По итогам мониторинга законодательно

По итогам мониторинга законодательно-инициативной деятельности Северо-Западных парламентариев.
Парламентская ассамблея № 2, 2008.
Истиховская М.Д. Председатель Государственного Совета Республики
Коми, руководитель комиссии Совета Законодателей России по координации
законотворческой деятельности субъектов РФ.
С огромным интересом прочитала статью Г.Гагарина заместителя
начальника Правового управления Аппарата ГД ФС РФ «Законотворческому
процессу – высокую эффективность», размещенной в Парламентской Ассамблее №1. Автором представлены статистические показатели законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в положительной динамике заявленных в период с 2004 года законопроектов и отрицательным показателям их эффективности по причинам отклонения Государственной думой
при рассмотрении в первом чтении (28%) и возврата по различным основаниям (35%). (Г. Гагарин. Законотворческому процессу – высокую эффективность// Парламентская Ассамблея №1/2008).
Автор статьи указал на причины возврата законопроектов, сделав упор
на качество их подготовки, а именно низкую правовую проработку содержания и оформления, обозначил необходимость разработки примерных требований к законопроектам, предложил содействие в подготовке проектов к внесению, оказываемое Правовым управлением Аппарата Государственной Думы. Все это так и в пору каждому региональному парламенту стоит задуматься о повышении качества законодательных инициатив. Но давайте представим следующую картину. Вдруг все Парламенты повысили качество законодательных инициатив. Возрастет ли существенно процент инициатив субъектов успешно прошедших в Государственной Думе?
Нами был проведен мониторинг законодательно инициативной деятельности субъектов Северо-Запада за три года – 2005-2007 год. Всего 220
законодательных инициатив было за этот период инициировано субъектами
1
Северо-Запада. При этом наблюдается нарастание интенсивности работы регионов, так были направлены в Государственную Думу в 2005 году 52 инициативы, в 2006 году 79, а в 2007 году уже 87. Эта тенденция характерна не
только у регионов Северо-Запада. Объектами повышенного внимания со стороны парламентов Северо-Запада стало социальное, экономическое законодательство – это чуть менее 70% всех инициатив.
Из 220 внесенных субъектами Северо-Запада России законопроектов в 2005–2007 годах в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе на различных стадиях законодательной процедуры находится
102 законодательные инициативы.
Как следует из представленной субъектами информации, из 102
проектов, находящихся
в Государственной Думе, 6 проектов находятся
на рассмотрении более трех лет (из которых 4 проекта – по вопросам социальной защиты ветеранов и инвалидов), 15 проектов находятся на рассмотрении около двух лет, 40 проектов – более одного года и 41 проект –
менее одного года.
Государственной Думой 31 проект возвращен инициаторам законодательной инициативы без рассмотрения, отклонено 65 проектов,
законопроектов отозвано субъектами, т.е. 110 законопроектов,
14
половина
внесенных субъектами Северо-Запада России, не получили законодательной
перспективы.
Сложившаяся ситуация с рассмотрением в Государственной Думе
законодательных инициатив (законопроектов), поступивших из субъектов
Российской Федерации и от депутатов Государственной Думы, в результате
чего значительная часть законодательных инициатив возвращается в соответствии с действующими нормами Регламента Государственной Думы их
инициаторам, либо отклоняется Государственной Думой на стадии их первого чтения, приводит к обоснованным вопросам, претензиям как со стороны
законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской
Федерации, так и депутатов Государственной Думы.
2
Информация, представленная парламентами Северо-Запада России о
прохождении законодательных инициатив в Государственной Думе, не
позволяет в полной мере структурировать причины возврата или отклонения
законопроектов, но позволяет обобщить наиболее часто встречающиеся основания.
На основании решений Государственной Думы, по имеющимся данным, можно
выявить ряд основных причин возврата законопроектов ини-
циаторам, к которым следует отнести:
1) несоответствие оформления
внесенных
проектов законов
требованиям Конституции РФ и Регламенту Государственной Думы (отсутствие в пакете представляемых документов к проекту федерального закона
заключений Правительства Российской
Федерации, непредставление в
полном объеме расчетов потребности дополнительных финансовых средств);
2) нецелесообразность внесения изменений, так как предлагаемые
изменения учтены в других нормах закона;
3) состоявшееся
рассмотрение аналогичного законопроекта в
первом чтении;
4) предлагаемые законопроектами изменения могут быть урегулированы законодательными актами субъектов Российской Федерации;
Например, законодательная инициатива по внесению изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании», инициированная Государственным Советом Республики Коми (Постановление Государственного Совета Республики Коми от 23 марта 2006 года № III-8/62)
направляемая
дважды в Государственную Думу (31 марта 2006 года и 3 июля 2006 года)
была возвращена в связи с отсутствием заключения Правительства Российской Федерации. Направленный 9 июня 2006 года в Правительство Российской Федерации данный законопроект был возвращен в связи с тем, что в
финансово-экономическом обосновании не предусмотрены расходы, покрываемые за счет федерального бюджета
3
Основные
причины
отклонения
законодательных инициатив,
внесенных субъектами Российской Федерации, по своему содержанию фактически не отличаются от причин их возвращения. Этот перечень можно дополнить только еще одной причиной – законопроект не поддерживается концептуально.
Субъектов Российской Федерации при реализации права законодательной инициативы
должен пройти несколько этапов. Первый – это под-
готовка самой законодательной инициативы. Каждый регион самостоятельно
определяет ее подготовку. И здесь сталкивается с проблемой, не зависящей
от
самого
регионального
законодателя
–
подготовка
финансово-
экономического обоснования. При этом не всегда региональный законодатель может определить возникнут или нет расходы из федерального бюджета.
Второй этап (при необходимости) – это получение заключения от
Правительства РФ.
В соответствии со статьей 95 Регламента Правительства Российской Федерации заключение субъекту права законодательной инициативы
и в Государственную Думу должно направляться в срок не позднее месяца
с даты поступления законопроекта. По согласованию с соответствующим
субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.
Исследование информационных материалов показало, что
из
130 законопроектов, направленных субъектами в 2005–2007 годах для получения заключений и отзывов, Правительством Российской Федерации в
нормативный срок было представлено только 8 ответов, т.е. 6,1 %. Сроки задержки представления официальных ответов субъектам варьируются от 2 до
16 месяцев. Кроме того,
не получены отзывы и заключения по 13 (10%)
законодательным инициативам субъектов, направленным в Правительство
Российской Федерации, в том числе: в 2005 году – по 7 проектам законов
(два из которых отозваны в текущем году, в связи с тем, что
нормы в ко4
торые вносились изменения, признаны утратившими силу); в 2006 году– по
4 проектам законов.
Несоблюдение Правительством Российской Федерации установленных сроков для представления заключения и отзывов приводит к тому,
что проекты становятся бесперспективными.
Третий этап – при внесении законодательной инициативы в Государственную Думу прохождение экспертизы на соответствие ее нормам Регламента. Эту экспертизу по поручению Совета Думы осуществляет профильный Комитет.
Положениями Регламента Государственной Думы установлены
также сроки внесения профильным комитетом решения о соответствии законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и
статьи 105 Регламента, включающего предложение по законопроекту. Решение профильным комитетом вносится в Совет Государственной Думы в
течение 14 дней со дня поступления законопроекта в комитет. В случае если
решение комитетом принимается с учетом мнения Правового управления
Аппарата Государственной Думы, оно вносится в Совет в течение 30 дней.
При поступлении проекта в Государственную Думу в период между ее сессиями, указанное решение профильного комитета вносится на рассмотрение
Совета Государственной Думы не позднее чем через 14 дней после начала
очередной сессии Государственной Думы.
Однако практика показывает, что профильными комитетами
нарушаются
сроки, установленные для внесения ими решений в Совет
Государственной Думы, что также влияет на эффективность законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
Например, анализ материалов Мурманской областной Думы показывает, что из 16 законопроектов, внесенных в Государственную Думу
в 2005–2007 годах, по 5 проектам решения профильных комитетов о соответствии требованиям Конституции Российской Федерации и Регламен5
та Государственной Думы в Совет Государственной Думы были внесены с
нарушением сроков, в том числе по двум проектам задержка составила более 4 месяцев.
Четвертый этап - после принятия Советом Думы решения о принятии к рассмотрению законодательной инициативы субъекта подготовка к
рассмотрению.
Здесь обращает на себя внимание и тот факт, что в ряде случаев, комитетами, ответственными по решению Совета Государственной Думы за
подготовку законопроектов к первому чтению, нарушаются установленные
Регламентом Государственной Думы сроки представления заключений,
без которых законопроекты не могут быть внесены на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении.
Статьей 114 Регламента Государственной Думы предусмотрено,
что законопроект, подготовленный к рассмотрению, и материалы к нему
направляются в Совет Государственной Думы не позднее чем за 14 дней до
внесения его на рассмотрение Государственной Думы.
Ниже приведены примеры несоблюдения регламентных сроков
ответственными комитетами, которые были выявлены в ходе
изучения
представленных информационных материалов.
1) Проект федерального закона «О внесении изменений в статью
21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» был внесен Законодательным Собранием Республики Карелии в
Государственную Думу 25 июня 2005 года. Срок подготовки данного проекта Советом Государственной Думы был установлен – осенняя сессия 2005
года (октябрь).
Официальный отзыв Правительства Российской Федерации
датируется 3 октября 2005 года, а заключение Комитета
по труду и соци-
альной политике с рекомендацией отклонить данный проект датируется 25
января 2007 года.
2) Срок подготовки к рассмотрению инициированного
Законо-
дательным Собранием Ленинградской области проекта федерального закона
6
«О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации», внесенного в Государственную Думу в августе 2005 года, был установлен Советом – весенняя сессия 2006 год (март). Заключение Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству,
ответственного за подготовку данного проекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, было представлено 14 декабря 2006 года.
3) Новгородской областной Думой 26 декабря 2006 года в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Срок подготовки данного проекта Советом Государственной Думы
был установлен– весенняя сессия 2007 года ( март). Ответственным Комитетом по конституционному законодательству и государственному устройству заключение с рекомендацией отклонить данный проект
датируется 6
сентября 2007 года.
Любопытным является тот факт, что из 220 законодательных инициатив внесенных парламентами Северо-Запада за три года законами стали 8 это
3,6% или 4,6% от принятых к рассмотрению Государственной Думой. Все по
одному вопросу – о количестве мировых судей в субъектах инициаторах проектов.
Проведенный анализ показывает, что даже если вдруг законодатели
субъектов повысят качество своих законодательных инициатив, то в целом
это не решит проблему, процент успешных инициатив может быть и вырастет, но не существенно.
Нельзя не согласиться с тем, что для субъекта Федерации законодательные инициативы, это не только право, но и святая обязанность, поскольку правовая регламентация и участие в законотворческой деятельности
необходимо как в интересах населения субъекта Федерации, так и в интере7
сах органов государственной власти на всех уровнях. При этом все мы прекрасно понимаем, что информация о правоприменении находится именно в
субъектах РФ. Именно субъекты РФ обязаны сигнализировать Государственной Думе о проблемах тех или иных норм закона. Заинтересованность как
субъектов РФ, так и Государственной Думы к изменению сложившегося положения сегодня очевидны. Проблема двухсторонняя и все понимают, что
необходимо вырабатывать действенные каналы взаимодействия между Государственной Думой и региональными парламентами, которые позволят «сигналу» стать нормой закона.
8