сайте - Greenpeace

GREENPEACE
ГРИНПИС
Отделение международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" –
ГРИНПИС
125040, Москва, Ленинградский пр-т, д.26, корп.1 , тел./факс (495) 988-74-60
E-mail: [email protected] http://www.greenpeace.ru
исх. № 13 / 236
от 29 ноября 2013 г.
Заместителю председателя Комитета Совета Федерации
по аграрно-продовольственной политике
и природопользованию
Цыбко К.В.
Уважаемый Константин Валерьевич!
Работа общественных организаций по мониторингу разливов нефти и нефтепродуктов
вследствие разгерметизации трубопроводов выявила значительное количество правовых
пробелов в вопросах нормативного регулирования добычи и транспортировки углеводородов
и рекультивации загрязненных участков после нефтяных разливов (прил.)
Гринпис России просит Вас рассмотреть прилагаемый обзор и инициировать
принятие федеральных законов, а также предпринять другие действия по
совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы, регламентирующей
вопросы, связанные с загрязнением окружающей среды нефтью и нефтепродуктами.
Приложение: Обзор некоторых недостатков законодательной и нормативно-правовой базы,
регламентирующей вопросы, связанные с загрязнением окружающей среды нефтью и нефтепродуктами
и возможные рекомендации по устранению этих недостатков, на 4 стр.
С уважением,
Руководитель энергетического отдела
Отпечатано на бумаге, изготовленной из вторичного сырья без отбеливания хлором
В.А. Чупров
Приложение
Обзор некоторых недостатков законодательной и нормативно-правовой базы,
регламентирующей вопросы, связанные с загрязнением окружающей среды нефтью и
нефтепродуктами и возможные рекомендации по устранению этих недостатков
1. Отсутствие регламента и недействительность правил эксплуатации нефтепроводов.
Приказом Ростехнадзора от 25.01.2013 N 28 признано утратившим силу
постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 10 июня 2003
года N 80 "Об утверждении Правил устройства и безопасной эксплуатации технологических
трубопроводов". Указанный нормативный правовой акт содержал детальную регламентацию
вопросов промышленной безопасности трубопроводных систем, включая требования к
монтажу, испытанию, эксплуатации, проведению ремонтных работ внутрипромысловых и
межпромысловых
нефтепроводов,
требования
к
технической
документации
эксплуатируемого оборудования. Взамен утратившего силу вышеуказанного нормативного
правового документа, новый нормативный правовой акт, регулирующий данную сферу
правоотношений, принят не был.
«Правила по эксплуатации, ревизии, ремонту и отбраковке нефтепромысловых
трубопроводов. РД 39-132-94», утвержденные приказом Минтопэнерго РФ 30 декабря 1993
года, также являются недействующими на данный момент. Так, в Решении Арбитражного
суда Республики Коми от 18.09.2007 N А29-4751/2007 по заявлению ООО "ЛУКОЙЛ-Коми"
«О признании незаконным и отмене постановления по делу об административном
правонарушении» указано: «…Правила РД 39-132-94 не прошли государственную
регистрацию в установленном законом порядке, а поэтому несоблюдение их не может
расцениваться как основание для привлечения к административной ответственности».
Таким образом, в настоящее время не существует нормативных правовых актов,
которые регламентируют эксплуатацию нефтепроводов, что создает пробел в
законодательстве и, как указано выше, приводит в том числе к невозможности привлечения к
установленной законодательством ответственности лиц, виновных в аварийных разливах
нефти.
При этом мы считаем, что базовые нормы, регламентирующие правила эксплуатации
нефтепроводов (в том числе, обеспечивающие их экологическую безопасность), должны
устанавливаться федеральным законом, а не подзаконным нормативным правовым актом.
Рекомендация: инициировать и принять федеральный закон о регламенте
эксплуатации нефтепроводов.
2.
Возможность
широкой
трактовки
законодательной
нормы,
регламентирующей восстановление нарушенного состояния окружающей среды за счет
компании-нарушителя.
В соответствии с положениями ч. 2 ст. 78 Федерального закона Российской
Федерации от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», на основании решения
суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением
законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством
возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния
окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.
Это означает, что судебные органы могут принимать решения, не обязывающие
компании-нарушители осуществлять полное восстановление качества нарушенной
окружающей среды.
Кроме того, региональные органы власти иногда, пользуясь пробелами в федеральном
законодательстве, принимают свои нормативные правовые акты, допускающие неполное
Отпечатано на бумаге, изготовленной из вторичного сырья без отбеливания хлором
восстановление нарушенных параметров окружающей среды. Так, Постановлением
Правительства Республики Коми от 20.11.2007 N 268 утверждены нормативы допустимого
остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения
рекультивационных и иных восстановительных работ на территории Республики Коми.
Указанным нормативным правовым актом допускается превышение содержания
нефтепродуктов на рекультивируемых участках земель различных категорий по отношению
к фоновым показателям. Таким образом, полное возмещения вреда, причиненного в
результате разлива нефти, посредством возложения на виновное лицо обязанности по
восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств, в
соответствии с проектом восстановительных работ, объективно невозможно.
Рекомендация: инициировать и внести в законодательство норму об
обязательности восстановления параметров качества окружающей среды до фоновых
значений.
3. Отсутствие законодательного требования открытости информации, касающейся
вопросов охраны окружающей среды при добыче и транспортировке нефти.
К экологически важной информации, которая де-факто является недоступной для
общественности и государственных органов относятся на сегодня:
- информации о границах лицензионных участков недр, предоставленных в
пользование для добычи углеводородного сырья на суше;
- информация об объемах нефтяных разливов;
- информация о контурах нефтяных разливов;
- тексты планов ликвидации аварийных разливов нефти (ПЛАРН).
Рекомендация: инициировать соответствующие изменения в законодательных и
иных правовых актах с целью создания системы учета объемов и координат нефтяных
разливов, раскрытия указанной информации, а также информации о границах лицензионных
участков недр, предоставленных в пользование для добычи углеводородного сырья на суше, и
текстов ПЛАРН и недопущения отнесения данной информации к категории инфорамции
ограниченного доступа.
4. Отсутствие экономических стимулов для предотвращения нефтяных разливов.
Только по официальным данным, ежегодно в России происходит более 14 тысяч
аварийных порывов нефтепроводов (данные за 2011 г.) Существующие разливы не
убираются годами. По некоторым оценкам, объем нефти, выливающейся ежегодно из
нефтепроводов на землю, составляет несколько миллионов тонн. По данным Рогидромета,
объем нефти и нефтепродуктов, выносимых реками в Северный Ледовитый океан, ежегодно
составляет около 500 тысяч тонн. За последние годы положительных сдвигов в связи с
утечками нефти не наблюдается.
Основная причина утечек – «старость» трубопроводов. Срок безаварийной
эксплуатации нефтепроводов ограничен (как правило, он составляет 8-15 лет), но
большинство нефтяных компаний продолжают эксплуатировать нефтепроводы
десятилетиями. Скорость замены нефтепроводов практически всеми нефтяными компаниями
России настолько медленна (замена 1-2% нефтепроводов в год), что средний возраст
нефтепроводов продолжает увеличиваться.
Разливы нефти наносят огромный ущерб окружающей среде. В качестве финансовой
оценки можно использовать сумму платежей за сброс нефти. Только за нефтепродукты,
попавшие в северные реки, платежи должны были составить около 200 миллиардов рублей (а
Отпечатано на бумаге, изготовленной из вторичного сырья без отбеливания хлором
сумма всех платежей может приближаться к 3,5 триллионам рублей). Однако эти деньги в
бюджет не выплачиваются. Нефтяные компании распределяют между акционерами порядка
200 миллиардов рублей дивидендов в год вместо того, чтобы использовать эти средства для
замены нефтепроводов. При этом каждый порыв с попаданием нефти в окружающую среду
является и очевидным нарушением природоохранного законодательства.
Таким образом, акционеры нефтяных компаний де-факто получают дивиденды
за счет загрязнения окружающей среды и массовых нарушений природоохранного
законодательства.
Рекомендация: Принять на законодательном уровне запрет распределения прибыли
нефтяных компаний между акционерами до тех пор, пока удельное количество порывов
нефтепроводов у компании не достигло технически и юридически обоснованных
показателей безопасности и/или средний возраст нефтепроводов, эксплуатируемых
компанией не будет ниже срока, обеспечивающих безопасную эксплуатацию
нефтепроводов.
5. Неэффективность проекта «Методики расчета финансового обеспечения
осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации
разливов нефти и нефтепродуктов, а также возмещения в полном объеме вреда,
причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и
имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и
нефтепродуктов на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и
территориальном море Российской Федерации».
Министерство природных ресурсов и экологии направило в Правительство РФ проект
приказа об утверждении «Методики расчета финансового обеспечения осуществления
мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и
нефтепродуктов, а также возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей
среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу
юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном
шельфе, во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации»
(далее Методика расчета).
В соответствии с проектом приказа, размер финансового обеспечения
для
возможного объема разлившейся нефти и нефтепродуктов, составляет:
- при разливе до 200 куб.м. включительно - 2 миллиона рублей;
- при разливе от 200 куб.м. до 2000 куб.м. включительно - 2 миллиона рублей плюс 10
тысяч рублей за каждый куб.м. разлива;
- свыше 200 куб.м. при разливе более чем 2000 куб.м. - 20 миллионов рублей плюс 8
тысяч рублей за каждый куб.м. разлива свыше 2000 куб. м.
Предполагается, что указанные в Методике расчета суммы (от 10 000 рублей до
108 000 рублей за 1 куб. м) включают как финансирование мероприятий, предусмотренных
планом предупреждения и ликвидации разливов нефти, так и возмещения в полном объеме
вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью
и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и
нефтепродуктов.
Относительно
финансирования
мероприятий,
предусмотренных
планом
предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, опыт уборки разливов
нефти на суше, в более благоприятных условиях, чем в морской среде, показывает, что
указанные суммы явно занижены.
Отпечатано на бумаге, изготовленной из вторичного сырья без отбеливания хлором
Так, во время разлива на реке Колва (Республика Коми) в мае 2013 г. в объеме до 370
тонн, нефтяная компания оплачивала услуги внешних исполнителей в размере порядка
50 000 рублей за 1 кубометр собранного нефтешлама.
Кроме того, удельная стоимость уборки нефти может сильно отличаться в
зависимости от территориальной доступности нефтяного разлива в море, поэтому методика
должна включать в себя и коэффициент, учитывающий расстояние от места разлива до
ближайших аварийно-спасательных станций.
В части компенсации ущерба, даже если предположить, что вся сумма финансового
обеспечения пойдет на компенсацию ущерба, этого будет недостаточно как минимум с
учетом действующих нормативных актов.
Так, в соответствии с приказом Минприроды РФ от 13.04.2009 N 87
"Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам
вследствие нарушения водного законодательства", только базовые таксы для исчисления
размера вреда при загрязнении нефтепродуктами водных объектов в результате аварий
составляют от 400 000 до 1 млн 150 тысяч рублей за 1 тонну нефтепродуктов.
С учетом коэффициентов, конечный расчет ущерба оказывается выше. Так, по
расчетам Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среду Республики Коми,
только экологический ущерб в результате нефтяного разлива на реке Колва в мае 2013 года,
исходя из объема 17 тонн составил 33 миллиона 400 тысяч рублей или около 2 млн рублей
за 1 тонну нефти, попавшей в водную среду. Исходя из объема 370 тонн (объем разлива пока
является предметом спора между нефтяной компанией и надзорными органами)
экологический ущерб составляет порядка 656 миллионов 400 тысяч рублей или около 1 млн
800 тысяч рублей за тонну (письмо МПР Р.Коми №01-42/2409 от 12 июля 2013 г.)
Это превышает предлагаемое Методикой расчета финансовое обеспечение на уборку
нефти и компенсацию ущерба в 20-200 раз. С учетом наличия возможного социального
ущерба и финансирования мероприятий по уборке нефти этот разрыв только возрастает.
Ущерб от аварии в Керченском проливе в ноябре 2007 года, по разным оценкам
российских органов власти, составил от 6,3 до 30 млрд рублей 1. Министерством природных
ресурсов РФ объем ущерба был оценен в 6,3 млрд рублей. При перерасчете ущерба на объем
нефтепродуктов, попавших в окружающую среду – 2000 тонн, – ущерб составил от 3,1-15
млн руб. за тонну нефтепродуктов.
Опыт международных аварий (стоимость мероприятий по ликвидации последствий
аварии на море и компенсации экологического и социального ущерба) также указывает на
явную заниженность предлагаемого финансового обеспечения.
Так, ликвидация последствий аварии в Мексиканском заливе в 2010 г. обошлась
компании BP в 41,3 млрд долларов2. При оценочном объеме разлива – 668 тыс. тонн,
суммарные расходы компании Бритиш Петролиум составили порядка 61 тыс. долларов США
за тонну или, при переводе в рублевый эквивалент, чуть меньше 2 млн рублей за каждую
тонну нефти.
Рекомендации:
1) обратиться к Правительству РФ не согласовывать указанный проект приказа
МПР РФ;
2)
организовать в Совете Федерации и Государственной думе публичные
общественные обсуждения с привлечением широкого круга профильных экспертов и
природоохранных организаций с целью выработки и согласования Методики расчета;
3) добиться принятия Методики расчета, при которой размер финансового
обеспечения для финансирования мерпориятий по ликвидаци последствий и компенсации
ущерба от нефтяных разливов был не ниже, чем 2 млн рублей за каждый кубометр нефти.
С учетом серы, попавшей в окружающую среду.
British Petrolium Investor Update 25 October 2011
http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/STAGING/global_assets/downloads/B/bp_third_quarter_2011_results_presentation_script.pdf
1
2
Отпечатано на бумаге, изготовленной из вторичного сырья без отбеливания хлором