экспертно-аналитическое и информационное - Россия

Лыска А.Г.
к.н. по государственному управлению, главный специалист Управления
внутренней
политики
и
связей
с
общественностью
Харьковской
областной
государственной администрации
ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ И ИНФОРМАЦИОННОЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗВИТИЯ МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ: ЗАРУБЕЖНЫЙ
ОПЫТ
Функционирование
систем
государственного
управления
и
местного
самоуправления на современном этапе своего развития предусматривает вовлечение в
процессы подготовки, принятия и реализации управленческих решений, контроля за их
исполнением
акторов,
некоторые
из
которых
еще
относительно
недавно
в
постсоветских странах не признавались субъектами управления. В качестве одного из
таких акторов активно позиционируется местное сообщество. Соответственно,
актуализируются вопросы перехода сообществ из состояния объектов управления в
состояние субъектов управления, их самоидентификации, освобождения от внешней
зависимости, а также развития.
Интерес к местным сообществам как субъектам управления обусловлен не
только пониманием опасности игнорирования их влияния на органы власти, но и
признанием важной роли сообществ практически во всех сферах общественной жизни.
Осознание зависимости уровней преступности, безработицы, бедности, качества жизни
от активности местных сообществ1 определяет необходимость развития последних,
создания
условий
для
реализации
каждым
индивидом
своих
возможностей,
удовлетворения коллективных потребностей и интересов, включения отдельных
личностей и групп в процессы принятия решений, раскрытия потенциала всего
сообщества.
Развитие сообществ эволюционировало от организаций, деятельность которых
американские исследователи сравнивают с донкихотской борьбой за улучшение
условий и качества жизни в нескольких бедных городских районах, к мейнстриму
практик и институтов, превратившись, в конце концов, в “... существенный компонент
городских политических экономик в США”2.
1
Putnam R. D. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy / Robert D. Putnam, Robert
Leonardi, Raffaella Y. Nanetti. – Princeton: Princeton University Press, 1993.
2
The Community Development Reader / Ed. by J. DeFilippis, S. Saegert. – New York: Routledge. –
2007. – P. 1.
1
Следует
отметить,
что
само
понятие
“развитие
сообщества”
весьма
разнопланово; данный концепт может истолковываться: как процесс, отражая
происходящие в сообществе количественные и качественные изменения и акцентируя
социальные и психологические аспекты взаимодействия жителей; как метод
достижения поставленной цели, ставя во главу угла итоги деятельности; как
программа, представленная набором процедур и перечнем мероприятий (акцент на
деятельности); и, наконец, как движение, своеобразная кампания, определяемая
пониманием и толкованием населением самой идеи развития сообщества1. Тем не
менее,
большинство
ученых
разделяет
мнение,
что
развитие
сообщества
характеризуется качественными преобразованиями в экономической, социальной и
экологической сферах.
Трудности развития связаны, прежде всего, с отсутствием или недостатком у
членов
сообщества
соответствующих
умений,
навыков,
специальных
знаний,
надлежащей подготовки. В связи с этим актуализировались вопросы экспертноаналитического и информационного обеспечения процессов преобразований местных
сообществ.
Для решения подобных задач большое значение имеют разнообразные формы
общинно-университетского взаимодействия. Кроме инновационной составляющей,
предоставления в распоряжение сообщества специальных технологий развития,
учебные заведения оказывают немаловажное влияние на местную экономику (создание
новых рабочих мест, привлечение инвестиций, наполнение местных бюджетов),
осуществляют воздействие на формирование социального и человеческого капиталов.
В свою очередь, университетам открываются перспективы доступа к ресурсам
сообщества, расширения экспериментальной базы, улучшения своего имиджа,
получения преференций от местных властей. Подчеркивая взаимную выгоду для
указанных субъектов такого сотрудничества, американские эксперты приходят к
выводу,
что
“вовлечение
образовательного
учреждения
в
сообщество
имеет
существенное значение для положительного развития сообщества, также как и для
самого учреждения”2.
Для рассмотрения методов экспертно-аналитического сопровождения и форм
информационного обеспечения развития местных сообществ целесообразно обратиться
к зарубежному опыту, и, прежде всего, к опыту США, где последовательно и в
1
Christenson J. A. Community Development // Community Development in Perspective / Ed. by J.A.
Christenson, J. W. Robinson. – Ames (IA): Iowa State University Press, 1989. – P. 13.
2
Cardoza O. A Public Citizen: The Civic Role of an Educational Institution for the Betterment of
Society // New Directions in Civic Engagement: University Avenue Meets Main Street / [Ed. by K. Ferraiolo];
Pew Partnership for Civic Change. – Charlottesville (VA): Pew Partnership for Civic Change, 2004. – P. 25.
2
национальном масштабе развивалось взаимодействие учебных заведений и локальных
коллективов. Актуальность вопросов обобщения наработок в этой области зарубежных
исследователей, адаптации соответствующих иностранных моделей к отечественным
условиям определяется необходимостью использования передового опыта развитых
стран для создания целостной концепции развития местных сообществ, разработки и
внедрения механизмов развития сообществ в муниципальную практику.
Следует
отметить,
что
сотрудничества
в
формировались
взаимодействия
территориальных
США
основные
модели
на
коллективов
общинно-университетского
основе
и
предыдущих
высших
учебных
образцов
заведений;
существующие функции как реакция на возникающие вызовы дополнялись новыми.
Исторически видоизменяясь в процессе своего развития, формы такого взаимодействия
постепенно расширяли возможности сторон сотрудничества для решения задач
жизнеобеспечения местных сообществ, проникали во все новые и новые сферы
жизнедеятельности, вовлекали в свою орбиту все большее количество участников.
Идея общинно-университетского взаимодействия в США нашла свое правовое
оформление в 1862 г., когда законом Моррилла (Morrill Act) было предусмотрено
создание “колледжей на предоставленной земле” (land grant colleges). Согласно этому
закону, государство выделяло каждому штату земельные участки, доходы от продажи
которых должны были инвестированы в учебные заведения. Последние, в свою
очередь, сохраняя в своих программах преподавание точных и гуманитарных наук,
обязывались готовить студентов по конкретным специальностям (прежде всего,
сельскохозяйственным и техническим).
Принятый в 1887 г. закон Хэтча (Hatch Act) развил идеи, положенные в основу
закона Моррилла, предоставляя land-grant колледжам дополнительные ресурсы для
проведения прикладных исследований и экспериментальной деятельности (ежегодные
федеральные субсидии для создания сельскохозяйственных и технических опытных
станций). Кроме того, законом Хэтча предусматривается распространение среди
населения знаний, связанных с сельским хозяйством.
Модель “университетов на предоставленной земле” направлена на достижение
3-х
целей:
обеспечение
образовательными
населения
услугами;
(в
том
проведение
числе,
его
исследований
малоимущих
(в
первую
слоев)
очередь,
прикладных); помощь местному сообществу (путем просветительной работы, обучения
взрослых, передачи технологий, предоставления публичных услуг). Таким образом,
создание “университетов на предоставленной земле” послужило важным шагом к
преодолению
разрыва
между
научными
3
исследованиями
и
практическими
потребностями конкретного территориального коллектива. Как отмечает Р. Толар, эта
система,
совмещая
в
себе
образовательное,
исследовательское
и
сервисное
направления, “…контрастирует с академической изоляцией высшего образования…”1.
Дальнейшие процессы интеграции образовательных учреждений и местных
сообществ в США тесно связаны с разработкой системы так называемой
Кооперативной службы распространения (Cooperative Extension Service), внедрение
которой осуществлялось на основе принятого в 1914 г. закона Смита-Левера (SmithLever Act). Законом предусмотрено практическое применение в повседневной
деятельности сообществ результатов научных исследований, проводимых, в частности,
в land-grant университетах. Экспертно-аналитическое сопровождение развития местных
сообществ, информационное обеспечение, просвещение населения, предоставление
сообществам новых технологий, технической помощи и поддержки осуществляется
специальными агентами, которые выступают также в качестве своеобразных
методистов для решения организационных вопросов, активизации и мобилизации
жителей, обеспечения взаимодействия различных групп для достижения общих целей.
Для налаживания тесных контактов с населением и повышения эффективности своей
работы агенты проживают в том местном сообществе, с которым и взаимодействуют
через разнообразные формы: встречи, собрания, семинары, тренинги, консультации и
др.
Кроме агентов, владеющих достаточно широким набором навыков, в системе
Кооперативной службы распространения работают и “узкие” специалисты, прошедшие
специальное обучение и обладающие знаниями для решения специфических проблем
местного сообщества2.
В середине 1950-х гг. в рамках Кооперативной службы распространения были
инициированы специальные программы по развитию общинных ресурсов (Community
Resource Development), которые открывали дополнительные возможности для
расширения
участия
населения
в
управленческих
процессах
и
повышения
эффективности местного самоуправления3.
Нацеленная изначально на распространение сельскохозяйственных знаний в
сельских сообществах и среди фермеров, в настоящее время система Cooperative
Extension Service представлена и в городах. Существенно расширился и перечень ее
Tolar R. L. The “Land-Grant Model” in U.S. Higher Education // Journal of Siberian Federal
University. Humanities & Social Sciences. 2008. – Vol. 1, N 3. – P. 410.
2
Brown S. E. The Cooperative Extension Service as a Model for University-School Collaboration //
Education. 1983. – Vol. 104, N 1. – P. 3–6.
3
McDowell G. R. An Analytical Framework for Extension Community Development Programming in
Local Government // American Journal of Agricultural Economics. 1978. – Vol. 60, N 3.
1
4
функций, к которым относится развитие местных сообществ, раскрытие лидерского
потенциала жителей, рациональное использование природных ресурсов, защита
окружающей среды, формирование здорового образа жизни и др.1. В рамках
Кооперативной службы распространения внедряются проекты консультационной
помощи органам местного самоуправления, развития малого и среднего бизнеса,
создания рабочих мест, эффективного планирования, реализуются образовательные
программы для населения.
Университеты
распространения
(PROmoting
на
предоставленной
послужили
основой
для
School–community–university
земле
и
Кооперативная
формирования
Partnerships
to
системы
Enhance
служба
PROSPER
Resilience
–
Продвижение школьного–общинного–университетского партнерства по повышению
устойчивости). Кроме представителей Cooperative Extension Service и собственно
местного сообщества, модель PROSPER также включает в себя государственные
школы и в большей мере ориентирована на работу в молодежной среде. По сути,
PROSPER использует уже существующую мощную инфраструктуру Cooperative
Extension Service, которая охватывает практически все американские общины, и
предполагает тесную кооперацию ученых и практиков для решения разнообразных
задач2.
Организационно PROSPER состоит из тесно взаимодействующих на трех
уровнях структурных подразделений – команд. На низовом уровне – это местные
(общинные) стратегические команды (Local Community Strategic Teams), состоящие из
относительно небольшого количества (10–15 чел.) участников – представителей школ и
членов сообщества (учителя, школьная администрация, члены родительских комитетов,
органы опеки, социальные службы, волонтеры, бизнес-организации, молодежные
организации). Руководство Стратегической командой обычно осуществляется агентами
Кооперативной службы распространения совместно с представителями школьной
администрации. Как правило, каждая общинная стратегическая команда создается для
решения четко определенной задачи.
Согласование действий различных стратегических команд осуществляется
Координационной командой (Coordination Team), в составе которой – персонал
Cooperative Extension Service, консультанты, службы технической поддержки. Также на
Координационную команду могут возлагаться функции организации и планирования.
1
Ilvento T. W. Expanding the Role and Function of the Cooperative Extension System in the University
Setting // Agricultural and Resource Economics Review. 1997. – October.
2
Spoth R. L. Toward a Comprehensive Strategy for Effective Practitioner–Scientist Partnerships and
Larger-Scale Community Health and Well-Being // American Journal of Community Psychology. 2005. –
Vol. 35, N 3/4. – P. 111–116.
5
Количество членов Координационной команды напрямую зависит от количества
общинных стратегических команд, деятельность которых она координирует.
На
уровне
штата
команда
состоит
из
преподавателей
университетов,
исследователей, руководства представленных в системе PROSPER организаций и
учреждений. Возглавляет команду директор, который избирается из числа ее членов.
Команда штата выполняет
управленческие
функции,
обеспечивает
ресурсами
Координационную и стратегические команды, осуществляет их поддержку.
В рамках PROSPER реализуются проекты, направленные на решение самых
различных вопросов в сферах образования, здравоохранения, культуры.
Для организации и формализации отношений между учебными заведениями и
местными сообществами существует практика формирования специальных структур.
Например, в Техасском Панамериканском университете (The University of Texas-Pan
American) взаимодействие с сообществом осуществляется через созданный в 1986 г.
Офис центра операций и общественного обслуживания (Office of Center Operations and
Community Services, CoSERVE), в составе которого – преподаватели университета,
ученые, эксперты, а также студенты. CoSERVE является зонтичной организацией,
объединяющей
центра,
23
исследовательская
самоуправления,
работа,
развитие
среди
направлений
образование,
сообществ,
деятельности
повышение
развитие
которых
эффективности
малого
–
местного
бизнеса,
жилищное
строительство, государственные закупки, сельскохозяйственное развитие, развитие
некоммерческого сектора, международная торговля, стратегическое планирование
местного самоуправления, индустриальное развитие и др. Путем сотрудничества с
органами
власти
на
государственном,
региональном
и
местном
уровнях,
многочисленными некоммерческими, общественными и частными организациями,
CoSERVE служит катализатором для стимулирования экономического роста, создания
рабочих мест и повышения уровня жизни членов сообщества. Среди партнеров
CoSERVE – центральные органы власти США и крупнейшие бизнес-структуры, в том
числе:
министерства
(торговли,
энергетики,
сельского
хозяйства,
жилищного
строительства и городского развития), Администрация США по делам малого бизнеса,
Бюро переписи населения, Национальный институт стандартов и технологий,
Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства,
Levi Strauss Foundation, SBC Foundation, Fannie Mae Foundation, Exxon Mobil, Duke
Energy, Dell Computer Corporation, IBM, The Boeing Company, Pfizer, Inc., Lockheed
Martin и др. Результаты деятельности CoSERVE со времени своего создания: 10 тыс.
новых рабочих мест; привлечение в регион инвестиций на сумму свыше 100 млн.
6
долларов США; улучшение медицинского обслуживания населения; вовлечение
жителей в различные программы развития; активизация местного сообщества;
применение научных разработок на практике и др.1
Примером непосредственного сотрудничества учреждений образования с
местными сообщества может служить Программа по созданию общинных центров
партнерства (Community Outreach Partnership Centers Program, COPC), внедренная
Министерством жилищного строительства и городского развития США в 1994 г.
“…Признавая
ключевую
переустройстве
местных
роль
американских
сообществ”,
высших
Министерство
учебных
заведений
учредило
в
Службу
университетского партнерства (Office of University Partnership, OUP)2. Программа была
направлена на налаживание сотрудничества местных общин с университетами и
колледжами с целью использования ресурсов высших учебных заведений для развития
сообществ3. Путем предоставления учреждениям образования и представителям
сообществ грантов (до 400 тыс. долларов в год) удалось наладить плодотворное
взаимодействие указанных акторов. К 1999 г. уже 106 высших учебных заведений в 36
штатах участвовало в программе, инвестиции в которую достигли 45 млн. долларов
США. Причем стоимость исследовательских проектов в COPC не может превышать
25%; не менее 75% финансирования должно расходоваться на программы по
налаживанию взаимодействия, техническую помощь и обмен информацией4. В рамках
COPC конкретные решения относительно развития сообщества (в основном, вопросы
образования и здравоохранения, обучения новым профессиям, снижения уровней
преступности
и
безработицы)
принимаются
общественным
консультативным
комитетом, состоящим из местных жителей, общественных лидеров, некоммерческих
организаций и представителей учреждений образования.
В США и Канаде существует практика формирования альянсов между местными
сообществами и университетами (university-community alliances), что предполагает
“…долговременное обязательство, постоянно развивающееся через свою сетевую
структуру и всеобъемлющую точку зрения на общественные вопросы”5. В Канаде,
например, федеральное правительство под эгидой Совета по общественным наукам и
гуманитарным исследованиям (Social Sciences and Humanity Research Council, SSHRC)
1
Cardoza O. op. cit.
Lederer J. Understanding the University-Community Alliance: The Waterloo Experience // Canadian
Journal of Urban Research. 2005. – Vol. 14, N 2. – P. 246.
3
Armijo E. COPCs: Higher Education Institutions as Community Development Actors // Journal of
Affordable Housing. 2005. – Vol. 14, N 4. – P. 366.
4
Ibid., p. 369–370.
5
Lederer J., op. cit.
2
7
учредило Общинно-университетский исследовательский альянс (Community-University
Research Alliance, CURA), в рамках которого осуществляется взаимодействие местных
сообществ и высших учебных заведений в социальной, экономической, культурной и
научной сферах, изучаются вопросы здравоохранения, исследуются управленческие
проблемы, разрабатываются методы их решения.
Начатая в 1999 г. как национальная пилотная программа, SSHRC-CURA
базировалась на предпосылке, что проблемы сообществ лучше всего решать через сеть
местных
партнерств.
Для
реализации
проектов
Общинно-университетского
исследовательского альянса формируется совет директоров, в составе которого –
представители конкретного местного сообщества (руководители органов местного
самоуправления, депутаты, представители частного сектора) и университета. Целью
Общинно-университетского альянса (в рамках которого в Канаде было реализовано 37
проектов) является продвижение новых идей, “ноу-хау” и инновационных решений для
задач местного сообщества, направленных на его социальное, экономическое и
культурное развитие1.
В последние два десятилетия все большее распространение за рубежом получает
практика
проведения
университетами
исследований,
посвященных
проблемам
развития, не только для, но и совместно с представителями местных сообществ. Для
поддержки и поощрения таких проектов существуют специальные программы, в
рамках которых осуществляется финансирование соответствующих исследований. В
частности, подобные программы реализуются SSHRC-CURA, Канадской ипотечной и
жилищной корпорацией (Canadian Mortgage and Housing Corporation), Канадским
институтом исследований в области здравоохранения (Canadian Institutes for Health
Research) и другими организациями. В США общинно-университетские исследования
финансируются Благотворительным фондом У.К. Келлога (W.K. Kellogg Foundation),
Корпорацией Карнеги (Carnegie Corporation), Фондом Эндрю Меллона (Andrew W.
Mellon Foundation)2.
Со
временем
было
сформировано
несколько
сетей
национального
и
международного масштабов, объединяющих участников общинно-университетских
альянсов. Например, сеть по исследованию сообществ Института Лока (Loka Institute’s
Community Research Network) обеспечивает взаимодействие между учеными и
практиками Северной Америки3. Созданный в 1985 г. Кампус Компакт (Campus
1
Ibid.
Savan B. Community–university partnerships: Linking research and action for sustainable community
development // Community Development Journal. 2004. – Vol. 39, N 4. – P. 373.
3
Ibid.
2
8
Compact) в своем составе насчитывает представителей почти 1,2 тыс. университетов и
колледжей США. Миссия Campus Compact – “продвижение общественных целей
колледжей и университетов путем углубления их способности улучшать жизнь
сообщества и обучать студентов гражданской и социальной ответственности”1.
В Хайфе (Израиль) органами местного самоуправления совместно с высшим
учебным заведением организовано Партнерство для искоренения бедности (Haifa
Partnership for the Eradication of Poverty, HPEP). Проект был инициирован в 2006 г.
Школой социальной работы Университета Хайфы в сотрудничестве с Департаментом
социального обеспечения муниципалитета. HPEP основывается на объединении усилий
ученых, студентов, социальных служб и общественных активистов для борьбы с
причинами, проявлениями и последствиями бедности и социального неравенства в
обществе. Цели проекта: улучшение условий жизни и повышение доступности
социальных услуг для малоимущих семей; развитие партнерских отношений между
малоимущими семьями, университетом и социальными службами; повышение уровня
информированности общественности о пагубных последствиях бедности; разработка
новых
моделей
вмешательства
и
проведение
исследований,
основанных
на
рефлексивной, критической и анти-подавляющей методологии социальной работы2. В
рамках HPEP предоставляются консультации, оказывается помощь в планировании и
развитии общинных проектов, затрагивающих проблемы социального действия,
мобилизации населения, гражданской активности, адвокаси и лоббирования.
С момента своего создания, HPEP ведет активную деятельность: осуществляется
сбор
данных, публикуются
результаты
научных
исследований,
для решения
возникающих проблем создаются комитеты местного сообщества, проводятся
ежегодные конференции, общественные слушания и круглые столы. Например,
Партнерством для искоренения бедности инициирован проект по сбору данных в
сферах образования, здравоохранения, занятости и жилищных условий в Хайфе. Сбор
сведений
осуществлялся
специальными
командами,
состоящих
из
студентов,
социальных работников и общественных активистов. Полученные результаты были
представлены на трех открытых конференциях в городском совете при активном
участии мэра города, депутатов Кнессета и сотен членов сообщества3.
Несмотря на развитые традиции общинно-университетских отношений и
весомый
вклад
учебных
заведений
в
1
развитие
местных
сообществ,
все
http://www.compact.org/about/history-mission-vision.
Strier R. The construction of university-community partnerships: entangled perspectives // High
Education. 2011. – Vol. 62. – P. 84.
3
Ibid., p. 85.
2
9
заинтересованные стороны такого взаимодействия не собираются останавливаться на
достигнутых результатах. Более того, в последнее десятилетие обозначилась тенденция
к “возобновлению гражданской миссии” колледжей и университетов; в США это
движение достигло национального масштаба1. В то время как традиционный подход к
экспертно-аналитическому и информационному обеспечению развития местных
сообществ базируется на односторонних сервис-клиентских связях, все более широкое
распространение получает концепция “двусторонних”2 партнерских отношений,
согласно которой местные сообщества предстают не пассивными “реципиентами
знаний”, а активными участниками процессов преобразования на локальном,
региональном и национальном уровнях. В итоге происходит консолидация усилий
ученых и практиков, своеобразная интеграция научных заведений и местных
сообществ, направленная на их взаимовыгодное сотрудничество и развитие.
Рассмотренные формы информационного обеспечения и методы экспертноаналитического сопровождения развития местных сообществ позволяют не только
внедрять передовые научные разработки для решения задач местного управления, но и
осуществлять мониторинг проблем и потребностей населения, проводить анализ
действенности применения определенных форм участия жителей в решении вопросов
местного значения, отслеживать изменения, которые происходят в сообществе, и на
основе этой информации разрабатывать новые технологии для достижения целей
развития. В связи с этим представляется целесообразным использование зарубежного
опыта для решения задач экспертно-аналитического и информационного обеспечение
развития местных сообществ в России и на Украине.
1
Weerts D. J. Building a Two-Way Street: Challenges and Opportunities for Community Engagement
at Research Universities // The Review of Higher Education. 2008. – Vol. 32, N 1. – P. 73.
2
Ibid.
10