Предстоит масштабная реформа местных органов власти

Предложения «Предстоит масштабная реформа местных органов власти»
Ассоциации муниципалитетов КР подготовлены по итогам проведенных с 18 июня по 7
июля 2010г. областных конференций Ассоциации. Предложения 15 июля 2010г.
направлены в адрес Временного Правительства и озвучены на круглом столе 27 июля
2010г. «Совершенствование законодательства о местном самоуправлении».
Предстоит масштабная реформа местных органов власти.
В любом государстве местные органы власти являются важной составной частью
государственного управления. В Кыргызстане к местным органам власти относятся
местные государственные администрации на уровне областей и районов и органы
местного самоуправления на уровне населенных пунктов (городов, поселков и сел).
В связи с принятием 27 июня с.г. новой редакции Конституции и установления
новых конституционных норм в отношении местных органов власти, назрела
необходимость
совершенствования государственно-правового института системы
местных государственных
администраций и местного самоуправления. Только
построив демократическую власть в целом, сможем говорить о перспективах перестройки
местной власти.
За последние несколько лет в Кыргызстане были провозглашены и частично
проведены административные реформы, как на центральном уровне, так и на уровне
местных государственных администраций. На основе проведенных функционального
анализа в центральных органах власти и в их соответствующих структурах, в
министерствах и ведомствах произошли изменения, в результате чего были упразднены
некоторые дублирующие функции и сокращены численность административного
персонала. Однако эти работы не были завершены, хотя в Аппарате Премьер-министра
было создано специальное Управление по административно-территориальной реформе.
Что касается проведенных государством мероприятий по реформированию местных
органов власти, наиболее значительные перемены произошли на областном уровне.
Прежде всего, произошло упразднение областного представительного органа, и
выборы депутатов областных кенешей в октябре 2004 года не состоялись. Следующим
шагом в этом направлении стало то, что из системы местных бюджетов был исключен
областной бюджет, что послужило основой для сокращения полномочий и компетенции
главы областной администрации и в целом областной администрации. Часть функций
были переданы на районный уровень.
Таким образом, были заложены основы для проведения повсеместной масштабной
административно-территориальной реформы, однако в 2009 году эти реформы прежней
властью были приостановлены.
Что касается районного уровня, то спустя 4 года были вновь проведены в 2008 году
выборы депутатов районных кенешей. Были созданы аппараты районных кенешей во
главе с избранным председателем районного кенеша. Парадоксальным моментом в этих
преобразованиях является то, что законодательством республики районные кенеши были
отнесены к представительным органам местного самоуправления, а исполнительный
орган оставался уровнем государственной власти.
Усилению статуса районных администраций послужило и то, что в соответствии с
новой редакцией Конституции 2007 года и в соответствии с Законом «О местном
самоуправлении и местной государственной администрации», главы городов районного
значения и главы айылных округов выбирались депутатами местных кенешей по
представлению главы местной государственной администрации. Конституционная норма
о самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения
была поставлена под сомнение, так как главы местных государственных администраций
стали вмешиваться в сферу деятельности органов местного самоуправления, в том числе и
к бюджетным средствам местного самоуправления.
Следует также отметить, что районным администрациям были возвращены местный
бюджет, а в нормативные правовые акты были внесены изменения, что к бюджетам
городов, поселков и сел, именуемые местными бюджетами, добавились и районы.
Что касается административно-территориальной реформы в части местного
самоуправления и заявленных прежней властью масштабных преобразований, то в 2008
году были упразднены 13 сельских и поселковых муниципалитетов, которые структурно и
территориально входили в составы городов. На базе упраздненных органов местного
самоуправления в этих населенных пунктах были созданы территориальные структуры, и
стали их возглавлять старосты села или поселка.
Это были единственные
административно-территориальные преобразования на уровне местного самоуправления.
Такова ситуация, которая сложилась в республике в местных государственных
администрациях и органах местного самоуправления накануне принятия новой
Конституции в июне 2010 года.
Что принесет новая Конституция местным государственным администрациям и
органам местного самоуправления, и какие преобразования могут их ожидать в
будущем?
В соответствии со статьей 91 новой Конституции, местные государственные
администрация на уровне областей и районов входят в систему исполнительной власти
республики, и их деятельность на территории соответствующей административнотерриториальной единицы регламентируются законодательными актами.
Отличительной особенностью нынешней конституции является то, что в
соответствии со статьей 89 п.7 глава областной государственной администрации –
губернатор и глава районной государственной администрации – аким назначаются и
освобождаются Премьер-министром по предложению местных кенешей.
Как было отмечено ранее, на уровне областей нет областных кенешей, поэтому
становится проблематичным реализация на практике данной конституционной нормы. В
рамках предстоящей реформы местных органов власти представляется возможным
упразднение областного уровня – администрации и введение института представительства
в регионе уполномоченного лица от имени Премьер-министра с наделением широких прав
соблюдения законности на вверенной территории. В регионах, граничащих с соседними
государствами, уполномоченное лицо будет также представлять интересы республики от
имени государства.
Вывод областей из системы исполнительных органов государственной власти
неминуемо приведет к усилению вертикали государственного управления до районного
уровня. На предварительном этапе возникает необходимость проведения преобразований
представительного органа района – районного кенеша с выведением последнего из
системы представительных органов местного самоуправления. Кроме того, деятельность
районного уровня власти, в том числе и районного кенеша, в целом как местной
государственной администрации, должны финансироваться не с местного бюджета, а с
республиканского бюджета.
В такой последовательности представление районным кенешем кандидатуры главы
местной государственной администрации на назначение Премьер-министру будет
оправданным, и будет соответствовать Конституции.
Что касается органов местного самоуправления, то в рамках действующих норм
Конституции предстоит провести значительные преобразования в данной сфере, включая
четкое разграничение функций и полномочий органов государственной власти и местного
самоуправления и выборами глав исполнительных органов местного самоуправления в
новом формате.
За последние 15 лет институт местного самоуправления в Кыргызстане прошел
несколько этапов в своем развитии. Характеризовались они как последовательными и
эволюционными действиями, так и определенными откатами с завоеванных позиций. Так,
местное самоуправление представлено в Конституции отдельной главой. Следует
подчеркнуть, что и в прежних редакциях конституции разделы о местном самоуправлении
присутствовали всегда. Помимо этого, в составе Администрации
Президента и в
Аппарате Премьер-министра были образованы сектора, которые курировали местное
самоуправление. Широкие полномочия были возложены на Национальное агентство по
делам местного самоуправления, которое находилось в структуре Администрации
Президента.
Таким образом, государством предпринимались некоторые шаги
в части
государственной поддержки местного самоуправления, однако ожидаемых результатов в
продвижении реформ местного самоуправления не было достигнуто. Излишние звенья
государственных органов власти, курирующие местное самоуправление, не смогли выйти
за рамки государственных интересов и стали, по существу, тормозом при проведении
реформ в местном самоуправлении.
Новая Конституция должна дать новый импульс в развитии местного
самоуправления в Кыргызстане и дать возможность привести нормативные правовые акты
в соответствие с нынешними реалиями. Предстоящие изменения в законодательстве
должны уменьшить
вмешательство местных государственных администраций в
деятельность местного самоуправления и снизить со стороны государственных органов
излишнюю опеку муниципалитетов.
Большие преобразования ожидаются в финансово-экономической сфере местного
самоуправления. Реализация конституционных принципов местного самоуправления в
финансово-экономической сфере и приведение в соответствие бюджетного
законодательства с законодательными функциями органов местного самоуправления
позволит снизить количество дотационных муниципалитетов с 80% до 50%.
Новая конституция в части выборности глав исполнительных органов местного
самоуправления применила отсылочную норму к закону. Однако в Кодексе о выборах
2007 года упразднен раздел,
регламентирующий выборность глав местного
самоуправления в Кодексе о выборах 2004 года.
Таким образом, в отсутствие законодательной нормы, главы исполнительных
органов в городах и айылных округах временно будут исполнять обязанности до
введения в действие нового Кодекса о выборах. До легимитизации нынешних и.о. глав
местного самоуправления или проведения новых выборов всех глав МСУ, необходимо в
срочном порядке приступить к обновлению действующего Кодекса о выборах. Кроме
этого, в Конституции не прописан сам процесс выборности глав МСУ - населением или
местным кенешем. По результатам проведенных в июне областных конференций
Ассоциацией муниципалитетов с руководителями и председателями местных кенешей в 5
областях республики, мнения по данному вопросу разделились. Предстоит выбрать
оптимальный вариант.
В ближайшее время всем нам предстоит приложить большие усилия с тем, чтобы в
рамках реализации конституционных норм совершенствовать нормативную правовую
базу в сфере местного самоуправления. От того, как будет организован сам процесс
нормотворчества, и какие специалисты или юристы будут привлечены к этой работе,
будет зависеть будущее местного самоуправления.
Директор Ассоциации муниципалитетов КР
Контактные данные тел. 62-61-50, 0550-51-32-64
Б.Асанакунов