Необходимо избавиться от противоречий, которые сегодня

Жалалбек Балтагулов: «Необходимо избавиться от противоречий,
которые сегодня существуют на различных уровнях управления»
«Подходы в управлении остаются прежними, то есть управление больше основано на
административном подходе, и то, что предлагается и прописывается, пока еще не нашло отражения
в реальности», - сказал в интервью IPP Жалалбек Балтагулов, директор Союза местных
самоуправлений КР.
IPP: Насколько устойчива вертикаль власти у нас в стране после смены системы
управления?
Жалалбек Балтагулов: В системе управления пока нет стабильности. На сегодняшний день
существует противостояние региональной власти и центра, я имею в виду тот вопрос, когда
государственные органы управления имеют свои межтерриториальные структуры на местах, и
возникает определенная конфликтная ситуация.
Приведу пример. Депутаты Ошского городского кенеша рассказали о том, что сегодня в городе Ош
существует два городских отдела здравоохранения, которые организованы по приказу министра
здравоохранения. По горизонтали с этими отделами работает мэрия. Естественно, исполнительная
структура самоуправления города Ош подготовила соответствующее предписание о необходимости
устранения второго отдела здравоохранения и отправила его в Бишкек. Но этот вопрос пока не
решен.
Речь идет о координации деятельности государственных органов управления на конкретной
территории и полномочиях исполнительного органа, которые позволяют проводить данную
политику, то есть право мэра давать согласие на назначение руководителей территориальных
органов государственного управления за исключением иных органов госуправления.
Отсутствие взаимодействия между государственным учреждением (в данном случае
Министерством здравоохранения) и самоуправлением в лице мэра сказывается на эффективности
управления, необоснованности таких затрат, как дополнительный штат, бюджет и так далее.
Второй момент связан с формированием органов самоуправления, то есть исполнительными и
представительными структурами. Когда избирали депутатов городского кенеша, проблемы были в
Караколе и Оше, то есть этот процесс проходил достаточно неоднозначно.
Как известно, процедура выборов подведена под систему, которая работает в парламенте, то есть
депутаты избираются по партийным спискам, по пропорциональной системе. Но, насколько я
понимаю, процедура полностью не перенесена на уровень городского кенеша. Сейчас в Ошcком
городском кенеше 22 человека являются представителями одной партии, для того чтобы набрать
большинство при голосовании им нужен только 1 человек из другой партии. Соответственно
остальные 22 депутата - представители различных партий, которые находятся в меньшинстве,
говорят, что нет смысла ходить на сессии, так как вне зависимости от мнения меньшинства
большинство может решить любой вопрос в свою пользу.
В Жогорку Кенеше эти процедуры разработаны и понятны: кто находится в оппозиции, кто
представляет меньшинство и так далее. Почему же это не проделано на местном уровне?
Самый больной вопрос в формировании представительных органов местного самоуправления – это
пропорциональная система выборов во всех городах, которая лишает граждан права «избирать и
быть избранными в органы самоуправления», так как исключена норма выдвижения кандидатов в
представительные органы от «группы избирателей». Сегодня эта норма, инициированная
некоторыми депутатами, находится на подписи президента, с чем я и ряд моих коллег не согласны.
Получается, что на данный момент представительный орган – это не политический орган
самоуправления, который должен разрабатывать стратегию для МСУ о том, как улучшить ту или
иную услугу для своего населения, а всего лишь инструмент для проникновения во власть, потому
что депутаты определяют то, какой мэр будет им удобен.
В принципе, на этом уровне происходят те же игры, что и в парламенте. Скажем, избрали
председателя городского кенеша, через месяц выносим ему вотум недоверия, к примеру, в
Караколе его поменяли. Мы к этому стремились? Наверное, нет.
Мы должны говорить о том, что представительные органы самоуправления должны быть крепкими,
самостоятельными и сильными. Давайте четко обозначим те рамки, в которых они должны
развиваться и использовать свои полномочия, а не только выбирать мэра и снимать его с работы.
Многие айыл окмоту задают мне вопрос: «Я два года назад был избран, сейчас пройдут
депутатские выборы в айыльные кенеши. Скажите, пожалуйста, меня вновь будут избирать или я
должен отработать срок?». Им объясняют, что по закону они будут избираться заново, так как
сегодня представляют не исполнительно-распорядительный орган и не являются главой местного
самоуправления, а просто являются главой айыл окмоту, исполнительного органа, и подотчетны
своему кенешу.
Я бы поставил вопрос так, чтобы должность председателя кенеша стала оплачиваемой, на
постоянной основе, и чтобы его полномочия в отношении исполнительного органа были четко и
ясно прописаны как хозяйствующего, а не политического субъекта. Если глава как хозяйствующий
субъект управления на территории айыл окмоту никого не устраивает, то его просто смещают с
должности без какой-либо политики.
Председатель кенеша должен приостановить свою партийную деятельность на период работы,
тогда депутаты не будут политизированы, а будут заниматься местной экономикой, местными
проблемами, и предметом обсуждения на сессиях будут бюджетный план, бюджет развития,
программы и проекты местного уровня.
В законе прописано, что выдвигать кандидатов на местных выборах имеют право политические
партии, группы избирателей, самовыдвиженцы. В Караколе кандидатов выдвигали только
политические партии, и все видели, к чему это привело, поэтому мы выступаем против исключения
групп избирателей и самовыдвиженцев. На местах люди говорят о том, что не знают, кого им
предлагают по партийным спискам. Они хотят выбирать тех людей, которых знают, необходимо
оставить им это право.
Местное самоуправление и государственное управление - это единая система управления
государством. Просто природа этих управлений несколько иная. Государственное управление
осуществляется в лице правительства и соответствующих министерств, которые имеют
соответствующие структуры на территориях, и эти функции должны выполняться, и это нормально.
А местное самоуправление призвано решать насущные проблемы населения. Но реально 90
процентов работы органов МСУ составляет выполнение государственных функций, в то время как
они должны заниматься проблемами местного населения.
IPP: Какую роль играет местная власть на сегодняшний день?
Жалалбек Балтагулов: Если мы говорим об органах местного самоуправления и об органах
государственных администраций, то есть районных акимиатах и областных госадминистрациях, то
я думаю, что пока местная власть играет ключевую роль, потому что мы движемся по той
траектории, которая была задана ранее, 20 лет назад.
В этом смысле больших изменений не произошло. Подходы в управлении остаются прежними, то
есть управление больше основано на административном подходе, и то, что предлагается и
прописывается, пока еще не нашло отражения в реальности.
Я говорю о том, что управление должно быть построено несколько иначе – должна работать
децентрализованная система управления. То есть система управления не должна базироваться на
условиях административных полномочий и функций. В этом смысле местная власть остается
ключевой, и многие субъекты управления считают, что их существование – это реальная
потребность и необходимость.
Когда мы говорим о необходимости проведения реформ и, в том числе, административнотерриториальной реформы страны, мы должны ответить на самый главный вопрос: для чего
необходимо проводить реформу административно-территориального устройства? Это должно
делаться для того, чтобы все, что связано с субъектами управления на различных уровнях и по
вертикали, и по горизонтали работало над удобным и качественным предоставлением
соответствующих услуг населению.
К сожалению, некоторые вещи в идее реформирования могут быть подменены или не доведены до
конца. Такие ошибки у нас уже были. В период 2007-2010 годов в указах, концепциях, касающихся
системы управления, которые принимал Бакиев, были очень хорошие задумки и цели, но не все
было доведено до конца.
Когда произошли сокращения некоторых территориальных государственных структур, например, в
сфере образования, то эти функции просто перешли в обязанности структур областной
государственной администрации, и, соответственно, их бюджет увеличился. Это как частный
пример того, что не все удавалось сделать. Должно быть ясное и четкое понимание того, для чего
производится административно-территориальная реформа. Если понимания нет, значит, все это
будет носить подобный характер. Тогда даже упразднение каких-либо структур управления по
вертикали не даст никаких результатов.
Согласно Концепции административно-территориальной реформы, утвержденной правительством,
после слушаний в Жогорку Кенеше могут быть упразднены областные госадминистрации, а на их
место планируется введение такого института, как полномочный представитель правительства и так
далее.
Понятно, цели, задумки хорошие. Нам нужно понять функции полномочий соответствующих
структур, как они будут взаимодействовать между собой и каким образом предоставлять услуги
населению.
Вопрос в том, чтобы деятельность территориальных органов госуправления для населения была
максимально удобной, учитывала заявительный характер граждан, комфортна по предоставлению
услуг, доступна по расстоянию и так далее. Например, если мы говорим об услугах социальной
помощи, то мы должны знать, что люди вовремя и в полном объеме получают адресную помощь и
пособия для малообеспеченных.
IPP: Насколько хорошо выстроено взаимодействие местных органов власти с центральной
властью?
Жалалбек Балтагулов: Мы начали говорить об административно-территориальной реформе.
Актуальность и необходимость ее проведения очевидны. Те проблемы, риски и угрозы, которые
существуют сегодня у нас в стране, наверное, сейчас на слуху и на виду.
Как я отметил выше, у нас существует противостояние региональной власти и центра. Есть
конкретные ситуации, которые можно привести в пример. Есть угрозы каких-либо
межрегиональных конфликтов. Есть угрозы, связанные с межэтническими конфликтами. Это
небольшой набор тех проблем, которые говорят о том, что в нашем государстве что-то
неблагополучно.
Почему необходима эта реформа? Потому что страна, имеющая небольшое по численности
население и маленькую территорию, живет по тем канонам, которые нам достались в наследство от
Кокандского ханства, Российской империи и Советского Союза. В этом смысле ничего не менялось,
остались соответствующие административно-территориальные единицы и субъекты управления с
формальным изменением их названий.
Что значит административно-территориальная реформа? Это разделение страны на конкретные
административно-территориальные единицы, под которыми мы понимаем область, район, город,
село, и наличие соответствующих субъектов управления, которые осуществляют соответствующее
государственное и муниципальное управление. Поэтому мы должны оптимизировать систему
управления на территориях.
Подходы достаточно интересны, я принимал участие в разработке модели административнотерриториальной реформы при подготовке Концепции АТР, многие сходятся на том, что для такой
страны, как наша, было бы оптимальным трехуровневое управление.
Необходимо избавиться от противоречий, которые сегодня существуют на различных уровнях
управления. Например, на уровне района. Когда мы говорим о местном самоуправлении и
государственном управлении, получается, что на районном уровне государственное управление
существует в лице акима района – это государственная администрация, а местное самоуправлениев лице районного кенеша. Вот противоречие, которое заложено у нас в законодательстве. Правда, в
рамках реализации Концепции АТР внесен законопроект об упразднении районного кенеша.
В парламенте проходило обсуждение об упразднении районных кенешей. Мне хочется, чтобы было
понимание того, что мы все стараемся улучшить систему управления, и поэтому необходимо
устранять эти противоречия.
Дело в том, что по законодательству местные государственные администрации призваны
координировать деятельность государственных органов управления на территории КР. Что это
значит? Соответствующие межтерриториальные структуры государственного управления, которые
работают на территории, должны взаимодействовать через соответствующий акимиат. Но это не
значит, что аким должен руководить и управлять. Иногда от них можно услышать: «У нас должны
быть полномочия, мы должны назначать чиновников», к примеру, начальника управления
социальной защиты, начальника налоговой инспекции и тому подобное. Но сегодня в законе для
них не прописаны такие полномочия, у них есть право воздействовать на работу МСУ только
посредством поднятия вопроса о соответствии и компетенции того или иного чиновника.
Исходя из этого, я бы сказал, что на этом уровне управления необходима государственная
децентрализация, но, с учетом перехода на двухуровневый бюджет, в этом направлении усиленно
работает Министерство финансов.
Внедрение двухуровневого бюджета означает, что на уровне района, то есть у акимов, больше не
будет бюджета.
Я полагаю, правительству было бы целесообразно в лице акимиатов внедрить полномочного
представителя правительства с небольшим штатом, с конкретными функциями государственного
управления без вмешательства в органы местного самоуправления и в их компетенцию. Тогда бы
все встало на свои места. В этом случае у акимиата не будет рычагов прямого воздействия на
айыльные аймаки, ведь раньше бюджет рассматривался на уровне области, затем на уровне района,
а потом по остаточному принципу что-то оставалось айыльным аймакам. Этого теперь не будет.
Это очень важный момент.
Но все это должно идти вкупе не просто с политической волей лиц, принимающих решения, но и
вкупе с комплексом политических мер, которые обеспечат крепкий и финансово-самостоятельный
субъект управления в лице местного самоуправления. Например, полноценную политику по
финансовой и фискальной децентрализации, учитывающую интересы местных сообществ от
трансфертов, и справедливого распределения и администрирования налогов. Сегодня
правительство готово распределить пополам подоходный налог между городским и центральным
бюджетом, а в селах оставлять 90 процентов подоходного налога.
На мой взгляд, если мы хотим, чтобы органы МСУ развивались и были недотационными, то
необходимо оставить им полностью подоходный налог, это их деньги, их бюджетная сфера, в
которую более или менее стабильно будут поступать какие-то средства.
Сейчас готовится Концепция регионального развития Кыргызской Республики. Государственный
орган, который будет уполномочен реализовывать данную Концепцию, – Государственное
агентство по строительству и региональному развитию. Я считаю, что это важный момент,
особенно если реализация концепции в части выработанной дорожной карты и матрицы действий
будет подкреплена ресурсами.
Сейчас порядка 15-17 процентов местных самоуправлений у нас считаются недотационными.
Остальные, то есть большая часть – дотационные. Вопрос дотационности – это вопрос того,
насколько они могут обеспечить свой фонд заработной платой посредством сборов
соответствующих налогов. Из бюджета органов местного самоуправления от 15 процентов в городе
Бишкек до 75 процентов в регионах тратится на сферу образования, это трансферты из
республиканского бюджета в виде категориальных грантов, которые предоставляются на оплату
учителям, и плюс соцналог. Поэтому, когда мы говорим о дотационной сфере, речь идет только об
этой части расходов.
А что для этого нужно сделать? Исследование, которое проводили мои коллеги из DPI, показало,
что в 2006-2007 годах произошел рост айыльных органов местного самоуправления, которые стали
недотационными. За счет чего? За счет того, что были мотивация и стимулирование органов МСУ
по сбору местных налогов. Это был налог с продаж и услуг, который сегодня у них забрали, хотя
эти деньги позволяли решать какие-то вопросы.
Поэтому я говорю о том, чтобы подоходный налог полностью оставался в бюджете МСУ. Если
говорить о децентрализации, то она не доведена до конца, это инструмент управления, а не панацея.
Если мы говорим о финансовой децентрализации или самостоятельности, это как раз вопрос того,
как и какие налоги будут распределяться между центром и регионами.
Местному самоуправлению отдали налог по недропользованию. Есть такой налог «роялти»- когда
соответствующие недра, кроме нефти, например, минеральная вода, обкладываются местным
налогом. Но мало кто из органов местного самоуправления сейчас его использует, нужно признать,
что их потенциал не позволяет более активно использовать некоторые налоги.
Необходимо отметить, что, кроме финансовой децентрализации, есть фискальная децентрализациякак и кто осуществляет сбор налогов, какие налоги собирают, кто их администрирует.
Ряд депутатов Жогорку Кенеша совместно с Союзом местных самоуправлений инициировали
законопроект о внесении изменений в Налоговый кодекс, в частности, по земельному налогу.
Законом определено, что налогоплательщиком является арендодатель. Есть земли государственного
фонда сельскохозяйственного назначения - это государственные земли, которые переданы органам
местного самоуправления в оперативное управление, то есть с правом получения дохода и сбора
налогов.
Вопрос встал так, что земельный налог платится не со всей земли, которая находится на территории
айыл окмоту, потому что очень много деградированных земель, то есть земель, которые были
поливными, а после деградации стали условно орошаемыми. Налоговая инспекция считает
земельный налог в целом со всей земли, то есть земля, которая не используется, тоже учитывается.
Айыл окмоту должен заплатить этот налог. Последний, в свою очередь, пытается перекрыть налог
за счет доходов с тех участков, которые удалось сдать, а остальная земля не используется.
Второй момент - это сбор тарифов страхового взноса, который также возложен на айыл окмоту.
Произошел такой прецедент. Один айыл окмоту обращается в суд для того, чтобы взыскать
недоимку по земельному налогу с арендаторов. Суд выносит следующее определение: «Вы не
можете выступать истцом, так как не являетесь собственником земли, истцом может выступать
только Налоговая инспекция».
Есть достаточно много противоречивых моментов, которые необходимо устранять в
законодательстве. К чему я привел этот пример? Сейчас несколько законов, и даже Кодекс о детях
предусматривает финансирование из местного бюджета. Но большая часть вопросов на местном
уровне – это государственные функции, и они должны подкрепляться государственными ресурсами.
В этом проблема, а в том, что органы МСУ будут проводить и реализовывать государственную
политику на местах, сомнения нет.
Я бы хотел разъяснить. Есть собственные полномочия, а есть делегированные полномочия.
Собственные полномочия – это то, что люди делают сами для себя на местах, то есть дороги, вода,
вывоз мусора и так далее. Делегированные полномочия – это переданные государственные
функции, к примеру, выплата пособий.
Когда государство делегирует те или иные полномочия, оно должно материально и технически
подкреплять их. На сегодняшний день получается так, что органы местного самоуправления
оказались между молотом и наковальней, то есть между людьми и центральным управлением. Они
должны отчитываться и перед правительством, и перед народом.
На данный момент по закону имеется 18 делегированных государственных полномочий, но при
этом не ограничивается право правительства делегировать местной власти и другие функции.
Применяется практика принудительного делегирования, то есть у местной власти никто не
спрашивает, не заключает договор через кенеши, не обеспечивает ресурсами.
К примеру, были парламентские слушания, и дошло до того, что приняли закон по альтернативной
службе, в котором говорится о том, что сотрудники МСУ должны отчитываться по солдатам
альтернативной службы.
Самый яркий пример – это создание подушевого финансирования в сфере образования по
постановлению правительства. Это стало «петлей» для местного самоуправления, хотя цели благие,
задачи правильные. Сейчас идет активная работа по разъяснению учителям их прав и того, что
такое подушевое финансирование. А местный бюджет захлебнулся, потому что формула
категориального гранта предполагает в случае увеличения местного бюджета сокращение
категориального гранта.
В айыл окмоту держат двух-трех бухгалтеров. Один бухгалтер считает только зарплату учителям,
остальные – другие расходы и доходы. Пока айыл окмоту не выплатит учителям зарплату, у него
связаны руки. Здание школы стоит у него на балансе. Жилищно-коммунальные услуги также
оплачивает айыл окмоту. А директор школы ни за что не отвечает.
Некоторые айыл окмоту рассказывают, что в школах свет может гореть всю ночь. Почему такое
отношение? Значит, необходимо пересматривать какие-то вещи. На мой взгляд, ответственность за
образование необходимо возложить на администрацию школ. Они должны быть подотчетны
гражданам о том, как они обучают их детей.
Но механизмы передачи функций должны быть ясными, чтобы учителя боролись за экономию,
качество образования и категориальные гранты.
Таким образом, проведенные исследования показывают, что уже сегодня местные самоуправления
не могут покрыть свои текущие расходы, не говоря о каких-то капитальных, потому что статья
образования является защищенной. Это значит, что пока глава МСУ не выплатит зарплату
учителям, он не должен использовать средства из местного бюджета. Это петля, которая
постепенно затягивается.
Хорошо, что правительство, Министерство финансов при обсуждении этого вопроса пришли к
пониманию, что проблема есть, они готовы пересмотреть методику категориального гранта, чтобы
не допустить «удушения» МСУ. Это как раз к вопросу о дотационности: чем больше зарабатывает
айыл окмоту, тем меньше он получит.
Те делегированные полномочия, о которых я сказал, замыкаются на органах местного
самоуправления, то есть на исполнительной структуре, которая обязана это делать.
Здесь нет никаких противоречий. Мы говорим о том, что правила и процедуры должны быть
ясными и понятными. Местное самоуправление и будет выполнять делегированные
государственные функции, потому что государство не может из центра предоставлять
соответствующие услуги на местах.
Сейчас обсуждается проект закона относительно делегированных полномочий, он рамочный, но
там прописаны необходимые процедуры. Хотелось бы, чтобы все эти вещи четко регулировались.
Когда МСУ передают какую-то функцию, например, военно-учетный стол, специалист из местного
самоуправления выполняет делегированную государственную функцию. Если будет разработан
стандарт его работы, то будет видно, какая у него должна быть зарплата, какая нагрузка и так далее.
После этого должен появиться договор, условно говоря, Министерства обороны и соответствующих
муниципальных органов, о том, что данный специалист будет выполнять эту работу.
Может быть, необходимо отдать эту делегированную функцию в ведение МСУ вместе с ресурсами
и ответственностью за ее исполнение, потому что они работают с людьми. Пусть они работают с
людьми, но не как чиновники.
А если сейчас вы зададите вопрос: «А как вы работаете с социально уязвимыми слоями
населения?», они напрягутся и ответят, что за счет местного бюджета по великим праздникам
выделяют им муку, сахар. Но сегодня такой работы не должны быть. Должна проводиться такая
работа, чтобы люди жили по-человечески.
IPP: Каковы пути построения эффективного взаимодействия?
Жалалбек Балтагулов: Сейчас на уровне обсуждения планируется начать работу по разработке
Национальной стратегии местного самоуправления с видением до 2020 года. Последний документ,
который определял вектор видения местного самоуправления, датируется 2010 годом.
На сегодняшний день в отношении МСУ нет государственной политики, те проблемы, которые я
называл, появляются именно потому, что нет четкого и ясного документа, который бы говорил, что
местное самоуправление будет осуществляться в определенной области. Поэтому и получается, что
разрабатываются законы, которые кому-то удобны.
В этом смысле Закон «О местном самоуправлении», возможно, должен носить конституционный
характер, тогда статус закона будет значительно повышен, и никто не сможет его перекроить. К
примеру, в соседних государствах Закон «О местных органах власти», не самоуправления, а власти,
является конституционным законом. У нас в Конституции есть только раздел о местном
самоуправлении.
Есть и другое предложение - возможно, необходимо создать кодекс, в состав которого войдут все
законы, касающиеся местного самоуправления. Сейчас все, кто разрабатывает какие-либо законы,
пытаются возложить их исполнение на МСУ. Давайте будем работать цивилизованно. Невозможно
все спрашивать с одного человека, но если хотите спросить, то необходимо цивилизованно передать
функции с соответствующей финансовой поддержкой.
Анна Капушенко