосредственное извлечение);
•
ресурсопользование
(без
непосредственного
извлечения
из природной среды);
•
использование
элементов
среды
как
«вместилища»
от
ходов производства и потребления.
II.
Конструктивное преобразование:
• комплексные программы преобразований природной среды;
• улучшение отдельных свойств ресурсов среды (мелиорация, обогащение);
•
защита от стихийных явлений;
•
ликвидация последствий хозяйственной деятельности.
III.
Воспроизводство природных ресурсов:
• непосредственное воспроизводство возобновляемых ресурсов (создание искусственных
биогеоценозов, лесоразведение, опреснение морских вод);
• создание условий для воспроизводства возобновимых ресурсов (например, защита
водоохранных лесов);
• восстановление (рекультивация ландшафтов, очистка рек).
IV.
Охрана среды обитания и природных ресурсов:
• предотвращение негативных воздействий производства и потребления;
• собственно охрана (консервация) ландшафтов;
• сохранение генетического разнообразия биосферы.
V.
Управление и мониторинг:
• инвентаризация, учет и контроль;
• регулирование состояния ресурсов и природной среды;
•
управление процессами природопользования.
Однако современное общество заинтересовано в оптимальном взаимодействии общества с
окружающей средой, что становится возможным на основе реализации принципов
рационального природопользования. К ним относятся:
97
• учет количественного и географического распространения природных ресурсов,
изучение закономерностей их развития и воспроизводства;
• установление рациональной очередности объемов и методов вовлечения ресурсов в
хозяйственный оборот;
• обеспечение комплексного и экономного использования ресурсов природы, а также их
расширенного воспроизводства;
• рациональное перераспределение ресурсов во времени и пространстве;
• создание лучших условий для труда, отдыха, оздоровления и эстетического развития
людей.
Безусловно, существуют и проблемы практической реализации перечисленных
принципов, а именно:
• проблема создания организационных систем управления и стратегического
планирования охраны и рационального использования природных ресурсов;
• проблема развития науки и отраслей экономики, создающих ресурсосберегающие
технику и технологию.
§ 2. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ
И ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Экологическая ситуация в Российской Федерации, несмотря на глубокий спад
производства и связанное с ним снижение сбросов и выбросов загрязняющих веществ,
остается достаточно острой. Об этом можно судить по таким фактам, как:
• продолжающийся процесс расширения экологически неблагополучных зон,
охватывающих в настоящее время 15% территории России, где проживают 25—30 млн
человек;
• существенное ухудшение качества среды обитания россиян, приведшее к снижению
средней продолжительности жизни людей. Так, например, средняя продолжительность
жизни мужчин в России ниже пенсионного возраста. За последние 20 лет уровень
смертности от онкологических заболеваний вырос вдвое и превысил 1,6 млн человек;
• рост риска техногенных катастроф, обусловленный значительным износом
оборудования во всех отраслях национальной экономики, а также реализацией
экологически опасных проектов и применением несовершенных технологий в
нефтедобывающем комплексе страны;
расширение площадей радиоактивного заражения. Авария на Чернобыльской АЭС
привела к загрязнению цезием-137 почти 55,1 тыс. км2 территории России (уровень
загрязнения выше 1 Ки/км2), а территория радиусом более 2000 км в той или иной степени
подверглась радиоактивному заражению;
• ухудшение качества вод. Более 70% поверхности вод потеряли питьевые качества, а
около 30% всех подземных вод сильно загрязнены;
•
ухудшение состояния воздушного бассейна. Среднегодовые уровни загрязнения
атмосферного воздуха превышают санитарно-гигиенические нормы предельно
допустимых концентраций более чем в 200 населенных пунктах России и особенно в
таких городах, как Архангельск, Липецк, Москва, Норильск, Братск, Екатеринбург и др.;
•
деградация возобновимых природных ресурсов. За последние 30 лет площадь
сельскохозяйственных угодий сократилась более чем на 50 млн га, в том числе посевных
площадей — на 22,0 млн га. Главные причины — нарушение и деградация почвенного
покрова, отвод земель под застройку городов, поселков и промышленных учреждений.
Из-за нерационального ведения хозяйства сокращается вылов рыбы во внутренних
водоемах и прибрежных морях, истощаются лесные ресурсы;
• увеличение загрязнения продуктов питания. По расчетам специалистов, 30—50%
продуктов питания содержат ядохимикаты, нитраты, тяжелые металлы в концентрациях,
опасных для здоровья. В районах с наиболее высокими уровнями применения
ядохимикатов общая заболеваемость детей до шести лет в 4—5 раз выше средней по
России.
98
Состояние современной российской экономики усугубляет положение дел в
экологической сфере. Имеется серьезная опасность дальнейшего ухудшения
экологической ситуации. Ее обусловливают: несоблюдение предприятиями технологической дисциплины, рост аварийности производств; финансовые трудности,
испытываемые предприятиями, не позволяющие осуществлять природоохранные
мероприятия; хронический бюджетный дефицит, не позволяющий в полном объеме
финансировать отрасли экономики, отвечающие за воспроизводство и охрану природных
ресурсов (лесное, рыбное, водное хозяйства, геологоразведка, природоохранные органы,
гидрометеорологическое обеспечение); несогласованность решений, принимаемых
органами власти всех уровней в области использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, из-за отсутствия в законодательстве положений о
разграничении их полномочий.
Изменить радикальным образом экологическую ситуацию в стране можно лишь на основе
проведения активной экологической политики. Под экологической политикой следует
понимать целостную систему мероприятий, обеспечивающих достижение целей
субъектов управления различных уровней в области природопользования и охраны
окружающей среды.
Стратегия экологической политики была сформулирована еще в 1994 г. и получила
правовое оформление в Указе Президента РФ «О государственной стратегии Российской
Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» от 4
февраля 1994 г. № 236. Применительно к особенностям переживаемого страной периода,
стратегия экологической политики конкретизирована в «Концепции перехода Российской
Федерации к устойчивому развитию», утвержденной Президентом РФ в апреле 1996 г.
Тактика экологической политики России изложена в Программе Правительства РФ
«Структурная перестройка и экономический рост в 1997—2000 гг.» (утверждена
Постановлением Правительства РФ 31 марта 1997 г. № 360).
Стратегия экологической политики современной России предусматривает достижение
следующих четырех целей:
1) обеспечение экологически безопасного устойчивого развития страны на основе
экологически обоснованного размещения производительных сил; экологически
безопасного развития ведущих отраслей национальной экономики (промышленности,
сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства); рационального
использования воспроизводимых и невоспроизводимых природных ресурсов;
расширенного использования вторичных ресурсов; утилизации, обезвреживания и
захоронения отходов; совершенствования системы управления в области охраны
окружающей среды и природопользования;
2) создание благоприятной для жизни человека окружающей среды путем радикального
улучшения среды обитания городского и сельского населения, развития рекреационных и
природооздоровительных комплексов, улучшения качества продуктов питания и питьевой
воды, предотвращения загрязнения воздушного и водного бассейнов, обеспечения радиационной безопасности, экологического воспитания населения;
3) оздоровление
(восстановление)
нарушенных
экосистем
в
экологически
неблагополучных регионах России (в крупных городах и промышленных центрах,
бассейнах озера Байкал, Волги, прибрежной полосы Черного и Каспийского морей и др.);
4) участие в решении глобальных экологических проблем (сохранение биоразнообразия,
озонового слоя, лесов и т.п.).
Особое внимание в современной экологической политике государства уделяется вопросам
обеспечения экологической безопасности, так как экологическая ситуация в России угрожает существованию уже нынешнего поколения россиян. Экологическая безопасность в
современном мире рассматривается как качественно новый вид социальных благ. Она
представляет собой степень адекватности экологических условий обитания человека
задачам сохранения здоровья и обеспечения длительно устойчивого социальноэкономического развития общества.
99
Экологическая безопасность как общественная ценность имеет ряд чрезвычайно важных
особенностей:
1)
суперприоритетность. Это означает, что гарантии экологической безопасности
должны находиться в одном ряду с гарантиями военной, государственной и личной
безопасности, с гарантиями основных прав и свобод человека;
2)
коллективный
характер
присвоения
экологической
безопасности
как
специфического жизненного блага. В отличие от благ, поддающихся индивидуальному
присвоению (потреблению), оно доступно всем либо в конечном счете никому. Природа
не знает социальных, административных и иных границ;
3)
сложный и противоречивый характер взаимодействия экологической
безопасности с другими социальными ценностями;
4)
принципиально неопределенный, стохастический характер экологической
безопасности. Сложность ее оценки обусловлена как неполнотой знаний о пределах
устойчивости экологических систем и последствий их нарушения, так и объективно
существующей неопределенностью этих пределов и последствий их нарушения;
5)
неподчиненность экологической безопасности как социального блага закону
убывания ценности во времени, проявлением которого является дисконтирование затрат и
результатов хозяйственной Деятельности;
6)
системный характер экологической безопасности. Речь идет о том, что
достижение и поддержание экологической безопасности на приемлемом уровне требует
кардинального преобразования всех сторон жизни общества, в том числе формирования
нового «экологизированного» мировоззрения, экологизации практически всех
общественных институтов, экологизации структуры национальной экономики в направлении снижения ее природоемкости.
В процессе оценки прогнозируемых тенденций в области экологической безопасности
необходимо учитывать требования следующих принципов.
1. При оценке и выявлении приоритетных направлений снижения экологической
безопасности необходимо ориентироваться прежде всего на экологическую безопасность
здоровья человека, а также на строгое соблюдение международных экологических
обязательств.
2. Ликвидация кризисных ситуаций должна осуществляться с минимальными затратами
при использовании экологически лучших из практически доступных в данный период
технологий.
3. Принцип неухудшения экологической обстановки, т.е. недопустимости снижения
экологической опасности от одних видов воздействий на природную среду за счет
возрастания опасности от других воздействий (например, снижение атмосферного
загрязнения за счет увеличения водного) и путем ее перераспределения в пространстве.
4. Принцип гласности, демократичности и независимости экспертизы соответствующих
проектов от частных, ведомственных и местнических интересов.
5. Разработка общегосударственных экологических стандартов и институционального
(организационного) обеспечения их выполнения, контроль за экологической опасностью в
пространстве и во времени.
§ 3. ОРГАНИЗАЦИЯ МОНИТОРИНГА
ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Регулирование и стратегическое планирование важнейших направлений взаимодействия
общества и природы невозможно без использования обширной информации о состоянии
100
природной среды. Такая информация может быть получена в результате
функционирования служб мониторинга окружающей среды.
Под мониторингом понимается система наблюдения и контроля над всеми изменениями
природной среды, вызванными антропогенной (хозяйственной) деятельностью человека.
Система мониторинга призвана в конечном итоге выявлять наиболее неблагоприятные
для жизнедеятельности человека районы, предупреждать возможные вредные изменения
внешней среды и разрабатывать научные прогнозы ее состояния в будущем.
В системе мониторинга выделяют три главных блока или уровня: биоэкологический
(санитарный), геоэкологический региональный (природохозяйственный) и биосферный
(глобальный).
Биоэкологический блок мониторинга обеспечивает наблюдение и контроль за состоянием
окружающей среды с точки зрения ее влияния на здоровье и жизнедеятельность
человека.
Задачи геоэкологического блока — наблюдение и контроль за изменениями геосистем (в
том числе природных экосистем и природно-технических экосистем) окружающей среды.
Биологический и геоэкологический блоки тесно связаны между собой. На основе
геоэкологического блока показатели биоэкологического приобретают научную базу для
пространственной экстраполяции. Это положение чрезвычайно важно, так как лишь при
его соблюдении показатели, которые использует существующий биоэкологический
мониторинг, будут иметь всеобщий характер, а не только эмпирический и локальный.
Биосферный блок обеспечивает наблюдение и контроль над глобальными фоновыми
изменениями окружающей, среды (биосферы), а также экологическую оценку этих
изменений. Поэтому его основные показатели дают обобщенную информацию о
состоянии атмосферы, гидросферы, литосферы, биосферы и др. Осуществляется
мониторинг посредством:
• выделения (определения) объекта наблюдения;
• обследования выделенного объекта наблюдения;
• разработки информационной модели для объекта наблюдения;
• планирования измерений;
• оценки состояния объекта наблюдения и идентификации его информационной модели;
• прогнозирования изменения состояния объекта наблюдения;
• представления информации в удобной для использования форме и доведения ее до
потребителя.
Важным аспектом функционирования всех подсистем мониторинга является оценка
окружающей среды. При ее установлении необходимо выявить факторы, оказывающие
негативное влияние на среду обитания, и определить вызываемый ими ущерб. Виды
ущерба могут быть различными. Прежде всего — это ущерб для здоровья человека, для
населения. Для оценки порога выявления такого ущерба разработаны специальные
санитарно-гигиенические критерии, так называемые предельно допустимые концентрации
различных ингредиентов (ПДК) в природной сфере. Второй тип ущерба, который
необходимо учитывать при всестороннем анализе состояния окружающей среды, — это
ущерб экологический (учитывающий воздействие на все элементы биосферы). Здесь речь
идет о воздействии на биотическую (жизненную форму биосферы — живые существа) и
абиотическую (живое вещество) составляющие биосферы. Следующий тип ущерба —
экономический, который довольно тесно связан с экологическим и имеет стоимостную
оценку. Четвертый тип — ущерб эстетический (изменение прозрачности воды, ландшафта и др.). Существуют и другие виды ущерба, среди которых специально можно
выделить психологический. Так, нередко при равном экономическом и экологическом
ущербах психологический ущерб может быть различным. Например, если происходит
постепенный, очень небольшими дозами выброс довольно большого количества вещества,
то можно утверждать, что аварийный выброс такого же количества вещества
сопровождается значительно более серьезным психологическим ущербом, хотя в
экологическом отношении оба выброса приводят к одинаковым последствиям.
101
Для оценки фактической ситуации в среде, окружающей человека, используются
различные критерии. В первую очередь — санитарно-гигиенические (предельно
допустимые концентрации вредных веществ в среде) допустимости или недопустимости
того или иного воздействия. Вторым критерием является величина предельно допустимых
экологических нагрузок (ПДЭН). Этот критерий определяется исходя из критически
допустимой нагрузки на отдельные популяции или на экологическую систему в целом 4.
При определении стратегии регулирования качества окружающей среды большое
значение имеет введение ограничительного критерия на выбросы загрязняющих веществ
из отдельных источников таких загрязнений — предельно допустимых выбросов. Эти
показатели обеспечивают соблюдение предельно допустимых экологических нагрузок и
предельно допустимых концентраций вредных веществ в среде.
В нашей стране система мониторинга антропогенных загрязнений реализуется с помощью
общегосударственной службы наблюдения и контроля за уровнем загрязнения атмосферы,
поверхностных вод, почвы, вод морей и океанов, являющейся основой экологической
службы. При этом используются физические, химические и гидробиологические (для
водных объектов) показатели. Измерение и контроль состояния экологических систем,
например водных объектов по гидробиологическим показателям, дают возможность
судить не только об уровне загрязнения, но и о состоянии этого объекта в целом и его
экологической системы в частности. Общегосударственная служба наблюдения и
контроля за качеством природной сферы России осуществляет контроль загрязнения
воздуха более чем в 350 городах, воды — более чем на 1000 водных объектах
поверхностных вод, а также на всех внутренних и всех омывающих территорию России
морях.
В Российской Федерации в настоящее время сложилась разветвленная система органов,
призванных регулировать процесс природопользования и осуществлять мониторинг
окружающей среды.
Общее руководство указанными процессами осуществляют высшие органы
государственной власти и управления: Федеральное собрание РФ, Президент РФ и
Правительство РФ. Оно заключается в правовом обеспечении природоохранной
деятельности, формировании стратегии и тактики экологической политики, обеспечении
экологической безопасности страны, в разработке направлений функционирования
экономического механизма в природопользовательской и природоохранной деятельности.
Регулирование взаимоотношений между обществом и природой выполняют также органы
власти субъектов федерации и местные органы власти. Они могут принимать постановления, решения, распоряжения по вопросам разработки и реализации региональных
программ природопользования и охраны окружающей среды, финансирования
мероприятий в этой области, экономического регулирования экологической деятельности
хозяйствующих субъектов.
Важные функции в области регулирования процесса природопользования в стране
выполняет Министерство экономического развития и торговли РФ. На него возложена
обязанность в процессе разработки комплексных прогнозов социально-экономического
развития России, а также ФЦКП выделять экологические аспекты в этих плановых
документах, совместно с Министерством природных ресурсов РФ и другими органами
государственной власти разрабатывать специальные мероприятия по охране природы в
составе генеральных схем развития и размещения производительных сил по
экономическим районам страны, разрабатывать схемы комплексного использования и
охраны вод.
Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. № 1229 создана Единая
государственная система экологического мониторинга (ЕГСЭМ), определяющая перечень
и важнейшие функции специальных органов государственной власти в области
наблюдения и контроля за состоянием природных объектов.
102
Рассмотрим распределение функций в ЕГСЭМ между центральными органами
федеральной исполнительной власти в области экологического мониторинга в настоящее
время (табл. 5.1).
№ п/п
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ В ЕГСЭМ
Федеральный орган
Функции
103
1
Министерство
ресурсов РФ
природных Координация деятельности министерств и
ведомств, предприятий и организаций в области
мониторинга окружающей природной среды
Организация
мониторинга
источников
антропогенного воздействия на окружающую
природную среду и зон их прямого воздействия
Мониторинг недр (геологической среды, включая
мониторинг подземных вод и опасных экзо- и
эндогенных геологических процессов)
Организация
мониторинга
животного
и
растительного мира, мониторинг наземной фауны
и флоры (кроме лесов)
Обеспечение создания и функционирования
экологических информационных систем
Ведение с заинтересованными министерствами и
ведомствами банков данных об окружающей
природной среде, природных ресурсах и их
использовании
Федеральная служба России
по
гидрометеорологии
и
мониторингу
окружающей
среды
Организация мониторинга состояния атмосферы,
поверхностных вод суши, морской среды, почв,
околоземного
космического
пространства,
комплексного фонового и космического мониторинга состояния окружающей природной среды
Мониторинг водной среды водохозяйственных
систем и сооружений в местах водозабора и
сброса сточных вод
Координация развития и функционирования
ведомственных подсистем фонового мониторинга
загрязнения окружающей природной среды
Ведение государственной базы данных о
загрязнении окружающей природной среды
Федеральная
служба
зе- Мониторинг земель
мельного кадастра России
Мониторинг лесов
Министерство
хозяйства РФ
сельского Обеспечение создания и функционирования
отраслевой системы мониторинга окружающей
природной среды
Мониторинг рыб, водных млекопитающих и
растений
Федеральная служба геодезии Геодезическое и картографическое обеспечения
и картографии России
ЕГСЭМ,
включая
создание
цифровых,
электронных карт и геоин формационных систем
Федеральный
горный
и Координация развития и функционирования
промышленный надзор России подсистем мониторинга геологической среды,
связанных с использованием ресурсов недр на
предприятиях
добывающих
отраслей
промышленности
104
Мониторинг
обеспечения
промышленной
безопасности
(за
исключением
объектов
Министерства обороны РФ и Министерства РФ
по атомной энергии)
Министерство
охранения РФ
здраво- Мониторинг воздействия факторов среды
обитания на состояние здоровья населения
Министерство обороны РФ
Мониторинг окружающей природной среды и
источников воздействия на нее военных
объектов
Обеспечение ЕГСЭМ средствами и системами
военной техники двойного применения
Участие в развитии и функционировании
ЕГСЭМ в районах Арктики и Крайнего Севера
Комитет по проведению
подводных работ особого
назначения
при
Правительстве РФ
Участие в разработке, развертывании и развитии
ЕГСЭМ в части мониторинга воздействия
подводных источников повышенной опасности в
морях и внутренних акваториях на окружающую
среду
Министерство
экономического развития и
торговли РФ, Министерство
сельского хозяйства РФ,
Министерство
энергетики
РФ
Координация деятельности подведомственных
предприятий
и
организаций
отраслей
(независимо от форм собственности) в области
мониторинга
источников
антропогенного
воздействия на окружающую природную среду
§ 4. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ СОСТОЯНИЯ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды в
условиях рыночной экономики осуществляется на основе разработки и реализации целой
системы прогнозных документов, а также федеральных и региональных программ, т.е.
двух важнейших процедур стратегического планирования. Министерство экономического
развития и торговли с участием заинтересованных ведомств и прежде всего Министерства
природных ресурсов разрабатывает государственную стратегию действий долгосрочного
характера; долго- и среднесрочные прогнозы, включающие в качестве составного
компонента прогнозы изменений окружающей среды и отдельных экосистем в результате
хозяйственной деятельности; краткосрочные прогнозы и программы отраслевого,
регионального (территориального) и федерального уровней.
В настоящее время в Российской Федерации реализуется федеральная стратегическая
программа «Экологическая безопасность России». Она состоит из 19 локальных
программ, призванных решать более частные задачи охраны окружающей среды,
затрагивающие либо отдельные регионы страны (например, программа «Обеспечение
охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна на
1995—2000 гг.»), либо узловые проблемы отдельных аспектов природоохранной
деятельности (программа «Государственная поддержка государственных природных
заповедников и национальных парков на период до 2000 года»). Финансирование этой
стратегической программы осуществляется совместно федеральным правительством и
субъектами федерации, причем в федеральном бюджете общий объем ассигнований имеет
расшифровку по инвестициям каждой из локальных программ.
105
Стратегическое планирование природопользования имеет ряд особенностей,
обусловленных спецификой самого объекта планирования. Первая особенность состоит в
том, что объектом планирования являются результаты взаимодействия общественнопроизводственных и природных процессов. При этом далеко не все природные процессы,
связанные с распространением и накоплением загрязнителей в окружающей среде,
поддаются регулирующему воздействию со стороны человека, а многие из этих процессов
до настоящего времени недостаточно изучены. Вторая особенность заключается в
чрезвычайном многообразии как средств воздействия на природу, так и последствий их
применения для экономики страны. Снижение загрязнения среды может быть достигнуто
за счет не только осуществления федеральных и региональных стратегических программ,
но и многоцелевых изменений в технологии производства (например, внедрение
малоотходных технологий, дающих наряду с уменьшением загрязнений выигрыш в
полноте и комплексности использования природных ресурсов). Третья особенность —
преимущественно региональный характер этой сферы стратегического планирования.
Границы загрязнения зон изменчивы в соответствии с изменениями природных условий и
далеко не всегда укладываются в рамки административно- территориального деления
отрасли. В качестве четвертой особенности можно отметить необходимость учета
многообразных социальных эффектов от загрязнения среды. Социальные последствия
загрязнения, предсказанные на ближайшее время, определяются более точно и могут быть
учтены в стратегическом планировании на основе подсчета экономических потерь.
Значительно
более
сложной
является
проблема
учета
долгосрочных
и
труднопредсказуемых эффектов загрязнения окружающей среды (например, глобальные
изменения климата, отдаленные генетические последствия загрязнения и т.п.).
Стратегическое планирование природоохранных мероприятий и рационального
использования природных ресурсов предполагает широкое использование методов
системного анализа и синтеза, прогнозирование, разработку экономико-экологических
программ федерального и регионального уровней.
Системный анализ и синтез призваны:
• определить меры связей между природной средой и экономикой (функционирование
природопользующих систем, создание условий для осуществления производственной и
другой деятельности — территория, водные ресурсы, ландшафт и т.п.). Некоторые
природопользующие системы (добывающая промышленность, сельское хозяйство и др.)
формируют первый экономический эшелон и служат основой для дальнейшего
преобразования и удовлетворения определенных общественных потребностей;
• оценить состояние производственных систем (степень использования природы,
количество и характер отходов, наличие технологий для комплексной переработки
ресурсов и др.);
• определить структуру загрязнения, типы загрязнителей, классифицируемых по
загрязняющим веществам, по производственным и территориальным системам и др.;
• определить степень исчерпаемости и возобновимости природных ресурсов.
При разработке эколого-экономических прогнозов определяются возможность побочных
эффектов, которые появятся на этапе реализации крупных экономических проектов,
воздействие на человека, общество и окружающую среду.
В комплексных программах отражаются цикл мероприятий и их организационное,
ресурсное, кадровое и прочее обеспечение по решению проблем охраны природной среды
и экологизации производства. Комплексные программы разрабатываются на различных
уровнях — международном, национальном, отраслевом, территориальном. Программами
решаются такие проблемы, как: превращение линейных (открытых) производственных
процессов в круговые (замкнутые); целостное развитие экономико-экологических систем
и сохранение равновесия в них; освоение неиспользуемых сельскохозяйственных
площадей; использование потенциала вторичного сырья; ликвидация и резкое
уменьшение отходов деятельности производственных систем; улавливание, хранение,
превращение в полезные продукты и нейтрализация отходов и др.
106
Экологизация производства является важной составляющей сложного процесса
качественного обновления всех структурных элементов национального хозяйственного
комплекса.
Планирование мероприятий по охране природной среды и экологизации производства
осуществляется с учетом:
• сохранения редких, уникальных, невосполняемых природных систем;
• многократного использования и многократного восполнения долговечных,
исчерпывающихся ресурсов, вступивших в экономический оборот (фонд металлов и др.);
• использования быстро восполняемых ресурсов (например биоресурсов общества), при
этом создаются условия для их воспроизводства без экологической деформации;
• перехода к природопользованию и осуществления мер по устранению побочных и
вредных эффектов воздействия на общество и природную среду.
Разрабатываемые в Российской Федерации прогнозы, стратегические федеральные и
региональные программы охраны и рационального использования природных ресурсов
охватывают следующие компоненты природной среды:
• водные ресурсы;
• атмосферный воздух;
• земельные ресурсы;
• лесные ресурсы;
• рыбные запасы;
• минеральные ресурсы;
• заповедники и национальные парки.
Охрана и рациональное использование водных ресурсов. В Российской Федерации
разработана и постоянно корректируется генеральная схема комплексного использования
и охраны водных ресурсов.
В прогнозах и программах устанавливается оптимальный объем водопотребления
соответствующими отраслями национальной экономики с учетом их развития,
возможности сокращения забора свежей воды из поверхностных и подземных
водоисточников; предусматривается внедрение систем оборотного водоснабжения,
уменьшение безвозвратных потерь воды путем организованного сбора использованной
воды, уменьшение ее испарений, опреснение сильно минерализованных, дренажных и
шахтных вод.
В соответствии с основами водного законодательства, как правило, недопустимо
использование подземных вод питьевого качества для нужд, не связанных с питьевым и
бытовым водоснабжением (использование подземных вод для технических нужд должно
быть постепенно прекращено). В программах предусматриваются мероприятия по очистке
загрязненных вод. Все сбрасываемые в водоемы воды считаются загрязненными, если
содержание минеральных, органических и радиоактивных веществ, а также тепловых и
прочих загрязнений выше норм, установленных органами санитарного, рыбного и
водохозяйственного надзора.
Отдельными позициями в программах выделяются: все загрязненные сточные воды;
сточные воды, прошедшие очистку (в том числе биологическую, химическую и др.);
весенние неочищенные сточные воды, так как они наносят значительный ущерб рыбному
хозяйству. Кроме того, предусматриваются сбор твердых и жидких отходов с территорий
городов, портов и акваторий и ликвидация их на специальных установках или
мусороперерабатывающих заводах, выделяются водоохранные зоны с комплексом
водоохранных
сооружений,
обеспечивающих
проведение
технологических,
лесомелиоративных, агро-, гидротехнических, санитарных и других мероприятий,
предотвращающих загрязнение, засорение и истощение водоемов и улучшающих
состояние и режим вод.
Охрана атмосферного воздуха. В федеральных и региональных программах намечаются
мероприятия по сокращению вредных для человека и окружающей его среды веществ,
выбрасываемых в атмосферу промышленными и транспортными средствами. Для этого
предусматривается оснащение всех предприятий, осуществляющих вредные выбросы в
атмосферу, газо- и пылеулавливающей аппаратурой, а транспортных средств —
107
оборудованием и устройствами для нейтрализации и обезвреживания веществ, содержащихся в выхлопных газах.
Особое внимание уделяется количественному составу выбросов в атмосферу,
учитываются как очищенные, так и загрязненные выбросы. Выбросы в атмосферу
считаются
загрязненными,
если
содержание
органических,
неорганических,
радиоактивных и других видов загрязнения превышает установленные медикосанитарные нормы.
Для усиления контроля за чистотой воздушного бассейна предусматривается создание
контрольно-регулирующих пунктов по проверке и снижению токсичности выхлопных
газов автомобилей в крупных городах и городах-курортах.
Охрана и рациональное использование земель. Земля — первая предпосылка и
естественная основа всякого производства, всеобщий предмет труда и главное средство
производства в сельском хозяйстве.
В системе мероприятий по защите от ветровой эрозии и регулированию поверхностного
стока нуждаются пашни, сенокосы и пастбища. Ограниченность площадей плодородной
почвы (серая лесная, черноземная, горно-луговая и др.) требует рационального
использования земель и их охраны от возможного разрушения и ухудшения. Основными
направлениями, по которым решаются эти проблемы, являются:
• оптимальное распределение земель по землепользователям различных сфер и отраслей
деятельности;
• стимулирование неуклонного повышения продуктивности сельскохозяйственных
угодий;
• охрана земель от разрушения (эрозия), засоления, заболачивания, а также от
загрязнения промышленными и бытовыми отходами путем переработки последних,
очистки стоков, захоронения и нейтрализации токсичных веществ;
• сокращение отводов земель, особенно сельскохозяйственных угодий, для строительства
и других целей, предотвращение перевода высокоценных земель в малоценные;
• вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель путем
рекультивации горных выработок, осушения болот, орошения пустынь, освоения целины
и залежей и т.п.
В процессе разработки прогнозов и программ, касающихся вопросов рационального
использования земель, применяют следующие показатели:
1) общий земельный фонд с выделением сельскохозяйственных угодий;
2) площадь земель, подверженных подтоплению, заболачиванию, засолению, иссушению
и загрязнению с указанием площадей, которые охвачены мероприятиями по устранению
названных видов деградации;
3) площадь земель, охваченных противоэрозийными мероприятиями (всего и в процентах
к площади территории, охваченной эрозией);
4) площадь земель, подлежащих рекультивации (всего и в процентах к площади
нарушенных земель);
5) площадь земель, на которых проводится защита сельскохозяйственных культур от
вредителей и болезней биологическими методами.
Ценность земли как главного средства производства в системе хозяйства, с помощью
которого производится подавляющая часть продовольствия и сырья для легкой и пищевой
промышленности,
обусловливает
необходимость
бережного
отношения
к
сельскохозяйственным угодьям. Органы государственной власти должны взять под
контроль трансформацию одних угодий в другие (например, пашни в строительные
площадки и т.п.). Решение этой проблемы осуществляется с помощью баланса земельных
фондов региона.
Баланс земельных фондов отражает общие земельные ресурсы, степень их освоенности и
структуру землепользования. Разработка перспективного баланса позволяет установить
изменение общего земельного фонда региона, его структуру, динамику и изменение
структуры сельскохозяйственных угодий, возможность их увеличения по землеполь108
зователям. Важным в разработке планового баланса земель региона является выявление
потребности отраслей в земельных ресурсах, особенно для нужд строительства. Потребность в отводе земель для строительства предварительно может быть рассчитана на
основе удельной землеемкости капитальных вложений.
Охрана и рациональное использование лесных ресурсов. Российская Федерация
располагает богатейшими в мире запасами лесных ресурсов. Их роль чрезвычайно велика
не только для развития национальной экономики, но и для очистки атмосферы Земли. Все
это предопределяет необходимость государственной защиты лесов и стимулирование
рационального использования лесных ресурсов.
При разработке прогнозов, федеральных и региональных программ охраны и
рационального
использования
лесных
ресурсов
учитываются
показатели,
характеризующие ресурсы лесов. Данные показатели берутся из балансовых расчетов
лесного фонда (табл. 5.2).
№ п/п Показатели
БАЛАНСОВЫЙ РАСЧЕТ ЛЕСНОГО ФОНДА
Состав
1
Общая площадь лесного фонда
Нелесная Лесная
2
Лесная площадь
Не покрытая лесом
Покрытая лесом
3
Лесопокрытая площадь
4
Общий запас древесины,
тыс. м3
В том числе в освоенных
лесах
Освоенные
Резервные
5
Запас на 1 га лесопо-крытой
площади, тыс. м3
В том числе в освоенных лесах
Тыс. га
Такого рода расчет производится по видам лесов и в территориальном разрезе.
Большое значение имеют также балансовые расчеты валовой и эффективной
продуктивности леса, включающие следующие показатели, тыс. м3:
Валовая продуктивность леса
Эффективная продуктивность
Наличный запас
Промежуточное пользование
Естественный отход
Дополнительный валовой запас
В том числе:
а)
в
естественного воспроизводства
б)
под
влиянием мероприятий
Весь валовой выход
В том числе эффективный
Отпуск по основному пользованию,
всего
В том числе деловая древесина
Отпуск по промежуточному пользованию
ходе Всего
отпуск
древесины,
% к эффективному запасу
Величина запаса древесины определяется по классам возраста насаждения (хвойная,
лиственная). Эффективный запас определяется только по сумме спелых и переспелых
насаждений.
109
Площадь сплошных вырубок, требующих искусственного лесовосстановления,
устанавливается с учетом необходимости постепенной ликвидации разрыва между рубкой
леса и его восстановлением и является исходным показателем для планирования объемов
посадки (посева) леса на вырубках. Он определяется как разность между общей площадью
сплошных вырубок и площадью вырубок, на которой восстановление лесов главной
породы может быть обеспечено путем естественного возобновления или мероприятиями
по содействию лесовозобновлению.
В целях осуществления государственного контроля за своевременным восстановлением
леса разрабатывается показатель, характеризующий отношение объемов посадки и посева
леса к той части сплошных вырубок, на которой лес не восстанавливается естественным
путем, а требуется проведение мер по искусственному его восстановлению.
Отношение объемов лесосечного фонда в государственных лесах к расчетной лесосеке
(норме пользования лесом) должно характеризовать уровень эксплуатации лесов.
Охрана и воспроизводство рыбных запасов. В прогнозах состояния рыбных запасов
страны дается их оценка на определенную дату прогнозируемого периода. В федеральных
стратегических программах предусматриваются мероприятия по расширению масштаба
работ по искусственному рыборазведению, сохранению и восстановлению в первую
очередь более ценных видов рыб — осетровых, лососевых и сиговых.
В целях сокращения потерь молоди рыбы все действующие промышленные,
сельскохозяйственные, коммунальные и вновь вводимые водозаборы должны быть
оборудованы рыбозащитными устройствами, предотвращающими засасывание молоди
насосами и оросительными каналами.
Охрана недр и рациональное использование минеральных ресурсов. В Российской
Федерации ресурсы минерального сырья учитываются ежегодно Министерством
природных ресурсов РФ. Эти ресурсы включают геологические, балансовые и
забалансовые запасы:
геологические запасы — это запасы, заключенные в недрах;
балансовые запасы представляют собой часть геологических запасов, соответствующих
требованиям промышленности по качеству и условиям эксплуатации;
забалансовые запасы являются частью геологических запасов, которые в настоящее время
по разным причинам эксплуатировать неэффективно (низкое содержание полезного
вещества, сложность условий эксплуатации, малая мощность залежи и т.д.).
Балансовые запасы делятся по категориям в зависимости от степени разведанности и
изученности (табл. 5.3).
БАЛАНСОВЫЕ ЗАПАСЫ
Категория
А
Субкатегория
(подразделение)
А1
А2
В
Не делится
С
С1
С2
Назначение
Для эксплуатации
Для проектирования и строительства промышленных
предприятий
Для
обоснования
проектирования
капитального
строительства
Для перспективного планирования промышленности и
дальнейшего разведывания
Для прогнозов, перспективных федеральных программ,
перспективных планов геологических работ
110
Учет балансовых запасов ведется по приведенной ниже форме:
Полез- Запасы Прирост
ные исна
запасов по
копаемые начало материагода
лам разведок
Запасы
на
конец
года
Единица Балансовые запасы Всего запасов
измере- по субкатегориям
ния
А1 А2 В С1 С2
На основе учета ресурсов минерального сырья ежегодно производится расчет его запасов
(по видам, типам руд и регионам). Баланс запасов конкретного минерального сырья рассчитывается в годах обеспеченности балансовым запасом полезных ископаемых народнохозяйственной потребности в данном ископаемом. Расчет баланса осуществляется по
формуле
О = М / [ П • (1/К1*К2*К3)],
где О — обеспеченность в годах;
М — все плановые запасы полезного ископаемого в недрах;
П — среднегодовая потребность национальной экономики в полезном ископаемом;
К1, К2, К3 — коэффициенты извлечения полезного вещества (соответственно при добыче,
при обогащении, при переделе).
Кроме того, баланс обеспеченности учитывает производные источники сырья (вторичные
ресурсы: лом металлов, разработки отвалов и др.):
О = М / [П • (1/ К1*К2*К3) - (Д + К4*ЗВ)],
где ЗВ — запасы вторичного сырья;
К4 — коэффициент извлечения полезного вещества из запасов вторичного сырья;
Д — количество полезного вещества, извлекаемого из других источников (отвалы, хвосты
обогатительного процесса и т.д.).
Рациональное использование минеральных ресурсов определяется полнотой извлечения
полезных ископаемых из недр при добыче, а также полезных компонентов из руд при переработке.
Развитие заповедников, природных (национальных) парков и ботанических садов
является одним из направлений стратегического планирования и имеет своей целью
создать рациональную систему природоохранных территорий, сохранить в естественном
состоянии природные комплексы по зонам страны, которые стали бы эталонами природы,
сбережения генофонда и на базе которых можно решать актуальные научные и
практические задачи природопользования, а также использовать их для отдыха населения
и просветительных мероприятий (включая туризм).
Территория заповедников не может изыматься для хозяйственного пользования.
В перспективе будет создаваться географическая сеть заповедников, охватывающая все
основные типы ландшафтов и их региональные разновидности, в которую будет включена
организация уникальных степных и лесостепных заповедников (донских, приволжских,
приуральских, кубанских), характерных в основном лишь для Российской Федерации.
Для сохранения и размножения ценных видов животных и птиц планируется увеличить
количество заказников (особенно в местах массового скопления дичи, зимовок, на пути
пролета птиц) и усилить охрану отдельных видов растений.
111
§ 5. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ПРИРОДООХРАННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
Укрепление экологической безопасности страны требует значительных затрат на
проведение мероприятий по охране природы. В программе «Структурная перестройка и
экономический рост в 1997—2000 гг.» намечалось израсходовать на реализацию
природоохранных мероприятий примерно 45—50 млрд руб. и сократить на 8—10% объем
выбросов в атмосферу и сброс загрязненных сточных вод.
Проблемы оценки экономической и социальной эффективности инвестиций в
природоохранную сферу еще недостаточно разработаны. Поэтому приходится
пользоваться временной типовой методикой определения эффективности затрат на
мероприятия по охране окружающей среды, разработанной на основе типовой методики
определения экономической эффективности капитальных вложений, с учетом особенностей методов измерения эффективности инвестиций природоохранных мероприятий. В
самом общем виде эти особенности могут быть сформулированы следующим образом.
1. Эффективность затрат на охрану окружающей среды выражается в виде
предотвращенных потерь и затрат, возникающих в результате загрязнения окружающей
среды.
2. Эффект от природоохранных мероприятий имеет четко выраженный региональный
характер.
3. Социальный эффект (улучшение условий труда и отдыха населения, снижение
заболеваемости и др.) не всегда поддается стоимостной оценке, т.е. не может быть
измерен.
При расчетах эффективности затрат мероприятий по охране окружающей среды
учитывают как социальный, так и экономический эффект.
Социальный эффект отражает уровень физического развития населения и сокращения
заболеваемости, рост продолжительности жизни и периода активной деятельности, улучшение условий труда и отдыха, поддержание экологического равновесия. Большое
значение с социальной точки зрения имеют сохранение эстетической ценности природных
ландшафтов, памятников природы, заповедных зон и других охраняемых территорий,
создание благоприятных условий для роста творческого потенциала личности и развития
культуры, совершенствования нравственного сознания человека.
Социальная эффективность мероприятий по охране окружающей среды измеряется
отношением натуральных показателей, отражающих социальный результат, к затратам,
требующимся для его достижения. Сам социальный эффект определяется разностью
показателей, характеризующих изменение в социальной сфере в результате
осуществления мероприятий по охране природы.
Экономический эффект — это экономия или предотвращение потерь живого и
овеществленного труда. В реальном секторе экономики он выражается в приросте
объемов чистой продукции или прибыли; в отдельных отраслях и на предприятиях — в
снижении себестоимости; в сфере услуг — в экономии затрат на производство работ и
оказание услуг; в сфере личного потребления — в сокращении расходов из личных
средств населения, зависящих от загрязнения окружающей среды.,
Экономическая эффективность затрат на охрану природы определяется путем отнесения
величины первичных эффектов к вызвавшим их затратам. В свою очередь первичные
эффекты рассчитываются по разности показателей отрицательного воздействия на
окружающую среду и по разности показателей состояния окружающей среды до и после
проведения мероприятий.
Экономическая эффективность затрат на охрану природы устанавливается путем
соизмерения экономических результатов и самих затрат. Величина экономического
эффекта определяется разностью между экономическими результатами в реальном
секторе национальной экономики, затратами в социальной сфере и расходами из
государственного бюджета и личных средств населения.
112
При расчете экономического эффекта отдельных видов природных ресурсов
используются экономические оценки земельных, водных, лесных и минеральных
сырьевых ресурсов. В случае отсутствия оценок по какому-либо виду ресурсов
экономический эффект определяется с помощью показателей чистой продукции, прибыли
и снижения себестоимости.
В процессе расчетов эффективности учитывают показатели общей (абсолютной) и
сравнительной экономической эффективности мероприятий по охране окружающей
среды.
Показателем общей (абсолютной) экономической эффективности всех затрат на охрану
окружающей среды (ЭЗ) является отношение годового объема полного экономического
эффекта к сумме эксплуатационных расходов и капитальных вложений, вызвавших этот
эффект и приведенных к одинаковой размерности в соответствии с нормативом эффективности:
ЭЗ =
n
m
 Э ij / (СИ + ЕН*КИ),
i 1 j 1
где
Эij — экономический эффект i-го вида (i = 1, 2, 3, ..., п) от предотвращения
(уменьшения) потерь на j-м объекте (j = 1, 2, 3, ..., т), находящемся в зоне улучшенного
состояния окружающей среды;
Си — годовые эксплуатационные расходы на обслуживание и содержание основных
фондов, вызвавшие полный экономический эффект;
ЕН
—
нормативный коэффициент эффективности капитальных вложений,
предназначенных для защиты окружающей среды (0,16);
КИ —
капитальные вложения в строительство объекта (или группы объектов),
предназначенного для охраны окружающей среды. Показателем экономической
эффективности сравниваемых вариантов является минимальная сумма совокупных
эксплуатационных расходов и капитальных вложений, приведенная к годовой
размерности с учетом фактора времени. При проведении кратко- и долгосрочных
мероприятий с примерно равными величинами годовых эксплуатационных расходов и
капитальных вложений за определенный год расчетного периода выбирается вариант,
обеспечивающий минимальную величину приведенных к годовой размерности затрат
(3пр). Последние определяются по формуле
Зпр = Си + Ен- Ки -> min.
Приведенные затраты могут быть также исчислены по следующей' формуле:
Зпр = Ки + Тн*Си -> min,
где Тн — нормативный срок окупаемости капитальных вложений (величина, обратная Ен).
При проведении мероприятий, реализация которых или достижение эффекта по которым
требует длительных сроков (например, восстановление лесных насаждений, рекультивация горных выработок, восстановление рыбных популяций и др.), а
эксплуатационные расходы и капитальные вложения изменяются во времени, полные
затраты, приведенные к началу расчетного периода, определяются по формуле
S = (Кп + Кtg+ CtИ) / (1 + Енп)t -> min,
где Кп — первоначальные капитальные вложения в средозащитные мероприятия; Кtg —
дополнительные капитальные вложения, необходимые для обеспечения нормальной
работы средозащитных объектов в t-й год их эксплуатации (t= 1,2,3,..., Г);
CtИ — эксплуатационные расходы t-ro года на обслуживание и содержание основных
фондов;
Енп — нормативный коэффициент приведения разновременных затрат. Он составляет 0,08
для обычных затрат; 0,1 — для затрат на новую технику; 0,03 — для затрат на
восстановление лесных насаждений.
При выборе того или иного варианта решения проблемы проектировщики должны
обеспечить их сопоставимость по следующим параметрам:
113
• по количеству населения, на которое распространяется действие мероприятий по
охране окружающей среды;
• по размерам территории (зоны распределения результатов осуществления
средозащитных мероприятий), величине и составу подвергающихся воздействию
основных фондов;
• по продолжительности функционирования средозащитных объектов и комплексов с
момента пуска в эксплуатацию объектов первой очереди строительства и до окончания
расчетного срока (горизонта прогноза).
При расчете общего экономического эффекта учитывают, например, социальный эффект,
сокращение заболеваемости населения (с частичной или полной утратой трудоспособности) вследствие предотвращения или уменьшения загрязнения окружающей среды.
Общий экономический эффект складывается из трех видов эффекта:
1) предотвращения потерь чистой продукции (ЭЧП) за время болезни трудящихся, занятых
в реальном секторе национальной экономики:
Эчп = Пч • Б • (Р2 – Р1,),
где
Пч — средняя величина чистой продукции, приходящейся на один отработанный
человеко-день;
Б — количество трудящихся, перенесших заболевание либо отвлеченных из производства
по уходу за больными членами семьи по причинам, вызванным загрязнением
окружающей среды, в течение года;
Р1, Р2— среднегодовое количество человеко-дней работы одного трудящегося
соответственно до и после проведения средозащитных мероприятий;
2) сокращения суммы выплат населению из фонда социального страхования (Эсс) за
период временной и постоянной нетрудоспособности заболевших по причинам,
вызванным загрязнением среды:
Эсс = Бн • Вн • (Р2 – Р1),
где
Бн — количество населения, получающего пособиявследствие заболеваний,
вызванных ухудшением состояния среды, с временной и постоянной утратой
трудоспособности, в течение года;
Вн — средний размер пособия по временной нетрудоспособности, приходящегося на один
день болезни;
3) сокращения затрат в области здравоохранения на лечение трудящихся от болезней,
вызванных загрязнением среды (Э3):
ЭЗ = (За • Ба * Да) + (Зс • Бс • Дс),
где За, Зс — средние затраты в сфере здравоохранения, приходящиеся на один день
болезни соответственно в амбулаторных условиях и стационаре;
Ба , Бс — количество больных, лечившихся от заболеваний, вызванных загрязнением
среды, в тех же условиях;
Да , Дс — среднее количество дней болезни одного больного в тех же условиях. При
расчетах затрат и эффекта в планах на длительную перспективу большое внимание
уделяется факторам, которые могут оказать влияние на их изменение. К числу важнейших
относятся:
• изменение состояния окружающей среды, вызываемое ростом производства,
проведением (или отказом от проведения) комплекса мероприятий по охране природы, а
также изменением численности населения, проживающего на данной территории;
• повышение требований к качеству окружающей среды;
• дальнейшее увеличение количества крупных городов и городских агломераций, рост
численности населения;
• изменение стоимости строительно-монтажных работ и оборудования;
• развитие науки и создание новой техники и технологий, уменьшающих отрицательное
воздействие производственной деятельности на окружающую среду;
• рост объема чистой продукции и других показателей объема продукции, по которому
исчисляется производительность труда;
114
• увеличение относительных размеров средств, выделяемых на здравоохранение,
социальное страхование и социальное обеспечение;
• повышение продуктивности сельскохозяйственных и лесных угодий, изменение
рыбных запасов;
• повышение ценности минерально-сырьевых ресурсов в связи с необходимостью
вовлечения в эксплуатацию менее эффективных месторождений.
115
ГЛАВА 6
РЕГУЛИРОВАНИЕ
И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ
НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО
ПРОГРЕССА
§ 1. НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПРОГРЕСС И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА РАЗВИТИЕ
ОБЩЕСТВА
Поступательное развитие национальной экономики любой страны мира, рост ее
эффективности и благосостояния населения в значительной степени предопределяются
способностью использовать во всех сферах жизнедеятельности общества достижения
научно-технического прогресса. Научно-технический прогресс (НТП) — это исторически
обусловленный непрерывный процесс совершенствования средств и предметов труда,
технологий производства, форм и методов организации труда и производства на основе
широкого использования достижений пауки и техники. Это — процесс накопления
знаний, количественного и качественного развития производительных сил.
Научно-технический прогресс как общественно-экономическая закономерность ярко
проявился в период первой промышленной революции, во второй половине XIX в.
сложился как массовое явление, а с начала XX в. стал развиваться на научной основе. За
этот исторический период развитие науки и техники не было равномерным. В его рамках
происходили крупные качественные сдвиги, позволяющие выделить этапы (периоды)
НТП. Временные вехи перехода из одного этапа в другой определяются сочетанием двух
тенденций: исчерпания возможностей господствующей техники и созревания условий для
массового использования принципиально иной, более совершенной техники.
Периодизация НТП позволяет представить процесс экспансии науки во все сферы жизни
следующим образом:
• первая промышленная революция (конец XVIII—начало XIX в.) — переход к
машинному производству на научной основе. Его экономическая предпосылка — победа
капиталистических производственных отношений, научная предпосылка — научная
революция XVII—XVIII вв.;
• вторая промышленная революция (конец XIX—начало XX в.) — развитие
производительных сил на машинной основе, изменение энергетической основы
производства, развитие науки на базе техники, переход к стадии автоматизации
производства, создание новых отраслей;
• третья промышленная революция (середина XX в.), переросшая в научно-техническую
революцию (НТР), — техническое развитие производства на научной основе.
В последние десятилетия XX в. начали складываться признаки нового, четвертого этапа
промышленной революции. Его основные черты — преобразование технологии производства на основе электроники, регулирование в возрастающих масштабах биологических
процессов и систем. Вместе с тем новый этап НТР обостряет экологические проблемы,
что, в свою очередь, требует сознательного регулирования НТП.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в науке и технике (как и в других сферах
жизнедеятельности человечества) наблюдается чередование эволюционных и революционных периодов развития: количественное нарастание прогрессивных изменений в
средствах и предметах труда сменяется появлением принципиально новых подходов,
технологий и материалов. Качественный скачок НТП, или научно-техническая
революция, связывается с тем моментом, когда накопление и усовершенствование в
пределах известной меры сменяются выходом за границы этой меры, т.е. с коренными
качественными преобразованиями производительных сил крупного машинного
производства.
116
Наиболее точная оценка НТП возможна при определении его места в числе факторов
эффективности производства. Как известно, на эффективность производства влияет
совокупность экстенсивных и интенсивных факторов. Экстенсивные факторы характеризуются
расширением масштабов производства, привлечением дополнительных ресурсов, наращиванием
объемов основных фондов. В этой ситуации возможен и регресс, когда наращивание основных
фондов не сопровождается их обновлением. Интенсивные факторы повышают отдачу ресурсов за
счет улучшения организации и качества работ, снижения материалоемкости, замены оборудования
на более производительное и др.
В определении сущности и факторов НТП выделяют следующие направления:
• результативное: результат НТП — совершенствование прежде всего производственного
процесса на основе достижений науки;
• ресурсное: НТП — процесс совершенствования знаний, изделий, технологий и организации
производства;
• комбинированное (сочетание ресурсного и результативного направлений): в случае
преобладания результативного направления больший вес имеют интенсивные факторы, а в случае
ресурсного — экстенсивные.
Обобщающее выражение влияния НТП на процесс воспроизводства — это изменение
соотношения между интенсивным и экстенсивным ростом. Для расчета эффекта от НТП допускается упрощение — учитывается вклад только интенсивных факторов, однако их влияние
имеет косвенно искажающие последствия. Так, скажем, в отрасли, производящей средства
производства для других отраслей, при снижении материалоемкости повышается эффективность
производства, но это не вызывает ресурсосбережения в отраслях-потребителях. Поэтому в оценку
эффекта НТП вводятся его социально-экономические последствия, которые нередко косвенно
проявляются в производственной сфере.
Проявления и последствия НТП многогранны, и рассматривать их можно на различных уровнях:
народно-хозяйственном, отраслевом, микроуровне. Изменения на микроуровне отдельных
производств связаны прежде всего с внедрением новой техники, новых технологических
процессов, отдельных видов продукции. По мере их распространения на микроуровне происходят
преобразования и в макроструктуре экономики.
В зависимости от формы НТП различны и его проявления. В одном случае результаты НТП могут
проявляться как повышение производительности труда в расчете на одного занятого и на один
отработанный человеко-час, или как положительная динамика реальных доходов, или как
сокращение рабочего времени занятых в производстве. Иными словами, либо объем продукции
вырабатывается с меньшими затратами, либо те же затраты обеспечивают более высокий объем
производства. В другом случае последствия НТП проявляются как процесс снижения удельных
издержек и изменения их структуры, что в конечном итоге сказывается на роcте доходов и
жизненном уровне населения. Главный результат НТП (экономическая эффективность)
формируется и материализуется в производстве, а именно: в развитии производительных сил, в
качественных изменениях орудий и предметов труда, новых технологиях, формах организации
труда и подготовки кадров.
Второй важный аспект НТП — технологический — тесно связан с производственными
отношениями и проявляется в хозяйственных результатах. Он отражает эффективность
технических, технологических и организационных решений, а также применяемых форм
стимулирования.
Все возрастающее значение в наши дни приобретает экологическая составляющая НТП.
Интенсификация воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду привела к
резкому ухудшению ее состояния, чрезвычайно обострив проблему согласования социальноэкономических и экологических целей развития общества. Поэтому НТП должен носить
природоохранный характер, и при определении перспективной научно-технической политики
необходимо принимать во внимание и экологическую эффективность.
Следует отметить, что характер взаимосвязи всех научно-технических и социальноэкономических аспектов развития существенным образом зависит от уровня рассмотрения
производственной структуры (отраслевой, народно-хозяйственной). Существует определенное
запаздывание проявления НТП в экономической и социальной сферах, так как только широкое
внедрение и распространение научно-технических открытий и изобретений приводят к заметному
изменению экономических и социальных показателей.
Процесс внедрения научно-технических достижений приводит к ускорению развития
экономического объекта только при независимости последнего от внешних условий. При
117
воздействии внешних ограничений (неадекватного уровня развития смежных отраслей,
неподготовленности потребителя к использованию продукции отрасли, неподготовленности
кадров и т.п.) экономический эффект НТП снижается. В ряде случаев экономический эффект от
внедрения научно-технических достижений может стать отрицательным. Это означает, что
внедрение новшеств преждевременно, а следовательно убыточно. Технический уровень
нововведения должен соответствовать степени подготовленности основных производственных
фондов, обеспеченности производства сырьем и материалами, уровню квалификации, условиям
организации и управления. Важнейшее условие эффективного экономического развития
народного хозяйства — сбалансированность его отраслей, когда формирование прогрессивных
пропорций происходит под воздействием НТП и способствует внедрению принципиально новых
материалов, изделий, технологий. Для этого целесообразно использовать метод программноцелевого планирования, позволяющий обосновать и сформулировать конечные цели НТП, выразить дерево целей через соответствующую систему показателей.
Таким образом, НТП — это сложный и многоплановый процесс, сочетающий в себе
экономические, технологические, организационные, социальные, экологические факторы
производства. В понимании НТП до сих пор сохраняются разночтения — от философской
трактовки процесса материализации научных знаний и обобщенного практического опыта в
средствах производства и способах организации и управления до конструктивного описания
воздействия НТП на экономику через вклад интенсивных факторов в прирост национального
дохода. Оценка результатов НТП производится на основе различных критериев (основных
измерите лей), по-разному отражающих существо явления, его количественные и качественные
признаки.
§ 2. НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ СТРАНЫ
КАК ИСХОДНАЯ БАЗА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ПРОГРЕССА
Динамичность научно-технического прогресса в решающей степени зависит от состояния научнотехнического потенциала страны и научно-технической политики государства, определяющей
основные направления его дальнейшего укрепления и развития.
Обычно под научно-техническим потенциалом (НтП) общества понимают совокупность
ресурсов, которыми оно располагает в виде знаний о законах развития природы и общества, а
также в виде новых технологий, продукции и услуг, прогрессивных форм и методов организации
воспроизводственного процесса в национальной экономике. Существуют и иные определения
научно-технического потенциала. Так, в методическом пособии ЮНЕСКО, известном как
«Руководство по инвентаризации научно-технического потенциала», национальный научнотехнический потенциал характеризуется как «совокупность наличных ресурсов, которыми
располагает страна для научных открытий, изобретений и технических новшеств, а также для
решения национальных и международных проблем, выдвигаемых перед наукой и ее
приложениями».
Научно-технический потенциал страны состоит из двух крупных, органически взаимосвязанных
подсистем: научного и технического потенциалов.
Научный потенциал является важнейшим структурным элементом не только научнотехнического, но и совокупного потенциала страны. Масштабы и качественный уровень научного
потенциала характеризуют ряд параметров, из которых наиболее значимыми являются:
• сумма затрат на науку и их доля в валовом национальном продукте;
• кадровый потенциал науки — численность занятых в науке и научном обслуживании,
численность научных сотрудников и уровень их квалификации;
• материально-техническое обеспечение науки — фондовооруженность занятых в науке
и научном обслуживании, состав основных фондов, оснащенность современными приборами;
• структура затрат и численности занятых — распределение затрат и числа занятых по
стадиям научно-исследовательского цикла (фундаментальные, прикладные исследования,
опытно-конструкторские работы), по отраслям знаний (естественные, технические,
общественные науки и их составляющие), по видам научных учреждений (академические,
отраслевые институты, научные центры, вузы, заводская наука);
118
• уровень организации — соответствие форм организации науки и ее интеграции с
производством требованиям современного научно-технического прогресса, гибкости
перестройки организационных структур при возникновении новых отраслей науки и
направлений техники;
• развитие научной инфраструктуры — организация научно-технической и патентной
информации, своевременность обновления ее состава, оперативность и избирательность
доведения этой информации до потребителей, обеспечение условий для подготовки,
переподготовки и повышения квалификации кадров;
• продуктивность и эффективность полученных результатов — количество открытий и
изобретений, их значимость для национальной экономики, суммарный потенциальный и
реальный народно-хозяйственный эффект как в абсолютном выражении, так и на рубль
затрат.
Перечисленные параметры в практике современного стратегического планирования
используются при оценке уровня научного потенциала, его структуры и динамики,
проведении межстрановых сопоставлений.
Технический потенциал реализует эффект, заложенный в научном потенциале, является
его продолжением и логическим завершением, охватывая в совокупности сферы производства и определяя базу для их подъема на качественно новый технический уровень. К^
основным параметрам, характеризующим технический потенциал, относят:
• масштабность — объем производства техники, удельный вес продукции
машиностроения в валовом национальном продукте, масштабы применения техники в
различных сферах воспроизводства, уровень механизации и автоматизации,
электрификации, химизации в реальном секторе экономики, а также в отраслях
социальной инфраструктуры и в сфере личного потребления;
• прогрессивность — удельный вес принципиально новой техники в сферах ее
производства и применения, соответствие материально-технической базы общества
высшему мировому уровню, масштаб освоения новых поколений техники и технологии,
доля в производстве и потреблении морально и технически устаревшей продукции;
• динамичность — скорость освоения новейших научно-технических достижений,
частота обновления техники в производстве и замены устаревших машин, приборов и
оборудования;
• кадровое обеспечение — наличие квалифицированных, способных осваивать новейшие
достижения науки и техники инженеров, технологов, менеджеров, действенность системы
подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;
• интегрированность — степень тесноты связей между различными отраслями,
фирмами, предприятиями при освоении и распространении принципиально новой
техники, особенно межотраслевого характера, кооперации с партнерами из зарубежных
стран;
•
эффективность — совокупный (в рамках национальной экономики) эффект от
осваиваемой,
распространяемой
и
применяемой
техники,
темпов
роста
производительности труда, технического уровня и конкурентоспособности вы пускаемой
продукции.
Перечисленные параметры научного и технического потенциалов позволяют сделать
вывод о том, что основными элементами совокупного научно-технического потенциала
страны являются:
•
человеческие ресурсы, занятые в сфере науки и техники;
• финансовые ресурсы, выделяемые страной на научные исследования и разработки,
смежные области научно-технической деятельности;
• средства научного производства (земля, помещения, оборудование, предназначенные
для научных исследований, разработок и смежных областей научно-технической деятельности);
• центры и службы научно-технической информации, которыми располагает страна;
• текущие и намечаемые программы научных исследований;
119
• центры по руководству научно-технической деятельностью как страны в целом, так и в
рамках отдельных финансово-промышленных групп, корпораций, фирм.
Большое значение для стратегического планирования развития науки и техники имеет
структура научно-технического потенциала страны. Именно она позволяет получить полное и четкое представление о реальных возможностях общества по осуществлению
научно-технической деятельности, ее масштабах и эффективности.
Под структурой научно-технического потенциала следует понимать группировку
входящих в него элементов по определенным признакам, в результате чего в системе
научно-технического потенциала можно выделить ряд подсистем, имеющих свое
назначение и особенности функционирования.
Из приведенной схемы (рис. 6.1) видно, что научно-технический потенциал образуют
четыре крупные подсистемы: кадровая, материально-техническая, информационная, организационная.
Кадровая подсистема включает в себя научных и научно-технических работников,
конструкторов, специалистов фирм и предприятий, занимающихся научно-технической
деятельностью.
В состав материально-технической подсистемы входят: затраты на научные
исследования и опытно-конструкторские разработки; научное оборудование и приборы
научных учреждений, КБ и научных центров; здания и сооружения научных учреждений,
КБ и научных центров; оснащение научно-технических подразделений фирм и
предприятий; ос новные фонды опытных цехов и участков фирм и предприятий; опытнопромышленные установки фирм и предприятий.
Информационная подсистема состоит из информационных ресурсов научных
учреждений, КБ и научных центров, а также информационных ресурсов,
сконцентрированных в фирмах и на предприятиях.
Организационную подсистему составляют сеть научных учреждений, научных центров и
проектно-конструкторских организаций и органы управления научно-технической деятельностью в стране.
Важным фактором повышения качества стратегического планирования развития науки и
техники является точная оценка НтП. В широком смысле оценка — это важный элемент
познавательной деятельности человека в системе анализ—диагноз—синтез. Она
выступает в качестве основного критерия принятия человеком того или иного решения. В
современной практике управления научно-технической деятельностью в основном
используются два типа оценок: учетно-отчетные и проблемно-ориентированные (целевые)
оценки научно-технического потенциала. В данном случае под оценкой понимается
совокупность количественных и качественных характеристик ресурсов, описывающих
объект изучения в целом или по отдельным его составляющим. Назначение оценок
структурных элементов научно-технического потенциала состоит в том, чтобы выявить и
мобилизовать внутренние резервы повышения эффективности научных исследований,
повысить качество управления и стратегического планирования развития науки и техники,
принимать более обоснованные управленческие решения. Значимость и полезность
оценок НтП возрастает при обязательном соблюдении таких трех условий, как полнота
инвентаризации, ее точность и непрерывность.
Учетно-отчетные оценки представляют собой в основном количественные оценки научнотехнического потенциала, формируемые, как правило, на основе государственных форм
статистического учета, а также отчетных данных бухгалтерской документации фирм и
предприятий. Их главное назначение — служить средством описания величины и
структуры научно-технического потенциала.
120
РИС. 6.1. СТРУКТУРА СОВРЕМЕННОГО НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА ОБЩЕСТВА
НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ
Основные подсистемы (составляющие) НП
Кадровая
Научные
и
научнотехничес
кие
разработ
ки
Констру
кторы
Материально-техническая
Специал
исты
производ
ственных
предприя
тий,
фирм
Затраты
на
сохране
ние и
наращив
ание
научнотехниче
ского
потенци
ала
Научное
оборудо
вание и
прибор
ы
научных
учрежде
ний, КБ
и
научных
центров
Основные фонды
опытных цехов и
участков
предприятий, фирм
Информационная
Оснаще Оснаще
ние
ние
экспери научноменталь техниче
ных баз
ских
и
подразд
опытны елений
х
предпри
произво
ятий,
дств
фирм
Здания и
сооружения научных
учреждений, КБ и
научных центров
Информа
ционные
ресурсы
научных
учрежден
ий, КБ и
научных
центров
Информа
ционные
ресурсы
производс
твенных
предприят
ий, фирм
Организационная
Сеть
научных
учрежден
ий,
центров и
проектноконструкт
орских
организац
ий
Организа
ция
управлени
я научнотехническ
ой
деятельно
стью
Опытнопромышленные
установки
121
Применение учетно-отчетных оценок и большие массивы накопленных статистических
данных позволяют отслеживать динамику роста и структуры НтП, выявлять тенденции
его развития и осуществлять научно-техническую политику, обеспечивающую
повышение эффективности его использования.
Рост мобильности научно-технических целей, ограничения, накладываемые на
ресурсы, требующиеся для их достижения, переориентация подразделений исполнителей в
науке на принципиально новые цели обусловили необходи-. мость использования других
приемов оценки, так как учетно-расчетные оказались малопригодными в новых условиях.
Все это привело к формированию целевых подходов к методам оценки научнотехнического потенциала.
Проблемно-ориентированные оценки позволяют установить соответствие комплекса
специально
выделенных свойств потенциала подразделения-исполнителя условиям
достижения конкретной цели или решению определенной научно-технической задачи. В
этом состоит главное отличие целевых методов оценки НтП от учетно-отчетных оценок.
Обязательным условием эффективной деятельности научных коллективов является
достижение соответствия между целями научно-технической деятельности и такими
характеристиками потенциала организации исполнителя и ее структурных
подразделений, как: наличие научного лидера (Л); наличие специалистов
соответствующего профиля (С); освоенные специальные методы исследований (М); задел
ранее полученных результатов, непосредственно требующихся для выполнения данного
задания (Р); наличие специальных научных приборов и оборудования (О); наличие
опытно-экспериментальных установок и доступа к соответствующей технической базе
(Б); уровень развития сети партнерских связей, которые могут быть использованы
данным подразделением при выполнении задания (П); непосредственные связи данного
подразделения с потенциальными пользователями ожидаемого результата или заказчиком
на программу работ (3). Получение точных оценок НтП может быть достигнуто при
одновременном использовании учетно-отчетных и проблемно-ориентированных оценок
(табл. 6.1).
УЧЕТНО-ОТЧЕТНЫЕ И ПРОБЛЕМНО-ОРИЕНТИРОВАННЫЕ ОЦЕНКИ
НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА
Характеристики НтП
Составляющие
подсистемы
Кадровая (К)
Материально-техническая (МТ)
Учетно-отчетные
Численность занятых в науке и
научном обслуживании
В том числе:
Проблемноориентированные
Научный лидер (Л)
Кадры специалис-
докторов наук кандидатов наук тов (С)
научных работников других
специалистов
Капитальные затраты
Научное оборудоваТекущие затраты (без фонда
ние (О)
оплаты труда)
Экспериментальнопроизводственная
Среднегодовая стоимость осбаза (Б)
новных фондов
Методы исследоваСтоимость научного оборудова- ний (М)
ния и т.п.
Собственные научные
результаты (Р)
Информационнометодическая
(ИМ)
Число выполненных тем
Научные связи с
Издание научных трудов Объем партнерами (П)
патентных прав Мощность
информационных служб
Организационно-
Количество организаций науки
и
Связи с заказчика-
122
методическая
(ОМ)
научного обслуживания
ми (3)
Число специализированных
подразделений
Соотношение основных и вспомогательных работников и др.
Учетно-отчетные и проблемно-ориентированные оценки НтП неразрывно связаны и
взаимно дополняют друг друга. Считается, что в перспективе учетно-отчетные
характеристики по-прежнему останутся основным инструментом оценки научнотехнического потенциала на базе данных официальной статистической отчетности.
Проблемно-ориентированные оценки — это результат развития учетно-отчетных оценок
применительно к изменившимся условиям научно-исследовательской деятельности,
характеризуемой динамизмом научных целей. Они особенно необходимы при подготовке
организационно-управленческих решений по переориентации реально функционирующих
научных коллективов на новые цели или по формированию новых коллективов для достижения поставленных целей.
§ 3. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РАЗВИТИИ НИОКР
И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В современных условиях сложно сохранить в течение длительного времени эффективную
монополию на использование того или иного достижения научно-технического прогресса.
Научно-технические новшества быстро становятся достоянием всего человечества.
Однако далеко не каждый (человек, фирма, страна в целом) может воспользоваться этими
плодами современной цивилизации в своей хозяйственной практике. Освоению
нововведений препятствует множество факторов (отсутствие необходимых знаний и
навыков, недостаток кадровых, финансовых и материально-технических ресурсов и др.).
В той мере, в какой научные знания могут использоваться без ограничения каждым,
достаточно подготовленным для этого человеком или заинтересованной промышленной
фирмой, необходимые финансовые ресурсы обычно обеспечиваются за счет государства.
Частный сектор не может взять на себя функцию финансирования науки в полном объеме,
поскольку это привело бы к возрастанию издержек производства, а следовательно к
уменьшению прибыли, что в конечном итоге отразилось бы на конкурентоспособности. В
худшем положении оказалась бы фирма, имеющая больше затрат на чистую науку (т.е. не
связанную с получением конкретных практических результатов). Угроза быть
вытесненной с рынка вынудила бы эту фирму пойти на снижение себестоимости
продукции за счет сокращения непроизводственных расходов, в первую очередь на
НИОКР. Однако, как известно, в современных условиях именно научные знания являются
одним из важнейших факторов успешного экономического развития. Поэтому часть
непосредственных расходов на науку должно взять на себя государство. Естественно, что
такое решение проблемы создает дополнительные трудности, связанные с распределением
государственного бюджета, поскольку инвестиции в сферу НИОКР на национальном
уровне не могут рассматриваться только исходя из соображений будущей прибыльности.
Так, традиционные рыночные критерии оценки эффективности инвестиций неприменимы
для фундаментальных исследований. Правда, здесь уже имеются апробированные
практикой механизмы распределения ресурсов. В частности, отбор проектов и
предоставление исследовательских контрактов осуществляются на основе заключений
наиболее авторитетных специалистов с учетом ранее полученных результатов и мнения
широких слоев научной общественности.
Следует отметить, что поскольку выделяемые государством средства на науку всегда
ограничены и заведомо не удовлетворяют все существующие потребности в финансировании, возникает задача определения приоритетных направлений научно-технического
развития.
123
Модель организации системы исследований и разработок в рыночной экономике можно
представить следующим образом. •
Во-первых, правительство для всех секторов экономики, а не только для собственных
научных организаций, является основным источником средств на проведение НИОКР.
Так, в США 53% НИОКР финансируются государством.
Во-вторых, государство вносит основной вклад в финансирование фундаментальных
исследований, которые осуществляются в университетах, научных лабораториях и научно-исследовательских центрах, а также в частных промышленных компаниях.
В-третьих, ведущая роль в финансировании прикладных исследований и разработок
отводится обычно частному сектору. Наука предпринимательского сектора — это самый
крупный сектор по объему расходуемых средств на НИОКР и по числу занятых в нем
специалистов и ученых. В США и Японии на корпорации приходится больше 70%
расходов на науку. Доля государственного финансирования НИОКР зависит прежде всего
от специализации фирм: высокая доля — для производителей оборонной и стратегически
важной продукции; практически равна нулю — для производителей потребительских
товаров. Поэтому здесь вступает в силу следующий принцип: по мере увеличения
возможностей для коммерческого использования результатов НИОКР доля
государственного финансирования сокращается. Исключение составляют выполняемые по
заказу государства военно-прикладные разработки, биомедицинские исследования и
работы в приоритетных для страны направлениях научно-технического прогресса.
Следует отметить, что страны Западной Европы и Японии уделяют в целом большее (по
сравнению с США) внимание программированию национальных усилий на проведение
НИОКР в таких приоритетных направлениях, как электроника, вычислительная техника и
информатика, биотехнология, новые материалы. В то же время в США быстрее, чем в
других странах, идет процесс установления партнерских отношений между
университетами и промышленными фирмами.
Само соотношение государственных финансовых средств и собственных затрат компаний
не является стабильным и постоянно меняется под влиянием складывающихся объективных экономических условий государственной научно-технической, инновационной и
промышленной политики. Однако частный сектор не снижает масштабов финансирования
науки, так как экономия на ней опасна для компаний. Победителем на рынке является
сильнейший или тот, кто выпускает более современную продукцию.
Таким образом, в ведущих странах доля частного сектора в национальных расходах на
НИОКР сопоставима и даже может превышать долю государственного бюджета: в США,
Великобритании и Франции она составляет 45—50%, в ФРГ находится на отметке 60, а в
Японии достигает даже 70%. В большинстве стран с рыночной экономикой общей тенденцией являются высокий уровень прямой государственной поддержки НИОКР на
доконкурентных стадиях инновационного цикла и постепенное усиление удельного веса
косвенного регулирования по мере приближения к более поздним стадиям научного процесса,
примыкающим к сфере материального производства.
Что касается организации проведения НИОКР в западных странах, то следует обратить
внимание на Францию и США, которые выделяются крайностями в организации этого процесса.
Во Франции существует только одно министерство по исследованиям и технологиям и один
бюджет науки, все средства которого формируются правительством. Поэтому политика в области
планирования и финансирования науки отличается достаточно высокой целостностью, чего нет в
Великобритании, политика которой сильно разорвана: каждое министерство формирует свою
собственную научно-техническую политику, отвечает за расходование средств и определенные
работы и само ими управляет. Координация деятельности между различными министерствами
осуществляется с помощью межведомственных комитетов (например, по науке в области
прикладных исследований). Естественно, что такая организационная структура системы исследований и разработок является недостаточно гибкой в плане выбора новых стратегий научнотехнического развития.
В США не существует специального бюджета исследований и разработок и самостоятельного
процесса его формирования. Есть условный бюджет науки, в основе которого лежат финансовые
планы отдельных министерств и ведомств, которые анализируются административно-бюджетным
124
управлением. Оно ежегодно подготавливает «Специальный анализ государственных программ
исследований и разработок», представляемый конгрессу и президенту. Одобренные конгрессом
либо президентом научно-технические программы становятся основой федеральных заказов на
НИОКР. Выполнение намеченных научно-технических программ осуществляется через систему
государственных контрактов и субсидий (грантов).
Специфика контрактной формы финансирования НИОКР заключается в том, что контракт
(договор между руководителем государственного ведомства и представителем подрядчика на
выполнение и поставку продукции и услуг) предусматривает окончательные финансовые расчеты
заказчика с подрядчиком лишь по завершении работ.
Субсидии в отличие от контрактов являются не платой за результаты исследований, а
безвозмездной государственной ссудой, которая покрывает фактические или оговоренные
издержки при проведении исследований по согласованной с государственными органами
тематике.
Основные преимущества контрактной формы финансирования НИОКР (особенно прикладной
научной деятельности): подчинение сферы НИОКР коммерческим целям и настраивание ее на
нужды конкретных потребителей; облегчение задачи интеграции науки с производством и
создание на этой основе системы гибких научно-производственных комплексов; стимулирование
государством научно-технического прогресса и повышение эффективности НИОКР в частном
секторе.
Контрактная форма финансирования не стимулирует фундаментальные исследования.
Поэтому управление наукой по принципу контрактного финансирования должно сочетаться с
чисто административным управлением, основанным на государственных дотациях. Как правило,
преобладают две формы предоставления средств: институционально-административная
(преимущественно дотационная) — для финансирования научных организаций и индивидуальная
— для предоставления безвозмездных субсидий (грантов) небольшим исследовательским
коллективам и отдельным ученым, работающим над самостоятельными проектами, как правило,
на конкурсной основе. Практика предоставления субсидий конкретным ученым хорошо
отработана в зарубежных странах и в последнее время получает развитие и в России. Таким
образом, контрактная система, лежащая в основе программно-целевого управления НИОКР, не
может полностью заменить институционно-дотационную форму финансирования, лежащую в
основе административно-организационного управления. Административно-организационное руководство НИОКР по существу формирует базис для программно-целевого управления. Без
первого не может существовать второго. Поэтому речь может идти только о каком-то
рациональном или оптимальном сочетании этих двух форм управления НИОКР. Более того,
особое положение занимают фундаментальные науки, которые развиваются только при тех или
иных формах бюджетного финансирования.
Определенный интерес в американской практике управления НИОКР представляет
контрактная система размещения федеральных заказов на разработку, создание и поставку
продукции и услуг. Обслуживает эту систему административно-управленческий комплекс, во
главе которого стоят управление политики и управление по научно-технической политике:
управление политики осуществляет унификацию всей государственно-правовой основы
федеральных заказов, координацию и контроль за их выполнением; управление по научнотехнической политике вырабатывает общие принципы управления развитием науки и техники,
устанавливает общенациональные приоритеты, формирует исходные данные крупных научнотехнических программ, которые после одобрения конгрессом либо президентом становятся
основой федеральных заказов на НИОКР.
В целом можно выделить следующие наиболее значимые факторы научно-технической
политики, позволившие многим странам стать наиболее развитыми и конкурентоспособными на
мировом рынке:
• высокая инновационная активность промышленных компаний, способных проводить свою
собственную инновационную политику, осуществлять НИОКР для собственных нужд. Так, в
Японии около 70% расходов на НИОКР финансируется промышленными фирмами;
• наличие инновационных конкурентоспособных фирм, удовлетворяющих наиболее важные
требования промышленности; :
• ориентация стран на достижение конкурентоспособности на мировом рынке, ни одна из
стран не проводила политику изоляции внутреннего рынка;
• государственное регулирование наиболее важных областей экономической жизни;
• эффективная интеграция научной, производственной и образовательной составляющих в
125
структуры инновационных систем развитых стран.
Хотя каждая страна и имеет свою специфическую институциональную структуру, связывающую
промышленные фирмы, научно-исследовательские и образовательные институты, в целом в
инновационной системе любой страны наука не изолирована от других секторов общественного
производства. Так, в США научный потенциал промышленных корпораций, ориентированный в
основном на прикладные исследования, удачно дополняется потенциалом академических
организаций, где осваивается около трети ассигнований на фундаментальные исследования.
Поэтому промышленные корпорации все активнее ищут доступ к научно-техническому
потенциалу университетов. В последнее время при стимулирующей роли государства появились
новые формы интеграции университетской науки с промышленностью, в частности
университетско-промышленные
центры,
исследовательские
консорциумы,
совместные
исследовательские проекты, центры нововведений.
Таким образом, ни одна из моделей организации системы исследований и разработок в развитых
странах не может рассматриваться как чисто рыночная. Огромную роль в формировании и
реализации научно-технической и инновационной политики играет правительство.
В условиях рыночной экономики научно-техническое развитие является одним из важнейших
элементов хозяйственной стратегии, и недооценка его чревата быстрой утратой позиций на
мировом рынке, спадом производства, банкротством предприятий, ростом безработицы и
переходом производственных проблем в проблемы социально-экономические и политические.
Поэтому, решая задачу формирования рыночной экономики и интеграции ее в мировое хозяйство,
«разумное» человечество должно обеспечивать опережающее развитие науки и техники по
отношению к другим сферам практической деятельности. Иными словами, науку на современном
этапе следует рассматривать как объект активного человеческого воздействия во имя сохранения
и улучшения условий жизни людей.
Главную роль в ускорении научно-технического прогресса играет единая научно-техническая
политика государства.
Государственная научно-техническая политика (ГНТП) — это система мероприятий,
направленных на поддержку развития образования, науки и прогресса техники. В такой интерпретации ГНТП главным образом речь идет о получении новых знаний и создании (но еще не о
широкомасштабном внедрении) новых технических и технологических разработок. А проблемы
внедрения относятся в основном к области интересов инновационной политики, хотя без
эффективной научно-технической политики любая инновационная политика заведомо обречена
на неудачу.
Под государственной инновационной политикой понимается вся совокупность планируемых и
осуществляемых на государственном уровне экономических, организационных, правовых и иных
мер, направленных па содействие скорейшей передаче и распространению в сфере производства
и сфере услуг достижений НтП.
Взаимоотношения государства с промышленными предприятиями государственного и частного
секторов регулирует государственная промышленная политика, которая охватывает все аспекты
деятельности предприятий (в том числе и те, которые не относятся к освоению научнотехнических нововведений).
Таким образом, государственная инновационная политика играет связующую роль между
государственной научно-технической и государственной промышленной политикой.
Наиболее четкое определение научно-технической политики государства находим в Федеральном
законе «О науке и государственной научно-технической политике» от 7 августа 1996 г.,
регулирующем отношения между субъектами научной и научно-технической деятельности,
органами государственной власти и потребителями научной и научно-технической продукции
(работ и услуг). Государственная научно-техническая политика определяется как «составная часть
социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и
научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов
государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации
достижений науки и техники». Главное содержание научно-технической политики государства
состоит в выборе предпочтительного развития важнейших направлений научно-технического
прогресса.
Приоритетные направления развития науки и техники охватывают круг вопросов, которые
необходимо решать, чтобы успешно конкурировать с развитыми странами. Каждое приоритетное
направление характеризуется совокупностью конкретных технологий (критических технологий),
126
использование которых приводит к появлению в народном хозяйстве принципиально новых
материалов, машин, оборудования, услуг и т.п.
В настоящее время к приоритетным направлениям развития науки и техники относятся:
• информатизация народного хозяйства, позволяющая обеспечить все сферы производства
наиболее передовыми средствами вычислительной техники, в результате чего кардинально
повышается производительность труда, экономия ресурсов, материалов и энергии, происходит
ускорение научно-технического прогресса в народном хозяйстве, а также резкое сокращение
сроков научных исследований и качественная перестройка непроизводственной сферы;
• комплексная автоматизация отраслей народного хозяйства, включая гибкие производственные
системы, что приводит к кардинальному повышению производительности труда в базовых
отраслях народного хозяйства, надежности, качества и конкурентоспособности выпускаемой
продукции, существенно поднимает общий технологический уровень и эффективность
производства, резко сокращает ручной и малоквалифицированный труд;
• ускоренное развитие атомной энергетики, позволяющее обеспечить наращивание
энергетического потенциала страны, снизить капиталовложения в топливодобывающие отрасли
промышленности, высвободить значительное количество топлива для других нужд, расширить
ресурсную базу ядерной энергетики, повысить надежность и безопасность АЭС;
•
применение принципиально новых материалов, создание промышленных технологий их
производства и обработки, обеспечивающих качественные сдвиги во многих традиционных
отраслях;
• ускоренное развитие биотехнологии для нужд медицины и сельского хозяйства, что позволит
резко увеличить запасы продовольственных ресурсов, обеспечить предупреждение и эффективное
лечение тяжелых болезней, дальнейшее развитие безотходных производств, сокращение вредных
воздействий на окружающую среду.
В зависимости от длительности периода и характера решаемых задач научно-техническая
политика подразделяется на научно-техническую стратегию и научно-техническую тактику.
Научно-техническая стратегия — это долговременный курс научно-технической политики,
рассчитанный на перспективу и предусматривающий формирование крупномасштабных целей в
области науки и техники. Научно-техническая тактика направлена на подготовку конкретных
мероприятий, обеспечивающих достижение стратегических задач в каждый данный период
времени.
При относительной стабильности научно-технической стратегии научно-техническая тактика
должна отличаться большей гибкостью и сочетанием различных элементов регулирования
научно-технической деятельности. Научно-техническая стратегия в масштабах России направлена
на переориентацию сферы НИОКР с военно-технических задач на решение проблем повышения
качества жизни населения (на развитие здравоохранения, образования, транспорта, связи,
сохранение окружающей среды и т.п.); повышение конкурентоспособности национальной
промышленности; экономию природных ресурсов; прогресс фундаментальных научных
исследований. В процессе разработки среднесрочных планов развития науки и техники
(рассчитанных на 3—5 лет) должны быть в основном решены задачи структурного и организационного характера: приведение ресурсов НИОКР в соответствие с экономическими
возможностями России; изменение принципов финансирования НИОКР; реорганизация
академической и вузовской науки; развитие рыночного сектора НИОКР на базе отраслевой науки.
Научно-техническая тактика включает комплекс мероприятий на ближайшую перспективу,
направленных на спасение критически важных участков и свертывание бесперспективных или
чрезмерно дорогостоящих проектов и программ.
Разработка государственной научно-технической политики России осуществляется на основе
учета требований следующих основных принципов:
• признание науки социально значимой отраслью, определяющей уровень развития
производительных сил общества;
• гласность и использование различных форм общественных обсуждений при выборе
приоритетных направлений развития науки и техники, экспертиза научно-технических программ
и проектов, реализация которых осуществляется на конкурсной основе;
• гарантия приоритетного развития фундаментальной науки;
• интеграция научной, научно-технической и образовательной деятельности на основе
различных форм участия научных работников, аспирантов, студентов в научных исследованиях и
экспериментальных разработках;
• поддержка конкуренции и предпринимательской деятельности в области науки и техники;
127
• концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и техники;
• стимулирование научно-технической деятельности через систему экономических и иных льгот;
• стимулирование научно-технической деятельности субъектов РФ и интеграция их научнотехнического потенциала;
• развитие научно-технической деятельности посредством создания системы государственных
научных центров и других структур;
• развитие международного научно-технического сотрудничества.
ГНТП воплощается в процессе разработки прогнозов, программ и проектов планов развития науки
и техники, являющихся составными элементами системы регулирования научно-технического
прогресса.
Следует отметить, что набор инструментов (мер) НТП отличается многообразием и не только
различен для разных стран, но зависит и от характера решаемой проблемы. Многие из
инструментов (общенациональные научно-технические программы, система государственных
закупок,
охрана
интеллектуальной
собственности,
кредитно-налоговая
политика,
перераспределение средств через государственный бюджет, программы образования,
переквалификации и трудоустройства, системы рискового финансирования опытных производств)
непосредственно нацелены на ускорение НТП.
Сегодня в российском масштабе окончательно не сформировалась целостная ГНТП,
охватывающая науку, образование, технологию, внедрение и научно-технологическую модернизацию производства. Без правильной, продуманной, системно проработанной ГНТП, без
массированной поддержки науки государством, а также частным сектором России сложно будет
вырваться на передний план мирового научно-технического развития. Следует также
подчеркнуть, что ГНТП, являясь частью системы государственной политики, хотя и преследует
цели обеспечения государства и государственных экономических, технологических, политических
и оборонных программ необходимыми научными результатами, однако не должна быть тормозом
свободного творческого развития науки. В противном случае, обюрокраченная наука,
подчиненная целям государства, вырождается. Поэтому сейчас научно-техническая политика
государства не может сводиться только к проблемам финансирования. Она должна предполагать
целый ряд акций и мероприятий по защите научных организаций и ученых от всего, что мешает
творческой свободе.
Важное место в государственной научно-технической политике должна занять проблема
гуманизации науки и развития социально-гуманитарных исследований. Как известно, в системе
приоритетов, которые были выделены в нашей стране в начале перестроечного периода,
полностью отсутствовали гуманитарные исследования и при разработке исследовательских
программ не учитывались социальные последствия внедрения научных результатов в различные
сферы человеческой деятельности.
При разработке государственной научно-технической политики необходимо принимать в расчет:
• демократизацию и децентрализацию в сфере науки и техники;
• обеспечение множественности источников финансирования научной и научно-технической
деятельности;
• концентрацию ресурсов на важнейших направлениях развития науки и техники, проведение
селективной поддержки отдельных исследований и разработок;
• конверсию сферы НИОКР;
• создание эффективных механизмов взаимодействия науки и производства;
• поддержание и сохранение лучших научных школ, занимающихся фундаментальными
исследованиями;
• обеспечение надежной социальной защиты научно-технических кадров.
•
§ 4. ЗАДАЧИ И ПОКАЗАТЕЛИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НАУЧНОТЕХНИЧЕСКОГО ПРОГРЕССА
Научно-техническая политика государства реализуется прежде всего посредством
стратегического планирования научно-технического прогресса. Это означает, что подготовка
прогнозов и программ решения важнейших научно-технических проблем осуществляется путем
перевода концептуальных положений научно-технической политики на язык конкретных целей и
задач программ Правительства РФ, субъектов федерации, научных организаций ц фирм в области
развития науки и техники. Стратегическое планирование научно-технического прогресса
призвано обеспечить создание необходимых предпосылок для наращивания научно-технического
128
потенциала страны, динамичного развития науки и техники и востребованность их достижений
национальной экономикой.
Чтобы реализовать на практике эту стратегическую цель, перед стратегическим планированием
НТП ставятся следующие задачи:
• обеспечение развития, рационального размещения и эффективного использования научнотехнического потенциала страны;
• формирование оптимальных пропорций в развитии фундаментальных, прикладных
исследований и опытно-конструкторских разработок;
• определение приоритетных направлений в развитии научных исследований и производства
новых прогрессивных поколений техники и технологий;
• увеличение вклада науки и техники в развитие экономики страны, реализация важнейших
социальных задач;
• обеспечение прогрессивных структурных преобразований в реальном секторе экономики,
повышение его эффективности и конкурентоспособности продукции;
• использование достижений современной науки и техники для улучшения экологической
обстановки в стране;
• укрепление обороноспособности государства и безопасности личности, общества и
государства;
• упрочение взаимосвязи науки и образования.
Задачи стратегических программ и планов, ориентиры прогнозов развития науки и техники
устанавливаются с помощью системы показателей.
Множество показателей измерения сферы НИОКР отражают те или иные ее характеристики и
аспекты, которые определяются в зависимости от того, какой подход избран для исследования
сферы НИОКР. Так, подход к исследованию науки как подсистемы народного хозяйства делает
целесообразным разделение показателей на характеристики входа, выхода и состояния сферы
НИОКР.
Характеристиками входа являются показатели оценки поступающих ресурсов всех видов —
текущие затраты на НИОКР, приросты численности научных кадров, капитальные вложения и др.
Состояние сферы НИОКР (оценка накопленного научно-технического потенциала)
оценивается с помощью следующих показателей: численность научных кадров, численность
занятых в сфере НИОКР, стоимость основных фондов, количество академических и отраслевых
научных организаций и др.
Выход сферы НИОКР определяют показатели оценки результатов, поступающих из науки в
другие подразделения. К таковым могут быть отнесены число изобретений и открытий,
экономический эффект от внедрения НИОКР, число научных публикаций и работ и т.п.
Государственная статистика, характеризующая НЛП, оперирует следующими показателями:
• число научных публикаций, патентов, авторских свидетельств как характеристики научнотехнического задела;
• доля прогрессивных материалов и видов энергии, использованных в производстве, как
отражением позитивных сдвигов в структуре предметов труда;
• доля выбытия основных производственных фондов (процент обновления оборудования) как
отражение сдвигов в возрастной структуре средств труда;
• численность научных работников, специалистов с высшим и средним специальным
образованием как показатель уровня квалификации работников;
• обновление номенклатурных позиций выпускаемой продукции, объем продукции высшей
категории качества.
Данные государственной статистики не позволяют непосредственно оценить и сопоставить
технический уровень отраслей народного хозяйства и темпы НТП. Необходимо ориентирующее
начало — система показателей НТП.
К показателям, характеризующим НТП, предъявляются определенные требования. Система
показателей должна быть: во-первых, открытой, т.е. допускать изменение, пополнение, развитие;
во-вторых, комплексной, т.е. обеспечивать описание внутри- и межсистемных взаимодействий
процессов НТП, а также характеристик его интегрального результата; в-третьих, динамичной, т.е.
обеспечивать рассмотрение процесса в развитии под влиянием внутренних и внешних
воздействий; в-четвертых, она должна обладать оптимизационными свойствами, позволяющими
отражать важнейшие факторы технического и организационного совершенствования
производства.
129
Более того, система показателей должна обновляться и методически совершенствоваться.
Необходимо насыщать ее комплексными общесистемными показателями, отражающими
структурные и объемные сдвиги в общественном производстве; уточнять результативные
показатели, отражающие конечный эффект и полные затраты производства; дополнять систему
характеристиками нового хозяйственного механизма (учетной ставкой кредита, курсом акций,
валютным курсом и т.п.); согласовывать показатели, пригодные к агрегированию (суммированию
в одинаковых единицах, сопоставлению в однородной структуре); смещать состав показателей в
сторону сущностных характеристик, отражающих соответствие НТП сложившейся концепции
прогресса. Тем самым будет обеспечиваться способность системы адекватно отражать влияние
НТП на социально-экономическую динамку общества.
§ 5. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО
ПРОГРЕССА
Отход от централизованного управления экономикой значительно снизил стимулирование
научно-технического развития со стороны государства. Однако потенциальные возможности
государственного регулирования научно-технического прогресса далеко не исчерпаны, и прежде
всего в части стратегического выбора приоритетных направлений развития науки и техники.
Современный этап развития нуждается' именно в обоснованном стратегическом планировании
НТП. Дело в том, что регулирование научно-технического прогресса невозможно вне
представлений о перспективах и проблемах научно-технического развития и цементирующей эти
представления научно-технической стратегии. Другими словами, стратегическое планирование в
сфере науки следует рассматривать как кредо новой системы регулирования научно-технического
развития.
Научно-техническая стратегия позволяет придать научно-технической политике устойчивость,
с одной стороны, сохраняя главные стратегические курсы по достижению поставленных научнотехнических целей развития страны, а с другой — допуская определенную гибкость и
обеспечивая способность изменять направления развития науки и техники соответственно
изменившимся внешним условиям. Очевидно, что в основе выработки стратегических планов
должны лежать долгосрочные прогнозы всевозможных будущих ситуаций научно-технического
развития страны. Очевидно и то, что для каждой из этих ситуаций приоритет стратегических и
тактических целей будет свой.
Традиционный набор методов управления НТП включает методы прямого воздействия на
хозяйствующие субъекты (разнообразные программы научно-технического развития,
субсидии, льготные кредиты) и методы косвенного стимулирования технического
развития производства на основе различных налоговых и кредитных льгот (ускоренная
амортизация, освобождение расходов на НИОКР и инвестиций в приоритетные
направления НТП от налогообложения).
Основной формой осуществления научно-технической стратегии в странах рыночной
экономики являются целевые программы решения важнейших научно-технических проблем, задача которых — концентрация научно-технических, материальных и финансовых
средств на наиболее перспективных направлениях НТП, прогрессивных видах производства и решение на этой основе важнейших социально-экономических задач.
Целевая научно-техническая программа — это адресный документ, увязанный по
ресурсам, исполнителям и срокам выполнения, включающий широкий перечень научноисследовательских, организационно-хозяйственных, социально-экономических и других
мероприятий, направленных на эффективное решение научно-технической проблемы,
реализация которой невозможна ввиду ограниченности условий и ресурсов какой-либо
хозяйственно-организационной структуры.
В целевых научно-технических программах, как правило, предусматриваются:
• оптимизация сроков осуществления научно-технической разработки;
• обеспечение научно-технических работ необходимыми трудовыми, финансовыми и
материальными ресурсами;
• возможность подготовки производства к практическому использованию результатов
исследований;
• организация финансирования работ через одну структуру;
130
• организация единого управления стадиями научно-производственного цикла и
действенного контроля за выполнением всего комплекса мероприятий, направленных на
достижение конечной цели.
Таким образом, целевая научно-техническая программа должна иметь четко выраженный
целевой характер, строго ориентироваться на решение поставленной научно-технической
проблемы, характеризоваться определенными (целевыми) результатами.
Процесс формирования научно-технической программы включает четыре этапа:
I. Определение и детализация основных характеристик и целей научно-технической
программы;
II. Подбор исполнителей;
III. Планирование ресурсного обеспечения;
IV. Оценка конечных результатов.
В рамках первого этапа осуществляется анализ социально-экономических и научнотехнических параметров поставленных целей, строится дерево целей, отбираются
первоочередные подцели, требующие экстренного решения, вырабатываются прогнозы
относительно уровней достижения тех или иных характеристик исследуемого предмета.
При этом анализируются тенденции развития аналогичных или родственных научнотехнических объектов, учитывается опыт предшествующих проектов, а также последние
научные достижения в данной предметной области. В целом процесс формирования
целей научно-технических программ должен удовлетворять следующим требованиям:
• цели различных уровней не должны быть взаимно исключающими;
• подцели, цели нижнего уровня должны быть подчинены целям более высокого уровня,
исходить из них и обеспечивать их достижение;
• на различных уровнях постановки программы цели должны быть взаимосогласованы
между собой, тесно увязаны количественно и качественно посредством соответствующих
показателей;
• формулировка цели должна давать возможность количественно ее оценить и выразить
тем или иным показателем;
• формулировка целей программы должна исходить из комплекса производственнохозяйственных, организационно-правовых, социально-экономических, экологических
требований, предъявляемых к ней;
• цели должны устанавливаться на конечный срок реализации программы с учетом ее
выполнения в определенные отрезки времени (годы).
Поиск потенциальных исполнителей осуществляется с учетом надежности их
финансового, производственного и научно-технического состояния. В результате
всесторонней оценки производственного и научно-технического потенциалов вероятных
участников программы определяются головные организации, ответственные за
реализацию целевых направлений программы, а также предприятия—соисполнители
программных работ, устанавливаются экспертные оценки объемов работ по реализации
целей и подцелей программы, рассчитываются укрупненные технико-экономические
показатели ожидаемых результатов, определяются сроки выполнения программных
работ.
Планово-расчетное определение трудовых, материально-технических и финансовых
ресурсов для реального обеспечения выполнения программы, как правило, связано с
решением целого ряда экономико-математических задач оптимизационного характера. В
отдельных случаях используются действующие нормы и нормативы на программные
работы (если такие существуют) и экспертные оценки. Практически всегда расчет
ресурсного обеспечения программы реализуется путем сочетания строгих
математических методов, -экспертных аналогий и оригинальных предположений. На этом
этапе также решаются задачи информационного, методического и организационного
характера, осуществляется выбор вариантов и направлений рационального использования
трудовых, материальных и финансовых ресурсов.
На заключительном этапе формирования научно-технической программы оценивается
экономический эффект от программных мероприятий и устанавливаются вероятные
экологические, научно-технические, политические последствия осуществления
программы. Он, как и предыдущий этап, предполагает симбиоз различных методов
прямого счета и проверки гипотез.
131
Специфика разработки научно-технических программ в настоящее время обусловлена
особенностями становления рынка в России. Прежде всего это касается механизма фор
мирования целей, призванных определить стратегию программного развития научно-технического
объекта, территориальные и временные рамки выполнения программы. На выбор цели программы
влияют состояние экономики, сложившиеся условия хозяйствования, прогнозные оценки
социально-экономической динамики и другие факторы. Научно-технический прогноз на средне- и
долгосрочный периоды позволяет не только выявить ожидаемые тенденции научно-технического
развития в отрасли, регионе, народном хозяйстве, но и исследовать влияние действующих
факторов на развитие науки и техники, сформировать количественные и качественные параметры,
характеризующие научно-технический потенциал отрасли, региона, страны. Следует отметить
также, что конкретизации программной цели содействуют четкие формулировки содержания и
результативности основных положений программы и строго специфицированные научнотехнические, организационно-правовые, социально-экономические требования к ожидаемым
результатам.
§ 6. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ НИОКР В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с существующей до настоящего времени практикой львиная доля затрат на
проведение НИОКР в России осуществляется за счет государственного бюджета. По некоторым
оценкам, она составляет около 90%. Такой подход вряд ли отвечает новым экономическим
реалиям. Промышленным предприятиям, которые в будущем намерены прочно утвердиться на
внутреннем, а тем более на внешнем рынках, необходимо иметь высокую инновационную
предприимчивость, держаться «на гребне» научно-технического прогресса. Для этого
промышленные предприятия должны интенсифицировать свои собственные научные исследования и разработки либо финансировать их в специализированных научных центрах и высших
учебных заведениях.
В условиях формирования рыночных отношений существенным образом меняются функции
государства в области организации, финансирования и осуществления инновационной
деятельности. Основой нового подхода к управлению инновационным процессом являются
множество источников финансирования и его программно-целевая ориентация.
Для фундаментальных научных исследований, которые являются основой научно-технического
прогресса и носят некоммерческий характер, главным источником финансирования являются
бюджетные ассигнования. Финансирование НИОКР по приоритетным для нашей страны
направлениям (микроэлектроника, машиностроение и др.) должно осуществляться на основе
гибкого сочетания бюджетных источников и средств заинтересованных предприятий и
организаций. Причем прикладные исследования должны обеспечиваться главным образом за счет
средств хозяйствующих субъектов при определенной государственной поддержке.
На данный момент говорить о количественных соотношениях между государственным и частным
финансированием инновационной деятельности для России не приходится, поскольку последнего
практически нет. Поэтому важно, чтобы этот процесс сдвинулся с места и развивался в том направлении, по которому идут развитые страны.
Пользуясь традиционным делением науки на фундаментальную и прикладную, систему
государственного финансирования НИОКР в России можно представить как финансирование:
• фундаментальных исследований;
• прикладных исследований;
• внедренческих работ.
В рамках первого направления различают целевое бюджетное финансирование научных
организаций, специализирующихся на фундаментальных исследованиях государственных
научных центров, академических институтов и вузов и конкурсную поддержку наиболее
перспективных и важных инициативных проектов путем предоставления субсидий (грантов)
научным коллективам и отдельным ученым.
В настоящее время существует множество правительственных и околоправительственных
организаций, фондов и консультативных групп, которые призваны содействовать развитию
фундаментальных исследований, повышению научной квалификации ученых, установлению
научных контактов и распространению информации в области фундаментальных научных
исследований в России и за рубежом, международному сотрудничеству в области науки и
132
техники. К сожалению, видимой практической отдачи от их деятельности немного. Тем не менее
необходимость и перспективность такой организационной формы финансирования фундаментальной науки сомнений не вызывает.
В финансировании прикладных исследований выделяют два различных механизма:
государственный заказ и долевое государственное финансирование. Государственный заказ
осуществляется в стратегически важных направлениях прикладной науки в двух основных
формах: 1) целевого контракта под конкретные высокоприоритетные цели и определенных
исполнителей с исключительным правом государства на использование полученных результатов;
2) конкурсного контракта с разделением права собственности на полученные результаты между
государством и исполнителем. В последнем случае также предусматривается право государства
на выкуп у исполнителя его доли собственности на конкретные результаты.
Долевое государственное финансирование прикладных исследований может выступать в
различных формах. В частности, иногда прибегают к созданию научно-исследовательских
консорциумов промышленных предприятий и научных организаций в целях объединения
имеющихся ресурсов и проведения совместных работ на этапах освоения новых видов продукции
и технологий. Иногда, наоборот, разрабатывается целевая государственная программа развития
прикладных исследований в том или ином перспективном направлении. Курирующее ее
министерство или ведомство совместно с учеными и заинтересованными представителями
промышленности формирует основные задачи и устанавливает сроки их решения. После чего
объявляется конкурс, в котором могут принять участие любые организации независимо от формы
собственности. Отобранные по итогам конкурса исполнители должны обеспечить не менее 50%
финансирования проектов с их непосредственным участием.
Механизм долевого участия помимо мобилизации дополнительных ресурсов автоматически
повышает ответственность исполнителей за качество выполняемых прикладных исследований и
уменьшает вероятность выделения бюджетных финансовых средств случайным организациям.
Среди организационных механизмов финансирования внедренческих работ различают
государственный заказ и льготный кредит. Государственный заказ осуществляется в форме
целевых контрактов под определенных исполнителей, а также в форме конкурсных контрактов,
на которые могут претендовать сразу несколько конкурирующих организаций. Следует заметить,
что практика конкурсных контрактов способствует повышению эффективности разработок и преодолению монополии отдельных производителей.
Льготный кредит может быть предоставлен либо целевым образом, либо на конкурсной основе.
Механизм льготного кредита предполагает снижение процентной ставки за предоставляемый
кредит в зависимости от степени важности для государства продвигаемых на рынок научных
разработок, уровня рентабельности при коммерческой реализации проекта в сочетании с
достигнутым социальным эффектом, возможностей повышения конкурентоспособности
национальной промышленности на мировом рынке и других показателей.
Таким образом, расширение практики долевого и кредитного финансирования прикладных
исследований и внедренческих работ позволяет уменьшить трудности, связанные с
формированием и распределением государственного бюджета на НИОКР. Однако это
предполагает ряд дополнительных мер, направленных на стимулирование негосударственных
инвестиций в сферу науки. В частности, необходима сильная аудиторская служба, выполняющая
функции экспертизы проектов и контроля за использованием бюджетных средств в цикле наука—
производство.
133
ГЛАВА 7
ПРОГНОЗИРОВАНИЕ
И ФОРМИРОВАНИЕ ТЕМПОВ,
ПРОПОРЦИЙ, СТРУКТУРЫ
НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
§ 1. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ ОБЩЕСТВА.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
В РЫНОЧНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
Экономический потенциал (от лат. potentia — сила) — это экономическая сила, мощь
общества, характеризующая совокупность имеющихся в обществе материальных и
иных средств, скрытых, не проявляющихся (существующих в потенции) возможностей в
экономической области. Эти средства и возможности необходимы обществу для
осуществления хозяйственной деятельности, воспроизводства необходимых людям благ и
услуг для удовлетворения своих потребностей. Экономический потенциал может
рассматриваться как обобщенная характеристика уровня развития экономики в стране,
т.е. в понятие «экономический потенциал» входят экономические ресурсы и
экономические результаты.
Экономические ресурсы страны составляют все накопленные ею и располагающиеся как
на своей территории, так и за рубежом материальные ценности, научные, интеллектуальные, информационные и трудовые ресурсы, включая предпринимательские
способности, а также природные ресурсы. Они характеризуются общим объемом,
структурой, качеством в наиболее широком смысле. Согласно фундаментальной
экономической аксиоме ресурсы общества, необходимые для производства товаров и
услуг, ограниченны или редки. Редкость ресурсов означает, что их, как правило, меньше,
чем необходимо для удовлетворения всех потребностей при данном уровне развития
общества и его индивидов. Вследствие ограниченности ресурсов общественное производство не может произвести и потребить в полном объеме столько товаров и услуг,
сколько людям хотелось бы получить. Невозможность удовлетворить все безграничные
потребности индивидов и институтов общества порождает вечную проблему
рационального ведения общественного хозяйства и выбора альтернатив использования
экономических ресурсов.
Экономические результаты отражаются в объеме, структуре, качестве и техническом
уровне производимых в стране товаров и услуг. Обобщенной характеристикой экономических результатов выступают валовой внутренний и валовой национальный продукт,
национальный доход и их структура. Кроме того, в качестве показателей экономических
результатов могут выступать физические объемы производства отдельных видов товаров,
признаваемых на данном историческом этапе важнейшими, к которым в настоящее время
обычно относятся: электроэнергия, сталь, прокат, металлорежущие станки, автомобили,
минеральные удобрения, химические волокна, бумага, а также продукты питания —
зерно, молоко, мясо, сахар, овощи и товары длительного пользования — холодильники,
телевизоры, стиральные машины, видеоаппаратура, персональные компьютеры и др.
Эффективность использования экономического потенциала является одной из основных
проблем экономической теории. Суть этой проблемы состоит в определении путей и
способов достижения наибольшего удовлетворения безграничных общественных
потребностей в условиях редкости, ограниченности ресурсов. Проблема эффективности
общественного производства имеет два аспекта — целевой (удовлетворение
потребностей) и ресурсный (использование ограниченных ресурсов).
Целевая
эффективность
представляет
собой
качественную
характеристику
общественного производства с точки зрения уровня развития и степени удовлетворения
потребностей общества. Повышение целевой эффективности на основе роста
эффективности
использования каждой единицы имеющихся ресурсов является
134
интенсивной формой функционирования экономического потенциала общества, а рост
эффективности за счет вовлечения в общественное производство дополнительных
ресурсов рассматривают как экстенсивную форму.
При прогнозировании развития национальной экономики для количественной оценки
эффективности применяется система показателей, состоящая из двух подсистем показателей целевой и ресурсной эффективности. К подсистеме показателей целевой
эффективности относятся: показатели экономических результатов общественного
производства в сопоставлении с численностью населения — валовой внутренний и
валовой национальный продукт на душу населения, национальный доход на душу
населения; показатели объема накопленных материальных ценностей в расчете на душу
населения — душевой размер национального богатства, национального имущества. В
подсистему показателей ресурсной эффективности входят такие показатели, как:
производительность труда занятых в народном хозяйстве работников, выработка
продукции за единицу рабочего времени, эффект от использования различных видов
сырья, материалов, капитальных вложений, основных фондов, съем продукции с единицы
производственных мощностей и др.
Все показатели эффективности можно свести в несколько однородных групп:
• обобщающие показатели эффективности;
• показатели эффективности живого труда;
• показатели эффективности производственных фондов и капитальных вложений;
• показатели эффективности материальных ресурсов;
• показатели
эффективности
внешнеэкономических
связей.
Эффективность общественного производства на уровне
национальной экономики прогнозируется в процессе разработки баланса народного
хозяйства и межотраслевого баланса. Полученные прогнозные оценки эффективности
находят затем применение при составлении прогнозов экономического роста и
структурных сдвигов в народном хозяйстве.
При разработке программы социально-экономического развития страны на предстоящие
годы и комплексных целевых программ по решению отдельных проблем эффективность
рассчитывается также по отдельным отраслям экономики и территориальным единицам.
В плановых проектировках учитывается влияние на изменение эффективности общественного производства различных факторов, прежде всего таких как: научнотехнический прогресс и использование его достижений в производстве; сдвиги в
отраслевой структуре народного хозяйства и структуре внешнеэкономических связей;
изменения в размещении производительных сил; развитие и углубление специализации,
кооперирования, комбинирования производства; институциональные преобразования;
совершенствование управления социально-экономическими процессами; изменение
качества продукции и труда и др.
Важно выявить и предвидеть преобладающие тенденции в развитии интенсификации
производства — фондоемкой, фондосберегающей или нейтральной. Доминирование
фондоемкой тенденции характеризуется опережающим ростом фондовооруженности
труда в сравнении с ростом его производительности. При преобладании
фондосберегающей формы наблюдается обратная картина — ускоренный рост производительности труда по сравнению с повышением его фондовооруженности. Для
нейтральной формы присущи одинаковые темпы изменения фондовооруженности и
производительности труда.
§ 2. ПРОПОРЦИИ И СТРУКТУРА НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ:
СУЩНОСТЬ, ОСНОВНЫЕ ВИДЫ
Национальная экономика — конкретная форма существования общественного
производства. С позиции системного подхода она представляет собой многоуровневую
систему. Общая цель воспроизводства необходимых для существования и развития
человеческого общества материальных и духовных благ объединяет в единое, целостное
135
образование множество элементов различного функционального назначения и
размерности.
Объективно необходимое условие нормального функционирования экономической
системы — соотношение между различными частями общественного производства, а
также между экономическим целым и отдельными его составляющими.
Относительно устойчивые, количественно определенные соотношения называются
пропорциями. В теории и практике планирования различают несколько групп пропорций в
национальной экономике: общеэкономические, межотраслевые, внутриотраслевые,
внутрипроизводственные. К общеэкономическим относятся пропорции между
производством средств производства и производством предметов потребления, между
производством и потреблением, потреблением и накоплением. Межотраслевые
пропорции включают соотношения между сферами материального производства,
производственной инфраструктурой
и
социальной
инфраструктурой, между
индустриальным и сельскохозяйственным производством, промышленностью и
строительством и др. Внутриотраслевые пропорции — это пропорции внутри
промышленности между добывающими и обрабатывающими отраслями, внутри
сельского хозяйства между растениеводством и животноводством, внутри строительства
между производственным и непроизводственным строительством. К внутриотраслевым
можно отнести также пропорции между отдельными группами производств внутри
крупных народнохозяйственных комплексов, например пропорции между металлургией и
машиностроением, между прядильным и ткацким производством. Внутриотраслевые и
внутрипроизводственные пропорции многочисленны.
Как количественные соотношения пропорции устанавливаются посредством
сопоставления объемов производства, стоимости производственных фондов, численности
работающих.
В развивающейся экономике пропорции подвижны. Устойчивость пропорций
относительна, они сохраняют свою количественную определенность лишь на протяжении
некоторого продолжительного промежутка времени. Развитие производительных сил и
производственных отношений обусловливает изменение соотношений между
взаимосвязанными элементами национальной экономики. Достижение ее сбалансированности при этом выступает как процесс, восходящий от низших к более высоким уровням
общественного производства. В отдельных случаях несоответствие между отдельными
элементами производства является необходимостью.
Относительно устойчивые несоответствия между сопряженными элементами народного
хозяйства называются диспропорциями. Диспропорции возникают вследствие как
объективного процесса развития национальной экономики, так и сознательной
деятельности людей (несоответствие между производством и потреблением, ошибки в
экономической политике и недостатки в механизме ее реализации). При существенных и
многочисленных несоответствиях нарушается общая сбалансированность национальной
экономики, возникают сбои в процессе воспроизводства материальных благ и услуг, что
приводит к торможению развития экономики, а иногда и к ее разрушению.
Совокупность пропорций образует структуру национальной экономики, представляющую
собой внутреннее строение экономической системы общества, состав и взаимосвязь ее
частей. От совершенства структуры национальной экономики, выражающей единство
производительных сил и производственных отношений общества, зависят уровень
эффективности общественного производства, степень использования производственных
ресурсов, количественный и качественный уровни удовлетворения потребностей людей в
материальных благах и услугах.
Для макроэкономического прогнозирования и планирования наибольшее значение имеют
воспроизводственная, социальная, отраслевая и территориальная структуры. Воспроизводственная структура характеризует деление экономики на производственную и
непроизводственную сферы, а также отражает соотношение между производством
средств производства и предметов потребления; социальная — на государственный и
136
частный сектора; отраслевая — на крупные межотраслевые комплексы и отрасли внутри
них; территориальная структура характеризует деление экономики на экономические
зоны, районы, территориальные комплексы и узлы, а также административнотерриториальные единицы (республики, края, области, районы).
Структура любой экономики периодически меняется под действием научно-технического
прогресса и изменений в потребностях общества. От одних относительно устойчивых
систем пропорций она переходит к другим. Структура экономики развивается
циклически, что обеспечивает быстроту и эффективность каждой очередной структурной
перестройки, так как высвобождающиеся в период спада ресурсы из действующего
производства во время оживления и подъема частично или полностью используются для
внедрения новой техники и технологии, расширения новых, прогрессивных производств.
На цикличность изменения структуры указывали российские экономисты Н. Кондратьев,
П. Милюков, М. Туган-Барановский. Основополагающие закономерности циклического
обновления структуры экономики были сформулированы в конце 30-х годов И.
Шумпетером. Согласно его теории структурные сдвиги в экономике обусловлены
переходом на новые технологии. Технологический прогресс вносит нововведения в
экономику, которые образуют кластеры. Появление кластера нововведений в начале
цикла приводит к зарождению новых отраслей. В середине цикла эти новые отрасли
расширяются, технологические преобразования распространяются на традиционные
отрасли. К концу цикла прежние технологии полностью заменяются новыми и процесс
преобразования структуры на основе данного кластера завершается. Долговременные
циклы полного обновления структуры экономики включают циклы меньшей временной
продолжительности. В течение одного короткого цикла обычно формируются не
существовавшие прежде отрасли и происходит обновление большинства прежних
микроотраслей. Затем на протяжении двух-трех коротких циклов полностью обновляются
макроотрасли.
По мнению многих ученых, структура экономики развитых стран в настоящее время
находится на начальном этапе постиндустриального цикла, вхождению в который
непосредственно предшествовали два цикла, завершающих индустриализацию.
Характерной особенностью структуры экономики постиндустриального общества
является преобладание потребительского сектора, информатики, высокотехнологичных и
наукоемких, экологически чистых и малоотходных производств, здравоохранения,
образования, культуры.
§ 3. СТРУКТУРА И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Отличительные черты структуры экономики Российской Федерации — высокая доля
промышленности в общественном производстве, преобладание внутри промышленности
военных отраслей и отраслей группы А, большой удельный вес сельского хозяйства в
потребляемых материальных ресурсах и численности занятых, превалирование
добывающих отраслей в объеме экспорта, низкий удельный вес производств высокой
технологии,
наличие
существенных
межотраслевых,
внутриотраслевых
и
территориальных диспропорций.
Структурные проблемы российской экономики формировались на протяжении
нескольких десятилетий. В 1960-е годы структурные изменения в экономике РФ носили в
основном позитивный характер: высокая норма производственного накопления позволила
обеспечить существенный прирост национального дохода при относительно небольшом
увеличении численности занятых в материальном производстве; быстро увеличивался
выпуск продукции машиностроения и химической промышленности; развивались отрасли
группы Б и сельское хозяйство; значительные средства направлялись в сферу науки и
образования. Однако интенсивное наращивание военного производства к концу 60-х
годов привело к образованию существенного преобладания I подразделения в структуре
137
общественного производства и возникновению дефицита на потребительском рынке.
Потребности в предметах потребления, оборудовании и сырье для их производства
покрывались в значительной мере за счет импорта. Средства для закупок необходимых
товаров за рубежом обеспечивал расширяющийся экспорт нефти. Интенсивное
наращивание производства в нефтедобывающей промышленности привело к
дальнейшему увеличению доли I подразделения в народном хозяйстве. К середине 80-х
годов конъюнктура мирового рынка энергоносителей стала менее благоприятной.
Ухудшение условий внешней торговли вызвало ускорение развития кризисных процессов
в российской экономике и началось сокращение объемов производства, которое к концу
80-х годов распространилось на отрасли I подразделения.
Осуществление институциональных преобразований в ходе экономических реформ в РФ
привело к необходимости приспосабливать структуру национальной экономики к
структуре спроса. Потребность в структурных сдвигах обострилась также в связи с
ростом влияния на внутреннее производство конъюнктуры мирового рынка.
В долгосрочной перспективе структура экономики РФ неизбежно будет изменяться в
соответствии с общемировыми тенденциями. По завершении цикла индустриализации на
основе распространения передовых прогрессивных технологий в базовых отраслях
российская экономика вступит в фазу постиндустриального развития. Произойдет
сокращение доли первичных секторов материального производства, повысится роль
отраслей, работающих на конечный спрос, наукоемких производств, отраслей сферы
производственной инфраструктуры — оптовой и розничной торговли, связи, а также финансово-кредитной, страховой и налоговой деятельности. Постепенно, по мере того как
будет увеличиваться органическое строение капитала и повышаться производительность
сельского труда на основе роста его энерго- и фондовооруженности, будет снижаться
доля сельского хозяйства в валовом внутреннем продукте. Приближение к структуре экономики развитых стран неизбежно будет длительным и многоэтапным. В отдельные
периоды вероятны отклонения от главных тенденций.
В ближайшие годы структурные изменения в российской экономике в основном затронут
внутриотраслевые пропорции и в меньшей степени коснутся межотраслевых. Можно
ожидать следующие наиболее существенные сдвиги внутри отдельных отраслей
национальной экономики и отраслевых
комплексов:
• в топливно-энергетическом комплексе произойдет стабилизация добычи нефти при
углублении ее переработки и комплексном использовании. Увеличится добыча газа и его
доля в общем объеме топлива. Возрастет открытая добыча угля в восточных районах при
одновременном сокращении шахтной добычи в результате закрытия нерентабельных
предприятий. Увеличится комбинированная выработка электроэнергии и тепла,
использование нетрадиционных источников энергии в труднодоступных местах;
• в черной металлургии будет происходить замена мартеновского способа конвертерным
и электросталеплавильным, увеличатся объемы непрерывной разливки стали, внепечной
обработки, проката, совмещенного с разливкой, расширится сортамент и повысится
качество труб;
• в цветной металлургии основное внимание будет уделяться укреплению рудной базы и
концентрации производства на основе применения энерго- и ресурсосберегающих
технологий и оборудования;
• в строительной индустрии увеличится производство конструкций для малоэтажного
строительства, мелкоштучных изделий из местного сырья, эффективных стеновых материалов;
• в химической промышленности возрастет выпуск конструкционных пластмасс и
изделий из них, полиэфирных волокон, основы магнитных лент, сырья для изготовления
бутылок и пленки;
138
• в деревообрабатывающей промышленности опережающими темпами будет
увеличиваться производство древесностружечных и древесноволокнистых плит с
защитной обработкой;
• в машиностроении и металлообработке расширится производство современного
технологического оборудования, автоматизированных и высокоточных станков,
инструмента, автомобилей и автобусов, вагонов для поездов и метро, строительнодорожных машин для малоэтажного строительства, оборудования для торговли и легкой
промышленности, агропромышленного комплекса, медицинских учреждений;
в аграрном секторе ускоренное развитие получат торгово-закупочные и торговые
предприятия,
индустрия
сортировки,
переработки,
упаковки
и
хранения
сельскохозяйственной продукции, селекционная работа;
• на транспорте, в связи и информатике главное внимание будет уделено развитию и
улучшению освоения дорожной сети, реконструкции электросвязи на основе цифровых
систем, развитию спутниковой связи и вещания, расширению новых видов услуг,
микроэлектронике, внедрению в различных сферах народного хозяйства современных
информационных технологий.
§ 4. СТРУКТУРНО-ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Теоретически рыночный способ ведения хозяйства обеспечивает необходимую гибкость и
мобильность структуры экономики, адекватное и своевременное реагирование ее на
изменение запросов внутреннего и внешнего рынков. Однако в действительности
структурные преобразования национальной экономики осуществляются при активном
участии государства. Интересы общества объективно требуют государственного
регулирования структурных сдвигов в экономике. Прежде всего это вызвано стремлением
уменьшить болезненность процесса структурной перестройки для общества. В ходе
структурных преобразований национальная экономика избавляется от устаревших
элементов, сохраняющиеся элементы подвергаются количественным и качественным
изменениям, дополнительно формируются новые. Поскольку все элементы национальной
экономики тесно взаимосвязаны, возможны сбои в технологических цепочках, остановка
производств, необходимых для нормального протекания хозяйственных процессов и
жизнеобеспечения общества. Кроме того, часть высвобождающихся ресурсов при
ликвидации и сокращении действующих производств может не найти применения в новой
структуре. В результате возникает угроза ухудшения условий жизни многих людей.
Поэтому государство должно:
1) смягчать последствия изменений в структуре национальной экономики;
создавать условия для реализации оптимального варианта структурной реформы,
отвечающего жизненным интересам наиболее широких слоев общества;
3) обеспечивать оптимальные сроки реформирования. Продолжительность процесса
структурных преобразований в целом, очередность и длительность отдельных этапов в
значительной мере зависят от того, как будут использованы материальные, трудовые и
финансовые ресурсы общества. Государство способно определить ключевые направления,
в наибольшей степени отвечающие интересам страны, и создать условия для мобилизации
и концентрации ресурсов на этих направлениях.
Разработку правительством страны комплекса мероприятий в отношении отдельных
элементов экономической системы общества с учетом их взаимовлияния и взаимодействия называют структурной политикой государства.
Структурная политика тесно связана во времени и пространстве с инвестиционной.
Инвестиционная политика — это комплекс мер правительства, направленных на
определение необходимого для структурных преобразований объема материальных,
трудовых, научно-технических и финансовых ресурсов, их изыскание, привлечение и
распределение по приоритетным направлениям. Учитывая высокую степень
139
взаимозависимости между структурной и инвестиционной политикой, можно говорить о
едином направлении в деятельности правительства — структурно-инвестиционной
политике государства.
Государственная структурно-инвестиционная политика направлена на упорядочение
структурных преобразований и их ресурсное обеспечение, координацию в масштабах
страны всех внутренних и внешних потоков инвестиций — средств бюджета,
внебюджетных фондов, средств предприятий, сбережений населения, займов
иностранных государств и частных компаний, частных иностранных инвестиций. Поскольку структура национальной экономики представляет собой строение целостного
организма, структурно-инвестиционная политика должна охватывать все элементы и
движущие силы в экономической конструкции и четко определять очередность
воздействия на них со стороны государства, при этом соответствуя социальноэкономическим целям развития страны на конкретном историческом этапе.
В условиях перехода к рынку структурно-инвестиционная политика государства, решая свои
специфические задачи, должна способствовать успешному осуществлению экономических
реформ в целом. В современной экономической ситуации, сложившейся в России, структурноинвестиционная политика призвана остановить процесс деиндустриализации российской
экономики и способствовать перелому наметившихся в последние годы неблагоприятных тенденций. В основе структурно-инвестиционной политики лежит концепция, определяющая главные
принципы, которым должны следовать власти при выработке решений, касающихся структурных
преобразований и инвестиционной сферы. С учетом этих принципов, а также необходимых для
их реализации условий разрабатывается среднесрочная программа Правительства РФ, в которой
изложены основные положения, цели, стратегия и подходы к решению структурных проблем.
Структурные преобразования в значительной мере затрагивают интересы отдельных территорий.
Важной задачей является предотвращение появления регионов с высоким уровнем структурной
безработицы, возникновения массовой вынужденной миграции. Поэтому наряду с федеральной
целевой программой необходимо разрабатывать региональные и местные инвестиционные
программы. В целях согласования национально-государственных интересов с территориальными
программы разных уровней должны быть взаимоувязаны как на ближайший период, так и на
более отдаленную перспективу. Особое внимание необходимо обратить на регионы с менее
благоприятными
природно-климатическими
и
социально-экономическими
условиями,
осуществление структурных сдвигов в экономике которых требует продолжительного времени и
сопряжено с более существенными социальными издержками. Это прежде всего территории слабого освоения, районы с концентрацией депрессивных производств и аграрным перенаселением.
Результативность структурно-инвестиционной политики может быть оценена по достигнутому
уровню соответствия между отдельными сферами и подразделениями, отраслями национальной
экономики и территориальными подсистемами общественного производства, а также степени
удовлетворения экономикой общественных потребностей.
Главный принцип структурно-инвестиционной политики — выработка и обоснование системы
взаимоувязанных приоритетов, которые определяют направления структурных сдвигов исходя из
общемировых тенденций, выгод от участия страны в общемировом разделении труда, специфики
деформаций и диспропорций в существующей структуре национальной экономики. Ведущую
роль при выработке приоритетов играет установление критериев для отнесения сфер, отраслей и
производств народного хозяйства к числу приоритетных.
Процесс структурной перестройки, как правило, продолжается длительное время и
осуществляется поэтапно. На современном этапе структурные преобразования в экономике РФ
прежде всего должны быть направлены на восстановление нарушенного в предшествующие годы
равновесия экономики, более полное удовлетворение потребностей населения в товарах, услугах,
рабочих местах. В условиях экономического кризиса и перехода к рынку структурно-инвестиционную политику необходимо разрабатывать как на весь переходный период, так и на
отдельные его этапы с учетом специфики решаемых задач по реформированию экономики и
складывающихся в народном хозяйстве экономической и социально-политической ситуаций. При
этом должна быть обеспечена преемственность целей и стратегии структурной перестройки.
Главными задачами структурно-инвестиционной политики на современном этапе переходного
периода являются: последовательное свертывание устаревших производств; преодоление
структурных деформаций и приведение структуры производства в соответствие с
платежеспособным спросом; обеспечение наиболее полного использования производственных
140
ресурсов и научно-технического потенциала; поддержание экологической и экономической
безопасности страны; содействие развитию эффективных, конкурентоспособных производств,
рыночной инфраструктуры, сферы услуг и интеллектуальной деятельности.
В структурно-инвестиционной политике РФ можно выделить ряд взаимосвязанных
направлений в разрезе отдельных блоков системы общественного воспроизводства:
• формирование и развитие рынка предметов потребления и услуг;
• переориентация производства средств производства на нужды потребительского
комплекса;
• приведение производства средств производства в соответствие с потребностями
производителей средств производства для потребительского комплекса и достижение
сбалансированности
между
отдельными
производствами
внутри
данного
воспроизводственного блока;
• перепрофилирование внешнеэкономического комплекса за счет развития экспортных и
импортозамещающих производств.
Кризисное состояние экономики РФ требует особой стратегии структурноинвестиционной политики. Сущность этой стратегии состоит в селективной поддержке
государством точек и секторов роста в национальной экономике. Точками роста
являются конкретные хозяйствующие субъекты, предприятия и отрасли. Их
идентификация осуществляется с учетом способности обеспечивать эффективную хозяйственную деятельность, связи с другими элементами экономической системы и той роли,
которую они могут сыграть в решении приоритетных для данного этапа задач в области
социально-экономического развития.
В сегодняшних условиях точками роста могут быть прежде всего предприятия, которые
рентабельно работают, не нарушая при этом действующего законодательства, производят
экспортную и импортозамещающую продукцию, продукцию и услуги для социальной
сферы, содействуют своей деятельностью повышению уровня жизни населения, поддержанию занятости, улучшению экологической обстановки, а также реализуют проекты,
направленные на будущие технологические прорывы, выход на новые рынки, освоение
новых рыночных сегментов и ниш. Важное значение при установлении точек роста имеет
способность предприятия вовлечь в сферу своей деятельности субъектов хозяйствования
в других отраслях и секторах экономики и сформировать тем самым сектора роста в
национальной экономике.
Содействие государства развитию производства хозяйствующих субъектов может
осуществляться в виде разнообразных форм поддержки: выделения бюджетных средств
для финансирования проектов и программ, предоставления целевых льгот по налогам и
таможенным тарифам, выдачи налоговых кредитов и государственных гарантий и др.
Решение структурных проблем требует ресурсного и прежде всего инвестиционного
обеспечения. В условиях кризиса осуществление структурной перестройки осложнено
острой нехваткой ресурсов и неблагоприятным инвестиционным климатом с
относительно высоким уровнем инфляции, несовершенной налоговой системой,
высокими процентными ставками. Потребность России в инвестициях для устранения
структурных деформаций составляет по некоторым оценкам 5—6 млрд дол. Возможны
три источника инвестиций: государственный бюджет и внебюджетные фонды;
накопления граждан и предприятий; иностранный капитал. Для их привлечения и
использования необходимо рациональное и эффективное воздействие государства на
инвестиционный процесс, направленное на стимулирование сбережений и создание
условий для трансформации накоплений в инвестиции. Это предполагает стабилизацию
политической ситуации в стране, снижение уровня правонарушений, создание
благоприятного правового климата для инвестиций. Со стороны государства требуется
также осуществление комплекса мер по ориентации инвестиционной активности в
приоритетных направлениях.
В соответствии с разработанной Правительством РФ концепцией структурноинвестиционной политики государство отвечает за создание в стране благоприятных
141
экономических условий для активизации инвестиционной деятельности и само принимает
в ней активное участие. Бюджетные средства используются для финансирования целевых
программ и отдельных проектов. Государство принимает долевое участие в совместном
финансировании проектов и оказывает поддержку частным инвесторам в рамках этих
проектов. С помощью налогов, кредитов государство координирует деятельность всех
инвесторов. Особое место в деятельности государства отводится решениям и мерам,
призванным стимулировать приток иностранных инвестиций в национальную экономику.
Привлечением и страхованием иностранных инвестиций от лица государства занимаются
Российское агентство международного сотрудничества и развития, Государственная
инвестиционная корпорация, Российская финансовая корпорация. Создана система
инвестиционных кредитных институтов — Российский банк реконструкции и развития,
Агентство финансового проектирования, Международное агентство по страхованию
инвестиций от некоммерческих рисков, Тендерный комитет содействия инвестициям.
Разработана адаптированная к российским условиям и практике методика создания
бизнес-планов и оценки инвестиционных рисков. Специалистами финансовой корпорации
ведется отбор приватизированных предприятий, которые могут представлять интерес для
иностранных инвесторов. В целях повышения заинтересованности зарубежных
инвесторов предусмотрены таможенные и налоговые льготы, разрешены долгосрочная
аренда земли и создание в России филиалов иностранных банков, а также совместных
банков, совершенствуется законодательство об иностранных инвестициях, концессиях и
свободных экономических зонах, предусматривающее упрощенный порядок
инвестирования в российскую экономику.
Допуская инвестирование экономики непосредственно из государственного бюджета,
рыночные отношения требуют установления границ прямого участия государства в инвестиционном процессе — государственное вмешательство не должно ослаблять
стимулирующую роль рыночного механизма. Определение объемов инвестиционной
деятельности федерального правительства и органов государственной власти в регионах и
на местах является одной из важнейших задач, решаемых в ходе разработки структурноинвестиционной политики и формирования механизма ее реализации.
На современном этапе реформирования российской экономики государственные
инвестиции не могут ограничиваться традиционными в рыночных условиях сферами применения. Наряду с финансированием производственной и социальной инфраструктуры,
части НИОКР и отдельных нуждающихся в государственной поддержке депрессивных
отраслей необходимы значительнее централизованные вложения в технологическую
перестройку народного хозяйства, создание потребительского сектора экономики.
Государственные инвестиции призваны стать одним из важнейших средств преодоления
экономического кризиса и оздоровления российской экономики. Присущий
государственным капитальным вложениям достаточно высокий уровень управляемости со
стороны правительства делает возможным использование их для оперативного
обеспечения и поддержания сбалансированности структурных сдвигов.
§ 5. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ: ПОКАЗАТЕЛИ, ФАКТОРЫ, ТЕНДЕНЦИИ,
ПРОГНОЗЫ
Структурная перестройка является основой для перехода к устойчивому экономическому
росту. Экономический рост — многогранное понятие, обозначающее изменение
воспроизводства в пространстве и времени на основе соответствующего механизма
движения, которое характеризуется количественными и качественными параметрами и
имеет своим результатом увеличение масштабов общественного богатства. Понятие
«экономический рост» тесно связано с понятием «экономическое развитие страны» и
рассматривается как его динамическая количественная характеристика. Экономический
рост отражает изменение объемов созданных в стране за определенный период товаров и
услуг и измеряется в процентах или относительных величинах в сравнении с
142
предшествующим периодом. Главные показатели экономического роста — это темпы
роста валового внутреннего продукта и национального дохода в абсолютном размере и в
расчете на душу населения и промышленного производства в целом, по отдельным
отраслям в абсолютном размере и на душу населения.
Экономический рост обычно является одной из важнейших социально-экономических
целей в политике государства, поскольку увеличение реального продукта общества ведет
к повышению уровня жизни народа и минимизации издержек производства, облегчает
решение многих внутренних и внешних проблем, стоящих перед страной, способствует
развитию новых потребностей и повышению степени их удовлетворения.
Для планирования динамики развития важно знать источники экономического роста. Они
дают возможность увеличивать реальный продукт двумя способами: применять в
больших, все возрастающих объемах ресурсы или полнее использовать каждую единицу
ресурсов. В зависимости от соотношения этих способов различают два типа экономического роста — экстенсивный и интенсивный. Экстенсивный тип роста как более простой
исторически был первым. Но со временем резервы его были исчерпаны, что привело к необходимости перехода к более сложному интенсивному типу роста, основанному на
широком применении в производстве передовых достижений науки и техники, использовании высококвалифицированного труда. Интенсивный тип экономического роста имеет
три направления — ресурсо-, трудо- и капиталосберегающее. Сочетание этих направлений образует качественно новый тип развития экономики — всестороннюю
интенсификацию производства.
Одним из центральных вопросов в теории экономического роста является вопрос о
факторах, определяющих темпы роста экономики страны. Поскольку экономика
представляет собой сложную систему, на темпы ее роста влияет множество факторов
прямого и косвенного действия. Важнейшими среди них являются научно-технический
прогресс, уровень производительности труда, объем и эффективность накоплений,
система хозяйствования, способы мотивации труда, экономическая роль государства.
Значение некоторых факторов изменяется с развитием производительных сил и
производственных отношений: чем выше уровень развития общества, тем большую роль в
обеспечении экономического роста играют научно-технический, прогресс, повышение
эффективности производства, увеличение доли высококвалифицированных работников.
На современном этапе перехода от индустриальной к постиндустриальной цивилизации в
высокоразвитых странах основными факторами экономического роста становятся:
распределение и потребление информации; экологические аспекты — переход к жесткому
ресурсосбережению и малоотходным технологиям; создание нематериальных форм
богатства в виде разнообразных социальных услуг; повышение роли государства в
регулировании экономического роста.
Отрицательное влияние экономического роста на окружающую среду породило
теоретические споры относительно целесообразности экономического роста. Оценивая
экономический рост с различных позиций, одни ученые считают необходимым отказаться
от экономического роста или даже перейти к суженному воспроизводству в целях
предотвращения экологической катастрофы, другие — являются сторонниками
продолжения экономического роста при усилении роли государства в сфере
природопользования.
Отказ от экономического роста сегодня, по-видимому, можно принять лишь в
индустриально развитых странах. Вместе с тем в настоящее время в мире существует
множество государств, население которых имеет очень низкий уровень жизни, повысить
который можно лишь на основе экономического роста. Поэтому для бедных стран предложение о переходе к нулевому росту или сокращению производства неприемлемо.
Последнее можно с полным основанием отнести и к современной России.
Прогноз экономического роста позволяет получить общие количественные ориентиры для
всех аспектов социально-экономического прогнозирования и исходит из анализа закономерностей динамики факторов экономического роста, их взаимозаменяемости и
143
взаимодополняемости. Целевая функция прогноза экономического роста задается
конкретно-историческими условиями, которые сложились к данному моменту в стране,
национальными и общемировыми тенденциями в развитии производительных сил.
В теории и практике прогнозирования экономического роста широко применяется
экономико-математическое
моделирование.
Наиболее
распространены
модели
производственной функции, основанные на теории показателей производства. В этих
моделях объем производства представлен как функция, зависящая от количества
показателей производства и предельной производительности каждого из них. Под предельной производительностью понимается размер прироста объема производства,
получаемый с каждой единицы прироста производства. Предельная производительность
исчисляется путем отнесения прироста выпуска к приросту данного производственного
показателя.
Наиболее простой среди моделей производственных функций является линейная, в
которой объем производства представлен в виде суммы произведений показателей,
характеризующих производство и их предельную производительность. Чтобы учесть
влияние научно-технического прогресса как дополнительного источника экономического
роста, к этой сумме прибавляется показатель темпа НТП. Таким образом, простая
производственная функция имеет вид:
У = Д1Т + Д2К + Д3Р + А ,
где У — темп прироста совокупного продукта;
Д1, Д2, Д3 — соответственно доли труда, капитала и
природных ресурсов в совокупном продукте;
Т, К, Р — соответственно темпы прироста затрат труда, капитала и природных ресурсов;
А — темп научно-технического прогресса.
В 1928 г. американский экономист П. Дуглас и математик Н. Кобб предложили
производственную функцию степенной формы, в которой учитывается влияние только
двух факторов — затрат труда, капитала и темпа научно-технического прогресса. Эта
модель имеет вид:
У = А * Тe * К1- e,
где е — степенной коэффициент, зависящий от предельной производительности.
Упрощенная производственная функция Кобба—Дугласа не требовала связанного с
существенными трудностями учета затрат природных ресурсов.
Голландский экономист Я. Тинберген в 1930-е годы разработал модель производственной
функции, которая позволяла учитывать влияние на объем производства происходящих
изменений в технологии производства. В модель Кобба— Дугласа он ввел для этого
новый сомножитель, в результате чего функция приобрела вид:
У = А • Тe • К1-e • Кчт.
Дальнейшее совершенствование модели производственной функции шло по ряду
направлений: уточнялись способы измерения затрат отдельных факторов, расширялся
круг учитываемых факторов (земля, энергия и т.д.), уточнялась доля отдельных факторов
в создаваемом продукте, усложнялся вид функции. Большая заслуга в развитии аппарата
производственных функций принадлежит таким исследователям, как Р. Солоу, С. Кузнец,
А. Мэддисон, Дж. Кендрик и др.
Особое направление в развитии моделирования экономического роста связано с
формулированием в формализованном виде условий, необходимых для поддержания
устойчивого (равновесного) экономического роста.
В 1939 г. Р. Харрод предложил две формы уравнения роста. Первая форма имела вид:
Н = К * С,
144
где Н — темп прироста национального дохода;
К — капитальный коэффициент (объем накоплений, деленный на прирост национального
дохода); С — доля сбережений в национальном доходе.
Все величины в этой формуле- относятся к прошедшему периоду времени. Вторая форма
уравнения роста выражена формулой
Р * КН = С,
где Р — необходимый темп роста, позволяющий поддерживать равновесие в экономике;
Кн — требуемая величина капитала для создания 1% прироста национального дохода.
В этой формуле только одна величина С относится к прошлому и является данной. Эта
модель заложила основы теории динамического равновесия.
Через несколько лет после опубликования работы Р. Харрода появилась модель,
разработанная Е. Домаром. В отличие от модели Р. Харрода, в основу модели Е. Домара
положено равенство денежного дохода производственным мощностям.
Английский экономист Н. Калдор сформулировал условия, при которых обеспечиваются
самоподдерживающийся рост и динамическое равновесие в экономике. К таким условиям
были отнесены устойчивость темпов роста производительности труда, капитала и
капиталоемкости продукта, капиталовооруженности труда, нормы прибыли и доли прибыли в национальном доходе.
Как подчеркивали Р. Харрод, Е. Домар, Н. Калдор, для создания этих условий необходимо
проводить соответствующую государственную политику.
Сложившаяся к настоящему моменту экономическая ситуация в России позволяет
предположить три возможных варианта экономического роста:
1) расширение внешнего рынка сырьевых ресурсов — нефти, газа;
2) расширение емкости внутреннего рынка на основе увеличения производства
высококачественной продукции, конкурирующей с импортом, простой и дешевой
продукции массового потребления и продукции высоких технологий;
3) смешанный вариант, сочетающий в различных пропорциях два предыдущих.
При первом варианте переход в режим роста может осуществиться довольно легко и
быстро. Однако темпы роста при этом будут ограничены емкостью внешнего рынка и не
смогут быть достаточно высокими. Кроме того, возрастет зависимость национальной
экономики от изменений внешнеэкономической конъюнктуры, а многие важные для
страны вопросы управления производством станут решаться за границей. При данном
варианте неизбежны деградация отечественной обрабатывающей промышленности и
низкий уровень жизни основной массы жителей России. Экономическое процветание
охватит лишь незначительную часть населения, деятельность которой прямо или
косвенно связана с добычей сырья и инфраструктурой, обслуживающей экспорт ресурсов
и импорт продукции обрабатывающих отраслей.
При втором варианте экономический рост должен начаться лишь в отдельных точках
(отраслях,
предприятиях
или
даже
цехах),
которые
за
счет
снижения
затрат
на
производство
и
повышения
его
эффективности
смогут
снизить
цены
на
свои
изделия и увеличить сбыт. Этот вариант роста требует значительных инвестиций и
продолжительного времени.
В долгосрочной перспективе ориентация на внутренний
рынокне может обеспечить устойчивых высоких темпов, так как для
этого нет достаточного инвестиционного потенциала.
Наиболее вероятным представляется смешанный вариант экономического роста с
уклоном в сторону либо первого, либо второго вариантов. При этом рост и процветание
экономики на долгие годы будут возможны лишь при условии активного внедрения
нововведений в целях повышения эффективности капитала, что предполагает
необходимость развивать высокотехнологичные отрасли экономики, внедрять новые
технологии и широко использовать преимущества местных ресурсов в традиционных
отраслях.
145
Реализация наиболее перспективного варианта экономического роста требует
формулирования конкретных долгосрочных целей и стратегических программ как на
высших уровнях власти, так и на уровне отдельных крупных предприятий, банков,
финансово-промышленных групп. Определяющее значение при выработке целей и
программ будет иметь достигнутый уровень консолидации интересов государства и
различных слоев предпринимателей и степень их отражения в программах и планах.
§ 6. БАЛАНСОВЫЕ МОДЕЛИ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В ПРОЦЕССЕ
ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ДИНАМИКИ ОБЩЕСТВЕННОГО
ПРОИЗВОДСТВА И ЕГО СТРУКТУРЫ
При прогнозировании темпов, структуры и пропорций народного хозяйства широко
используются
методы
моделирования
социально-экономических
процессов.
Моделирование — это метод опосредованного познания с помощью использования
объектов-заменителей, опирающийся на философскую теорию отражения и общенаучный метод
абстракции. Оно включает в себя построение, изучение и применение моделей, опосредующих
отношения между познаваемым объектом и познающим субъектом.
Моделью называется материальный или мысленно представляемый объект, который
замещает оригинал и с определенной степенью приближения отражает его важнейшие
характеристики и поведение. Все модели можно подразделить на два класса — предметные и
мысленные. Предметные модели, в свою очередь, делятся на физические и предметноматематические. Физические модели представляют собой материальные объекты той же природы,
что и объект-оригинал (например, система управления предприятием как модель системы
управления национальной экономикой). Предметно-математической моделью является объект,
принципиально отличный по своей физической природе от оригинала, но в котором характерные
черты каких-либо процессов или явлений могут выражаться такими же математическими
зависимостями, что и в оригинале. Основным видом мысленных моделей являются знаковые
модели. Наиболее широко применяемой в настоящее время разновидностью знаковых моделей
являются логико-математические модели, представляющие собой систему математических и
логических выражений, отражающих существенные свойства исследуемого объекта. Этим
моделям присущи следующие группы элементов: 1) характеристики объекта, которые необходимо
определить; 2) характеристики меняющихся внешних условий; 3) внутренние параметры объекта.
Используемые в прогнозировании и стратегическом планировании логико-математические
модели можно классифицировать по нескольким признакам:
по объекту исследования выделяются макроэкономические и локальные (отраслевые и
региональные) модели;
по направлениям познания и отражения сущности объекта — структурные, описывающие
внутреннюю организацию оригинала, его составные части, параметры, внутренние взаимосвязи и
т.п., и функциональные, характеризующие деятельность, функционирование и поведение
оригинала;
по целевому назначению — теоретико-аналитические, используемые в научнопознавательных целях, и прикладные, применяемые в целях решения конкретных задач
управления и планирования;
по характеру отражения причинно-следственных связей — жестко детерминированные и
вероятностные модели;
по типу содержащейся в моделях информации — дискриптивные модели, объясняющие
наблюдаемые факты или дающие пассивный прогноз, и нормативные модели, отражающие желаемое состояние и необходимые для его достижения действия;
по способу отражения фактора времени — статические, состоящие из зависимостей,
относящихся к одному моменту или периоду времени, и динамические, описывающие
протекание каких-либо процессов во времени;
по соотношению внешних и внутренних переменных различаются открытые и закрытые
модели.
Важное место в системе занимают балансовые модели, представляющие собой систему
особых таблиц и расчетов, обеспечивающих увязку и согласованность взаимозависимых
146
показателей. Балансовые модели являются основным средством вскрытия диспропорций в
экономике, определения оптимальных темпов роста и пропорций в народном хозяйстве,
их всестороннего ресурсного обоснования.
В современной практике прогнозирования применяется широко разветвленная система
балансовых моделей, включающая балансы вещественных элементов производства,
потребления и накопления (естественных ресурсов, производственных мощностей,
основных фондов, материальные балансы, балансы капитальных вложений), трудовые
балансы и финансовые балансы. Балансовые модели в нашей стране стали применять в
плановой практике с момента составления первых хозяйственных планов конца 1917—
начала 1918 гг. Это были балансы металла, топлива, фуража, продовольствия, а также
рабочей силы. В условиях централизованного государственного управления экономикой
балансовая работа стала основой планирования. На базе балансовых расчетов
осуществлялось планирование материально-технического обеспечения народного
хозяйства. Государственный плановый комитет и Государственный комитет по
снабжению разрабатывали и утверждали балансы по нескольким тысячам видов
продукции, на их основе составлялись планы распределения материальных ресурсов по
потребителям на планируемый период.
С переходом к рынку необходимость в централизованном обеспечении производства
материально-техническими ресурсами отпала. Однако это не означает, что следует
отказаться от использования балансов в плановой работе. Система балансовых моделей
является одним из прогрессивных достижений мирового хозяйственного опыта. Она
широко применяется в качестве инструмента регулирования рыночной экономики. В
западно-европейских странах разрабатывается несколько сотен различных балансов, а в
Японии их количество превышает тысячу.
Система балансовых таблиц, объединяющая взаимосвязанную совокупность
синтетических экономических показателей, которые дают обобщенную характеристику
народного хозяйства, получила название баланса народного хозяйства (БНХ). Схема,
показатели и методология составления баланса народного хозяйства были разработаны
экономистами и статистиками нашей страны в 20-х годах. С 30-х годов в отечественной
практике начала складываться и утверждаться особая система статистического учета в
форме баланса народного хозяйства как инструмента государственного планирования и
контроля за сбалансированностью социально-экономического развития. Баланс народного
хозяйства выступал в качестве средства координации всей экономической статистики в
стране. С его помощью формировался и согласовывался понятийный аппарат, давались
определения и классификации, применяемые в различных взаимосвязанных разделах, что
обеспечивало плановым работникам возможность проводить комплексный анализ
хозяйственной деятельности.
В настоящее время в Российской Федерации также применяется система балансовых
моделей народного хозяйства, позволяющая лучше удовлетворять потребности
индикативного планирования и регулирования экономики с помощью финансовокредитных рычагов. Эта система представляет собой взаимосвязанную совокупность
балансовых таблиц, отражающих процесс расширенного воспроизводства, и включает в
себя балансы: производства, потребления и накопления общественного продукта;
производства, распределения, перераспределения и конечного использования
национального дохода; валового внутреннего продукта в структуре формирования
доходов и его конечного использования; национального богатства; финансовых ресурсов;
трудовых ресурсов.
Баланс народного хозяйства разрабатывается для отчетного и планового периодов. В
целях научного обоснования оптимальных темпов и пропорций развития общественного
производства в прогнозном периоде разрабатывается провизорный баланс народного
хозяйства, представляющий собой экономико-математическую модель народного
хозяйства страны в прогнозируемом периоде. Эта модель включает сравнительно
небольшую группу наиболее тесно связанных между собой показателей, абсолютные
147
значения которых даются на начало и конец прогнозируемого периода, выявляются также
среднегодовые изменения этих показателей.
В плановой практике применяются три основных метода разработки провизорного
баланса, которые дополняют и контролируют друг друга, — это методы баланса накопления, труда и потребления. Первый метод (баланс накопления) основывается на расчетах
объективно возможного объема производственного накопления и фондоемкости
производства. При этом исследуются тенденции и определяются возможные изменения
нормы производственного накопления и эффективности накопления в перспективном
периоде. Второй метод (баланс труда) исходя из расчетов численности занятых в
материальном производстве и возможных темпов роста производительности труда
учитывает влияние на производительность труда изменения технической и энергетической вооруженности, квалификации работающих и баланса рабочего времени в
перспективном периоде. Третий метод (баланс потребления) основан на расчетах объема
фонда потребления и размеров необходимого накопления предметов потребления,
которые определяют объем продукции II подразделения общественного производства, а
также коэффициентов связи между I и II подразделениями, на базе которых исчисляется
величина всего общественного продукта. При этом методе осуществляются анализ и
разработка планового потребительского бюджета населения.
Модель экономики страны, составленная в виде провизорного баланса, развертывается в
систему балансов с помощью разработки планового межотраслевого баланса (МОБ)
производства и распределения продукта. Разработка межотраслевого баланса позволяет
оценить влияние на экономику последствий различных изменений в технологии, объемах
и структуре производства, потребительском спросе, соотношениях цен и доходов,
внешней торговле и других областях хозяйственной жизни. С помощью расчетов по
межотраслевому балансу прогнозируются последствия проведения различных вариантов
налоговой, денежно-кредитной, инвестиционной, внешнеэкономической и другой
политики государства.
В основе межотраслевого баланса лежит метод «затраты— выпуск», разработанный
американским экономистом, лауреатом Нобелевской премии В.В. Леонтьевым. Метод
«затраты-—выпуск» исходит из представления плана на перспективу в виде результата
численного решения системы уравнений общего равновесия. Неизвестными в системе
уравнений выступают выпуск и затраты товаров и услуг, произведенных и соответственно
использованных в каждой отрасли экономики. В целях упорядочения первичных данных,
предназначенных для построения уравнений, составляются таблицы межотраслевых
потоков товаров. Система уравнений общего равновесия позволяет определить, какими
должны быть выпуск и затраты в каждой из множества отраслей данной экономики,
чтобы обеспечить производство конечного продукта заданного объема и структуры.
Основные элементы межотраслевого баланса в нашей стране впервые были разработаны
при составлении первого баланса народного хозяйства на 1923—1924 гг. Во второй
половине 50-х годов идеи межотраслевого баланса получили дальнейшее развитие. В 1959
г. был разработан отчетный межотраслевой баланс в стоимостном выражении по 83
отраслям народного хозяйства, а также первый в мировой практике межотраслевой баланс
в натуральных измерителях по 157 позициям. В 1962 г. на основе использования
результатов широко развернувшихся прикладных исследований в центральных плановых
органах и их научных организациях были построены первые плановые межотраслевые
балансы в натуральном и денежном выражении. В конце 60-х годов за исследования в
области межотраслевых балансовых моделей группа ученых была удостоена
Государственной премии. В этот период в нашей стране сложилась отечественная научная
школа межотраслевых исследований. Межотраслевой баланс позволял в условиях
союзного государства давать комплексную характеристику межреспубликанских
экономических связей и внешнеэкономических связей отдельных республик.
Межотраслевой баланс в системе моделей баланса народного хозяйства представляет
собой дальнейшее развитие и детализацию сводного раздела материального баланса. Его
148
схема имеет форму шахматной таблицы, в графах и строках которой перечислены в
одинаковой последовательности отрасли материального производства. После перечня
отраслей в строках таблицы приведены статьи, характеризующие отдельные элементы
чистой продукции — оплата труда, прибыль и др., а в графах — элементы конечного
использования продукции на непроизводственное потребление, накопление и другие
цели. В результате в каждой строке отражается сводный материальный баланс продукции
отрасли, характеризующий использование на производственное потребление в разрезе
отраслей, — потребителей, непроизводственное потребление, накопление и др. В каждой
графе таблицы показан состав продукции отрасли по стоимости.
В шахматной таблице межотраслевого баланса принято выделять четыре квадранта.
Основным среди них считается первый квадрант, в котором по колонкам показан состав
материальных затрат на производство продукции отрасли, а по его строкам —
распределение продукции каждой отрасли между всеми отраслями материального
производства. По данным, содержащимся в первом квадранте, исчисляются коэффициенты прямых и полных затрат на производство продукции. Коэффициенты
прямых затрат характеризуют вели чину затрат продукции одной отрасли на производство
продукции другой отрасли. Коэффициенты полных затрат учитывают помимо прямых
затрат продукции одной отрасли и косвенные затраты всех смежных отраслей, продукция
которых используется при изготовлении данного конечного продукта.
Во втором квадранте отражается использование национального дохода на потребление и
накопление, дается характеристика процесса расширенного воспроизводства и потребления материальных благ населением, предприятиями и учреждениями
непроизводственной сферы. Кроме того, во втором квадранте содержатся данные об
использовании части общественного продукта на возмещение выбытия основных фондов,
капитальный ремонт, экспорт и возмещение потерь в народном хозяйстве.
В третьем квадранте, характеризующем состав национального дохода по стоимости, даны
основные элементы чистой продукции (заработная плата и другие виды оплаты труда,
прибыль) по каждой отрасли материального производства.
В четвертом квадранте отражены отдельные элементы перераспределения национального
дохода между производственной и непроизводственной сферами. Эти показатели
особенно важны при международных стоимостных сравнениях, так как позволяют
охарактеризовать весь экономический оборот в народном хозяйстве.
В условиях перехода России к рынку предстоит преобразовать отраслевую,
межотраслевую и продуктовую детализацию в МОЕ в материально-вещественный и
натурально-стоимостный состав важнейших видов продукции и обеспечить согласование
основных показателей баланса народного хозяйства с модифицированным балансом
межотраслевых связей. Применение модели межотраслевого баланса будет
способствовать усилению социальной направленности народно-хозяйственных планов и
программ. При этом разработка плана начинается с формулирования социальных целей, а
затем с помощью межотраслевой модели проводятся многовариантные расчеты темпов и
пропорций развития экономики и с учетом ограниченности ресурсов избирается вариант,
наилучшим образом отвечающий поставленным целям.
В зарубежных развитых странах прогнозирование развития национальной экономики
опирается на сформированную из статистической информации схему основных
взаимосвязей в ней, получившую название системы национальных счетов (СНС). Эта
система основана на балансовом методе и представляет собой адекватный рыночной
экономике национальный учет, который на макроуровне завершается набором
показателей, характеризующих результаты экономической деятельности, структуру
экономики, совершаемые в процессе осуществления хозяйственной деятельности операции, имеющиеся в стране ресурсы и их использование. СНС построена в форме
балансовых таблиц и счетов, создающих макет функционирования звеньев национальной
экономики.
149
СНС можно охарактеризовать как макростатистическую модель экономики и как
механизм, обеспечивающий единство разработки планов и контроля за их выполнением.
С ее помощью органы управления и планирования разрабатывают прогнозы, проекты
программ и планов, оценивают результаты воздействия на экономику, контролируют выполнение планов.
В качестве первичных элементов в системе национального счетоводства выступают
экономические операции и экономические агенты. Под экономической операцией понимается процесс, в котором одна из участвующих сторон передает или продает, а другая
получает или покупает материальные и финансовые ценности или услуги. Юридические и
физические лица, осуществляющие экономическую операцию, являются экономическими
агентами. Все действующие в стране экономические агенты, включая агентов из других
стран, называются резидентами. Экономические агенты данной страны, действующие за
рубежом, называются нерезидентами.
Экономические операции фиксируются в счетах, построенных на принципе двойной
записи, в соответствии с которым каждая операция фиксируется дважды — в разделе «Ресурсы» и в разделе «Использование». По каждому счету выводится балансирующее
сальдо — разность между ресурсами и их использованием. При избытке ресурсов сальдо
записывается в разделе «Использование», при недостатке — в разделе «Ресурсы».
Счета составляются как для экономических операций, так и для экономических агентов. В
целях использования данных для анализа и прогнозирования счета объединяются в группы по видам деятельности и институциональным секторам народного хозяйства.
СНС зародилась в 30-е годы XX столетия в ответ на осознанную под влиянием Великой
экономической депрессии 1929—1933 гг. необходимость государственного регулирования рыночной экономики и связанную с ним потребность органов государственного
управления в систематизированной макроэкономической информации. Большое влияние
на развитие СНС оказала разработка в нашей стране балансов народного хозяйства за
1923—1929 и 1928—1930 гг. Другим историческим событием, стимулировавшим
развитие СНС, явилась вторая мировая война, обострившая интерес органов
государственного управления к прогнозированию и планированию. В 40-х годах попытки
составления СНС предпринимались в Великобритании (1946 г.), США (1947 г.), Франции
(1949 г.).
Усиление международных связей потребовало унификации национальных систем
счетоводства. Большой вклад в развитие СНС в этом направлении внесли международные
организации — ООН, МВФ и др. Обобщив опыт различных стран, статистическая
комиссия ООН выработала единые стандарты по методике составления СНС. Это
позволило сопоставлять экономические показатели на межстрановом уровне и обобщать
их по группам стран и мировому хозяйству в целом, вырабатывать согласованные
хозяйственные и политические решения, облегчило формирование всесторонне
обоснованных бюджетов международных организаций.
Первая стандартная СНС начала применяться в 1953 г. и стала международным
руководством для национальных статистических служб. В 1968 г. на смену этому
стандарту был введен новый документ, одобренный статистической комиссией ООН.
Этот стандарт использовался на протяжении 25 лет и среди специалистов назывался
«Голубой книгой».
В феврале 1993 г. на сессии статистической комиссии ООН, проходившей в Нью-Йорке,
была принята новая стандартная СНС, призванная стимулировать исследовательскую и
практическую деятельность в области совершенствования национального счетоводства
для облегчения выработки макроэкономической политики. Она должна сыграть важную
роль в повышении уровня сравнимости важнейших макроэкономических показателей и
улучшении на этой основе условий для развития международного экономического
сотрудничества.
Новая система национальных счетов ООН обеспечила полную гармонизацию ее
показателей с платежным балансом, государственным бюджетом, более тщательную
150
проработку вопросов интеграции в СНС показателей национального богатства. Важным
преимуществом СНС ООН 1993 г. является всеохватывающий характер, выражающийся в
наличии счетов и показателей для отражения всех потоков товаров, услуг и доходов, всех
активов и пассивов субъектов хозяйственной деятельности, всех аспектов экономического
процесса. В системе предусмотрена возможность включать в ее структуру особые
сателлитные счета, позволяющие использовать подходы, не обозначенные в основной
схеме, например составление сателлитных счетов для анализа влияния процессов в
области экологии на экономический рост и т.п.
Общая система новой СНС включает четыре класса счетов — стандартный набор для всех
секторов экономики, для отраслей экономики (счета производства и образования доходов), для отдельных видов экономических операций (например, счета товаров и услуг,
счет операций с другими странами) и для экономики в целом. Важной особенностью СНС
образца 1993 г. является ежегодное составление межотраслевого баланса новой формы, в
одной матрице которого представлен выпуск продуктов (товаров и услуг) по отраслям, а в
другой — затраты продуктов по отраслям. СНС дает ступенчатую
картину
экономических процессов в стране. Она отражает операции, относящиеся к следующим
основным фазам экономического процесса:
• производство и образование доходов;
• распределение и перераспределение доходов;
•
образование «располагаемого дохода» и его использование на потребление и
накопление;
• формирование источников финансирования капитальных затрат;
• инвестиции;
• приобретение финансовых активов и принятие финансовых обязательств;
• изменения в активах, не связанные с нормальным экономическим процессом (войны,
катастрофы, стихийные бедствия);
• формирование активов и пассивов.
Как макростатистическая модель рыночной экономики СНС базируется на идеологии
равноправия материального производства и сферы нематериальных услуг, концепции
факторов производства, реальности связей экономически самостоятельных субъектов
хозяйствования в условиях отделения непосредственного государственного управления от
хозяйственной деятельности. При этом в качестве инструментов саморегулирования
экономики признаются механизм спроса и предложения, конкуренция, естественный
перелив капитала. Вместе с тем предполагается осуществление государством функций по
регулированию социально-экономических процессов в необходимом объеме.
Центральное место в СНС занимает показатель валового национального продукта,
являющийся стоимостным эквивалентом рыночных стоимостей всех произведенных в
течение года товаров (продуктов, услуг). При расчете производственным методом он
исчисляется как сумма валовой добавленной стоимости в отраслях народного хозяйства;
методом распределения доходов — как общая сумма доходов хозяйственных звеньев от
всех видов экономической деятельности и амортизационных отчислений; методом конечного использования — как сумма величины конечного потребления благ и услуг,
капитальных вложений, прироста материальных оборотных средств и сальдо
внешнеторговых операций.
Другими важными и часто используемыми показателями СНС являются:
• валовой внутренний продукт — рыночная стоимость конечных товаров и услуг,
произведенных в течение года экономическими агентами, являющимися резидентами
данной страны;
• чистый внутренний продукт — ВВП за вычетом потребления основных фондов;
• чистый национальный доход — ВНП за вычетом потребления основных фондов;
• располагаемый национальный доход — чистый национальный доход плюс
поступившие из-за границы пожертвования, дарения, гуманитарная помощь за вычетом
аналогичных передач за границу;
151
• конечные потребительские расходы — расходы на приобретение товаров и услуг
домашними хозяйствами, конечные потребительские расходы органов государственного
управления и частных некоммерческих организаций, обслуживающих домашние
хозяйства;
• сбережения — превышение располагаемого дохода над расходами на потребление,
являющееся источником финансирования капитальных затрат;
• валовое накопление — сумма валового накопления основных фондов, прироста
материальных оборотных средств и расходов на приобретение ценностей (антиквариата,
картин, ювелирных изделий и т.п.);
• чистое накопление — валовое накопление за вычетом потребления основных фондов;
• капитальные затраты — сумма перечисленных выше элементов, покупки земли и
других непроизводственных активов;
• чистое кредитование (заимствование) — превышение приобретения страной
финансовых активов над принятием финансовых обязательств;
• чистый собственный капитал — сумма всех финансовых и нефинансовых активов,
включая материальные и нематериальные, за вычетом финансовых обязательств;
• национальное богатство — сумма чистого собственного капитала резидентов данной
страны;
• сальдо внешней торговли — разница между экспортом и импортом товаров и услуг;
• сальдо по текущему счету операций с другими странами — сумма сальдо текущих
доходов, полученных из-за границы (оплата труда, доходы от собственности,
трансферты), и сальдо внешней торговли.
Потребность в совершенствовании макростатистической модели воспроизводства в нашей
стране все более отчетливо начала ощущаться с 70-х годов. Отсутствие ряда атрибутов
товарно-денежных отношений, соответствующих разнообразным формам расчетов и
движению капитала между участниками хозяйственных операций, и несовместимость с
международными стандартами сужали возможности использования баланса народного
хозяйства в качестве инструмента управления на основе экономических методов. Чтобы
углубить анализ и повысить научный уровень макроэкономического планирования в
1980-е годы в дополнение к балансу народного хозяйства начали разрабатывать новые
таблицы (например, баланс нематериальных услуг, затрат на их оказание, использования
услуг различными слоями населения). Важным шагом в совершенствовании
макроэкономического анализа и прогнозирования в России стало внедрение с 1989 г. в
практику экономических расчетов показателя валового внутреннего продукта и валового
национального продукта.
Переход от централизованного управления к рыночной модели хозяйствования,
необходимость общаться с другими странами на едином экономическом языке вызвали
потребность внедрить СНС и в России. В октябре 1992 г. была утверждена
государственная программа перехода РФ на принятую в международной практике
систему национального счетоводства и принято постановление правительства по
вопросам ее реализации. Внедряемая в России СНС базируется на стандартах по
национальному счетоводству ООН и Европейской системы интегрированных
экономических счетов.
В СНС РФ выделяются следующие сектора и подсектора экономики:
• предприятия по производству товаров и услуг, кроме финансовых услуг (нефинансовые
предприятия);
• финансовые учреждения — центральные банковские учреждения, другие финансовые и
кредитные институты, страховые предприятия;
• органы государственного управления — центральное и местное правительство, фонды
социального обеспечения;
• общественные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства;
152
• домашние хозяйства;
• внешнеэкономические связи («остальной мир»): страны — члены СНГ, институты
СНГ, страны дальнего зарубежья и международные организации.
СНС РФ содержит счета для внутренней экономики (счет продуктов и услуг (свободный),
счет производства, счет образования доходов, счет распределения доходов, счет использования доходов, счет капитальных затрат, финансовый счет) и счета
внешнеэкономических связей (счета текущих операций, капитальных затрат и
финансовый).
• Счет продуктов и услуг отображает формирование ресурсов продуктов и услуг
посредством их производства и импорта, а также использование продуктов и услуг на конечное потребление, накопление и экспорт.
• Счет производства отражает все операции, связанные с производственным процессом
на предприятиях, в организациях и у отдельных производителей в отраслях материального
производства и нематериальных услуг.
• Счет образования доходов охватывает распределительные процессы, связанные с
производством и приводящие к образованию первичных доходов участников производственного процесса — валовой прибыли предприятий, оплаты труда, чистых налогов на
производство, смешанных доходов населения.
• Счет распределения доходов характеризует общий размер доходов, которые были
получены и переданы хозяйственными единицами в результате производственной деятельности, владения собственностью и перераспределения.
• Счет использования располагаемого дохода отражает расходы на конечное
потребление домашних хозяйств, государственных учреждений, негосударственных
некоммерческих (общественных) организаций и валовое сбережение.
• Счет капитальных затрат показывает образование ресурсов для капитальных затрат и
использование этих ресурсов для накопления основных фондов и материальных оборотных средств, приобретения земли и нематериальных активов.
• Финансовый счет, занимая особое положение в системе счетов для внутренней
экономики, показывает изменение финансовых активов и пассивов, движение капиталов,
характеризует финансовое состояние экономики. В составлении этого счета участвуют
Министерство финансов, Центральный банк РФ.
• Счета внешнеэкономических связей отражают связи экономики РФ с республиками
бывшего СССР и зарубежными странами. В счете текущих операций представлено движение продуктов, услуг и доходов, в счете капитальных затрат — движение капитала, в
финансовом — изменение финансовых активов и пассивов.
В СНС РФ предусмотрена возможность разработать наряду с основными счетами
дополнительные аналитические таблицы и счета по более широкому кругу отраслей, с
большей детализацией показателей и т.п. Схемы счетов, составляемых на разных уровнях
управления, идентичны, что существенно облегчает их агрегирование в целях анализа и
прогнозирования и делает СНС сквозной системой.
С точки зрения отображения социально-экономических процессов и их прогнозирования в
условиях перехода к рынку СНС как макромодель национальной экономики обладает
рядом преимуществ:
1) характеризует функционирование всего экономического организма, включая сферу
нематериальных услуг, занимающую значительный, постоянно возрастающий удельный
вес в развивающейся рыночной экономике;
2) адекватно отображает реальное взаимодействие хозяйственных единиц в условиях
рыночных отношений;
3) в модель СНС органично вписаны такие инструменты регулирования государством
социально-экономического развития, как бюджет, налоги, финансирование и др.;
4) предоставляет большие возможности для анализа и прогнозирования финансовых
процессов и функционирования кредитно-денежного механизма в стране в тесной
взаимосвязи с общеэкономическими процессами;
153
5) отражение закономерностей в развитии экономики, связанных с отраслевой
спецификой хозяйственной деятельности, органично сочетается с приоритетом отражения
закономерностей кругооборота стоимости, имеющего в условиях рыночной системы
первостепенное значение.
Переход к использованию СНС в качестве исходной базы разработки прогнозов и
формирования на их основе государственной социально-экономической политики в
полной мере соответствует плановой модели индикативного стратегического
планирования, применяемой во многих развитых странах со смешанной рыночной
экономикой. При этом обеспечивается возможность расчета трех блоков показателей:
 общеэкономических индикаторов, отражающих основные пропорции и структурные
сдвиги в народном хозяйстве и важнейшие факторы их формирования;
 целевого воздействия государства на развитие отдельных сфер, отраслей и
региональных звеньев экономики через контрактную систему;
 основных экономических регуляторов, с помощью которых государство оказывает
влияние на темпы, пропорции и тенденции социально-экономического развития страны.
СНС позволяет прогнозировать важнейшие пропорции и структурные сдвиги в экономике
в категориях формирования совокупного спроса и предложения. При этом используется
схема расчетов, включающая оценку: структуры совокупного спроса и предложения на
основе показателя ВНП, исчисляемого тремя методами; факторов, влияющих на величину
совокупного спроса и предложения процентной ставки, цены, обменного курса,
сбережений, финансовой и денежной системы; факторов, определяющих структуру
совокупного спроса и предложения доходов населения, предприятий и государства;
спроса и предложения на отдельных рынках товаров и услуг в разрезе институциональных
секторов экономики с выделением трех классов производителей — товаров,
государственных некоммерческих услуг и частных коммерческих услуг.
СНС представляет собой систему учета и расчетов макроэкономических показателей,
альтернативную системе БНХ, которая на протяжении многих лет применялась в практике
планирования в РФ. В этой связи принципиально важное значение имеет вопрос о
существовании непротиворечивого метода перевода показателей БНХ в СНС. Ответ на
этот вопрос базируется на сравнительном анализе БНХ и СНС Сопоставление основных
концепций и показателей СНС и БНХ позволяет выявить различия, общие черты и
принципы в четырех основных аспектах: в задачах, концепциях, методологиях и формах
представления данных. Рассмотрим кратко эти различия и общие черты.
Различие двух систем в задачах состоит в том, что БНХ ориентировался на потребности
централизованного планирования, вследствие чего его основной задачей было отражение
процесса производства и движения материальных ресурсов. СНС обслуживает
потребности управления рыночной экономикой и главное внимание в ней уделяется
денежно-финансовым потокам и отношениям. Общим в задачах обеих систем является
обеспечение базы для определения, анализа и прогнозирования системы
макроэкономических
показателей,
характеризующих
отдельные
процессы
в
хозяйственной жизни страны и важнейшие взаимосвязи в экономике, ее развитие, а также
достижение единства макроэкономических показателей с показателями развития ее
различных сфер и звеньев.
В концепциях систем БНХ и СНС различны трактовки производительной деятельности и
состава продукта: в БНХ производительной признается лишь деятельность в сфере материального производства, а в СНС — любая деятельность, приносящая доход; в БНХ в
стоимость продукта включается перенесенная и вновь созданная стоимость, а в СНС стоимость продукта включает потребление материальных ресурсов и услуг и оплату
факторов производства (труда, земли и капитала).
В методологии отличие систем СНС и БНХ выражается в ином подходе к определению
сферы создания национального дохода (продукта), что приводит к иному содержанию
показателей производства, а также показателей промежуточно го и конечного
потребления, распределения и перераспределения доходов. К методологическим
154
различиям двух моделей относится также подход к трактовке финансовых потоков (займов, кредитов и др.), которые в СНС рассматриваются как вид инвестиций отдельных
секторов экономики, а в БНХ — как форма перераспределения национального дохода.
Еще одно методологическое различие состоит в определении сбережений: в СНС четко
разграничиваются текущие доходы и расходы, балансируемые сбережениями, которые
рассматриваются в качестве источника финансирования капитальных затрат. В БНХ
доходы и расходы не подразделяются на текущие и единовременные, вследствие чего в
нем нет позиции сбережений как разности между текущими доходами и расходами.
Отдельные виды сбережений, отражаемые в системе БНХ (прирост вкладов в банках и
денежной наличности), рассматриваются как форма перераспределения национального
дохода.
При отмеченных различиях в методологии СНС и БНХ можно найти много сходных
моментов. Прежде всего в обеих макромоделях национальное хозяйство рассматривается
как развивающаяся, воспроизводящаяся система, связанная с внешним миром, в целях
структурирования хозяйства используются группировки и классификации, выделяются
отдельные стадии в воспроизводственном процессе. Потоки потребительских стоимостей
в СНС и БНХ отделены от потоков доходов. В обеих системах выделены, с одной
стороны, потоки потребительных стоимостей и доходов, с другой — запасы ресурсов.
Доходы от производства разграничены с доходами, полученными в процессе
перераспределения. Применяется группировка продукции и потребления на конечные и
промежуточные. Проводится различие между воспроизводимыми и невоспроизводимыми
фондами, выделены основные фонды и материальные оборотные средства.
Методологическое сходство проявляется также в отделении экономических операций от
их субъектов, расчете накопления в виде валового и чистого (без вычета и с вычетом
амортизации). Много общего между СНС и БНХ в использовании текущих и постоянных
цен при исчислении показателей, трактовке деятельности подсобных хозяйств населения,
методах оценки продукции, не принимающей товарно-денежной формы.
Различия в форме представления данных состоят в применении в СНС взаимосвязанных
двусторонних счетов и таблиц вместо основанных на принципе двойной записи балансовых таблиц, используемых в БНХ.
Проведенный сравнительный анализ двух альтернативных систем учета и
макроэкономического моделирования позволяет сделать вывод о возможности их
интеграции, которая позволит сохранить такой важный элемент макроэкономического
анализа и прогнозирования, как воспроизводство материального продукта, составляющего
фундамент социально-экономического развития страны. Кроме того, это даст
возможность воссоздать отдельные блоки и фрагменты СНС для ретроспективного
анализа и применить экстраполяцию при разработке сценариев развития экономики в рамках альтернативных концепций.
155