ПРЕДЛОЖЕНИЯ по улучшению системы

ПРЕДЛОЖЕНИЯ по улучшению системы промышленной безопасности
Экспертный комитет: Комитет по промышленной безопасности Общероссийской общественной
организации Деловая Россия
Руководитель - член Генерального совета/ Координационного совета
Деловой России: Тюрпенко Олег Анатольевич
I. Состояние аварийности и травматизма, законодательные инициативы
Текущая ситуация
В соответствии с Докладом Ростехнадзора об осуществлении Государственного контроля
(надзора) в 2014 году и об эффективности такого контроля (надзора) (далее – Доклад), в качестве
основных показателей, используемых Ростехнадзором для анализа состояния безопасности на
подконтрольных опасных производственных объектах (далее – ОПО), применяются сравнительные
данные по динамике аварийности и травматизма на объектах различных видов надзора (раздел 6.2.
Доклада).
В целом наблюдается положительная динамика снижения аварийности и травматизма на ОПО
и стабильное улучшение ситуации, тем не менее, проведение мероприятий, связанных с
профилактикой и предотвращением аварий и травматизма на ОПО, остается приоритетной задачей.
Согласно годовым отчетам по итогам деятельности Ростехнадзора размещенным на
официальном сайте Ростехнадзора http://www.gosnadzor.ru/public/annual_reports/ за последние 10 лет,
причинами аварийности и травматизма на ОПО являются: неудовлетворительная организация
производства работ; низкая трудовая, производственная и технологическая дисциплины; нарушения
требований правил безопасности и охраны труда; недостатки в производственном контроле за
выполнением требований промышленной безопасности и охраны труда, низкий уровень знаний
1
требований норм и правил безопасности, недостатки профессиональной подготовки специалистов и
работников ОПО.
При этом, следует отметить, что вопросы промышленной безопасности, связанные с
готовностью организаций к локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО не являются
причинами аварийности и травматизма на ОПО.
Таблица 1
235
64
49
48
18
27
204
53
37
38
21
23
207
50
43
42
22
21
168
36
35
38
13
12
158
45
37
28
13
9
187
28
51
32
16
22
164
31
36
39
20
13
197
39
47
48
18
16
145
30
40
30
14
11
139
26
21
38
20
8
Среднее
количество
в год
40,2
39,6
38,1
17,5
16,2
2005 год
9
2006 год
7
2007 год
10
2008 год
11
2009 год
7
2010 год
12
2011 год
8
2012 год
6
2013 год
4
2014 год
9
8,3
Объекты, связанные с
транспортировкой опасных
веществ
Взрывоопасные объекты
хранения и переработки
растительного сырья
Объекты проведения
взрывных работ
Объекты металлургической
промышленности
Объекты, на которых
используется
оборудование, работающее
под давлением
Объекты горнорудной
промышленности
Объекты химического
профиля
Объекты угольной
промышленности
Объекты нефтехимической
и нефтеперерабатывающей
промышленности
Объекты, на которых
используются подъемные
сооружения
Объекты газораспределения
и газопотребления
Всего
Объекты нефтегазодобычи
и магистрального
трубопроводного
транспорта
Обобщенные данные об авариях на поднадзорных Ростехнадзору ОПО за 2005 – 2014 гг.*
9
7
2
0
2
0
12
6
3
2
2
0
7
3
2
6
1
0
7
2
4
6
4
0
9
0
2
6
1
1
8
8
6
1
3
0
3
4
5
2
1
2
12
2
3
2
0
4
7
3
2
2
1
1
2
6
2
4
1
2
7,6
4,1
3,1
3,1
1,6
1,0
* источник - Доклад
По данным Таблицы 1 наибольшее количество аварий наблюдается на объектах
нефтегазодобычи, газораспределения и потребления, объектах, на которых используются подъемные
сооружения, объектах нефтехимической, нефтеперерабатывающей и угольной промышленности.
Несмотря на то, что на объектах ведения горных работ горнорудной промышленности один из
самых низких показателей аварийности и травматизма при авариях (см. таблицы 1 и 2), в настоящее
время МЧС России и Управление по надзору в угольной промышленности Ростехнадзора вышли с
законодательными инициативами, устанавливающими исключительные требования к созданию сил и
средств, обеспечивающих готовность организаций к локализации и ликвидации последствий аварий
на ОПО ведения горных работ, а также к порядку действий сил в случае возникновения аварии на
таких объектах.
Указанные законодательные инициативы отражены в следующих проектах НПА:
- Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 22.08.1995 №151-ФЗ
«Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»;
2
Таблица 2
- постановление Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о проведении
аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и
граждан, приобретающих статус спасателя, утв. постановлением Правительства РФ от 22 декабря
2011 г. № 1091»;
- Указ Президента РФ «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. №
868 «Вопросы МЧС России» и в Положение, утвержденное этим Указом;
- приказ Ростехнадзора «Об утверждении Федеральных норм и правил в области
промышленной безопасности «Инструкция по порядку действий при локализации и ликвидации
последствий аварий на опасных производственных объектах, на которых ведутся горные работы».
Вышеуказанными проектами НПА предусматривается:
- исключить возможность создания профессиональных аварийно-спасательных служб
(формирований) (далее - ПАСС(Ф)), предназначенных для осуществления горноспасательных работ,
организациями, эксплуатирующими объекты ведения горных работ, и другими «частными»
специализированными организациями;
- установить контроль со стороны МЧС России за созданием ПАСС(Ф), передав функции по
согласованию создания ПАСС(Ф) от органов управления при органах исполнительной власти
субъектов РФ, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций, территориальным органам МЧС России;
3
- установить исключительные полномочия аттестационных комиссий, созданных МЧС
России, по аттестации ПАСС(Ф) на право ведения горноспасательных работ;
- установить полномочия аттестационных комиссий ФОИВ по проверке законности создания
ПАСС(Ф), выполняющих все виды аварийно-спасательных работ;
- передать задачи и функций по локализации и ликвидации последствий аварий с ПАСС(Ф) на
ВГК организаций, сформировать институт нештатных горноспасателей из числа самих шахтеров и
возложить на них функций первого эшелона реагирования.
Такие преобразования, по мнению разработчиков, позволят повысить безопасность труда,
снизить уровень аварийности и смертельного травматизма, а также масштабы и тяжесть последствий
аварий на ОПО.
При этом, как отмечалось выше, в отчетах и аналитических материалах Ростехнадзора
отсутствует информация о произошедших авариях и травматизме, связанных с неготовностью
государственных или «частных» ПАСС(Ф) к выполнению работ по локализации и ликвидации
последствий аварий на ОПО, отсутствием нормативных требований к порядку действий по
локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО, неправильными и несогласованными
действиями специалистов ОПО и работников организаций, участвующих в локализации и
ликвидации последствий аварий на ОПО. Фактические причины аварийности и травматизма на
объектах ведения горных работ и других ОПО совершенно иные.
Более того, передача задач и функций по локализации и ликвидации последствий аварий с
ПАСС(Ф) на ВГК организаций, учитывая требования к уровню подготовки и оснащенности ВГК,
установленному приказом МЧС России от 29.11.2013 № 765 "Об утверждении Порядка создания
вспомогательных горноспасательных команд", может негативно отразиться на безопасности труда,
увеличить уровень аварийности и смертельного травматизма, а также масштабы и тяжесть
последствий аварий на ОПО.
Указанные выводы подтверждаются в Заключении Минэкономразвития «Об экспертизе
приказа МЧС России от 29.11.2013 №765 «Об утверждении Порядка создания вспомогательных
горноспасательных команд», направленное в МЧС России письмом от 28.05.2015 № 13803-ОФ/Д26и,
согласно которого, при анализе положений Приказа, помимо вышеуказанных негативных эффектов,
выявлены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и иной
деятельности субъектами горнорудной промышленности, сопряженные с избыточными расходами
субъектов предпринимательской и иной деятельности.
Как показывает международный опыт, в настоящее время в развитых странах функционирует
множество моделей, применяемых для аварийно-спасательного обслуживания ОПО,
предусматривающих наличие собственных аварийно-спасательных служб горнодобывающих
компаний, аварийно-спасательных служб частных сертифицированных компаний (ассоциаций),
кооперативных аварийно-спасательных служб нескольких компаний, государственных аварийноспасательных служб, финансируемых из средств государственного бюджета и предназначенных в
основном для небольших шахт и рудников или комбинированных (смешанных) моделей из
вышеперечисленных. Обязательные требования (государственные стандарты) по вопросам создания
ПАСС(Ф) и организации горноспасательного обслуживания опасных производственных объектов не
устанавливаются.
4
Таким образом, предлагаемые МЧС России и Ростехнадзором преобразования не обоснованы,
приведут к увеличению аварийности и смертельного травматизма на ОПО, проявлению
коррупциогенных факторов, монополии МЧС России в сфере аварийно-спасательного
(горноспасательного) обслуживания, и как следствие монопольно высокие цены на обслуживание
ОПО, что негативно отразится на финансировании мероприятий в области промышленной
безопасности.
Вышеперечисленные законодательные инициативы МЧС России и Ростехнадзора нарушают
положения следующих законодательных актов:
федеральные законы - от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных
производственных объектов»; от 21.12.1994г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; от 22.08.1995г. № 151-ФЗ «Об
аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите
конкуренции»; от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля»;
постановления Правительства РФ - от 30.12.2003 г. № 794 «О единой государственной
системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; от 22.12.2011 г. № 1091 «О
некоторых вопросах аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных
формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя»; от 30.07.2004 № 401 «О
Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»; от 26.08.2013 №
730 «Об утверждении Положения о разработке планов мероприятий по локализации и ликвидации
последствий аварий на опасных производственных объектах»;
приказ МЧС России от 20.02.2013 г. №102 «Об утверждении Положения о постоянно
действующих комиссиях по аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных
формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя».
При этом, Ростехнадзор указывает следующие основные проблемы организаций в части
промышленной безопасности на ОПО ведения горных работ:
-изношенность производственных фондов и несвоевременное их обслуживание; ремонт и
обновление, эксплуатация транспорта и оборудования с истекшим нормативным сроком
эксплуатации, многократно продлеваемым экспертизами промышленной безопасности, отсутствие
реконструкции и модернизации производства;
-отсутствие Российского горнопромышленного машиностроения и вызванная этим сильная
зависимость от иностранных поставщиков по закупке оборудования, техники и запасных частей;
-недостаточная укомплектованность эксплуатирующих организаций квалифицированными
специалистами по основным техническим специальностям;
-формальный подход к созданию интегрированной системы управления промышленной
безопасностью, неэффективный производственный контроль, его несоответствие фактическим
условиям производственной деятельности.
5
В области надзорной деятельности ФОИВ
По поручению Правительства Российской Федерации в настоящее время осуществляется
административная реформа по снятию с субъектов предпринимательской деятельности излишнего
надзора со стороны ФОИВ. Федеральный государственный надзор в области промышленной
безопасности на ОПО осуществляется Ростехнадзором.
В настоящее время МЧС России представил проект постановления Правительства Российской
Федерации «О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайной
ситуации природного и техногенного характера» (далее – проект Постановления). В соответствии с
п.4 указанного проекта Постановления Федеральному государственному надзору в области защиты
населения и территорий от ЧС, осуществляемому МЧС России, подлежат организации,
эксплуатирующие ОПО. Учитывая, что согласно п. 2 ст.3 Федерального закона от 21.07.1997 № 116ФЗ требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты
населения и территорий от ЧС, то при утверждении проекта Постановления будут осуществляться
проверки исполнения одних и тех же обязательных требований на ОПО несколькими органами
государственного надзора (Ростехнадзором и МЧС России), что недопустимо и противоречит пункту
5 ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля».
Для организаций, эксплуатирующих ОПО нормы проекта устанавливают избыточные
административные и иные ограничения и обязанности субъектов предпринимательской и иной
деятельности. Необоснованные проверки представителями МЧС России требований по готовности
организаций к локализации и ликвидации последствий аварий (ЧС) неизбежно приведут к
необоснованным затратам организаций на подготовку к таким дополнительным проверкам.
Предлагаемые меры в области обеспечения готовности к действиям по локализации и
ликвидации последствий аварий на ОПО
С целью исключения дублирующих функций ФОИВ, двойного толкования норм в области
промышленной безопасности и защиты населения и территорий от ЧС, а также снижения
избыточного административного давления на организации, эксплуатирующие ОПО в
горнодобывающей и других отраслях промышленности, исключения проявления коррупциогенных
факторов предлагаем:
1. Приостановить нормотворческие инициативы МЧС России и Ростехнадзора, направленные
на создание условий для ФГУП ВГСЧ МЧС России по монополизации аварийно-спасательного
обслуживания объектов ведения горных работ, влекущих избыточное административное давление на
«бизнес» и проявления коррупциогенных факторов, а также условий по передаче задач и функций
профессиональных аварийно-спасательных служб (формирований) на нештатные вспомогательные
горноспасательные команды организаций, приводящих к снижению безопасности труда, повышению
уровня смертельного травматизма, масштаба и тяжести последствий аварий на ОПО.
2. Направить письмо в МЧС России о необходимости оперативного внесения
соответствующих изменений в приказ МЧС России от 29.11.2013г. №765 «Об утверждении порядка
создания вспомогательных горноспасательных команд», на основании выводов указанных в
заключении Минэкономразвития России об экспертизе вышеуказанного приказа (письмо от
6
28.05.2015г. №13803-ОФ/Д26-и), и решений согласительного совещания в Минэкономразвития
России по итогам проведения экспертизы вышеуказанного приказа (протокол от 31.07.2015г.).
3. Провести общественное обсуждение вопросов организации противоаварийной защиты ОПО
и обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО с
целью выработки консолидированной позиции представителей «бизнес сообщества» и органов
исполнительной власти РФ, для подготовки предложений по внесению изменений в действующее
законодательство РФ (Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от
22.08.1995 №151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; Федеральный
закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ"О промышленной безопасности опасных производственных
объектов").
4. Подготовить предложения для включения в доклад Уполномоченного при Президенте РФ
по защите прав предпринимателей в части совершенствования законодательства в области
обеспечения готовности организаций к действиям по локализации и ликвидации последствий аварий
на ОПО.
II. Административные барьеры в сфере экспертизы промышленной безопасности
Текущая ситуация
В последнее время экспертные организации в области промышленной безопасности
указывают на избыточность и необоснованность административных барьеров, созданных в
последнее время в сфере экспертизы промышленной безопасности.
Так, с 2013 по настоящее время были внесены существенные изменения в действующее
законодательство в сфере экспертизы промышленной безопасности:
- Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности";
- Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных
производственных объектов»;
- Постановление Правительства РФ от 04.07.2012 № 682 "О лицензировании деятельности по
проведению экспертизы промышленной безопасности" (вместе с "Положением о
лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности");
- Постановление Правительства РФ от 28.05.2015 № 509 "Об аттестации экспертов в области
промышленной безопасности" (вместе с "Положением об аттестации экспертов в области
промышленной безопасности");
- Приказ Ростехнадзора от 15.11.2012 № 658 "Об утверждении Административного регламента
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по
предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности по проведению
экспертизы промышленной безопасности";
- Приказ Ростехнадзора от 30.06.2015 № 256"Об утверждении Порядка проведения
квалификационного экзамена для аттестации экспертов в области промышленной
безопасности";
- Приказ Ростехнадзора от 14.11.2013 № 538 "Об утверждении федеральных норм и правил в
области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной
безопасности".
Также, в настоящее время разработаны новые проекты НПА в рассматриваемой сфере:
проекты приказов Ростехнадзора
7
- «О признании утратившим силу приказа Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору от 15 октября 2012 г. № 584 «Об утверждении Федеральных
норм и правил в области промышленной безопасности «Порядок осуществления экспертизы
промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтегазоперерабатывающей
промышленности»;
- «Об утверждении перечня областей аттестации экспертов в области промышленной
безопасности»
- «Об утверждении положения об аттестационной комиссии Федеральной службой по
экологическому, технологическому и атомному надзору для аттестации экспертов в области
промышленной безопасности»
- «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по
экологическому, технологическому и атомному надзору государственной услуги по аттестации
экспертов в области промышленной безопасности»;
- «О внесении изменений в Федеральные нормы и правила в области промышленной
безопасности «Порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности в химической,
нефтехимической и нефтегазовой промышленности, утвержденные приказом Ростехнадзора от 15
октября 2012 г. № 584»;
- «Об утверждении формы заявления об аттестации эксперта, перечня видов экспертиз, для
проведения которых требуется привлечение экспертов, критериев аттестации экспертов,
привлекаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору к
проведению мероприятий по контролю(надзору), и правил формирования и ведения реестра
сведений об аттестации экспертов, привлекаемых Федеральной службой по экологическому,
технологическому и атомному надзору к проведению мероприятий по контролю (надзору).
Изменения в законодательстве привели к необходимости переоформления ранее выданных
бессрочных лицензий на осуществление деятельности экспертным организациям. При этом
процедура переоформления лицензий по различным причинам затягивается, подготовленные
заключения не вносятся в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности. Технические
устройства, здания и сооружения, своевременно прошедшие экспертизу, не могут эксплуатироваться,
что приводит к ухудшению состояния промышленной безопасности и к финансовым потерям
организаций, связанным с приостановкой деятельности на ОПО.
Предлагаемые меры в сфере экспертизы промышленной безопасности
1. На переходный период, до введения в действие проектов НПА и осуществления
мероприятий, предусмотренных новыми требованиями в вопросах лицензирования деятельности по
проведению экспертизы промышленной безопасности, продлить срок действия ранее выданных
лицензий, и соответственно принимать и вносить в реестр подготовленные заключения экспертиз
промышленной безопасности.
2. С целью разработки позиции в сфере экспертизы промышленной безопасности необходимо
провести анализ проектов НПА и действующих норм на предмет достаточности и обоснованности
регулирования в области экспертизы промышленной безопасности.
3. Провести общественное обсуждение вопросов экспертизы промышленной безопасности с
целью выработки консолидированной позиции представителей «бизнес сообщества» и органов
исполнительной власти РФ, для подготовки предложений по внесению изменений в действующее
законодательство РФ.
4. Подготовить предложения для включения в доклад Уполномоченного при Президенте РФ
по защите прав предпринимателей в части совершенствования законодательства в области
экспертизы промышленной безопасности.
8