Opredelenie_po_vezdu_ZATO

Дело № 33-2
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
15 января 2008 года судебная коллегия по гражданским делам Пензенского областного суда
заслушала в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе К.Н.Л. на решение Зареченского
городского суда Пензенской области от 13 сентября 2007 года, которым постановлено:
В удовлетворении исковых требований К.Н.Л. к Администрации ЗАТО г. Заречного о признании
незаконным отказа во въезде на территорию ЗАТО г. Заречный, возложении обязанности на Администрацию
ЗАТО г. Заречного оформить въезд на 3 дня на территорию ЗАТО г. Заречного; признании незаконным отказа
Администрации ЗАТО г. Заречного во въезде в судебное заседание - отказать.
Проверив материлы дела, заслушав объяснения представителя администрации ЗАТО г. Заречный З.О.М.
(доверенность N 01-77-77/13 от 10.01.2007 г. в деле), судебная коллегия установила:
К.Н.Л. обратилась в суд с иском к Администрации ЗАТО г. Заречного о признании незаконным отказа во
въезде на территорию ЗАТО города Заречного Пензенской области.
В обоснование своих требований указала, что с 1972 года, проживает в ЗАТО г. Озерск Федерального
агентства по атомной энергии РФ. По специальности она работает социологом и руководителем Общественной
приемной по правам человека ЗАТО г. Озерск в общественной организации «Планета надежд» г. Озерска.
Предметом ее практических и научных интересов является, в том числе деятельность, муниципальных органов
власти ЗАТО Росатома, в связи с чем она получила предложение включиться в работу рабочей группы по
законодательству Росатома. 12 мая 2007 года она обратилась к Главе Администрации г. Заречного с просьбой
разрешить ей въезд на 3 дня в ЗАТО г. Заречный для получения информации о деятельности муниципальных
органов из городских газет г.Заречного в центральной библиотеке ЗАТО г. Заречного. Однако письмом от 22 мая
2007 года ей было отказано во въезде в ЗАТО г. Заречный. Считает отказ незаконным. Она родилась, выросла и в
настоящее время имеет право постоянного проживания в ЗАТО г. Озерск Челябинской области, которое имеет
абсолютно одинаковый с ЗАТО г. Заречный особый режим согласно ФЗ "О ЗАТО", соответственно имеет все
необходимые согласования с ФСБ на проживание в ЗАТО; согласно ст. 4.2 ФЗ "О ЗАТО" "Органы местного
самоуправления закрытого административно-территориального образования по согласованию с органами
федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административнотерриториальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или)
объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон", таким образом, органы
местного самоуправления не имеют права не разрешать или запрещать въезд граждан в ЗАТО, тем более граждан,
проживающих также в ЗАТО, а обязаны оформить его в установленном законом порядке. Согласно п. IV 19
Постановления Правительства N 693 от 11 июня 1996 года руководитель органа местного самоуправления
закрытого образования по согласованию с органом федеральной службы безопасности имеет право разрешать в
порядке, определяемом настоящим Положением, въезд граждан на территорию закрытого образования, за
исключением въезда на территорию объекта. Из этой формулировки также следует, что органы местного
самоуправления могут только разрешать въезд в установленном порядке, но не могут не разрешать или запрещать
его. Согласно п. 2.8 Инструкции N 720\51 от 2002 года "О пропускном режиме ЗАТО города Заречный Пензенской
области" въезд граждан для временного пребывания разрешается Главой органа местного самоуправления в
установленном законом порядке. Таким образом, и местный нормативный акт не позволяет Главе Администрации
не разрешать или запрещать въезд в город. Своими действиями Администрация ЗАТО г. Заречного нарушает ее
права, предусмотренные ст. 29 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на получение информации.
Администрация ЗАТО г. Заречного препятствует реализации ее права на получение информации законными
способами о работе муниципальных органов власти ЗАТО г. Заречного. Получение информации о работе она
полагает осуществить из газет, которые выходят на территории ЗАТО г. Заречного и хранятся в городской
библиотеке. Получение информации по материалам газет - это законный способ получения информации.
Ознакомиться с материалами газет о ЗАТО г.Заречный она может только в ЗАТО г.Заречного, более нигде эти
материалы ей недоступны. Местные органы власти ЗАТО г.Заречного, в нарушение требований ст. 7 Конституции
РФ, препятствуют ее законным передвижениям по РФ, на территорию контролируемой зоны ЗАТО г.Заречного
РФ. Каждый кто законно находится на территории РФ имеет право свободно передвигаться по ее территории. Она
является гражданкой РФ, имеет согласование и право постоянного проживания в ЗАТО. Также в отношении нее
нарушены международные нормы, которые обязана соблюдать Российская Федерация, а именно Статья 10
Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод "Свобода выражения мнения". Каждый имеет
право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу
получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей
независимо от государственных границ. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность,
может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые
предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности,
территориальной целостности или общественного порядка. Каждый, в том числе и она, имеет право искать и
получать информацию, в установленном законом порядке, в том числе через публикации в городских СМИ,
которые и созданы для распространения информации. Она собирается получить информацию о работе
муниципальных органов власти в ЗАТО г. Заречного, однако местные органы самоуправления препятствуют ей в
получении информации и реализации права на свободу выражения мнения по ст. 10 Европейской Конвенции. Эти
ограничения в виде запрета въехать в ЗАТО г. Заречный являются незаконными. Они не предусмотрены
федеральным законом (парламентским актом), получение информации никак не повлияет на интересы
безопасности государства. Эти ограничения не являются необходимыми в демократическом обществе в РФ.
Согласно статье 2 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, каждый, кто на законных
основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу
передвижения и свободу выбора местожительства. Пользование этими правами не подлежит никаким
ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в
интересах национальной безопасности, или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка,
предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
Права, признанные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подлежать ограничениям, вводимым в
соответствии с законом и обоснованными общественными интересами в демократическом обществе. Она имеет
право свободного передвижения по территории своего государства. Кроме того, она является гражданином
аналогичного ЗАТО Росатома, имеющего законное право на постоянное проживание в ЗАТО, ознакомленной с
условиями особого режима, которая ни разу не нарушала особый режим ЗАТО. Органы местного самоуправления
ЗАТО г. Заречного незаконно препятствуют реализации ее права на свободу передвижения. Согласно ч. 3 ст. 5
Конституции РФ ее права также могут быть ограничены только федеральным законом и только в ограниченном
количестве случаев, а именно в случае ЗАТО - на территории ЗАТО для охраны безопасности государства. 3 дня ее
работы в городской библиотеке ЗАТО г. Заречного с газетами с целью получения информации не могут повлиять
на безопасность Российской Федерации. Эти ограничения не являются необходимыми в демократическом
обществе в РФ.
На основании изложенного, просила суд признать незаконным отказ во въезде на территорию ЗАТО г.
Заречного, обязать Администрацию ЗАТО г. Заречного оформить ей въезд на 3 дня на территорию ЗАТО г.
Заречного.
В судебное заседание истица К.Н.Л. не явилась, будучи извещена о времени месте рассмотрения дела,
ходатайствовала о рассмотрении дела в ее отсутствие, без участия ее представителей, в письменном ходатайстве
поддержала доводы, изложенные в исковом заявлении, дополнив, что также просит признать незаконным отказ
Администрации ЗАТО г. Заречного во въезде в судебное заседание и обязать оформлять ей въезд на территорию
ЗАТО в судебных целях.
Зареченский городской суд Пензенской области постановил вышеуказанное решение.
В кассационной жалобе К.Н.Л. просит отменить решение суда, считая его незаконным, ссылаясь на
доводы, изложенные в исковом заявлении.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия, не находит
оснований к отмене решения и удовлетворения жалобы.
Статьей 12 Международного Пакта "О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 года п. 1 и
п. 3 декларировано, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в
пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства. Упомянутые
выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом,
необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности
населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами.
Статьей 25 Пакта закреплено, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было
дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: принимать
участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных
представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе
всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление
избирателей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.
В силу ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации,
имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут
быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства.
Закон РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в
пределах РФ" от 05 июня 1993 года, N 5242-1 в статье 1 закрепил, что в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение
права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации допускается только на основании закона.
Статья 8 данного Закона устанавливает, что право граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с
законами Российской Федерации может быть ограничено: в закрытых военных городках; в закрытых
административно-территориальных образованиях.
Статьей 1 Закона РФ "О ЗАТО" от 14 июля 1992 года, N 3297-1 установлено, что закрытым
административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления
территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке,
изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других
материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования
и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Во исполнение указанных нормативных актов Правительство РФ Постановлением от 11 июня 1996 года, N
693, утвердило "Положение о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО на территории которого расположены
объекты Министерства РФ по атомной энергии", в соответствии с пунктом 2 особый режим безопасного
функционирования объектов закрытого образования включает: установление контролируемых и запретных зон по
границе и в пределах закрытого образования; ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на
территории закрытого образования.
Пунктом 4 Положения установлено, что ответственность за организацию и обеспечение особого режима
безопасного функционирования объекта возлагается на директора объекта. Должностные лица органа местного
самоуправления закрытого образования в соответствии с законодательством Российской Федерации несут
ответственность за принятые ими решения, касающиеся особого режима в закрытом образовании.
В соответствии с п. 13 Положения пропускной режим на территории закрытого образования
устанавливается в соответствии с инструкцией, утверждаемой директором объекта, командованием воинских
частей (начальником охраны) и руководителем органа местного самоуправления закрытого образования, и
согласовывается с органом федеральной службы безопасности.
Согласно п. 15 Положения инструкция о пропускном режиме, в частности, определяет: порядок входа
(выхода), въезда (выезда) граждан и транспортных средств на территорию закрытого образования и объектов;
порядок вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей;
перечень должностных лиц, имеющих право выдачи разрешений на соответствующий вид пропуска; порядок
контроля за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.
В силу п. 17 Положения въезд и постоянное проживание граждан на территории закрытого образования
ограничиваются в соответствии с условиями особого режима безопасного функционирования объектов.
Пунктом 18 Положения предусмотрено, что въезд граждан для постоянного проживания или временного
пребывания на территории закрытого образования согласовывается с органом федеральной службы безопасности.
Согласование предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к
работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность. Допуск
оформляется в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О государственной тайне". Гражданину
может быть отказано в оформлении допуска по основаниям, указанным в этом Законе.
Постановлением Главы Администрации ЗАТО г. Заречного Пензенской области от 23 июля 2002 года, N
774, Приказом генерального директора ГП ПО "Старт" от 12 июля 2002 года, N 362, утверждена и применяется на
территории ЗАТО города Заречного Пензенской области "Инструкция N 720/51 о пропускном режиме ЗАТО город
Заречный Пензенской области", опубликованная в средствах массовой информации, и являющаяся обязательной
для исполнения всеми гражданами и должностными лицами, находящимися на территории ЗАТО город Заречный
Пензенской области.
В силу п. 2.2 Инструкции въезд граждан для постоянного или временного пребывания на территории
ЗАТО согласовывается с органом федеральной службы безопасности РФ. Согласование предусматривает
оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с
эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность. Допуск оформляется в порядке,
установленном Законом РФ "О государственной тайне". Гражданину может быть отказано в оформлении допуска,
а следовательно, во въезде в ЗАТО по основаниям, указанным в этом Законе. Подача заявок на въезд в ЗАТО
осуществляется заблаговременно, в срок не позднее 2-х месяцев до предполагаемого события.
В соответствии с разделом 3 Инструкции въезд для временного пребывания на территорию ЗАТО
разрешается следующим категориям граждан: близким родственникам граждан, постоянно проживающих на
территории ЗАТО, по их личному заявлению; лицам, сопровождающим грузы, предназначенные для ЗАТО в
сопровождении представителей; гражданам, въезжающим на юбилеи, свадьбы, по личным заявлениям жителей
города, постоянно зарегистрированных на территории ЗАТО; в исключительных случаях для обучения детей в
учебных заведениях города, не являющихся жителями ЗАТО, с согласия администрации; гражданам для ухода за
больными при наличии справки ВВК; гражданам, в случае тяжелой болезни или смерти, при наличии справки
ВВК, либо свидетельства о смерти.
В силу п. 3.9 Инструкции въезд граждан с оформлением временного пропуска для осуществления
хозяйственной, коммерческой деятельности и удовлетворения социально-культурных и иных, потребностей
жителей ЗАТО разрешается главой администрации г. Заречного по мотивированным письмам юридических и
физических лиц при наличии согласования с органом ФСБ РФ, в соответствии с требованиями Закона РФ "О
государственной тайне".
В судебном заседании установлено, что К.Н.Л. по специальности работает социологом и руководителем
Общественной приемной по правам человека ЗАТО г. Озерск в общественной организации "Планета надежд" г.
Озерска. Предметом практических и научных интересов истицы является деятельность, муниципальных органов
власти ЗАТО Росатома.
Истица 11 мая 2007 года обратилась к Главе Администрации г. Заречного Пензенской области с просьбой
разрешить ей въезд на 3 дня в ЗАТО г. Заречный для получения информации о деятельности муниципальных
органов из городских газет г. Заречного в центральной библиотеке ЗАТО г. Заречного.
Согласно ответа и.о. заместителя Главы Администрации от 22 мая 2007 года К.Н.Л. отказано во въезде в
ЗАТО г. Заречный Пензенской области, в связи с особым положением ЗАТО.
Проанализировав нормы действующего законодательства, доводы сторон, представленные ими
доказательства и установленные фактические обстоятельства по делу в их совокупности, городской суд
обоснованно отказал К.Н.Л. в удовлетворении заявления, поскольку ограничение в данном случае ее свободного
передвижения и выбор места пребывания на территории ЗАТО г. Заречный установлено федеральным
законодательством, что допустимо как Конституцией РФ так и Международными нормами. Въезд граждан на
территорию закрытого образования ограничивается в соответствии с условиями особого режима безопасного
функционирования объектов, причем такое ограничение распространяется на всю территорию ЗАТО, а не только
самого объекта, как ошибочно полагает заявительница. И имеющиеся в данном случае ограничения не могут быть
признаны ущемлением ее прав и законных интересов. Особый режим безопасного функционирования объектов
устанавливается в целях: обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; выполнения
международных обязательств Российской Федерации по нераспространению ядерного оружия; обеспечения
защиты сведений о ядерном оружии, ядерных вооружениях, других видах вооружений и военной техники,
составляющих государственную тайну; пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных
действий; обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан; защиты окружающей среды (п. 3
постановления Правительства РФ N 693 от 11.06.1996 г. с изменениями и дополнениями).
Суд правильно признал, что у истицы отсутствуют основания, позволяющие оформление ей разрешения
для временного пребывания на территории ЗАТО г. Заречного Пензенской области.
Целью въезда в ЗАТО для истицы является получение информации о деятельности муниципальных
органов из городских газет г. Заречного в центральной библиотеке ЗАТО г. Заречного, однако, как правильно
отметил суд, с указанной информацией возможно ознакомиться как в справочной правовой системе, так в сети
"Интернет" на сайтах Администрации г. Заречного, телерадиокомпании "Заречный", газеты "Заречье". При таких
обстоятельствах, с учетом особого режима ЗАТО г. Заречный, отсутствуют основания полагать о нарушении прав
К.Н.Л. в реализации ее права на получении информации, поскольку это право она имеет возможность реализовать
и без посещения библиотек г. Заречного.
Суду не представлено доказательств того, что истица имеет право во временном въезде в ЗАТО и по иным
основаниям.
К.Н.Л. не имеет на праве собственности какого-либо недвижимого имущества на территории закрытого
административно-территориального образования, в трудовых правоотношениях с какими-либо учреждениями,
организациями, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, зарегистрированными и
расположенными на территории г. Заречного Пензенской области не состоит, не является лицом, направленным в
служебную командировку на территорию ЗАТО; родственников постоянно проживающих на территории ЗАТО г.
Заречного Пензенской области она также не имеет.
Таким образом, ни под одну категорию граждан, чье временное пребывание возможно на территории
ЗАТО, истица не подпадает.
С учетом установленных по делу обстоятельств, суд сделал правильный вывод о том, что Администрация
ЗАТО г. Заречного с соблюдением норм действующего законодательства обосновано отказала истице во въезде в
ЗАТО г. Заречный Пензенской области, а исковые требования К.Н.Л. не основаны на нормах законодательства РФ,
в связи с чем не подлежат удовлетворению.
Ссылка истицы на тот факт, что она имеет законное право постоянного проживания в ЗАТО г. Озерск и не
нарушала особый режим, не может являться безусловным основанием для въезда истицы в ЗАТО г. Заречный как
не основанное на требованиях закона. Более того, временный въезд граждан в ЗАТО осуществляется только с
разрешения главы Администрации г. Заречного с согласованием органа ФСБ РФ по мотивированному письму с
оформлением временного пропуска в установленном порядке.
Суждение суда основано на объяснениях сторон, представленных доказательствах, правильно оцененных
судом.
В решении приведено законодательство, которым руководствовался суд и установленные по делу
обстоятельства.
Все юридически значимые обстоятельства определены судом правильно, исследованы, оценка
доказательств произведена в соответствии с требованиями ст. 67 ГПК РФ, материальный закон применен и
истолкован судом правильно, нормы процессуального права соблюдены.
При таких обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, а доводы кассационной
жалобы - несостоятельными, они не основаны на доказательствах, установленных фактических обстоятельствах по
делу и на требованиях действующего законодательства. Более того, они были предметом судебного
разбирательства и им дана надлежащая правовая оценка. В целом доводы жалобы направлены на переоценку
установленного судом в связи с неправильным толкованием норм материального права.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 360-362 ГПК РФ, судебная коллегия определила:
решение Зареченского городского суда Пензенской области от 13 сентября 2007 года оставить без
изменения, кассационную жалобу К.Н.Л. - без удовлетворения.