I место – Гуськова (Печурина)
advertisement
ФГАОУ ВПО «СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» Юридический институт Ваганов Евгений Александрович, пр. Свободный 79/10 к. 809, тел. 244-82-13 Местный референдум по вопросу об определении порядка избрания главы муниципального образования Автор Гуськова (Печурина) Анастасия Евгеньевна Студентка 5-го курса очнозаочной формы обучения Юридического института СФУ Красноярск 2013/2014 Научный руководитель: Роньжина Ольга Викторовна Доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института СФУ, к.ю.н. СОДЕРЖАНИЕ Введение …....................................................................................................................3 Глава 1. Институт местного референдума …..............................................................5 1.1. Функции и значение местного референдума в системе организации местного самоуправления .......................................................................5 1.2. Понятие местного референдума ….....................................................................8 Глава 2. Вопросы референдума: требования к вопросам, выносимым на местный референдум. Правовая оценка допустимости местного референдума о способе избрания главы муниципального образования...................15 2.1. Требования к содержанию вопроса, выносимого на местный референдум......15 2.2. Требования к формулировке вопроса, выносимого на местный референдум......................................................................................................................17 2.3. Вопросы местного значения, которые не могут быть вынесены на местный референдум..................................................................................................18 2.4. Практика проведения местного референдума по вопросу об определении порядка избрания главы муниципального образования......................22 Заключение.......................................................................................................................26 Список использованной литературы.............................................................................28 Введение Институт местного референдума и муниципальных выборов играют важную роль в формировании не только местного самоуправления, но и гражданского общества в стране в целом. Судья Конституционного Суда Российской Федерации С.Д. Князев справедливо заметил, что «любая альтернатива конституционным выборам как форме и способу организации и функционирования публичной политической власти и ее трансформации в государственную власть ведет к разложению демократического конституционного правопорядка, а, в конечном счете — к вытеснению граждан и их территориальных, политических и иных объединений на периферию политической системы и, как следствие, оформлению режима политического господства государства над обществом. Увеличение охвата выборами публичных институтов демократизирует управление, но вместе с тем является ограничением для стабильности власти. Поскольку Конституция Российской Федерации не содержит конкретный перечень избираемых институтов, то федеральный законодатель для конкретного исторического и политического момента сам определяет баланс между стабильностью и прямой демократией»1. Очередной «виток» реформирования местного самоуправления должен учитывать функции, выполняемые местными референдумами и выборами, а потому увеличивать количество муниципальных форм прямой демократии и частоту обращения к ним, а не наоборот, как это предлагают авторы принятого в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания законопроекта «Об отмене прямых выборов мэров»2. Так называемое «ограничение» для стабильности власти, о котором пишет С.Д. Князев, в первую очередь, представляет угрозу для федерального и регионального уровня публичной власти, тогда как «нижние этажи» власти всегда могут быть «подстрахованы» и, в связи с этим, эффективно могут выполнять функцию своеобразной «школы демократии» для граждан. Правоприменительная практика по вопросу о допустимости проведения местного референдума по вопросу о способе избрания главы муниципального образования не является в настоящее время устойчивой и единообразной, что отнюдь не способствует росту авторитета судебной системы, с одной стороны, а с другой, свидетельствует о низком качестве правового регулирования рассматриваемой проблемы. 1 2 Князев С.Д. Очерки теории избирательного права. Владивосток, 1998. С. 33. Автор работы надеется, что законопроект существенно изменится ко второму чтению и отмены прямых выборов глав муниципальных образований на уровне районов и городских округов не произойдет. Текст законопроекта см. Справочно-правовая система «Консультант-плюс». Учитывая сказанное, выбранная для исследования тема работы является актуальной для науки и конституционного, и муниципального права, для правоприменительной практики, в том числе для формирования устойчивой единообразной судебной практики в этом вопросе. Объектом исследования данной работы являются материальные общественные отношения (процедурные, в основном, не затрагиваются), связанные с назначением референдума по вопросу о выборе способа избрания главы муниципального образования. Предмет исследования — правовые аспекты инициирования и назначения местного референдума по вопросу о способе избрания главы муниципального образования. Цель исследования по выбранной теме состоит в создании теоретического фундамента, необходимого для совершенствования референдумного и муниципального законодательства по заявленной проблеме, а также формирование устойчивой единообразной судебной практики. Для решения указанных целей автором были поставлены задачи: - изложение теоретических аспектов проблемы выбора способа избрания главы муниципального образования как высшего должностного лица; - анализ действующего законодательства, определяющего допустимость проведения местного референдума по данному вопросу, в том числе Красноярского края; - обобщение правоприменительной практики инициирования и проведения местного референдума по вопросу о способе избрания главы муниципального образования. Правовой основой работы является действующее российское законодательство, законодательство Красноярского края, правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации, судебная практика российских судов. При написании данной работы использовалась Справочно-правовая система «Консультант-плюс», а также «ГАС Выборы» и ГАС «Правосудие». Теоретической основой работы выступили труды российских и зарубежных конституционалистов, а именно: С.А. Авакьяна, И.В. Гранкина, В.И. Васильева, С.Д. Князева, Л.А. Нудненко, Н.Л. Пешина, А.Е Помазанского, О.В. Роньжиной, В.В. Таболина, Е.С. Шугриной и других. Автором при работе над выбранной темой были использованы общенаучные и специально-правовые методы исследования, включая сравнительно-правовой, исторический и другие, что позволило сделать самостоятельные выводы по предмету исследования. Работа состоит из двух глав, разбитых на параграфы, введения, заключения и списка использованной литературы. Глава 1. Институт местного референдума 1.1. Функции и значение местного референдума в системе организации местного самоуправления Значение местного референдума и муниципальных выборов в системе организации местного самоуправления, развития гражданского общества и демократизации управления трудно переоценить. В части 2 статьи 130 Конституции РФ устанавливается, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Существенно и то, что формы непосредственной демократии указаны как способ реализации права на местное самоуправления перед опосредованными формами осуществления местного самоуправления. Реализуя указанные конституционные положения Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», прописал целый комплекс форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (глава 5). К институтам муниципальной демократии относятся муниципальные выборы, муниципальный референдум; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан; опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также иные институты, нашедшие закрепление в уставе муниципального образования. Особенностью местного самоуправления как уровня публичной власти является его наибольшая приближенность к населению, и как следствие, возможность наиболее широко использовать формы непосредственного решения населением задач, возложенных на данный уровень власти. По сравнению с институтами прямой демократии на федеральном или региональном уровне удельный вес решений вопросов местного значения путем прямого волеизъявления населением муниципальных образований значительно выше 3. Следует согласиться с тем, что «масштаб, удельный вес решения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления членов территориального коллектива должны быть выше, чем такое же решение вопросов на государственном уровне. В этом, в частности и в особенности, проявляется «корневой« характер муниципальной власти, ее институциональная характеристика как власти, максимально приближенной к населению и в определенной мере сливающейся с ним»4. Именно в рамках небольших по территории и численности населения муниципальных образований имеются реальные возможности решения вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления граждан5. Таким образом, подчеркивается, что референдум дает возможность жителям муниципального образования высказываться по поставленным вопросам и направлять деятельность органов местной власти, является средством проявления общественно- политической активности населения муниципального образования, способствует укреплению местного сообщества6. Главная ценность института местного референдума заключается в возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления или иных представителей власти. Механизм принятия решения на референдуме может быть востребован как альтернатива представительному народовластию, в частности в тех случаях, когда органы местного самоуправления не принимают необходимого решения или принимают решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования. Возможность населения понудить органы местного самоуправления учитывать его волю должна быть реальной. «Закон должен гарантировать обязательность назначения и проведения местного референдума в тех случаях, когда граждане желают непосредственно решать тот или иной вопрос, отнесенный к компетенции муниципального образования»7. Вместе с тем, конституционалисты отмечают, что в результате реформирования местного самоуправления российская модель организации местного самоуправления все больше теряет 3 Помазанский А.Е. Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 13 - 24. 4 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 186. 5 Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации« от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3. 6 Вязовченко Л.И. Институт местного референдума в Курской области: особенности правового регулирования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 2. С. 25. 7 Евлаш Т.В. Понятие и значение местного референдума как внешнее проявление реализации населением права на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. С. 15 - 17. черты общественной (общинной) и даже дуалистической концепции построения взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью. Проводимая реформа местного самоуправления ведет к превращению дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную 8. Местный референдум сохранил свое значение как важнейший институт местной прямой демократии, но в целом степень участия населения в решении вопросов местного значения несколько снижена. Напрямую населением такие вопросы, как принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений, утверждение местного бюджета, принятие планов и программ развития муниципального образования и т.п., могут решаться только в муниципальных образованиях, в которых проживает не более 100 избирателей. Сужение возможностей жителей муниципальных образований непосредственно решить вопросы местного самоуправления означает, что государство стремится к детальной регламентации всех местных дел. С другой стороны на значимость института референдума оказывает влияние и ряд других факторов. Референдум не должен и не может полностью подменить формы представительной демократии даже на уровне местного самоуправления. Этот институт обладает рядом специфических черт, которые снижают возможность его широкомасштабного использования и делают «факультативным»9 институтом. Даже в Европейской Хартии местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985. Вступил в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года) регламентирование местного референдума подчеркивает этот факт. Так, в пункте 2 статьи 3 данного документа указывается, что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом10. Связано это с тем, что референдум, во-первых, требует значительных бюджетных затрат, во-вторых, не всегда результативен (признается несостоявшимся при явке менее 50 % от числа лиц, имеющих право на участие в голосовании), в-третьих, длителен по процедуре и не применим в силу этого к решению вопросов, требующих оперативности решения. Четвертый 8 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 9 Термин «факультативный» употребляется в смысле «дополнительный». Автор ни в коей мере не оспаривает конституционного принципа об императивности любых референдумов в РФ. 10 Справочно-правовая система «Консультант-плюс». негативный аспект института референдума проявляется при низком правосознании населения, которое из-за этого не вполне может разобраться в вопросе, выносимом на голосовании и возможных его последствиях. Последний фактор в ряде случаев использовался для манипуляции общественным сознанием и легитимации не отвечающих принципам международного права политических решений. Перечисленные недостатки института референдума не перевешивают тем не менее имеющихся отрицательных черт опосредованной демократии. Тем не менее, российская практика нацелена на нивелирование института референдумов в Российской Федерации всех уровней. С.А. Авакьян отмечает, что «с сожалением приходится констатировать, что Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» изменили так, что фактически ни один вопрос не будет вынесен на федеральный референдум: установлено, что предметом такого референдума не могут быть вопросы, отнесенные к исключительному ведению соответствующих федеральных государственных органов. А разве можно представить такую ситуацию, когда серьезный вопрос оказался бы «бесхозным», не отнесенным к ведению какого-то органа»11. И.В. Гранкин пишет, что «создается впечатление, что составители Федерального закона № 67-ФЗ не рассчитывали на то, что его нормы, касающиеся местных референдумов, будут применяться на практике. Отношение федеральных органов государственной власти к референдумам Российской Федерации дает основания для таких предположений. Ведь за двадцать лет существования постсоветской России ни разу не проводились всероссийские референдумы. Это свидетельствует о том, что огромный массив законодательных норм, в том числе находящихся в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации«, которые регулируют вопросы организации референдумов федерального уровня, остаются, мягко говоря, невостребованными. Следовательно, важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ12. Не лучше обстоит дело и на муниципальном уровне. Какой-либо статистики в масштабах Российской Федерации или ее субъектов о проведении местных референдумов нет. Нет и сведений о проводимых местных референдумах в периодической печати и специальной научной 11 Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 2 - 9. 12 Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 44 - 47. литературе, что говорит о том, что на муниципальном уровне референдумы проводятся очень редко. А.В. Павлушкин, Т.Е. Мельник также подчеркивают, что «даже самое детальное правовое регулирование институтов непосредственной демократии само по себе не является гарантией активного использования таких институтов гражданами. Практически не используются такие формы прямого участия граждан в решении вопросов местной жизни, как референдумы, голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Можно констатировать определенное безразличие населения к муниципальной власти, что искажает сущность самого института местного самоуправления»13. Согласны с приведенными суждениями и В.В. Таболин, указывающий, что выборы и референдумы вместо «виртуальных» форм участия народа в государственном управлении должны стать реальными, регулярными, простыми и привычными для граждан (особенно на местном уровне) властными процедурами. Вместо этого избирательное законодательство изменяется в сторону его необоснованного усложнения и профессионализации14. 1.2. Понятие местного референдума Анализ правоприменительной практики, произведенный при написании данной работы (об этом подробнее в главе 2 настоящей работы), приводит нас к выводу, что одной из причин снижения частоты обращения граждан к институту референдума является несовершенство законодательства о местном референдуме, в том числе в части определения понятия «местного референдума». Дефиниция «местного референдума» содержится в подпункте 54 статьи 2 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», где указывается, что референдум местный (местный референдум) - это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской 13 Павлушкин А.В., Мельник Т.Е. Вопросы защиты права на проведение местного референдума в судебной практике // Комментарий судебной практики / под ред. К.Б. Ярошенко. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2013. Вып. 18. С. 83 - 92. 14 Таболин В.В. К вопросу о конституционно-правовой природе самоуправления в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 12. С. 36 - 39. Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Согласно пункту 3 статьи 12 указанного Федерального закона на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Данные нормы нацелены на то, чтобы разграничить виды референдума, проводимые в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации устанавливает, что всероссийский референдум проводится по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 6). Соответственно, на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом (пункт 2 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Корреспондирует данным нормам положения части 1 статьи 22 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающая, что в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Вместе с тем в ряде судебных решений указанные правовые предписания подвергаются ограничительному толкованию и расцениваются как разрешающие выносить на местный референдум только вопросы, которые прямо перечислены в статьях 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В указанных статьях поименованы соответственно вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов. Так, прокурор г. Балтийска обратился в суд с заявлениями в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц, поставив вопрос о признании незаконными решений окружного Совета депутатов муниципального образования «Балтийский городской округ» и постановления администрации муниципального образования «Балтийский городской округ» (Балтийский муниципальный район) об инициировании проведения и назначении на 04 октября 2009 года местного референдума, на который вынесены следующий вопрос: Какой вариант способа избрания Главы муниципального образования «Балтийский муниципальный поддерживаете? район» для закрепления в Уставе муниципального образования Вы Первый вариант ответа: Глава муниципального образования «Балтийский муниципальный район» избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительнораспорядительный орган – администрацию муниципального образования «Балтийский муниципальный район». Второй вариант ответа: Глава муниципального образования «Балтийский муниципальный район» избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Совета депутатов с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, при этом глава исполнительно–распорядительного органа – администрации муниципального образования назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый Уставом муниципального образования. Третий вариант ответа: Глава муниципального образования «Балтийский муниципальный район» избирается Советом депутатов из своего состава и исполняет полномочия его председателя, при этом глава исполнительно–распорядительного органа – администрации муниципального образования назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый Уставом муниципального образования. Суд согласился с доводами прокурора г.Балтийска, в том что вышеуказанные вопросы, вынесенные на местный референдум, не являются вопросами местного значения, указанными в главе 3 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. и признал незаконными решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Балтийский городской округ» от 09 июня 2009 года № 43 «Об инициировании проведения местного референдума», решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Балтийский городской округ» от 09 июня 2009 года № 46 «О назначении местного референдума», постановления администрации муниципального образования «Балтийский городской округ» (Балтийский муниципальный район) от 09 июня 2009 года № 705 «Об инициировании проведения местного референдума»15. Аналогичным образом было разрешено Избирательной комиссией города Екатеринбурга ходатайство инициативной группы о проведении местного референдума по схожему вопросу. 15 Решение Балтийского городского суду Калининградской области по гражданскому делу по заявлениям прокурора города Балтийска от 14.07.2009г. // http://baltiysky.kln.sudrf.ru/modules.php?cl=1&id=126&name=docum_sud Так, 31 августа 2010 г. в избирательную комиссию муниципального образования «Город Екатеринбург« поступило ходатайство инициативной группы о проведении местного референдума. Вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения на местный референдум и сформулированный в протоколе собрания и ходатайстве инициативной группы: «Поддерживаете ли Вы внесение следующего изменения в Устав муниципального образования «Город Екатеринбург«: в пункте 2 статьи 36 заменить предложение «Администрацией города Екатеринбурга руководит глава Екатеринбурга на принципах единоначалия« на «Главой администрации города Екатеринбурга является лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования «Город Екатеринбург«?« Поскольку указанный вопрос не закреплен в перечне вопросов местного значения., а Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации« устанавливает, что на местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения, местное сообщество не вправе на референдуме определить модель организации власти на своей территории. И избирательная комиссия муниципального образования «Город Екатеринбург« отказала в регистрации инициативной группы16. Известный российский муниципалист Е.С. Шугрина выступила с критикой такого подхода судебных инстанций. «Весьма показательна попытка проведения референдума в городе Кирове, где инициативная группа попыталась вынести на местный референдум следующие вопросы: «Согласны ли вы с тем, что глава города должен избираться непосредственно населением?«; «Согласны ли вы с тем, что глава города должен возглавлять администрацию города?«. Дума города Кирова решением от 28.12.2005 признала данные вопросы несоответствующими требованиям действующего законодательства. Районный суд города Кирова решением от 18.12.2006 № 2-1242/06 подтвердил правомерность отказа со следующей мотивировкой. Во-первых, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает проведение местного референдума о структуре органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях, город Киров таковым не является. Во-вторых, местный референдум может проводиться только по вопросам местного значения; статья 16 Федерального закона № 131-ФЗ, содержащая перечень вопросов местного значения городского округа, вопроса о структуре органов местного самоуправления не содержит, следовательно, определение структуры органов местного самоуправления не является вопросом местного 16 http://www.izkom.ekburg.ru/2153. значения; соответствующие вопросы должны решаться органами местного самоуправления при принятии устава города и не могут выноситься на референдум. Кассационная судебная инстанция оставила это решение в силе, надзорная инстанция не усмотрела оснований для его опротестования»17. Очевидно, что вышеприведенные решения дефектны и постановлены с нарушением принципа системного толкования законодательства. Все публично-властные полномочия (с учетом системного толкования, в том числе статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») разграничиваются между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Вопрос о способе избрания главы муниципального образования регламентируется статьей 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в части 2 устанавливается, что в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Следовательно, данный вопрос относится к вопросам местного значения, поскольку подлежит указанию в уставе муниципального образования. Этот вопрос не относится ни к вопросам федерального ведения, ни к вопросам ведения субъекта Российской Федерации. Судебная практика, правовые позиция Конституционного Суда РФ не включают вопрос о способе избрания главы муниципального образования в федеральные или региональные полномочия. Понятие вопрос местного значения Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» применяется, таким образом, более широко, нежели в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 17 Шугрина Е.С. Формы самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления // Основные черты российского и немецкого государственного и правового порядка: общее и особенное: материалы немецко-российского симпозиума. 11 - 12 октября 2011 года. Потсдам (Германия) / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 124 - 133. В обосновании того, что вопрос о способе избрания главы муниципального образования относится в вопросам местного значения и он допустим к вынесению на местный референдум можно привести также следующие аргументы: Во-первых, согласно статье 130 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В том числе в понятие структуры органов местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включает способ избрания главы муниципального образования. Так, в абз. 2 части 8 статьи 44 установлено, что изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Таким образом, «порядок избрания главы» входит в понятие «структуры органов местного самоуправления», но вступление в силу норм, изменяющих этот порядок, происходит в общем режиме. Нет необходимости ждать окончания срока полномочий Совета депутатов, принявший решение о внесение изменений в устав муниципального образования, связанные с изменением структуры органов местного самоуправления. Следовательно, вступление в силу норм об изменении порядка избрания главы муниципального образования подпадает под понятие структура органов местного самоуправления, но не связано с истечением срока полномочий представительного органа местного самоуправления. Во-вторых, такое же понятие «структуры органов местного самоуправления» дает часть 6 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно устанавливает, что в решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования - в соответствии с частью 2 статьи 36 настоящего Федерального закона. Эти положения вводят предпочтительность проведения референдума по вопросу о порядке избрания и полномочиях главы муниципального образования во вновь образованных муниципальных образованиях. В иных муниципальных образованиях (не вновь образованных) законодатель проведение такого референдума никогда не запрещал. Приведем пример из судебной практики, когда решение о способе избрания главы муниципального образования рассматривается как вопрос местного значения только для вновь образованных муниципальных образований. Так, в Решении Пильнинского районного суда Нижегородской области от 15 января 2008г., поддержанного кассационной инстанцией обосновывается, что «местный референдум может проводиться лишь по вопросу местного значения, за исключением случая проведения местного референдума по вопросу о структуре органов местного самоуправления во вновь образованном муниципальном образовании, то есть законодатель специально оговорил исключения»18. В-третьих, пункт 5 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления относит организационное и материальнотехническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Вместе с тем, саму организацию муниципальных выборов, местных референдумов, голосований по отзывам законодатель также не причислил к вопросам местного значения. Муниципалисты отмечают неудачность в целом законодательной конструкции «вопросов местного значения», в том числе и в связи с подобной практикой, позволяющей процветать коррупционной практике отказа в проведении местного референдума по такому важному вопросу, находящемуся в ведении муниципальных образований как структура органов местного самоуправления, включая способ избрания главы муниципального образования 19. Еще одна справедливая претензия к дефиниции местного референдума состоит в том, что согласно пункту 53 статьи 2 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» референдум любого уровня представляет собой форму прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в 18 http://pilninsky.nnov.sudrf.ru/modules.php?id=45&name=docum_sud 19 См., например, Захаров И.В. Институт вопросов местного значения: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. 2011. № 6. С. 88 - 93. референдуме. Между тем градации вопросов местного значения на «наиболее важные» и «менее важные» нет и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Следовательно, выделение в ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ слов «наиболее важные», которые относятся как к вопросам местного значения, так и к государственным вопросам, представляется излишним, вводящим в заблуждение возможных правоприменителей. Любой государственный вопрос, равно как и любой вопрос местного значения, является «наиболее важным». Иначе не следовало бы упоминать о таких вопросах в законах федерального уровня. И.В. Гранкин пишет, что из общего понятия определения «референдум» в связи с этим целесообразно исключить слова «наиболее важные» по указанной выше причине20. На наш взгляд, указанная конструкция использована законодателем, чтобы показать «факультативный»21, то есть дополнительный характер референдума по сравнению с формами представительной демократии. Обращение к институту референдума в связи с его затратностью для бюджета следует осуществлять в особых случаях, в том числе в таких, когда необходимо решить принципиальные вопросы, в том числе определить способ избрания главы муниципального образования и иные вопросы структуры органов местного самоуправления. «Местный референдум является преимущественно факультативной, то есть используемой в инициативном порядке, формой решения вопросов местного значения. Преимущественно факультативный характер местного референдума наряду с высоким уровнем финансовых затрат и строгой формализованностью процедуры не позволяет рассчитывать на широкое использование этого института. Для текущего управления делами муниципального образования население избирает органы местного самоуправления, пусть они и принимают решения. Лишь отдельные, ключевые, вопросы, имеющие или приобретшие в силу сложившихся обстоятельств особое значение для территориального коллектива, должны выноситься на местный референдум»22. Вместе с тем, «только выявление мнения населения в форме референдума носит императивный характер, и принятое решение является обязательным, в том числе и для представительного органа»23. В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской 20 Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 44 - 47. 21 Факультативный характер в данном значении не отменяет императивности решений референдумов в РФ. 22 Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Московского университета, 2010. 23 Роньжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о форме публичных слушаний) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. Федерации» законодательство Российской Федерации о референдумах составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации. Однако при осуществлении регулирования в части определения местного референдума, требований к вопросам, выносимым на голосование в муниципальном образовании, законодатель субъекта РФ не вправе осуществлять свое новаторское регулирование, а потому указанные дефекты федерального закона не могут быть поправлены региональным законодателем. Между тем, согласно пункту 4 статьи 12 законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако Уставный закон Красноярского края от 10.11.2011 № 13-6401 «О референдумах в Красноярском крае» дублирует по исследуемому вопросу положения федерального законодательства, не определяя какие вопросы обязательно должны быть вынесены на местный референдум помимо уже указанных в федеральном законе (например, о самообложении граждан). На наш взгляд, следует также обратиться к понятию «вопроса местного значения», закрепленного в статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где установлено, что вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Можно предложить как один из вариантов совершенствования законодательства о референдумах внесение в статью 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положения о том, что местные референдумы проводятся по вопросам местного значения и по вопросам организации местного самоуправления. 2. Вопросы референдума: требования к вопросам, выносимым на местный референдум. Правовая оценка допустимости местного референдума о способе избрания главы муниципального образования 2.1. Требования к содержанию вопроса, выносимого на местный референдум Правовое регулирование в части установления требований к вопросам, выносимым на голосование на местном референдуме, осуществляется статьей 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Законодатель определяет такие требования по отношению ко всем видам референдума в Российской Федерации, в силу чего правовое регулирование данного аспекта института местного референдума совпадает с регулированием требований к вопросам референдума субъекта Российской Федерации, в том числе в отношении вопросов, вынесение на референдум которых запрещено. Требования, предъявляемые в вопросам, предлагаемым к вынесению на местный референдум, можно разбить на три группы. Во-первых, законодатель устанавливает требования к содержанию вопроса, выносимого на решение непосредственно населением. Во-вторых, к формулировке такого вопроса. В-третьих, прописываются ограничения к решению ряда вопросов посредством голосования гражданами. При этом федеральный законодатель декларирует принцип недопустимости установления иных ограничений, помимо тех, что указаны в статье 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Первая группа критериев допустимости вынесения вопроса на местный референдум, так называемая «содержательная», включает в себя требование соответствия компетенции вопроса объему полномочий публично-правового образования, население которого предлагается решить поставленный вопрос путем непосредственного голосования. Следовательно, вопрос выносимый на местный референдум должен входить в компетенцию того муниципального образования, где предполагается проводить голосование. Так, на местный референдум не могут быть вынесены вопросы ведения федеральные или региональные. Так, недопустимым было признано проведение местного референдум в ЗАТО Железногорск по вопросу «Считаете ли Вы необходимым запретить ввоз отработанного ядерного топлива на территорию города Железногорска?». В соответствии с пунктом «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы составляют вопрос исключительного ведения Российской Федерации, а значит, решение такого вопроса возможно только путем проведения всероссийского референдума. Система местного самоуправления в Российской Федерации организована как двухуровневая. Первым уровнем являются публично-правовые образования — поселения. Сельские и городские поселения объединяются в состав муниципальных районов, которые являются муниципальными образованиями второго уровня муниципальной публичной власти. Между поселениями и районами разграничивается компетенция, публичная собственность и финансы. В силу указаний части 3 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчиненность одного муниципального образования, их органов и должностных лиц другого муниципального образования не допускается. Следовательно, на местном референдуме поселения не могут решаться вопросы местного значения муниципального района и наоборот. Так, вопрос о порядке организации подвоза детей из сельского населенного пункта к СОШ в административный центр поселения является вопросом ведения муниципального района (пункт 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). К числу «содержательных» требований к вопросам референдума относится положение устанавливаемое пунктом 5 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», где указывается, что вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Пункт 6 этой же статьи закрепляет, что вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации. 2.2. Требования к формулировке вопроса, выносимого на местный референдум Вторая группа требований к вопросам референдума составляют условия надлежащего формулирования вопросов референдума. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась: - возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ; - неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Так, проведение референдума по вопросу «Доверяете ли Вы главе города Канска М. Гурову?» было справедливо отказано в связи с тем, что вопрос не соответствует данным требования к формулировке вопроса. Указанный вопрос влечет неопределенность правовых последствий решения, принятого в результате голосования. «Доверие» или «недоверие» главе муниципального образования не является институтом местного самоуправления и не влечет досрочного прекращения полномочий должностного лица. Для исключения неопределенности правовых последствий по вопросу способе избрания необходимо в указанный вопрос включать две части: - о способе избрания главы, то есть непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления из своего состава; - о том, какой орган будет возглавлять глава муниципального образования, то есть представительный орган местного самоуправления или местную администрацию. Для сельских поселений возможен и третий вариант — глава муниципального образования возглавляет и представительный орган местного самоуправления, и местную администрацию одновременно. Так, Решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 4 октября 2013 г. № 47-342р на основании Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации«, в соответствии с Уставным законом Красноярского края от 10.11.2011 № 13-6401 «О референдумах в Красноярском крае« и статьей 15 Устава города Ачинска, руководствуясь статьями 31, 34 Устава города Ачинска вынесенный на местный референдум вопрос «Считаете ли вы необходимым избирать Главу муниципального образования г. Ачинск Красноярского края непосредственно населением?» признан не отвечающим требованиям статьи 3 Уставного закона Красноярского края от 10.11.2011 № 13-6401 «О референдумах в Красноярском крае», поскольку при однозначном ответе возникнет неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, так как в случае избрания на муниципальных выборах Глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию и не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального полномочия главы местной администрации24. 24 Справочно-правовая система «Консультант-плюс»; htth://www.adm-achinsk.ru образования и 2.3. Вопросы местного значения, которые не могут быть вынесены на местный референдум В пункте 8 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прописывается запрет на вынесение хотя и отвечающих всем критериям (содержательным и формальным) вопросам, но решение их на референдуме не допустимо. К таким вопросам законодатель относит те, решение которых подлежит осуществлять в иных формам прямой демократии. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 10.06.1998 № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указал, что данные вопросы могут быть решены непосредственно населением, но не в форме референдума, в форме выборов и отзывов. Институт выборов, отзывов и референдума обладают своим особым регулированием, которое учитывает характер решаемого вопроса и создает специфические гарантии реализации конституционных прав граждан участвовать в управлении публичными делами. Решение на референдуме вопроса об избрании на должность неизбежно повлечет вследствие этого нарушение активного и пассивного избирательного права, создаст неприемлемую ситуацию дестабилизации властных институтов. Таким образом, на местный референдум запрещено выносить вопросы о о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности. С учетом указанных правовых позиций Конституционного Суда РФ запрет распространяется на подмену «выборов» институтом референдума, то есть нельзя проводить голосование на местном референдуме по вопросу «Избрать Иванова главой города на пять лет?», «Прекратить досрочно полномочия депутата Петрова?», «Продлить полномочия главы города Сидорова на три года?» и т. п. Между тем в судебной практике имеются случаи, когда вопрос об определении порядка избрания главы муниципального образования рассматривается как вопрос не подлежащий вынесению на местный референдум со ссылкой на пункты «а», «б» и «в» пункта 8 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, 12 декабря 2005 года Верхотурским Уездным Советом было принято решение № 60 «О рассмотрении ходатайства инициативной группы по проведению референдума«, которым вопрос, выносимый на референдум: «Как Вы считаете, глава муниципального образования Верхотурский уезд должен избираться: а) на основании всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании (всенародно)? б) из числа депутатов Уездного Совета?«, признан не соответствующим требованиям ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации«. Суд первой инстанции посчитал вопрос, который предлагается вынести на референдум, в силу вышеуказанных положений Федеральных законов и устава муниципального образования не относящимся к вопросам местного значения и, следовательно, указал, что такой вопрос не может быть вынесен на местный референдум. Определением судебной коллегии Свердловского суда по гражданским делам от 17 января 2006 г., дело № 33194/2006 было постановлено, что выводы суда первой инстанции в указанной части являются неправильными, поскольку не основаны на положениях действующего законодательства и сделаны на неправильном толковании закона. Как указал суд в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации« порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования (п. 3 ст. 34). В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений (п. 10 ст. 35). Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (подп. 1 п. 2 ст. 36). Однако, судебная коллегия Свердловского суда по гражданским делам сделала вывод, что заявление инициативной группы о назначении референдума не подлежит удовлетворению так как вопрос о выборе способа избрания главы не может быть вынесен на референдум в силу прямого запрета пункта 6 статьи 12 ФЗ-67. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку это привело бы к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Органы местного самоуправления образуются (создаются) определенным образом (способом) и в определенном порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами. Способами образования (создания) органов могут быть формирование, избрание, назначение, замещение. Законодатель, таким образом, рассматривает вопросы по созданию, образованию органа как вопросы, которые не могут быть предметом референдума. В основу такой позиции положена идея о самостоятельности различных форм прямой демократии - выборов и референдума, каждая из которых имеет свой определенный законодательный предмет. Таким образом, предложение о вынесении на референдум вопроса об избрании главы муниципального образования лишает представительный орган муниципального образования полномочий в части урегулирования указанного вопроса, что противоречит п. 6 ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации«25. На наш взгляд, данное толкование законодательства не соответствует правовым позициям Конституционного Суда РФ. Очевидно, что важнейший вопрос местного значения о структуре органов местного самоуправления и определения порядка избрания главы муниципального образования может быть вынесен на местный референдум, поскольку он не предполагает определение персонального состава органа, назначение на должность каких-либо должностных лиц местного самоуправления. Вторая группа вопросов местного значения, которые на референдум запрещено выносить — это вопросы о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования. Применительно к публичным финансам, как правило, действует запрет на использование инструментов непосредственной (прямой) демократии. Запрет этот объясняется тем, что гражданин, независимо от его компетентности в вопросах права, не может в деталях уяснить сложный механизм публичных финансов, а принципы единства бюджетной кассы и запрета на специализацию налога (в соответствии с которым налоги не должны предназначаться для конкретных государственных расходов) не позволяют ему объективно оценить общественную полезность введения того или иного налога. Вследствие этого при вынесении вопросов о бюджете, налогообложении и т.д. на референдум, общие собрания (сходы) граждан необходимое решение может быть не принято, что лишит публичную власть финансовых ресурсов. Конституционное право многих демократических государств, регламентируя порядок проведения референдума, исключают вопросы, касающиеся налогов и иных финансовых инструментов, из числа тех, которые могут быть вынесены на всенародное голосование (п. 6, § 42 Конституции Дании, ст. 75 Конституции Италии и др.)26. Третья группа недопустимых к решению на местном референдуме вопросов включает в себя вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Очевидно, что длительная процедура референдума не приспособлена к решению таких вопросов, требующих оперативности и специальных познаний. 25 http://nizhnesaldinsky.svd.sudrf.ru/modules.php?id=378&name=docum_sud 26 Емельянов А.С. Функции финансового права и механизм финансово-правового регулирования // Реформы и право. 2009. № 4. С. 16 - 35. Не препятствует вынесению вопроса об определении порядка избрания главы муниципального образования на местный референдум то обстоятельство, что данный вопрос подлежит регулированию в уставе муниципального образования, а последний, как известно принимается представительным органом муниципального образования. Во-первых, согласно части 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования часть вопросов, входящих в его предмет не регулирует, а «определяет», например, «перечень вопросов местного значения» (пункт 3 части 1 этой статьи). Таким образом, часть положений устава муниципального образования просто переписываются из других актов — федерального закона или закона края. Кроме того, принятие решения на референдуме о способе избрания главы города влечет в соответствии с частью 2 статьи 45 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» влечет обязанность представительного органа местного самоуправления внести изменения в устав муниципального образования. Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Следует еще раз подчеркнуть, что согласно пункту 9 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в данной статье, не допускается. Кроме того, пунктом 2 статьи 15 этого же Федерального закона установлено, что принятие органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу. Таким образом, то обстоятельство, что порядок избрания главы муниципального образования регламентируется уставом муниципального образования ни в коей мере не препятствует решению населением непосредственно вопроса о порядке избрания главы муниципального образования. Представительный орган муниципального образования должен принять решение о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в случае, если решением референдума будет определен иной способ избрания главы муниципального образования нежели тот, что закрепляется в действующем уставе. 2.4. Практика проведения местного референдума по вопросу об определении порядка избрания главы муниципального образования. Обзор судебной практики показывает, что в настоящее время отсутствует единообразие в толковании статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Выше в работе приводились примеры признания судебными инстанциями незаконным назначения референдума по вопросу определения порядка избрания главы муниципального образования и был дан их критический анализ. Вместе с тем по информации Центральной избирательной комиссии после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Российской Федерации было проведено более 100 местных референдумов по определению структуры органов местного самоуправления27. Ниже приведены некоторые из них. Следует отметить, что речь идет не о вновь образованных муниципальных образованиях, где проведение подобного местного референдума возможно в силу специального указания закона. 1. Местный референдум в городе Нововоронеже Воронежской области в мае 2004г. На референдум были вынесены следующие вопросы: «Считаете ли Вы необходимым ввести в структуру местного самоуправления г.Нововоронежа должность главы муниципального образования, возглавляющего исполнительную власть и избираемого населением города?»; Считаете ли Вы необходимым ввести в структуру местного самоуправления г.Нововоронежа должность главы муниципального образования, возглавляющего городскую Думу и избираемого населением города и должность главы администрации, назначаемого по контракту городской Думой?»; самоуправления «Считаете ли Вы необходимым ввести в структуру местного г.Нововоронежа должность главы муниципального образования, возглавляющего городскую Думу и избираемого городской Думой и должность главы администрации, назначаемого по контракту городской Думой?» 27 http://1dzer.ru/articles/ 356-praktika-provedeniya-mestnyh-referendumov-v-rossiyskoy-federatsii 2. Местный референдум в городе Великом Новгороде. В соответствии с Решением Думы Великого Новгорода от 07.04.2006 № 287 «О назначении местного референдума» на местный референдум были вынесены вопросы: «Считаете ли Вы, что Глава муниципального образования - городского округа Великий Новгород должен избираться на муниципальных выборах?»; «Считаете ли Вы, что Глава муниципального образования - городского округа Великий Новгород в случае избрания на муниципальных выборах должен входить в состав Думы Великого Новгорода с правом решающего голоса и исполнять полномочия ее председателя?». Референдум был признан несостоявшимся из-за низкой явки избирателей (на участки пришли 4,54% жителей, имеющих право участия в голосовании). 3. Местный референдум в городе Пскове, проведенный в соответствии с Решением Псковской городской Думы 26 мая 2006 года № 134 «О назначении местного референдума на территории города Пскова на 16 июля 2006 года». На референдум выносились вопросы: «Какой вариант структуры органов местного самоуправления муниципального образования «Город Псков» для закрепления его в Уставе города Пскова вы поддерживаете: 3 варианта ответа: 1) Глава муниципального образования «Город Псков» – глава города Пскова – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительно-распорядительный орган – администрацию города Пскова. Представительный орган муниципального образования – Псковская городская Дума – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2) Глава муниципального образования «Город Псков» – глава города Пскова – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Псковской городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа – администрации города Пскова – назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования – Псковская городская Дума – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 3) Глава муниципального образования «Город Псков» – глава города Пскова – избирается Псковской городской Думой из своего состава и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа – администрации города Пскова – назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования – Псковская городская Дума – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Городской референдум в Пскове по структуре органов местного самоуправления признан несостоявшимся из-за низкой явки участников референдума. Явка на референдуме составила 8,22%. На вопрос референдума ответили чуть больше 17 тысяч псковичей. Таким образом, референдум набрал лишь шестую часть от того количества голосов, которое требовалось для того, чтобы признать его состоявшимся. 4. Местный референдум в городе Макаров Сахалинской области в декабре 2007г. был назначен Решением Собрания муниципального образования Макаровский городской округ от 12.09.2007 № 47 «О назначении местного референдума на территории муниципального образования «Макаровский городской округ». На референдум был вынесен вопрос: «Согласны ли Вы, что избираемый на муниципальных выборах глава городского округа должен одновременно являться главой администрации городского округа?» 5. Местный референдум в городе Старый Оскол Белгородской области в декабре 2007 г. прошел по вопросу: «Согласны ли вы, чтобы в Уставе округа были зафиксированы следующие органы местного самоуправления: представительный орган муниципального образования (Совет депутатов городского округа); глава муниципального образования, избираемый населением и возглавляющий администрацию городского округа, (глава администрации); исполнительнораспорядительный орган (администрация); контрольный орган (контрольно-ревизионная комиссия)?». 6. Местный референдум в городе Холмск Сахалинской области был назначен Решением Собрания муниципального образования Холмский городской округ от 25.01.2008 № 40/3-398 «О назначении местного референдума». Голосование осуществлялось по вопросу: «Глава муниципального образования «Холмский городской округ» избирается населением на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию?»; «Депутаты муниципального образования «Холмский г ородской округ« избираются по 10 двухмандатным избирательным округам?». Несмотря на то, что из-за низкой явки участников референдума (25,99%) референдум был признан несостоявшимся, волеизъявление жителей округа, высказанное на референдуме 16 марта 2008 года по вопросам формирования местных органов власти, было учтено при рассмотрении изменений и дополнений, предлагаемых к внесению в устав муниципального образования. 7. Местный референдум в Оленинском районе Тверской области был проведен по вопросу: «Считаете ли Вы необходимым сохранение в Уставе Оленинского района Тверской области нормы следующего содержания: Глава Оленинского района избирается жителями Оленинского района на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права тайным голосованием сроком на пять лет в порядке, установленном Федеральными законами, законами Тверской области и настоящим Уставом?»; Считаете ли Вы необходимым сохранение в Уставе Оленинского района Тверской области нормы следующего содержания: Администрацией Оленинского района руководит глава Оленинского района на принципах единоначалия?». Состоявшийся 1 марта 2009 года на территории Оленинского района Тверской области референдум, в котором приняли участие 74,92% избирателей, стал результативным референдумом по отказу от «двуглавой» системы управления на территории России с однозначными результатами. На 1 вопрос ответили: ДА - 6942 (83,4%), НЕТ - 1290 (15,5%). На 2 вопрос ответили: ДА - 6640 (79,77%), НЕТ - 1584 (19,00%). Анализ правоприменительной практики показывает, что местные референдумы по вопросу структуры органов местного самоуправления довольно активно назначаются и проводятся как во вновь образованных, так и в «старых» муниципальных образованиях, созданных до принятия Федерального закона N 131-ФЗ. Вместе с тем полноценная реализация населением права на самостоятельное определение структуры органов определенных местного пробелов и самоуправления коллизий связана действующего совершенствованием правоприменительной практики. с необходимостью законодательства, устранения а также Заключение Местный референдум представляет собой форму осуществления народовластия в Российской Федерации. Право на участие в референдуме является конституционным правом участия граждан в управлении государством. Законодатель тщательно регламентирует порядок проведения местных референдумов, гарантируя реализацию этого права. Вместе с тем российская конституционная практика не изобилует примерами оптимального использования этого института. Более того, можно утверждать, что складывающееся правоприменение избегает референдумов вообще и местных в частности. Населению муниципального образованию избирательные комиссии и суды отказывают в возможности голосования по наиболее важнейшим вопросам организации местного самоуправления. Нуждается в совершенствовании законодательная дефиниция местного самоуправления в связи с привязкой вопросов местного референдума к вопросам местного значения, перечень которых дан в главе 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Можно предложить как один из вариантов совершенствования законодательства о референдумах внесение в статью 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положения о том, что местные референдумы проводятся по вопросам местного значения и по вопросам организации местного самоуправления. Одним из важнейших вопросов организации местного самоуправления является способ избрания главы муниципального образования и определения органа местного самоуправления, который возглавляет данное должностное лицо. Структура органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией определяется населением самостоятельно. Следовательно, вопрос об определении порядка избрания главы муниципального образования является принципиальным вопросом организации местного самоуправления, который может быть решен населением непосредственно путем тайного голосования в такой форме прямой демократии как референдум. Между тем, анализ судебной практики показал отсутствие единообразного подхода по вопросу о возможности решения данного вопроса на местном референдуме. В целях формирования конституционного единообразного подхода избирательных комиссий и судов к данному вопросу необходимо, на наш взгляд, разъяснение высшей судебной инстанции о том, что определение порядка избрания главы муниципального образования является допустимым вопросом местного референдума и не подпадает под ограничения, установленные пунктом 6 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». То обстоятельство, что порядок избрания главы муниципального образования регламентируется уставом муниципального образования ни в коей мере не препятствует решению населением непосредственно вопроса о порядке избрания главы муниципального образования. Представительный орган муниципального образования должен принять решение о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в случае, если решением референдума будет определен иной способ избрания главы муниципального образования нежели тот, что закрепляется в действующем уставе. В статье 22 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может быть продублировано положение пункта 9 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме уже указанных федеральным законодателем в статье 12 ФЗ-67 не допускается. Список использованной литературы 1. Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 02.04.2014, с изм. от 15.04.2014) 2. Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ред. от 28.12.2013 1. Решением Собрания муниципального образования Холмский городской округ от 25.01.2008 № 40/3-398 «О назначении местного референдума» 2. Решением Собрания муниципального образования Макаровский городской округ от 12.09.2007 № 47 «О назначении местного референдума на территории муниципального образования «Макаровский городской округ» 3. Решением Псковской городской Думы 26 мая 2006 года № 134 «О назначении местного референдума на территории города Пскова на 16 июля 2006 года» 4. Князев С.Д. Очерки теории избирательного права. Владивосток, 1998. С. 33. 5. Помазанский А.Е. Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 13 - 24. 6. Емельянов А.С. Функции финансового права и механизм финансово-правового регулирования // Реформы и право. 2009. № 4. С. 16 - 35. 7. Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 44 - 47. 8. Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Московского университета, 2010. 9. Роньжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о форме публичных слушаний) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. 10. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 186. 11. Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации« от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3. 12. Вязовченко Л.И. Институт местного референдума в Курской области: особенности правового регулирования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 2. С. 25. 13. Евлаш Т.В. Понятие и значение местного референдума как внешнее проявление реализации населением права на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. С. 15 - 17. 14. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 15. Захаров И.В. Институт вопросов местного значения: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. 2011. № 6. С. 88 - 93. Шугрина Е.С. Формы самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления // Основные черты российского и немецкого государственного и правового порядка: общее и особенное: материалы немецко-российского симпозиума. 11 - 12 октября 2011 года. Потсдам (Германия) / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 124 - 133. 16. Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 2 - 9. 17. Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 44 - 47. 18. Павлушкин А.В., Мельник Т.Е. Вопросы защиты права на проведение местного референдума в судебной практике // Комментарий судебной практики / под ред. К.Б. Ярошенко. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2013. Вып. 18. С. 83 - 92. 19. Таболин В.В. К вопросу о конституционно-правовой природе самоуправления в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 12. С. 36 - 39. 20. Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 2 - 9. 21. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) 22. 12 декабря 2005 года Верхотурским Уездным Советом было принято решение № 60 «О рассмотрении ходатайства инициативной группы по проведению референдума« Решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края 1. от 4 октября 2013 г. № 47-342р на основании Федерального закона от 12.06.2002 № 67ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации« 2. Уставным законом Красноярского края от 10.11.2011 № 13-6401 «О референдумах в Красноярском крае« 3. Устава города Ачинска, руководствуясь статьями 31, 34 Устава города Ачинска 4. Районный суд города Кирова решением от 18.12.2006 № 2-1242/06 5. Дума города Кирова решением от 28.12.2005 6. Совета депутатов муниципального образования «Балтийский городской округ» от 09 июня 2009 года № 43 «Об инициировании проведения местного референдума», 7. решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Балтийский городской округ» от 09 июня 2009 года № 46 «О назначении местного референдума», 8. постановления администрации муниципального образования «Балтийский городской округ» (Балтийский муниципальный район) от 09 июня 2009 года № 705 «Об инициировании проведения местного референдума»28. 28 Решение Балтийского городского суду Калининградской области по гражданскому делу по заявлениям прокурора города Балтийска от 14.07.2009г. // http://baltiysky.kln.sudrf.ru/modules.php?cl=1&id=126&name=docum_sud