К докладу Общественной палаты Российской Федерации
реклама
Доклад Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе в Российской Федерации» Москва, 2007 Основные вопросы реформирования и развития судебной системы Российской Федерации Правосудие традиционно является одной из важнейших функций государства. Именно поэтому создание новой российской государственности в 90-х годах потребовало разработки и запуска судебной реформы. Задача полного реформирования системы правосудия не могла быть решена в короткие сроки: реформы в этой сфере продолжились после 2000 года. На настоящий момент можно назвать следующие основные итоги этого процесса. Во-первых, было юридически закреплено абсолютное право каждого лица искать защиты в суде и существенно расширена компетенция судебных органов. Во-вторых, был разработан и принят новый корпус процессуального права, который кроме большей детализации отличается от ранее существовавших процессуальных норм наличием условий для реализации принципов состязательности и равенства сторон. Огромное значение имело также организационное обособление судебной системы от системы исполнительной власти и обновление механизмов принудительного исполнения судебных решений. Значение пройденных шагов судебной реформы нельзя недооценивать. Вместе с тем, работа судебной системы пока не соответствует в полной мере ожиданиям и нуждам общества, о чем, в частности, свидетельствуют результаты опросов общественного мнения, и опрос граждан России, проведенный ВЦИОМом по заказу Комиссия Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы в ноябре 2007 года1, а также значительное число обращений жителей России в Европейский Суд по правам человека. Кроме того, многие специалисты – представители органов власти, юридического сообщества, научных кругов, гражданских организаций – указывают на необходимость дальнейших шагов по усовершенствованию системы правосудия. В 2006 году Правительство Российской Федерации констатировало, что дальнейшая реформа правосудия является залогом успешного социально-экономического развития страны2. На этом новом этапе совершенствования судебной системы чрезвычайно важно оценивать, насколько уже реализованные или планируемые реформаторские меры достигают цели. При этом очевидно, что оценка результатов реформ с точки зрения властей и с точки зрения граждан страны могут не совпадать. Например, судьи дают свою оценку мерам по реорганизации правосудия и изменению процессуальных норм преимущественно с позиции того, насколько они влияют на удобство и скорость работы судей и судов. Несомненно, экономичная и операциональная система правосудия предпочтительнее той, функционирование которой сопряжено с большими человеческими, временными и прочими издержками. Вместе с тем, для общества более значимо, насколько система правосудия удобна и доступна для нуждающихся в судебной защите их прав и позволяет ли эта система эффективно защищать права и свободы и искать баланс между законными интересами частных лиц. Цель настоящего доклада – аккумулировать оценки состояния судебной системы и предложения по ее дальнейшему реформированию, сформулированные различными экспертами. Тема совершенствования системы правосудия включает в себя большое число вопросов, но для рассмотрения в этом докладе были выбраны наиболее актуальные проблемы в сфере судебной реформы с точки зрения повышения уровня защиты прав, свобод и законных интересов граждан. 1 Результаты опроса опубликованы в Приложении к Докладу. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы). Утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г №38-р. 2 2 1. Общественное мнение о судебной системе Универсальная цель судебной власти состоит в обеспечении охраны прав и свобод человека, в том числе, от антиправовых действий и решений властных структур. В соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции России, судебная власть в стране имеет независимый и самостоятельный статус, равнозначный остальным двум ветвям власти. Граждане могут обжаловать в судебном порядке действия государственных органов, что существенно усиливало возможности граждан в доступе к правовой защите в конфликтах с представителями государственных служб. Несмотря на возникшие возможности, граждане России пока еще неуверенно себя чувствуют при использовании судебного механизма правовой защиты. Опрос, проведенный Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) по заказу Комиссии по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы Общественной Палаты РФ, зафиксировал, что только 9% граждан имеют опыт обращения в суд. Такой низкий показатель может свидетельствовать о том, что граждане не усвоили еще такую модель правого поведения и что в обществе существуют другие, более эффективные механизмы решения конфликтов. Для сравнения: в соответствии с данными Фонда «Общественное мнение» 10% опрошенных относятся к суду положительно, с доверием, а 34% - с недоверием и отрицательно. Доля в 9-10% населения составляет социальную базу судов: граждан, доверяющих судебному механизму защиты своих прав и имеющих опыт участия в судебных разбирательствах. Эта группа граждан опирается на свой опыт контактов с судебной системой и выносит оценки ее деятельности на основе этого опыта. Заслуживает внимание тот факт, что наиболее высокий и устойчивый уровень положительных оценок деятельности судов принадлежит именно группе граждан, имеющих опыт обращения в суд. По сравнению с теми, кто не имеет опыта участия в судебном разбирательстве, разница в пользу положительных оценок составляет около 13%. Представляется, что опыт контактов с судебной системой позволяет гражданам обоснованно выносить оценки относительно качества и эффективности судебной системы, а также снижают уровень негативной стереотипизации в отношении судов. В определенном смысле облегчение доступа к судебному механизму защиты прав, в том числе за счет более продуманного информирования граждан, позволит увеличить число обращений в суды, и тем самым будет способствовать росту позитивных оценок общественного мнения и доверия к судам. Но пока подавляющее большинство граждан имеют самые общие представления о судах и их работе. Это обусловлено тем, что основным источником получения информации являются СМИ, придерживающиеся своих редакционных политик и призванных освещать не только ситуацию в судебной системе, но и в целом с происходящим во всех сферах российского общества. Уровень информированности о работе судов остается на низком уровне, при этом потребность знать больше также не является ярко выраженной. Людям достаточно той информации, которую они получают в основном от центральных телеканалов. Реформа судов и ее результаты остались вне поля общественного мнения. Результаты опроса зафиксировали, что крайне незначительная доля граждан в курсе реформирования судебной системы. Для большинства граждан суды, их реальная деятельность остается в информационном стереотипизированном поле и социально далеким для граждан институтом. 3 Детальные выводы и результаты опроса представлены в Приложении к настоящему Докладу. 2. Виды нарушений прав и свобод граждан в процессе осуществления правосудия3 Право на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство является одним из важнейших конституционных прав человека. Реализация данного права, прежде всего, тесно связана с реальным доступом гражданина к правосудию, рассмотрением его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Не меньшее значение имеет процесс судебного разбирательства, включая разумные сроки его проведения, соблюдение гарантий состязательности и равенства сторон, а также независимость и беспристрастность судьи и публичность судопроизводства. Значимыми элементами права на справедливое судебное разбирательство являются возможность обжалования судебного решения и устранения судебной ошибки, а также неукоснительное исполнение судебного решения, обеспечиваемое в случае необходимости государством. Порою граждане усматривают нарушение права на справедливое судебное разбирательство в тех случаях, когда судом выносится решение, не удовлетворяющее их интересам. Следует отметить, что право на справедливое судебное разбирательство имеет процессуальное, а не материальное наполнение. Вынесение решения не в пользу конкретной стороны само по себе не означает, что право этой стороны на справедливое судебное разбирательство было нарушено. Также достаточно часто заявители, не соблюдая процессуальные требования, не обращаясь к профессиональным юристам и уповая лишь на собственное понимание законов, подают в суды заявления, не соответствующие нормам законодательства. Отказ судов в рассмотрении подобных «исков» воспринимается гражданами как воспрепятствование в доступе к правосудию. Представляется, что граждане смогут более четко определять, когда их право на справедливое судебное разбирательство был нарушено, а когда нет, если буду иметь больше информации о судебной системе. Учитывая то, что граждане в силу различных обстоятельств не всегда дают верные оценки соблюдению их права на справедливое судебное разбирательство, значение приобретают оценки экспертов. К сожалению, государственные институты защиты прав человека (например, такие как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации), а также юристы-практики, правоведы и гражданские организации фиксируют значительное число нарушений прав на справедливое судебное разбирательство. Эти нарушения касаются разных аспектов правосудия: 1) нарушения, которые ограничивают доступ к правосудию, 2) нарушения принципа проведения судебного разбирательства в разумный срок, 3) нарушения прав сторон на участие в судебном заседании и представление своих аргументов, 4) нарушения принципа независимости и беспристрастности суда, 5) недостаточная мотивированность судебных решений, 6) ограничение возможности обжаловать судебное решение, 7) неисполнение вступивших в законную силу судебных решений. Нарушения права на доступ к правосудию Доступ к правосудию подразумевает, в первую очередь, возможность инициировать судебную процедуру. Действующее законодательство России не ограничивает право на доступ к правосудию высокими пошлинами или чрезмерно сложными процедурами. Вместе с тем, на практике гражданин не всегда может инициировать судебное разбирательство. В частности, граждан может столкнуться с уклонением суда от рассмотрения жалобы. 3 Данный раздел подготовлен с использованием материалов, предоставленных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 4 Например, в Останкинский суд г. Москвы была подана жалоба на УВД СВАО г. Москвы. После длительного бездействия и в результате нескольких напоминаний об обязанности рассмотрения обращения судья вынесла определение об отказе в принятии жалобы, сославшись на то, что жалобщик не приложил к своему обращению документы, необходимые для рассмотрения жалобы. Работник суда, принимавший жалобу, пояснил, что документы были получены в полном объеме и переданы судье, хотя требуемый акт о движении документов при этом не был. В результате, гражданин был лишен доступа к судебной защите. Гражданка направила надзорную жалобу в Президиум Московского городского суда. Судья Мосгорсуда Синицына И.В. вынесла определение № 4г/1-4435 о возвращении надзорной жалобы без рассмотрения по существу, ссылаясь на то, что к надзорной жалобе не были приложены заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу. Проверка поступления в суд необходимых документов не проводилась. Заявительница, которая прикладывала все необходимые документы к своей жалобе, обратилась к Председателю Мосгорсуда О.А. Егоровой и попросила назначить служебное расследование. Однако расследование не проводилось, а на обращение заявительницы ответила сама судья Синицына И. В. Практика возвращения иска или жалобы без объяснения причин и без контакта с заявителем обусловлена нечеткостью действующего гражданско-процессуального законодательства. В частности, статья 135 ГПК РФ не предусматривает возможность обжалования определения судьи о возвращении иска или жалобы. Хотя закон не препятствует гражданину вновь подать свой иск или жалобу, нет никаких гарантий, что его обращение не будет вновь отклонено без четкого объяснения причин. Иногда гражданин вынужден несколько раз подавать свой иск, прежде чем суд согласиться принять его к рассмотрению. Необходимость прилагать значительные усилия, чтобы получить доступ к правосудию, нарушает конституционные права граждан и подрывает их доверие к судебной системе и государственной власти в целом. Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также Гражданский процессуальный кодекс дает гражданам право обжаловать в суде действия или бездействие должностных лиц, нарушающие их права. Нередко случается, что по жалобам, касающимся должностных лиц судов и прокуратуры, судьи отказывают в ее удовлетворении в ходе формального рассмотрения на том основании, жалоба не подлежит рассмотрению в гражданском суде, так как имеется «иной порядок». При этом в судебном решении не указывается, в каком порядке должна рассматриваться жалоба гражданина. Эксперты, анализирующие подобные отказы, указывают, что в большинстве случаев никакого «иного порядка» обжалования не существует. Такие отказы, фактически, лишают граждан возможности рассмотрения в судебном порядке их претензий к государственным органам. Нарушения принципа проведения судебного разбирательства в разумный срок Анализ жалоб, поступающих к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, показывает, что нарушение сроков рассмотрения дел в суде распространено столь широко, что зачастую рассматривается как норма в судебной деятельности. Жалобы на необоснованно длительное судебное разбирательство также составляют существенную долю в обращениях жителей России в Европейский Суд по правам человека. Нарушение установленных сроков имеет место во всех судебных инстанциях, включая высшие суды Российской Федерации. Причины такого явления носят как объективный, так и субъективный характер. Основные причины – возрастающая 5 загруженность всех звеньев судебной системы, нехватка кадров, недостаточная компетенция судей нижнего звена. В ряде случаев, затягивание судебного процесса осуществляется по инициативе одной из сторон дела. В результате право второй стороны на справедливое судебное разбирательство может быть нарушено. Предотвращение необоснованного затягивания дела одной из сторон входит в задачу суда. Как свидетельствует ряд постановлений Европейского Суда по правам человека, российские судьи не всегда справляются с этой задачей, особенно когда процесс затягивается ответчиком – государственным органом или крупной коммерческой компанией.4 Следует отметить, что сейчас в России отсутствуют правовые механизмы, позволяющие гражданину или юридическому лицу защититься от нарушения права на судебное разбирательство в разумный срок. Установление факта нарушения срока в судебном процессе не влечет никаких правовых последствий, как для самого судебного решения, так и для заявителя. В исключительных случаях возможно привлечение к дисциплинарной ответственности судьи, допустившего нарушение сроков. В 2007 году Верховный Суд Российской Федерации выступил с предложением создать специальную процедуру, в рамках которой можно было бы получить компенсацию за ущерб, причиненный необоснованно длительным судебным разбирательством. В настоящее время Верховный Суд разрабатывает законопроект, необходимый для создания такой процедуры. Нарушение прав сторон на участие в судебном заседании и представление своих аргументов Возможность представить суду доказательства – важный элемент права на справедливое судебное разбирательство. Своевременное извещение сторон дела о времени судебного разбирательства призвано гарантировать участие гражданина в рассмотрении его дела. Тем не менее, как следует из жалоб, поступающих Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, неизвещение либо несвоевременное уведомление сторон о назначенном судебном заседании достаточно распространено. Граждане нередко узнают о времени проведения судебного процесса после того, как он уже состоялся и, иногда, в момент исполнения решения. Сам Уполномоченный, обращаясь в суды в защиту прав граждан, неоднократно получал извещения о вызове в суд непосредственно в день судебного заседания, либо, когда заседание уже состоялось. При надлежащем извещении стороны дела, судебное разбирательство может быть проведено в ее отсутствие, если она не является в процесс без уважительных причин. Критерий наличия или отсутствия «уважительных» причин является оценочным и устанавливается судом произвольно и без рассмотрения аргументов отсутствующего лица. Таким образом, участник процесса, направив в суд ходатайство об отложении судебного заседания, и считая причину своей неявки уважительной, не может предвидеть реакцию суда на его ходатайство. Например, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратился гражданин Ч. с жалобой на постановление мирового судьи по административному делу, вынесенное в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности (Ч.). В результате проверки установлено, что на день судебного заседания Ч. был направлен в служебную командировку, о чем заблаговременно известил суд и подал ходатайство об отложении судебного заседания. Судья, ориентируясь на сокращенные сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, посчитала данную причину 4 См., например, постановление Европейского Суда по правам человека по делу Кирсанова (Kirsanova) против Российской Федерации (жалоба N 76964/01) и по делу Куценко (Kutsenko) против Российской Федерации (жалоба N 12049/02) 6 неявки неуважительной и привлекла Ч. к административной ответственности в его отсутствие. Аналогичная ситуация имела место по делу Б., который представил в суд больничный лист и также просил суд отложить рассмотрение дела по существу. Мировой судья, рассматривавший дело, также счел указанное обстоятельство неуважительной причиной неявки и рассмотрел дело в отсутствие Б. Представляется, что реализация права на участие в судебном рассмотрении своего дела не должна в столь значительной степени зависеть от усмотрения и оценки представителя власти (судьи). В законе или в судебной практике необходимо сформулировать четкие критерии, по которым следует оценивать уважительность причин отсутствия стороны в суде. Нарушение принципа независимости и беспристрастности суда Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации отмечает в качестве значимой проблему нарушения принципа беспристрастности суда. Беспристрастность суда обычно определяется как отсутствие предубежденности или предвзятости. Причем оценка беспристрастности строится не на анализе внутренних убеждений судьи (их невозможно узнать), а на основании сделанных судьей высказываний или действий. Кроме того, сомнения в беспристрастности судьи могут породить другие внешние факторы, например, участие судьи в одном и том же процессе в первой и в вышестоящих судебных инстанциях. Например, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратился гражданин Т. В результате проверки, проведенной по жалобе Т., Уполномоченным было установлено, что 30 октября 1995 Т. был признан виновным в совершении ряда преступлений. Приговор в отношении Т неоднократно обжаловался, однако каждая новая судебная инстанция оставляла его без изменения. В результате, уголовное дело поступило на рассмотрение Президиума Верховного Суда Российской Федерации, который 14 сентября 2005также оставил приговор без изменения. Причем в данном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации участвовали четверо судей, ранее принимавших решения по кассационным и надзорным жалобам Т. и отказавшим заявителю в их удовлетворении. На запрос Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о законности состава суда надзорной инстанции, включающего судей, ранее участвовавших в исследовании обстоятельств дела, был получен ответ Заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации. В нем указывалось, что «в соответствии с ч. 2 ст. 63 УПК РФ судья не может участвовать в рассмотрении уголовного дела лишь после отмены приговора, определения, постановления, вынесенного с его участием». Продемонстрированная в этом деле возможность повторного участия судей, принимавших неотмененные решения, повлекла обращение Уполномоченного в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на неконституционность закона, примененного в конкретном деле. Жалоба принята к рассмотрению Конституционным Судом России. Недостаточная мотивированность судебных решений Решение суда – основной итог судебного разбирательства, поскольку именно в нем определяются права и обязанности сторон дела и других лиц. Как правило, эти права и обязанности формулируются в резолютивной части судебного решения. Мотивировочная часть, хотя и не содержит конкретных указаний для сторон, имеет не меньшее значение. Из содержания мотивировочной части стороны процесса стороны и другие лица могут уяснить основания судебного решения, что само по себе укрепляет доверие к нему со стороны граждан. Если решение хорошо обосновано и убедительно, его справедливость будет признана даже той стороной, против которой оно вынесено. 7 Правоведы указывают, что неотъемлемой частью судебного решения является анализ доказательств, а также аргументов, представленных сторонами. Это касается как гражданских, так и уголовных дел. Например, если в тексте приговора повторяются обоснование и выводы обвинительного заключения, которые не были проверены судом, то это подрывает веру в независимость суда. Если же в приговоре не рассмотрены и не учтены в той или иной степени доводы защиты, то это дает основание для вывода о несправедливости судебного разбирательства и вынесенного по его результатам решения. Недостаточная мотивированность судебных решений – одна из основных претензий, предъявляемых к нашей судебной системе, как российскими экспертами, так и международными органами, включая Европейский Суд по правам человека. В частности, указывается на то, что суды могут полностью проигнорировать те или иные аргументы одной из сторон, не объясняя, почему эти аргументы не должны приниматься во внимание при вынесении решения. Имеются случаи, когда суд в решении просто перечисляет все представленные ему доказательства и материалы, не анализируя и не сопоставляя их. Кроме того, что недостаточная мотивированность судебных решений негативно сказывается на имидже судебной власти, отсутствие тщательного и понятного изложения оснований принятого решения ограничивает возможность его обжалования. Ограничение возможности обжаловать судебное решение Важнейшим условием, гарантирующим осуществление справедливого правосудия, является право на пересмотр судебного решения вышестоящим судом. Право на обжалование предполагает не только формальную возможность обраться с жалобой в вышестоящую инстанцию, но и доступ к материалам, позволяющим обосновать такую жалобу. Этими материалами являются как сам текст судебного решения, так и протокол судебного заседания, в котором должен отражаться ход судебного процесса. На практике доступ сторон процесса к этим материалам существенно ограничен. Во-первых, нередко в день судебного заседания оглашается только резолютивная часть решения, а мотивированное судебное решение составляется значительно позднее. Такой подход к подготовке текстов судебных решений, с одной стороны, открывает неограниченные возможности для вмешательства в осуществление правосудия, а с другой – не позволяет сторонам дела подготовить мотивированную жалобу на судебное решение, если они считают это необходимым. Во-вторых, существующая практика составления протоколов судебного разбирательства ограничивает возможность сторон ссылаться в своей жалобе на ход судебного процесса, на озвученные в его ходе доказательства и пр. Составление протокола в порядке и в сроки, установленные законом (то есть, непосредственно в зале судебного заседания и непосредственно в ходе судебного заседания) является скорее исключением, нежели правилом. Вместо допускаемых законом исправлений в подлинном протоколе, составленном во время судебного разбирательства, фактически составляется новый протокол. Причем составление этого документа может продолжаться длительное время. Протокол, составленный таким образом, может искажать реальный ход судебного заседания. Отсутствие документа, описывающего реальный ход судебного разбирательства, нередко становится существенным препятствием для выявления и исправления судебных ошибок. Тем не менее, жалобы граждан на несоответствие протокола реальному ходу судебного заседания, как правило, отклоняются вышестоящими судебными инстанциями на одном только основании, что в деле есть документ, называемый «протокол». Ограничение права на обжалование судебного решения обусловлено не только порядком работы судов первой инстанции, но и практикой кассационных и надзорных судов. Право на обжалование предполагает, что вышестоящая судебная инстанция рассмотрит аргументы жалобщика и в своем решении приведет убедительные доводы в пользу решения, 8 принятого в результате такого рассмотрения. Тем не менее, многие практикующие юристы отмечают, что решения судов кассационной и надзорной инстанции нередко ограничиваются простой констатацией, что доводы жалобщика необоснованны, а решение, вынесенное нижестоящим судом – законное и обоснованное. Оснований для отклонения изложенных в жалобе аргументов нередко не приводится вообще, или анализируется только часть доводов жалующейся стороны. Такие немотивированные решения судов кассационной и надзорной инстанции нередко создают у непредвзятого читателя впечатление, что суд вообще не рассматривал поданную ему жалобу по существу. Ряд правоведов и юристов-практиков отмечают, что формализм и поверхностность при рассмотрении жалоб на судебные решения обусловлены недостатками процедур обжалования. В частности, в федеральной системе судов общей юрисдикции, которые рассматривают наиболее значимые гражданские и уголовные дела у нас существует только кассационный порядок пересмотра судебных решений, в задачу которого входит только проверка решения суда первой инстанции, но не рассмотрение дела по существу. Именно по этой причине многие эксперты считают необходимым ввести в судах общей юрисдикции апелляционное производство, в рамках которого дела будут рассматриваться по существу. Неисполнение вступивших в законную силу судебных решений Правосудие превратилось бы в юридическую фикцию, если бы судебное разбирательство не предполагало бы в качестве обязательной составляющей обеспечение исполнения вступившего в законную силу судебного решения. Тем не менее, неисполнение судебных решений является настоящим бичом российского правосудия. Большинство жалоб против России, удовлетворенных Европейским Судом по правам человека, касается нарушения права на справедливое судебное разбирательство в части неисполнения судебных решений. По оценкам экспертов, включая Уполномоченного по правам человека в РФ, отношение к решениям судов, как к необязательным рекомендациям, пронизывает все сферы российского общества. Причем, не являются исключением и высшие органы государственной власти страны – законодательные, исполнительные и, как ни странно, судебные. Проблемы неисполнения решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов к настоящему моменту достаточно детально проанализированы в документах российских органов власти и Совета Европы. Представляется, что повторение содержания указанных документов в этом докладе не является необходимым. Вместо этого хотелось бы обратить внимание на один из аспектов проблемы неисполнения судебных решений, не получившей должной оценки. Эта проблема – неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации. Значимость актов высшего органа конституционной юстиции не может недооцениваться: именно в решениях Конституционного Суда Российской Федерации уясняется конституционно-правовой смысл обжалуемых гражданами норм закона. Данное в них толкование должно служить отправной точкой для разрешения всех последующих аналогичных дел, либо же влечь изменение в действующем законодательстве. В соответствии с пунктом 1 статьи 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в случае, если из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, обязанность по подготовке и внесению законопроектов в Государственную Думу возложена на Правительство Российской Федерации. Тем не менее, целый ряд решений Конституционного Суда РФ, в которых содержались предписания по законодательному урегулированию возникших проблем, остается неисполненным до настоящего времени. 9 Например, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратился руководитель Североморского союза военных пенсионеров. Он жаловался на нарушения прав военнослужащих на получение пенсий и права на жилище, выразившееся в неисполнении актов Конституционного Суда Российской Федерации. В Определении № 187О от 11 мая 2006 года Конституционный Суд указал, что в законодательстве должен быть предусмотрен механизм, гарантирующий работающим по трудовому договору военным пенсионерам установление наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, накопленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации. Подобное правовое регулирование, согласно Определению, необходимо было ввести в действие не позднее 1 января 2007 года. Однако по состоянию на август 2007 года изменения в соответствующее законодательство так и не были внесены. В этой связи Уполномоченный обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой ускорить внесение соответствующих законопроектов в Государственную Думу. Согласно ответу, поступившему из Правительства РФ, работу над проектом указанных изменений планируется завершить в 2008 году. Уполномоченный также получил заверения, что соответствующие перерасчеты будут осуществлены с 1 января 2007 года. Анализ жалоб граждан Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и ходатайств Уполномоченного о пересмотре в надзорном порядке судебных постановлений, вступивших в законную силу, на основании определений Конституционного Суда РФ свидетельствует об отказе Верховного Суда Российской Федерации от их исполнения. Форма, в которой вынесено решение Конституционного Суда – определение или постановление – стала камнем преткновения в вопросе обязательности и безусловности его исполнения для высшей судебной инстанции общей юрисдикции. Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении Пленума от 19.12.2003 № 23 «О судебном решении» установил, что судам при отправлении правосудия необходимо учитывать только постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Фактически Верховный Суд Российской Федерации стоит на позиции, не предполагающей обязательного применения судами общей юрисдикции правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных им в определениях. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выявил многочисленные случаи неисполнения Верховным Судом Российской Федерации определений Конституционного Суда Российской Федерации с содержащимися в них правовыми позициями по конституционно-правовому толкованию положений законов, примененных в конкретном деле. По мнению Уполномоченного это свидетельствует о тревожной тенденции возрождения двойной законности в деятельности органов судебной власти. Подобное состояние судебной системы в демократическом правовом государстве, каким провозглашена Российская Федерация, не только препятствует справедливости и объективности отправления правосудия, но и защите конституционных прав и свобод граждан, их безопасности от неправомерных решений органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти. Неисполнение определений Конституционного Суда Российской Федерации негативно отражается и на эффективности конституционного судопроизводства и снижает его статусу и роль в судебной системе Российской Федерации. В этой связи Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился к Председателю Конституционного Суда Российской Федерации с просьбой решить вопрос о рассмотрении указанных проблем в Конституционном Суде Российской Федерации. Данное обращение Уполномоченного было внимательно изучено в Конституционном Суде Российской Федерации и обсуждено на Пленуме. В направленном на имя Уполномоченного ответе Председателя Конституционного Суда В.Д.Зорькина подчеркнуто значение поставленной проблемы. Руководство Конституционного Суда российской Федерации высказало слова 10 благодарности за проявленную инициативу, вызванную стремлением повысить эффективность судебной защиты прав и свобод граждан, и выразило надежду, что совместными усилиями в соответствии со своими полномочиями и при содействии других государственных институтов власти будет можно добиться неукоснительного исполнения всех решений Конституционного Суда. Уполномоченный также обратился к Председателю Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия и к Руководителю Администрации Президента РФ. Уполномоченный предложил рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 389 ГПК РФ о порядке пересмотра судебных постановлений по гражданским делам в целях обеспечения единства судебной практики и законности для соблюдения при этом конституционных прав человека и верховенства Конституции РФ. Кроме того, Уполномоченный направил Председателю Верховного Суда РФ предложения о дополнении Постановления Пленума от 19 декабря 2003 г. «О судебном решении» положением об учете судами общей юрисдикции при разрешении гражданских дел определений Конституционного Суда РФ с содержащимся конституционно-правовым толкованием закона, примененного в конкретном деле. 3. Основные проблемы судебной системы5 Анализируя типичные нарушения права на справедливое судебное разбирательство нельзя не отметить, что их существование отчасти связано с проблемами, переживаемых судебной системой. Например, чрезмерная нагрузка на судей, нехватка вспомогательного персонала судов, недостатки материально-технического обеспечения создают предпосылки для возникновения трудностей с подачей обращения в суд, задержек судебного процесса, а также снижения качества рассмотрения дела и, как следствие, - качества судебного решения. Сравнительно узкая сфера применения апелляционного производства ограничивает возможности выявления и исправления ошибок, допускаемых судами первой инстанции. Проблема ресурсного обеспечения деятельности судебных органов Общеизвестно, что доступная и эффективная система правосудия не может быть дешевой. Судебная система должна получать достаточно средств для того, чтобы иметь возможность выполнять свои функции в полном объеме. Более того, специфика судебной власти требует, чтобы порядок финансирования судебной системы обеспечивал бы ее независимость. Эти принципы нашли отражение в статье 124 Конституции, которая устанавливает единственный источник финансирования судебной системы - федеральный бюджет и определяет объем отчислений, чтобы «обеспечивать возможность полного и независимого отправления правосудия в соответствии с федеральным законом». В конце 90-х судебные органы страны страдали от острой нехватки финансовых ресурсов, которая выражалась как в недостаточном количестве средств, резервируемых для поддержки судебной системы, так и в задержках в выплате этих средств.6 Из-за недостатка финансирования суды нередко не могли надлежащим образом выполнять свои функции, а также оказывались вынужденными пользоваться средствами из иных источников, нежели 5 Данный раздел подготовлен при участии экспертов Центра содействия изучению проблем гражданского общества с привлечением материалов, предоставленных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и экспертами Общественной палаты Российской Федерации. 6 См. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 июля 1996 г. N 594-II ГД "О состоянии финансирования судов общей юрисдикции", Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 25 октября 1996 г. N 765-II ГД "О критической ситуации в финансовом обеспечении судебной системы Российской Федерации", Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 7 октября 1998 г. N 3042-II ГД «О критической ситуации в финансовом обеспечении судебной системы Российской Федерации». 11 это предусмотрено соответствующими конституционными и законодательными положениями,7 что создавало угрозу независимости судей. В 1999 году был принят специальный закон о «О финансировании судов Российской Федерации»8, который дал ряд гарантий надлежащего финансирования судебной системы. В 2000-х годах началось постепенное увеличение расходов на содержание судейского корпуса и судебных органов в целом. С 2002 года, в рамках федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России»9, были инициированы крупные инвестиции в судебную систему – в первую очередь в обеспечение судов необходимыми помещениями и информационно-техническими ресурсами. Благодаря федеральной целевой программе финансирование судов увеличилось в 4-5 раз, что, несомненно, должно иметь положительное влияние на способность судебной системы действовать эффективно. Наблюдаемый рост вложений в судебную систему, тем не менее, не снимает вопроса о создании нормативной базы, обеспечивающей стабильность финансирования судебной системы. Так, VI Всероссийский съезд судей указал, что, несмотря на увеличение финансирования судебной системы, требование статьи 124 Конституции Российской Федерации о том, что финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия, в полной мере не выполняется. Съезд отметил, что в соответствии с частью 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" финансирование судов должно осуществляться на основе утвержденных федеральным законом нормативов. Однако до настоящего времени проект федерального закона о нормативах финансирования судов, разработка которого поручениями Правительства Российской Федерации была возложена на Министерство финансов Российской Федерации, не подготовлен.10 В отсутствие нормативов, объем финансирования судебной системы ставится в зависимость от двух других ветвей власти и в первую очередь – власти исполнительной, – которая играет ключевую роль в разработке законопроектов о бюджете. Положения Федерального закона "О финансировании судов Российской Федерации" о том, что размер бюджетных средств, подлежащих выделению на очередной финансовый год для финансирования судов Российской Федерации, может быть уменьшен более чем на 5% только с согласия органов судейского сообщества, не может служить абсолютной гарантией стабильного финансирования. Например, Правительство Российской Федерации в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" предлагало приостановить с 1 января по 31 декабря 2005 года действие указанной нормы. Представляется, что реализация требования 124 Конституции требует, как разработать и принять нормативы финансирования судов, так и гарантировать судебным органам возможность более активно участвовать в бюджетном процессе. Оценивая ситуацию с финансированием судебной системы нельзя не отметить, что до сих пор сохраняется проблема использования судами средств, поступающих из иных источников, нежели федеральный бюджет. В частности, Счетная палата Российской Федерации в 2006 году выявила факты материально-технического обеспечения деятельности судов из средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В частности, в 2005 году материально-техническое обеспечение 10 арбитражных судов осуществлялось с использованием средств бюджетов других уровней и сторонних организаций. Минфином 7 Подробный анализ статистических данных о финансировании судов из средств местных бюджетов см. Яновский К.Э. Порядок финансирования судебной системы как гарантия независимости суда"// Адвокат", 2004, N 10. 8 Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации". 9 См. Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. N 805 "О федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы". 10 Постановление VI Всероссийского съезда судей от 2 декабря 2004 г. "О состоянии правосудия в Российской Федерации и перспективах его совершенствования". 12 Республики Татарстан были выделены средства на долевое участие в строительстве здания Арбитражного суда Республики Татарстан.11 Существование такой практики, с одной стороны, означает, что, несмотря на увеличение ассигнований из федерального бюджета, суды не имеют средств, достаточных для нормального функционирования. С другой стороны, это указывает на пренебрежение конституционными принципами со стороны региональных властей. Очевидно, что устранению подобных нарушений должно быть уделено внимание. Отдельной проблемой по-прежнему остается порядок финансирования мировых судов. В то время как Закон «О мировых судьях в Российской Федерации» предусматривает, что заработная плата и социальные выплаты мировым судьям осуществляются из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей регулируется и производится органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.12 Особенности нормативного регулирования приводят, в частности, к тому, что организационное обеспечение деятельности мировых судей осуществляется в субъектах Федерации по-разному. Еще в 2001 году Верховный Суд отметил, что такая ситуация может нанести серьезный ущерб авторитету института мировых судей.13 По мнению ряда экспертов, проведение мероприятий кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленных на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия мировыми судьями, должно находиться в ведении Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Одновременно следует усилить контроль со стороны органов судейского сообщества.14 Вопрос о ресурсном обеспечении судебных органов не сводится к объемам и порядку их финансирования. Важно, чтобы стандарты материально-технического и информационного оснащения судов соответствовали современному уровню развития технологий. Последнее имеет значение для повышения эффективности судебных органов через ускорение и совершенствование администрирования, документооборота и пр. Внедрение современных технологий в деятельность судебных органов, несомненно, является одной из сильнейших сторон федеральной программы «Развитие судебной системы России». Вместе с тем, новые технологии будут давать практический результат только в том случае, если персонал судов и сами судьи будут уметь пользоваться ими. Сейчас соответствующие курсы включаются в программы подготовки судей и сотрудников судебных органов, реализуемые при координации Судебного департамента. Внедрению новых технологий в области администрирования деятельности судов способствует также участие российских судебных органов в международных программах обмена опытом в совершенствовании правосудия. Перегруженность судебных органов Законодательные гарантии доступа к судебной защите и расширение компетенции судов, которые, вне всякого сомнения, явились важнейшей гарантией реализации прав и свобод граждан и обеспечением стабильности гражданского оборота и экономического 11 Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2006 году. Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 2 марта 2007 года № 9K (527)). 12 Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации". 13 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 мая 2001 г. N 4 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" 14 Дорошков В.В., Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты деятельности. - М.: Норма, 2004. 13 развития, имели своим последствием увеличение числа дел, рассматриваемых судебными органами. Это, в свою очередь, повлекло увеличение рабочей нагрузки на судей. Рост нагрузки на судей особенно силен в системе мировых судов. Например, по сообщению Управления судебного департамента по Ярославской области в этом регионе средняя нагрузка на мирового судью за первые три месяца 2007 года составила 166 дел в месяц.15 В Ставропольском крае средняя нагрузка на мирового судью равна 194 делам в месяц16, в Пермском крае мировые судьи рассматривают по 11,6 уголовных, 146,4 гражданских и 78,6 административных дел в месяц17, из других регионов поступают аналогичные сообщения. Судьи арбитражных судов рассматривают меньше дел, чем мировые, но также весьма загружены. Так, в арбитражном суде Самарской области на судью приходится свыше 60 дел в месяц.18 Аналогичные показатели нагрузки демонстрируют арбитражные суды в других регионах.19 Нагрузка на судей судов общей юрисдикции не так высоки. Например, в Республике Татарстан в районных судах каждый судья рассматривает в месяц чуть более 20 дел.20 Существующая ситуация с нагрузкой судей представляется катастрофической, поскольку на практике может приводить либо к затягиванию судебного разбирательства, что само по себе является нарушением права на доступ к правосудию, либо к снижению качества рассмотрения дел, что может привести к вынесению необоснованных решений. Самый очевидный выход из сложившейся ситуации – увеличение численности судейского корпуса и вспомогательного персонала судов. В связи с этим, органы судейского сообщества предлагают разработать и принять в виде федерального закона нормативы нагрузки судей и работников аппаратов судов.21 Тем не менее, бесконечно увеличивать число судей и сотрудников судов невозможно. Следовательно, сейчас перед Россией, как и перед многими другими стараниями мира, стоит задача снижения нагрузки судебных органов без введения ограничений права доступа граждан к правовой и судебной защите. Кадровое обеспечение деятельности судебных органов В течение последних лет происходило постепенное увеличение численности судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судов, равно как расширялся штат сотрудников аппаратов судов. Закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»22 устанавливает численность судей судов общей юрисдикции (без мировых судей) в количестве 23 172 единиц и работников их аппаратов в количестве 62 075 единиц, а численность судей системы арбитражных судов в количестве 3 993 единиц и 15 «Освободите судью»//Российская газета. Верхняя Волга. N4434 от 8 августа 2007 г. «Мировые миллионеры»//Ставропольская правда, номер от 21 ноября 2007 г. 17 Сообщение Российского информационного агентства «Новый Регион» от 26 октября 2007 г. 18 Сообщение РИА «Самара» от 15 июля 2007 года. 19 Интернет-конференция председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванова "Актуальные вопросы и перспективы развития арбитражной системы Российской Федерации" в компании "Гарант" 2 июня 2006 г. 20 В Казани проходит совещание работников городских и районных судов РТ//Информационное агентство «Татар-Информ», 26 октября 2007 г. 21 ·См. Постановление Президиума Совета судей РФ от 8 февраля 2005 г. N 72 "О концепции федерального закона "О нормах нагрузки судей арбитражных судов, судов общей юрисдикции, мировых судей, работников аппарата судов и государственных служащих Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его органов в субъектах Российской Федерации"; Постановление Совета судей РФ от 27 апреля 2006 г. N 157 "О реализации постановления VI Всероссийского съезда судей от 2 декабря 2004 г. в части разработки научно обоснованных норм нагрузки судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции"; Постановление Совета судей РФ от 30 ноября 2006 г. N 168 "О ходе работы по подготовке норм нагрузки судей судов общей юрисдикции и нормативов численности аппаратов судов". 22 Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов". 16 14 работников их аппаратов в количестве 10 576 единиц. Вопрос о необходимости дальнейшего увеличения штата судебных органов должен, по всей видимости, решаться исходя из числа обращений в судебные органы и нормативов нагрузки судей и сотрудников аппаратов судов. Увеличение нормативного числа судей и сотрудников аппаратов судов, тем не менее, не всегда влечет за собой рост числа лиц, реально принимающих участие в отправлении правосудия. В 1998 году Совет судей Российской Федерации констатировал разрыв между нормативной и фактической численностью федеральных судей и работников аппаратов судов: фактическая численность федеральных судей - 15 732, тогда как нормативная - 35 734; фактическая численность работников аппаратов судов - 31 815, а нормативная - 225 188.23 Несмотря на то, что разрыв между нормативной и реальной численностью судейского корпуса и сотрудников судов постепенно снижался, в 2003 году Совет судей отмечал, что в преобладающем большинстве субъектов Российской Федерации сохраняется значительное количество вакантных должностей судей судов общей юрисдикции. На 1 октября 2003 года число вакансий должностей судей в районных судах составляло 2787, в судах областного уровня- 431.24 В качестве причин такого недобора Совет судей назвал недостатки в оформлении документов на кандидатов на судебные должности со стороны квалификационных коллегий, недостаточно быстрое и тщательное рассмотрение информации о кандидатах на судейские должности соответствующими подразделениями администрации Президента. Также было указано на некоторые неопределенности в процедуре назначения судей, которые и приводят к неоправданным задержкам в их назначении. В настоящее время проблема вакантных судейских должностей не стоит так остро, как это было в начале 2000-х годов. Однако задержки в назначении кандидатов на судейские должности остаются одной из актуальных проблем. В частности, судейское сообщество Санкт-Петербурга в ноябре 2006 года указывало на то, что утвержденные квалификационными коллегиями кандидаты на судейские должности ждут назначения годами. Например, председатель городского суда ожидала подписания указа о своем назначении более двух лет.25 Представляется, что подобные задержки нельзя считать приемлемыми. Вопрос о кадровом обеспечении правосудия нельзя рассматривать только с точки зрения численности судей. Еще большее значение имеет соответствие лиц, участвующих в отправлении правосудия, профессиональным требованиям, которые не ограничиваются юридическими знаниями. Способами достижения этих целей являются процедуры отбора кандидатов на судейские должности и процедуры привлечения судей к ответственности. Также имеют значение программы подготовки и переподготовки судей. Обучение вновь назначенных судей становится все более и более значимым, поскольку, по мнению различных экспертов, качество юридического образования в нашей стране весьма низок. Регулярное повышение квалификации действующих судей является насущной необходимостью в современных условиях, когда в связи с техническим, экономическим и социальным развитием, а также активным включением страны в общемировой контекст, появляются новые области правового регулирования, новые подходы к разрешению социальных конфликтов правовыми средствами. Кроме того, внедрение новых технологий в процесс судопроизводства и обеспечения деятельности судов также требует обучения навыкам использования новых информационных и технических возможностей. Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" дает судье право не реже одного раза в три года проходить повышение квалификации. Обязанности 23 Постановление Совета судей Российской Федерации от 30 октября 1998 года. Постановление Совета судей Российской Федерации № 108 от 28 ноября 2003 года «О некоторых вопросах, связанных с назначением судей федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов». 25 Дмитрий Маракулин. «Десять лет для дела не срок»// «Коммерсант СПБ», №221 от 25.11.2006. 24 15 регулярно повышать квалификацию у судей нет, что, в ряде случаев, снижает мотивацию к профессиональному росту. При этом те судьи, которые чувствуют потребность повысить свою квалификацию, не всегда имеют достаточный доступ к учебным программам, несмотря на то, что в последние годы судебная система развивает свои образовательные учреждения. Реализуемые Судебным департаментом программы профессиональной подготовки судей страдают от недофинансирования. В результате, например, этими программами не предусмотрено обучение судей стандартам Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, хотя постоянное увеличение числа обращений в Европейский Суд и числа дел, в которых этот орган установил нарушение Европейской Конвенции, требуют адекватного реагирования со стороны судебной системы страны. В настоящее время невозможность за счет средств бюджета реализовывать в желаемом объеме программы повышения квалификации судей компенсируется сотрудничеством в сфере обучения судей с Советом Европы, Европейским Союзом и судебными органами различных стран, НПО. Представляется, что такое сотрудничество должно развиваться, поскольку оно позволяет не только восполнить имеющиеся пробелы в обучении судей, но и способствует включению российского судейского корпуса в диалог с мировым юридическим сообществом. Для дальнейшего развития программ профессиональной подготовки судей необходимо в большей степени, чем сейчас, привлекать ресурсы гражданских и правозащитных организаций, многие из которых имеют высокую экспертизу в таких значимых сферах как защита прав несовершеннолетних (включая развитие ювенальной юстиции), защита прав потребителей, реализация норм международного права и пр. Обеспечение независимости судей Как уже было отмечено, важнейшей гарантией поддержания должного профессионального уровня судейского корпуса являются надлежащие процедуры отбора кандидатов на судейские должности, а также эффективные процедуры привлечения к ответственности судей, допускающих нарушения закона и кодекса профессиональной этики. При этом указанные процедуры не должны подрывать независимость и несменяемость судей. К сожалению, существующие в этой области процедуры вызывают немало критики. В частности, указывается на слишком широкие полномочия председателей судов в процессе отбора кандидатов на судейские должности, равно как и в процессе рассмотрения вопросов о привлечении действующего судьи к ответственности. Отмечаются противоречия в тех положениях Закона «О статусе судей», которые касаются прекращения полномочий судьи и оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности. Есть претензии к процедуре работы квалификационных коллегий и к порядку привлечения судей к административной и уголовной ответственности. У граждан есть формальная возможность, обратившись в квалификационную коллегию судей субъекта Федерации, воздействовать на судью, нарушающего закон. Однако этот механизм пока не продемонстрировал своей эффективности ни как средство защиты граждан от нарушений со стороны отдельных представителей судейского корпуса, ни как форма общественного контроля. Эта ситуация обусловлена, в частности, содержанием Закона "Об органах судейского сообщества". Закон сформулирован таким образом, что квалификационные коллегии судей могут "на законных основаниях" не рассмотреть ни одной жалобы граждан на действия судей, хотя другие законы отсылают гражданина за защитой в эти квалификационные коллегии. В-первых, в качестве основных задач квалификационных комиссий Закон "Об органах судейского сообщества" называет защиту прав и законных интересов судей, но не указывает защиту прав и законных интересов лиц, обратившихся с жалобой в квалификационную коллегию. Во-вторых, порядок рассмотрения квалификационными коллегиями судей 16 предполагает участие председателей и заместителей председателей судов, руководителей Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и входящих в его систему органов, и пр. Граждане - податели жалобы или их представители - не могут участвовать и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам. Закон устанавливает, что жалобы и сообщения, содержащие сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка, поступившие от граждан, проверяются квалификационной коллегией судей самостоятельно либо направляются для проверки председателю соответствующего суда. На практике квалификационные коллегии редко проводят разбирательство по отношению к жалобам граждан, а чаще пересылают жалобы председателям тех судов, на чьих судей поступила жалоба. Практикуемое направление жалобы гражданина "для проверки" председателю суда недопустимо, поскольку делает бессмысленной подачу жалобы в квалификационную коллегию. Отсутствие реакции на нарушения прав рядовых граждан, не означает, что судьи на самом деле независимы. Способность судей действовать самостоятельно ограничивается властью председателей судов. Возможности давления и вмешательства в осуществление правосудия через председателей судов вызывает озабоченность экспертов гражданских организаций. Определенная критика этих порядков звучит и со стороны судей. В качестве примера можно привести следующие высказывания членов судейского корпуса 26: «Я думаю, что случаи, когда такое давление на судей действительно оказывается, не так редки. И такое давление на судей с целью принятия нужного решения исходит чаще всего именно от председателя суда, то есть от непосредственного руководителя суда. И молчание судей об этом отнюдь не свидетельствует, что такие факты отсутствуют…. Для многих не секрет, что судья, именуемый в законе независимым носителем судебной власти, зачастую оказывается в положении обычного чиновника, подчиненного председателю суда. Отсюда и боязнь открыто выступить или заявить об оказании на кого-либо из судей председателем суда давления с целью принятия нужного решения, так как это может повлечь для конкретного судьи всевозможные негативного последствия….Хотя бы квартальные премии, это где-то 4 тысячи, немалые деньги. Председатель может и уволить. Не напрямую, а подать соответствующее представление в квалификационную коллегию. Достаточно не сдать вовремя дело в канцелярию. При судейской загруженности, это, увы, случается нередко. Но кому-то можно не заметить, а другого - наказать. Или за опоздание на работу. Два замечания - и уже могут представить на квалификационную коллегию». Концентрация власти в руках председателя ставит качество правосудия, в каком либо районе или регионе в зависимости от личных и профессиональных качеств одного человека, что само по себе повышает риски коррупции и снижения эффективности и качества работы судебной системы. Кроме того, обусловленное властью председателя ограничение самостоятельности судей не приводит к повышению качества правосудия. Напротив, оно провоцирует отток независимых квалифицированных профессионалов из судебной системы. 4. Предложения по совершенствованию и реформированию системы правосудия Общественная палата аккумулировала значительное число предложений по реформированию и совершенствованию судебной системы от экспертов государственных органов и правозащитных и иных гражданских организаций. Часть из этих предложений носят общий характер, обозначая цели и направления реформы в области судопроизводства. Другие весьма конкретны и предлагают проекты изменений законов или иных нормативных актов, реализацию конкретных государственных программ. Для включения в настоящий доклад каждое экспертное предложение должно сопровождаться детальными пояснениями. Кроме того, представленные в Общественную 26 Интервью судьи 1 декабря 2003 г. в прямом эфире радиостанции «Эхо Москвы». 17 палату предложения по ряду параметров не соотносятся друг с другом и даже вступают в конфликт. Сопоставление разных позиций, выявление противоречий и поиск общих подходов – необходимый этап работы, который должен быть проделан, прежде чем продвигать эти предложения. На данном этапе необходимо осуществить предварительное обобщение представленных в Общественную палату конкретных и общих рекомендаций и предложений, и выделить общепризнанные приоритеты развития судебной системы, а также определить общие подходы к реформе и дальнейшему совершенствованию работы судебной системы. Первое направление – обеспечить разумные сроки судопроизводства без введения ограничений на доступ граждан к правосудию. Признавая необходимость финансирования судебной системы в объемах, достаточных для нормального отправления судопроизводства, разные эксперты отмечают, что увеличение расходов бюджета на подержание деятельности судов не может быть бесконечным. Необходимо искать пути снижения нагрузки на судебные органы. В качестве способа решения этой проблемы предлагается развивать уже имеющиеся и создавать новые альтернативные (внесудебные) механизмы решения правовых конфликтов: третейских судов, служб медиации и посредничества и пр. Признается, что развитие альтернативных механизмов решения конфликтов требует признания этих механизмов и их роли со стороны государственной власти. Эксперты, в том числе представители российского бизнес-сообщества, указывают на необходимость принятия закона о медиации и посредничестве в урегулировании споров. Этот закон должен закрепить статус системы медиации и посредничества как одного из основных элементов досудебного разбирательства. Кроме того, необходимо урегулировать вопросы, касающиеся выбора медиаторов, их квалификации и пр. Еще одним способом, позволяющим снизить нагрузку на судебные органы высшего звена, является сужение сферы применения надзорного производства. На пленарном заседании Общественной палаты, проведенном 23 ноября 2007 года, было указано на принятие в третьем чтении поправок в Гражданский процессуальный кодекс. Эти поправки предусматривают значительное – с 13 до 3 – сокращение количество надзорных инстанций по гражданским делам, которые надо пройти гражданину, обжалуя судебное решение, а также сокращение срока подачи жалоб с одного года до 6 месяцев. В новой редакции изложена статья 389 Гражданского процессуального кодекса, которая позволяла председателю Верховного Суда и его заместителям вносить представления на предмет пересмотра судебных решений в целях единства судебной практики. Теперь такие представления названные должностные лица в праве вносить лишь по жалобам сторон, заинтересованных лиц, и в течение 6 месяцев. Признавая значимость этих изменений, эксперты, выступавшие на пленарном заседании Общественной палаты, отметили также необходимость соотнести и в какой-то степени унифицировать порядок работы надзорной инстанции в гражданском, уголовном и арбитражном процессах. Важным направлением работы в этой области также является создание механизмов, которые позволили бы гражданам и юридическим лицам защищаться от такого нарушения права на доступ к правосудию как необоснованно длительное рассмотрение дел в суде. В настоящее время проект по созданию такого механизма готовиться Верховным Судом Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым привлечение общественности к обсуждению этого законопроекта. Второе направление – обеспечить качество судопроизводства. Достичь этой цели можно, в первую очередь, за счет повышения квалификации и правовой культуры 18 судейского корпуса. Реализация этих задач предполагает расширение и совершенствование образовательных программ для судей, что требует значительных государственных вложений. Отмечая значимость специальной подготовки, которая должна дать будущему или действующему судье знания и навыки, необходимые для реализации его профессиональных задач, многие эксперты подчеркивают, что правосознание судей зависит также от связей судейского корпуса с юридической профессией в целом. Во время пленарного заседания Общественной палаты было неоднократно отмечено, что негативное влияние на качество судейского корпуса оказывает практика квалификационных комиссий и иных органов, участвующих в процессе отбора и назначения судей. Эксперты указывали, что на должности судей практически никогда не назначаются лица, имеющие опыт работы в адвокатуре. Судейский корпус в значительной степени формируется из бывших сотрудников правоохранительных органов, которые даже после прохождения курсов подготовки к отправлению правосудия, могут сохранять естественный для правоохранительных органов обвинительный уклон. Это, в свою очередь, не позволяет им в полной мере обеспечивать закрепленный в российском законодательстве принцип состязательности сторон, особенно когда речь идет о рассмотрении уголовных дел. Эксперты отмечают необходимость изменения практики отбора и назначения судей с тем, чтобы привлекать в судейский корпус больше специалистов, имеющих опыт работы в адвокатуре. Различные эксперты сходятся в том, что немаловажным способом повышения качества судопроизводства является создание специализированных судов или, как переходный вариант, - создание специализированных коллегий и судебных составов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Введение специализации (по административным, трудовым, семейным и иным вопросам) позволит судьям накапливать опыт и навыки, необходимые для качественного рассмотрения наиболее сложных вопросов. При этом отмечается, что для создания системы специализированных судов в первую очередь потребуется усилия законодательной власти, которая должна будет пересмотреть весь комплекс законов, касающихся судоустройства страны. Третье направление – повышение эффективности механизмов идентификации и устранения судебных ошибок и необоснованных и незаконных судебных решений. Реализация этой цели требует изменения практики судебных органов, особенно тех, кто рассматривает жалобы на решения судов первой инстанции. Суды, осуществляющие рассмотрение кассационных и надзорных жалоб, должны более тщательно исследовать и анализировать аргументы, приводимые в жалобах сторон процесса. Одновременно необходимо предоставить сторонам судебного процесса и вышестоящим судебным инстанциям возможность дать объективную и взвешенную оценку законности процедур, происходивших в суде первой инстанции, и вынесенного в результате этих процедур судебного решения. Это требует от судов первой инстанции большей тщательности в мотивировке своих решений. Представляется, что скорректировать подходы к мотивировке судебных решений можно при помощи разработки принципов и стандартов обоснования судебных решений. Одновременно необходимо обеспечить точную фиксацию хода разбирательства в суде первой инстанции, а также в кассационном суде. Эксперты полагают, что для этого следует использовать современные технические средства, например, такие как аудиозапись. Тем не менее, значительная часть правоведов и практикующих юристов считают, что наиболее действенным способом совершенствования механизма выявления и устранения судебных ошибок станет создание апелляционной процедуры в системе судов общей юрисдикции. Четвертое направление – укрепление гарантий независимости судей и повышение их подотчетности обществу. Анализируя полемику вокруг норм, касающихся 19 статуса судьи, можно отметить, что до настоящего времени в России не сложились механизмы, позволяющие обеспечить подотчетность судей перед обществом без подрыва гарантий защиты судей от давления (со стороны частных лиц и организаций, органов власти и собственных коллег). Очевидно, что поиск оптимального соотношения между гарантиями независимости и гарантиями подотчетности и должны стать основным направлением совершенствования судебной системы на ближайшее время. Тем не менее, многие эксперты сходятся в том, что необходимо принимать меры по уточнению процедур работы квалификационных коллегий судей и повышать прозрачность и открытость этих процедур для общества. В частности, предлагается предоставить гражданам, жалующимся на нарушения со стороны судей, возможность непосредственно изложить свои доводы членам квалификационной коллегии, а также возможность присутствовать во время рассмотрения их жалоб коллегией. Не менее важно уточнить основания для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности, чтобы исключить произвол при принятии таких решений. Также предлагается принять меры для изменения роли председателей судов с тем, чтобы вместо контроля за содержанием выносимых конкретными судьями решений, председатель ограничивался лишь организационными функциями. В частности, рекомендуется ввести принцип сменяемости и выборности председателей судов. Рассматривая предложения по совершенствованию судебной системы важно помнить, что судебные органы существуют не сами по себе, а в более широком контексте. Например, на эффективность судопроизводства существенно влияет качество работы правоохранительных органов, поскольку именно эти структуры поставляют суду информацию, на основании которой он принимает решения. По этой причине реформирование судебной системы должно идти в связи с возобновившимся реформированием правоохранительных органов. 20 Состояние российской правоохранительной системы и ее реформирование Основные проблемы правоохранительных органов Системные изменения, произошедшие в стране в постсоветское время, повлияли не только на формирование нового политического режима и социально-экономического состояния, но и способствовали возникновению нового типа общества. Постсоветское общество в полной мере испытало на себе все последствия становления новой государственности, выработало в себе механизмы адаптации и интеграции к изменившимся условиям жизни и столкнулось с рядом социальных проблем принципиально нового свойства. В ряду этих проблем находится преступность и, в целом, изменившаяся криминогенная ситуация во многих регионах России. Правоохранительные органы в своей деятельности по противодействию преступности и обеспечению безопасности общества и государства вынуждены были «на ходу» разрабатывать новые практики работы, соответствующие возникшим типам девиаций в обществе. Необходимость разработки новых подходов в правоохранительной политике продолжает оставаться крайне насущной и сейчас, что обусловлено динамичным развитием общества и преступности, а также тем, что правоохранительные органы работают в новой системе соционормативной регуляции в обществе. Тем не менее, предпринятые государством меры по реформированию милиции – органа, оказывающего существенное влияние на повседневную жизнь граждан, - не привели к существенным изменениям в устройстве и порядке работы этого института. Цели, методы и практики работы милиции изменились незначительно, что не позволяет им в полной мере соответствовать потребностям общества в устойчивых гарантиях безопасности личности и имущества. Сохраняющийся высокий уровень недоверия со стороны граждан к милиции указывает на то, что современная милиция пока еще не в полной мере соответствует запросу общества и государства на динамичное развитие. Задача по созданию современных правоохранительных органов, пользующихся доверием граждан, осознается МВД и определяет направления и содержание реформирования правоохранительных органов. В настоящее время МВД России наметило и осуществляет комплекс мер по реформированию системы органов внутренних дел с целью «решения задачи возвращения доверия граждан к милиции; обеспечения соответствия деятельности органов внутренних дел реалиям дня; адекватного реагирования на происходящие в обществе коллизии, связанные с обострением криминогенной обстановки»27. Залогом нормального существования любого государства является обеспечение безопасности, защита прав граждан и правопорядка. Комплекс проблем, который испытывают правоохранительные органы, создает значительные трудности для становления нового качества профессионализма, внедрения в своей деятельности устойчивых практик соблюдения прав граждан, повышения эффективности работы. Основное внимание в настоящем докладе будет уделено милиции. Во-первых, милиция несет основную нагрузку по поддержанию общественного порядка и защите жителей страны от преступлений. Во-вторых, сотрудники милиции чаще представителей 27 Выступление начальника Главного организационно-инспекторского управления МВД РФ, кандидата юридических наук генерал-лейтенанта милиции Александра Бокова / Газета «Щит и меч». http://www.mvd.ru/press/interview/1399/?print 21 других правоохранительных органов вступают в контакт с гражданами от лица государства и, тем самым обуславливают формирование образа власти в общественном мнении. Втретьих, в отличие от других правоохранительных органов, органы внутренних дел практически не были затронуты процессом реформирования. Это привело к накоплению большого количества правовых и управленческих проблем, приводящих к снижению эффективности работы милиции и негативно влияющих на функционирование других правоохранительных органов и судебной системы, что, в свою очередь, не позволяет в полной мере реализовать на практике меры, принятые в рамках судебно-правовой реформы. Кроме того, именно милиции следует уделить пристальное внимание, потому что этот государственный институт вызывает наибольшие опасения и тревогу у граждан и пользуется по сравнению с другими государственными органами наименьшим доверием со стороны общества. По последним по времени социологическим данным, уровень доверия общества к милиции находится на критически низкой отметке 1. Материально-техническое обеспечение милиции Основная нагрузка по обеспечению правопорядка и по противодействию преступности ложится на районные отделы милиции – низовые подразделения, отвечающие за вверенные им участки работы. Сотрудники милиции, работающие в райотделах, несут повседневные обязанности по исполнению служебных задач, возложенных на них территориальными и региональными управлениями. При этом оснащение, материальное обеспечение потребностей райотделов, техническая поддержка работы во многих районных отделах милиции не всегда соответствуют должному уровню. Объем финансирования органов внутренних дел формируется из нескольких источников. Криминальная милиция финансируется из федерального центра, милиция общественной безопасности – из регионального и местного бюджетов. Разница источников финансирования на практике может создавать ситуацию, когда обеспечение различных подразделений милиции может существенно различаться. Наиболее резко эта разница проявляется в экономически слабых регионах. Наибольшие проблемы с материально-техническим обеспечением испытывают низовые подразделения. По материалам межрегионального исследования Центра «Демос»28 (г. Москва) известно, что районные отделы работают при дефиците техники, мебели, служебных машин, расходных материалов и др. В частности, участковые милиции, которые приняли участие в исследовании, указывали на то, что в отсутствии служебного транспорта они не могут оперативно и своевременно реагировать на вызовы и обращения граждан, инспектировать участки. Особенно сложная ситуация складывается в сельских районах, которые большие по площади, но малолюдные. При этом участки формируются по числу жителей, а не по площади территории. На практике иногда участки, вверенные одному участковому уполномоченному, занимают огромную площадь, что в отсутствии служебного транспорта приводит к тому, что участковый не может успеть отреагировать на вызовы, и обращения граждан оказываются проигнорированными либо на них реагируют несвоевременно. В частности, об этом говорилось во время вручения участковым милиционерам ключей от новых служебных автомобилей в Амурской области.29 Проблемы возникают с оборудованием рабочих мест компьютерной техникой. Иногда сотрудники милиции вынуждены на собственные средства приобретать поддержанную технику с тем, чтобы обеспечить себе необходимые условия работы. Практика, когда внутри 28 Материалы исследования Центра «Демос» размещены на Интернет-странице по адресу: www.demoscenter.ru 29 По материалам газеты «Щит и меч». http://www.simech.ru/index.php?id=3856 22 райотделов формируется неформальный денежный фонд на покрытие срочных и основных нужд отделов – нередка в регионах России. Известно, что таким образом приобретаются необходимая мебель, компьютеры30. Определенную помощь милиции оказывают бизнес-структуры в регионах. В частности, на средства предпринимателей закупается необходимая техника, служебный транспорт. Например, для участковых Амурской области служебные машины были закуплены обществом с ограниченной ответственностью «КанАвтоВАЗ»31. Это существенно помогло областным отделам милиции, но не может решить полностью проблемы служебного транспорта районных отделов милиции. Развитие инфраструктуры районных отделов влияет на эффективность работы сотрудников милиции. На это, в частности, указывают руководство МВД, подчеркивая, что хорошее оснащение отделов оказывает серьезное влияние на качество работы милиции. Но пока еще продолжает сохраняться ситуация, когда часть проблем решается за счет внешних для МВД источников, а противодействовать преступности приходится с привлечением личных средств сотрудников милиции. Объективные трудности, связанные с объемом доступных финансовых ресурсов, не позволяют своевременно решать накопившиеся проблемы органов внутренних дел, что сказывается на повседневной работе милиции и неблагоприятным образом влияет на эффективность ее работы. Помимо недостатка материально-технического обеспечения, зачастую сами отделы внутренних дел размещаются в старых зданиях, не приспособленных для организации служебных помещений в соответствии с современными требованиями. В частности, кабинеты психологической разгрузки, которые должны быть оборудованы в отделах милиции, пока еще в некоторых регионах не созданы из-за отсутствия свободных помещений. Исследование, проведенное Центром «Демос» в пяти регионах России, зафиксировало, что в большинстве случаев такие кабинеты отсутствуют, а психологи вынуждены работать с личным составом в любых высвобождающихся помещениях 32. Все это создает серьезные трудности с развитием психологической работы в отделах милиции и налаживанием систематической работы по психологическому сопровождению сотрудников милиции. Отметим, что нехватка помещений продолжает оставаться одной из основных проблем органов внутренних дел. Иногда возникают ситуации, когда отделы вынуждены продолжительное время работать во временно предоставленных помещениях, организуя свою деятельность в пределах ограниченных ресурсных возможностей. В частности, в Республике Чувашия районный отдел внутренних дел получил новое здание после пожара только по прошествии 9 лет33. Финансирование органов внутренних дел, осуществляемое из федерального центра, происходит по жесткой системе покрытия основных расходов. Из федерального центра поступают средства на заработную плату, обеспечение работы милиции, обеспечение работы 30 По материалам исследования Центра «Демос» по теме «Реформа правоохранительных органов», проведенного в 8 регионах страны: Красноярский край, Алтайский край, Пермский край, Республика Коми, Республика Адыгея, Тверская область, Нижегородская область, Свердловская область. Адрес Центра «Демос» www.demos-center.ru 31 Лучшие участковые Амурской области получили ключи от новых служебных автомобилей / http://www.simech.ru/index.php?id=3856 32 Информация экспертного опроса психологов и начальников районных отделов внутренних дел. Экспертный опрос был проведен в рамках исследования «Ветераны Чечни в современной России» Центра содействию проведению исследований гражданского общества «Демос» в Тверской, Нижегородской областях, в Республиках Коми и Адыгея, в Алтайском крае. Результатами исследования опубликованы в книге «Милиция между Россией и Чечней. Ветераны конфликта в российском обществе», М. 2007, а также на странице проекта в Интернете по адресу www.demos-center.ru 33 У Ядринской милиции новоселье / Газета «Щит и меч», http://www.simech.ru/index.php?id=4484 23 технических служб милиции и т.д. Закрепленные статьи расходов могут быть потрачены только на указанные цели. Но не всегда актуальные для конкретного отдела милиции вопросы финансового обеспечения совпадают с закрепленными статьями расходов. В итоге, может складываться ситуация, когда средства имеются, но потратить их на насущные потребности милиции – невозможно. Утвержденный порядок финансирования в минимальной степени учитывает специфику на местах и это создает дополнительные сложности начальникам отделов внутренних дел и вынуждает их прикладывать серьезные усилия для обеспечения нормальной работы вверенных им отделов милиции. 2. Проблема разработки приоритетов управления в деятельности органов внутренних дел Комплекс материально-технических, финансовых проблем органов внутренних дел снижает функциональность милиции и отвлекает от выполнения основных задач милицейской службы – противодействие преступности и ее профилактики. Разница в экономическом, социальном и криминальном состоянии регионов России настолько велика, что должна сохраняться возможность учитывать при разработке приоритетов правоохранительной деятельности не только факторы, имеющие значение для страны, но и факторы, значимые с точки зрения местных специфик. Только учитывая все факторы, влияющие на уровень и характер противоправной активности, милиция может надлежащим образом распределять усилия по обеспечению безопасности. В настоящее время процесс определения приоритетных направлений работы органов внутренних дел не позволяет с должной степенью дифференцированности подходить к постановке задач перед милицейскими подразделениями на местах. Приоритеты в деятельности органов внутренних дел разрабатываются на федеральном уровне. Направления работы определяются Президентом страны и Министром внутренних дел, а региональное руководство контролирует их реализацию. Начальники на местах указывают, что направления деятельности подразделений зависят в первую очередь от задач, сформулированных министром, во вторую очередь от задач, поставленных руководством ГУВД, и только в последнюю очередь – от ситуации в районе. Система отчетности и оценки работы подразделений милиции Существенным элементом системы управления органов внутренних дел является система отчетности, которая формирует систему оценки деятельности милицейских подразделений и определяют характер каждодневной работы милицейской службы. Действующая система оценки (система отчетности) строится на статистических данных и количественных показателях работы милиции. Преимуществом количественных показателей является то, что они позволяют оценить работу милиции в совокупности по всей стране, следить за динамикой развития ситуации, являются наиболее общими индикаторами состояния дел с преступностью. Кроме того, количественные показатели проще в учете и анализе. Качественные показатели работы милиции не используются в действующей системе оценки. 23 ноября 2002 г. Министр внутренних дел издал Приказ № 1150, который, как ожидалось, должен был коренным образом изменить систему оценки работы милиции и утвердить качественные параметры оценки, введя в систему отчетности оценки общественного мнения о работе милиции. Но в приложении к приказу отсутствует регламентация порядка замера и использования общественного мнения для оценки. 24 Фактический отказ от качественных показателей оценки работы милиции серьезно влияет на мотивацию милиционеров к профессиональному выполнению своих задач, а приоритет количественных показателей способствует работе по несложным преступлениям. Дело в том, что при количественной системе оценки раскрытие сложного преступления приравнивается к раскрытию простого. При этом силы и время, потраченные на раскрытие сложного преступления, - не учитываются. При такой системе работающие на местах люди стремятся добиваться хороших показателей за счет работы с более простыми делами. Кроме того, хорошие показатели при отсутствии ресурсов достигаются так же за счет минимизации усилий по работе с каждым конкретным нарушением или преступлением. Очень часто это происходит за счет неисполнения или формального исполнения процедур, призванных гарантировать права и свободы человека. Например, вместо реального разъяснения задержанному его прав, сотрудники милиции дают ему подписать бумагу, где эти права перечислены.34 На настоящий момент количественные показатели оцениваются в динамике. Сотрудники милиции выстраивают свою работу так, чтобы в отчетном периоде достичь необходимых показателей и обеспечить динамику показателей в нужном направлении. Т.е. если показатели недостаточны, то их пытаются повысить всеми доступными средствами. Если обстановка на вверенном участке такова, что преступлений и правонарушений больше, чем необходимо для обеспечения нужных показателей, то тогда преступления и правонарушения могут быть проигнорированы. Такую ситуацию проиллюстрировали милиционеры, участвовавшие в исследовании Центра «Демос». «В прошлом году было выявлено 3000 административных правонарушений. Проблемы были с кадрами: не хватало сотрудников ППС, участковых. А в нынешнем году за 9 месяцев выявлено уже 4,5 тысячи. И никто не напрягался особо. И им сейчас клич бросили. Не больше одного протокола в день. Иначе если будет спад – с нас спросят». В СМИ также получили широкое освещение случаи фальсификации сотрудниками милиции административных правонарушений. В стремлении обеспечить нужные показатели работы, некоторые сотрудники ГИБДД выписывали штрафы людям, выбирая их в телефонном справочнике35. Количественный учет работы милиции необходим для получения информации о состоянии дел с преступностью. Но учет количественных показателей и заданная им динамика не должны становится основным инструментом оценки деятельности органов внутренних дел. Иначе такая отчетность перестает быть адекватным способом учета реальной криминогенной ситуации и провоцирует сотрудников органов внутренних дел на работу по обеспечению показателей вместо реального обеспечения общественной безопасности. Права граждан на безопасность и защиту от преступности остаются уязвимыми. Необходимо разрабатывать систему учета качества и содержания работы милицейских подразделений, которая предоставляла бы информацию об объеме потраченных усилий, о специфике дел, которыми заняты специалисты органов внутренних дел и т.п., позволяющую оценить реальный вклад милицейских подразделений в дело противодействия и профилактики преступности. Кроме того, сохранение действующей системы оценки демотивирует сотрудников милиции и разочаровывает в своей профессии. «Эти всякие цифры – не о чем. Когда ты 34 Материалы интервью с рядовыми сотрудниками милиции, проводившихся в рамках исследовательских проектов Центра «Демос». 35 Оштрафовать невидимку. Российские автоинспекторы стали наказывать несуществующих водителей / Новые Известия. 7 марта 2007 г. http://www.newizv.ru/news/2007-03-07/64921/ 25 работаешь совсем в других условиях и понимаешь, что половина из этих цифр – дутые, то никакого интереса к борьбе с преступностью нет»36. 3. Положение рядовых милиционеров и проблема кадров в милиции Работа на показатели отчетности в сочетании с дефицитом ресурсов для выполнения задач, стоящих перед милицейскими подразделениями, формирует контекст, в котором работают сотрудники милиции. Заработная плата милиционеров остается невысокой, а в сравнении с заработной платой сотрудников других правоохранительных ведомств является самой низкой. Зарплата милиционеров должна быть не только сопоставима с зарплатами сотрудников других правоохранительных ведомств, но и компенсировать интенсивность труда и опасный характер работы. Но пока еще в большинстве регионов страны уровень зарплаты милиционеров остается низким. Низкий и неадекватный размер оплаты труда воспринимается как проблема не только самими милиционерами, но и руководством регионов. В частности, губернатор Калужской области Анатолий Артамонов отметил, что уровень заработной платы сотрудников органов внутренних дел «опасно низок». При этом глава Калужской области подчеркнул, что видит свою ближайшую задачу в том, чтобы сделать заработную плату милиционеров, как и учителей, и врачей, не ниже средней по области, уровень которой составляет 11 тысяч рублей»37. Таким образом, средняя заработная плата сотрудника милиции в Калужской области не достигает 11 тыс. рублей. Очевидно, что такое вознаграждение за труд не может мотивировать сотрудников милиции в добросовестному исполнению своих задач, в том числе к неукоснительному соблюдению прав граждан. При минимальном наборе необходимых средств в отделах милиции, скудном обеспечении рядовой сотрудник должен каждодневно выполнять свои обязанности, получая за это маленькую зарплату. Обязанности рядового превращаются для него в сверхзадачи, решение которых становится неотъемлемой частью повседневности. Люди, на которых возложена задача по противодействию преступности, работают на пределе своих возможностей. В результате органы внутренних дел теряют конкурентоспособность на рынке труда. Молодые специалисты, получившие образование в учебных заведениях МВД, не склонны рассматривать работу в милиции в качестве профессионального выбора. Многие «срывают погоны» и уходят в частный сектор. Нежелание молодых дипломированных специалистов работать в милиции не позволяет развивать и укреплять профессионализм современной милицейской службы. Проблема профессиональных кадров продолжает оставаться одной из наиболее острых в милиции. В начале-середине 90-ых гг., когда органы внутренних дел, как и другие государственные структуры, работали в ситуации социально-экономической напряженности, острого дефицита всех ресурсов, задержек выплаты зарплаты и т.п., многие высококвалифицированные специалисты уволились из милиции, в том числе, не желая работать в маргинализирующейся системе. Сейчас сохраняются сложности с формированием нового профессионального ядра во многих подразделениях. Основная причина – высокая ротация кадров. Руководители 36 По материалам исследования Центра «Демос» по теме «Реформа правоохранительных органов», проведенного в 8 регионах страны: Красноярский край, Алтайский край, Пермский край, Республика Коми, Республика Адыгея, Тверская область, Нижегородская область, Свердловская область. Адрес Центра «Демос» www.demos-center.ru 37 По материалам пресс-службы УВД по Калужской области / Газета «Щит и меч» http://www.simech.ru/index.php?id=4313 26 подразделений правоохранительных органов отмечают, что для формирования профессионального ядра внутри отделений требуется, чтобы сотрудники работали в нем как минимум восемь лет. Сейчас же средний срок службы сотрудника составляет 3-4 года. За такой период сотрудники не успевают закрепить свои профессиональные навыки и тем более передать опыт другим. В результате профессиональное ядро милиции существенно сократилось, а институт наставничества претерпел серьезные изменения в худшую сторону. Новые кадры проходят специальную подготовку на базе учебных заведений МВД. Большинство рядовых сотрудников милиции отучились в школах милиции, где в рамках обучения преподаются правовые и практические знания, организована огневая подготовка. При этом основная часть обучения отводится огневой подготовке. По мнению самих сотрудников милиции, обучение в школах милиции является недостаточным, и они хотели бы получать больше правовых знаний и конкретных практических навыков38. Наиболее сложная ситуация складывается тогда, когда молодые сотрудники приходят на работу в милицию. Многие из них вынуждены «на ходу» усваивать практические навыки работы и самостоятельно изучать правовые и нормативные акты. В отсутствии эффективного института наставничества и недостаточности правовой подготовки в учебных заведениях МВД адаптация молодых сотрудников к работе в милиции затруднена, и они, по большей части, усваивают самые общие навыки работы, позволяющие обеспечить показатели, но не приводящие к росту профессионализма, предъявляемому современной милиции. Сотрудники милиции по большей части учатся в процессе работы, самостоятельно или при помощи коллег. Самообразованием занимаются в той степени, в которой чувствуют в этом необходимость. Самостоятельная оценка своей профпригодности, в том числе уровня правовых знаний, противоречит самому принципу государственной службы, подразумевающий существование профессиональных стандартов. Невысокий уровень правовой и профессиональной подготовки оказывает влияние не только на качество работы милиции с гражданами, но и сказывается на уровне правовой защищенности милиционеров. Права сотрудников милиции плохо защищены, в том числе право на адекватную компенсацию труда. Рядовой сотрудник милиции находится в сильной зависимости от начальствующего состава. На практике именно от руководителя зависит размер оплаты труда сотрудника. Установленный порядок оплаты труда состоит из двух частей: фиксированной ставки, размер которой определяется штатным расписанием, и разнообразными дополнительными выплатами (премиями, материальной помощью и пр.). По различным данным доплаты составляют от 30 до 60 процентов ежемесячного дохода сотрудников милиции.39 При этом надбавки – это не разовые выплаты, а постоянная составная часть зарплаты рядового сотрудника. Решение о выплате надбавок конкретному сотруднику определяется руководителем. Порядок принятия таких решений непрозрачен. В результате, доход конкретного сотрудника милиции зависит от расположения к нему руководства. Таким образом, сотрудник вынужден добиваться этого расположения доступными ему способами. Находясь в зависимости от руководителя, добиваясь его расположения, сотрудники правоохранительных органов склонны без критики, беспрекословно исполнять его приказы, даже те, которые противоречат требованиям законодательства. Ситуацию усугубляет упоминавшаяся выше низкая правовая грамотность сотрудников, которая приводит к их правовой уязвимости, а также, в частности, не позволяет им оценить законность отдаваемого приказа. В случаях, когда незаконность приказа очевидна, сотрудник на практике часто не может отказаться от его выполнения, не только по причине зависимости от руководства, но и 38 Материалы интервью с сотрудниками милиции, принявших участие в исследованиях Центра «Демос». Материалы интервью с рядовыми сотрудниками милиции, проводившихся в рамках исследовательских проектов Центра «Демос». 39 27 потому, что существующие механизмы правовой защиты лиц, отказавшихся от исполнения незаконного приказа, несовершенны. Получается, что, идя на выполнение незаконного приказа, сотрудник правоохранительных органов только усиливает свою зависимость от начальствующего состава, которое с этого момента получает возможность определять не только зарплату подчиненного, но и то, будет ли он подвергнут ответственности. Рядовые сотрудники милиции не скрывают своей зависимости от руководства. Ряд сотрудников милиции отмечают, что за каждым сотрудником числятся нарушения, за которые они могут быть уволены или даже подвергнуты уголовной ответственности, и что начальство всегда может воспользоваться этим против сотрудника, ставшего неугодным. 40 Примечательно, что сотрудники милиции, осужденные за должностные преступления, при опросе, специально проведенном исследовательскими центрами МВД, в половине случаев говорили, что те преступления, за которые они были осуждены, являются весьма распространенными. При этом 70% опрошенных работающих сотрудников милиции ответили, что допускали и допускают такие нарушения законности, за которые другие их коллеги были осуждены41. Выполняя беспрекословно приказы начальства, сотрудник правоохранительных органов рассчитывает на то, что руководство, в свою очередь, не будет обращать внимание на нарушения, которые он допускает в повседневной работе. А это означает постоянное воспроизводство практик, негативно сказывающихся на ситуации с правовым положением рядового сотрудника и с соблюдением прав граждан в деятельности милиции. Правовая уязвимость сотрудников милиции, отсутствие эффективной системы правовой защиты не позволяет им уверенно себя чувствовать в профессиональной жизни, выстаивать карьеру и в конечном итоге, в сочетании с требованиями обеспечивать показатели, демотивирует к профессиональному росту. Проблема невысокого уровня правовых знаний и, в целом, профессионализма сотрудников милиции, известна как руководству правоохранительных органов, так и гражданам. Опросы граждан, которые регулярно проводят социологические центры, фиксирует низкий уровень оценок качества работы милиции, а среди требований, которые граждане предъявляют милиции, присутствует запрос на рост профессионального уровня милиционеров. Опрос граждан 8 регионов, который проводил Центр «Демос»42, показал, что большинство граждан, поддерживающий идею реформирования милиции, видят одной из целей этой реформы повышение уровня профессионализма сотрудников милиции. Кроме того, недостаток профессионализма рассматривается в качестве одной из причин нарушения прав граждан со стороны сотрудников милиции. Действительно, одной из причин нарушения прав граждан со стороны милиционеров является неподготовленность милиционеров в правовом отношении. Более того, основная задача, которая ставится перед сотрудниками милиции, концентрирует все их силы на противодействие преступности. При этом соблюдение прав граждан, в том числе задержанных, превращается на практике во второстепенную задачу по сравнению с задачей раскрытия преступлений. 40 Из интервью с рядовыми сотрудниками милиции, проводившихся в рамках исследовательских проектов Центра «Демос». 41 Анонимный опрос действующих и осужденных сотрудников милиции, проведенный силами исследовательских центров МВД. Опубликовано в статье Варыгина С.М. Личность преступника в погонах. Современное право №6, 2003 г. 42 Результаты опроса размещены на сайте Центра «Демос». 28 Влияние командировок в Чеченскую Республику на профессионализм сотрудников милиции и кадровые проблемы в милиции Проблемы должной мотивации к добросовестному выполнению своих обязанностей по обеспечению общественной безопасности, а также роста профессионализма в милиции усугубляются после выполнения задач в Чеченской Республике. Проблема конфликта в Чечне пока еще не решена. В СМИ с определенной периодичностью появляются сообщения о гибели в Чечне милиционеров и омоновцев из регионов. В конце прошлого года погибли милиционеры из Мордовии43, уже в этом году стало известно об обстреле контрольно-пропускного пункта (КПП) и ранении троих омоновцев из Вологодской области, которые служили на этом КПП44. Таким образом, восстановление республики сопровождается открытыми боестолкновениями и о полной нормализации обстановки говорить преждевременно. Поэтому практика командирования милиции из регионов России будет сохраняться. Опыт, который приобретают милиционеры в «горячей точке», резко отличается от привычного круга обязанностей, которые сотрудники милиции выполняют в своих регионах. Во время командировки большая часть сотрудников органов внутренних дел посменно несет дежурство на блок-постах или других объектах. Эти обязанности не требует оформления процессуальных документов, выстраивания отношений с гражданами и пр. и по сравнению с обязанностями в регионе - более простые и однообразные, хотя сопряженные с другим уровнем опасности. Срок командировки длится полгода и за это время сотрудник, командированный в Чечню, в значительной степени теряет навык повседневной работы в отделе. Специалисты органов внутренних дел, командированные на Северный Кавказ, в силу особенностей обстановки в Чечне и на Северном Кавказе, не всегда могут должным образом применять свои навыки. Возникает ситуация, когда эти навыки в силу ограниченной применимости, забываются. Помимо этого отделы милиции в регионах остаются на продолжительное время без ведущих специалистов, которые не только незаменимы из-за своей квалификации, но и включены в подготовку новых сотрудников. Необходимость ездить в Чечню создает дополнительные сложности в передаче опыта молодым сотрудникам. Кроме того, отправляя личный состав милиции в Чечню, руководство МВД не предприняло эффективных мер для восполнения недостающих людских ресурсов в отделах и подразделениях милиции. Объем задач не уменьшается, каждый сотрудник органов внутренних дел получает дополнительные обязанности. За счет увеличения нагрузки на отдельного человека решалась проблема своевременного выполнения задач, стоящих перед милицией. В такой ситуации это может приводить к ухудшению качества работы милиции. По мнению ряда психологов МВД, после возвращения из полугодичной командировки милиционеры нуждаются в более продолжительном периоде адаптации, соразмерном периоду командировки. Длительное время нахождения в Чечне оказывает влияние на формирование профессионального типа поведения. Уметь быстро среагировать на внештатную ситуацию, свыкнуться с оружием и его применением – качества, которые возникают в среде командированных милиционеров. Эти навыки могут пригодиться в дальнейшей работе в регионе: милицейская служба сопряжена с опасностями и рисками для жизни. Но «обстрелянность» милиционеров мешают адекватно оценивать степень опасности ситуаций во время выполнения служебных заданий уже в регионе, соизмерять свои действия с условиями мирной жизни. 43 http://www.info-rm.com/ru/news/news_detail.php?ID=14966 или статья «Засада в горах» в газете «Время новостей» №206 от 9 ноября 2006 года. 44 http://kavkaz.strana.ru/news/304203.html. 29 При этом действующие правила относительно реабилитации не предполагают программ по профессиональной переподготовки и реинтеграции. Задачи службы в отделах и подразделениях милиции требуют скорейшего выхода милиционеров на работу. Ситуация, когда милиционеры по истечении 10 дней после возвращения из Чечни выходят на работу – нередка. Заступая на службу, милиционер может опираться на помощь сослуживцев и рассчитывать на понимание со стороны руководства. При этом коллектив отдела может измениться - в милиции сохраняется текучка кадров, - нормативная база также претерпела изменения. Все вместе существенно затрудняет процесс профессиональной адаптации и в крайних случаях может приводить к дисквалификации. Психологическая помощь, направленная на удовлетворение реальных потребностей милиционеров, реабилитация, основанная именно на психологических техниках работы, находятся в стадии становления. Психологическая служба создавалась недавно, и пока сами психологи, работающие в подразделениях и отделах милиции, чувствуют себя неуверенно при контакте с милиционерами, вернувшимися из «горячих точек». Отсутствие должного уровня подготовки в сочетании с дефицитом, как знаний, так и практики мешает психологам не только эффективно работать с милиционерами, но и делает невозможным накопление качественного профессионального опыта. Психологи подразделений и отделов милиции структурно относятся к управлениям кадров, и это во многих случаях приводит к кризису психологической работы с ветеранами конфликта. По должности психологи одновременно являются инспекторами по кадрам, т.е. специалистами, контролирующими состояние кадрового состава в милиции. Соответственно, ветераны в первую очередь воспринимают психолога не как специалиста, который может помочь снять психологические проблемы, а как инспектора, который выносит оценку его состояния на пригодность к работе в милиции. И ветераны обоснованно не стремятся рассказывать о своих проблемах психологического плана человеку, который может повлиять на их карьеру в органах внутренних дел. Сейчас реабилитация, доступная для вернувшихся из командировок милиционеров, не отвечает потребностям ветеранов и не решает всего комплекса проблем, возникающих после опыта «горячей» точки. Программы профессиональной переподготовки должны стать частью реабилитационных программ, адресованных ветеранам конфликта и их семьям. Семьи сотрудников милиции Уязвимое положение рядовых сотрудников милиции усугубляется материальнобытовой неустроенностью большинства рядовых милиционеров и их семей. При этом благополучная семейная ситуация создает предпосылки для эффективной работы сотрудника милиции. Необходимо отметить, что многие сотрудники милиции изначально пошли на службу в правоохранительные органы, потому что в условиях безработицы, которую до сих пор не удалось преодолеть во многих российских регионах, устройство на службу в милицию было наиболее доступным способом решить проблему материального благополучии семьи. Семейная жизнь сотрудников милиции складывается по-разному. Служба в милиции зачастую требует полной вовлеченности сотрудника, превращается в образ жизни. Перегрузки, ненормированный рабочий день и другие особенности службы не позволяют сотрудникам милиции в полной мере вести семейный образ жизни. Практика командирования милиционеров в «горячие точки» еще в большей мере подрывает стабильность семей ветеранов, т.к. с 2002 года срок командировки увеличен до полугода, и программы посткомандировочной реабилитации и адаптации милиционеров не приводят к восстановлению нормальных семейных отношений. По материалам исследования Центра «Демос», до 80% семей ветеранов боевых действий распадаются. 30 Кроме того, уровень жизни многих семей рядовых сотрудников милиции сохраняется на низком уровне. Во-первых, заработная плата милиционеров позволяет покрывать только самые необходимые расходы семьи, и явно недостаточна для полноценной семейной жизни, поддержки образования и развития детей, семейного отдыха, а также благоустройства жилищных условий. В целом, многие семьи милиционеров испытывают проблемы, связанные с нехваткой финансовых средств. Во-вторых, многие семьи сотрудников милиции не имеют приемлемого жилья и страдают от тяжелых жилищных условий: не имеют собственного жилья и вынуждены снимать квартиру или жить в общежитии, или теснятся в маленькой квартире с другими родственниками, или не могут накопить средства для ремонта и приведения в порядок имеющейся жилплощади. Например, большая часть личного состава ОМСН Алтайского края проживает в общежитиях, такая же ситуация в Республике Коми, в Тверской области и ряде других регионов. Пока еще предоставление квартир сотрудникам милиции остается редкостью, и многим приходится находить различные способы, чтобы улучшить жилищные условия. В частности известно, что многие сотрудники милиции соглашались на командировки в Чеченскую Республику из соображений в дальнейшем купить на заработанные деньги квартиру. Такая мотивация к поездке была особенно актуальна, когда выплачивали так называемые «боевые». Из-за разных источников финансирования органов внутренних дел может складываться ситуация, когда сотрудники криминальной милиции, финансируемой федеральным центром, квартиры получают, так как эти ведомственные дома построены федеральным центром, а сотрудники того же районного отдела милиции, но из подразделения милиции общественной безопасности, такой возможности не имеют, так как зависят от строительства домов из региональных и местных бюджетов. В частности, такая ситуация была зафиксирована в Республике Адыгея. Ветеран «горячей точки» - сотрудник милиции отметил, что «воевали все вместе и в Чечне под обстрелами вместе были, только они квартиры получают, а мы нет»45. Все это создает неблагоприятный климат в коллективе отдела внутренних дел, демотивирует сотрудников милиции к добросовестному исполнению своих задач и способствует маргинализации сотрудников милиции общественной безопасности. Ситуация усугубляется тем, что в постсовесткое время фактически перестали строить жилье для милиционеров не только на средства региональных бюджетов, но и федерального центра, тем самым было фактически прекращено предоставление квартир очередникам из числа милиционеров. Например, в Магадане впервые за 15 лет был сдан в эксплуатацию дом. Строительство дома велось с 1993 года, финансирование производилось исключительно за счёт средств федерального бюджета. Как сообщает милицейское издание «Щит и Меч», 28 семей милиционеров получили квартиры. Для того чтобы этот дом достроить и предоставить жилье милиционерам, УВД области пришлось прикладывать настойчивые усилия по привлечению недостающих средств из федерального бюджета46. Бытовая неустроенность многих рядовых милиционеров, низкий уровень дохода, не позволяющий в полной мере обеспечивать благополучие семей, напряженная работа с неустойчивыми гарантиями профессионального положения и роста делают рядовых сотрудников уязвимыми в социальном отношении. Последнее обстоятельство в значительной мере влияет на качество и эффективность работы рядовых сотрудников и на уровень соблюдения прав граждан в их повседневной деятельности. При этом именно 45 Информация исследования Центра «Демос» «Ветераны Чечни в современной России». (Интервью с ветераном боевых действий. Республика Адыгея. 2006). 46 http://www.simech.ru/index.php?id=4098 31 рядовые милиционеры являются теми представителями правоохранительных органов, с которыми чаще всего приходится иметь дело гражданам. *** Уязвимое правовое и социально-экономическое положение рядовых сотрудников милиции в сочетании со сложными условиями труда, зависимостью от начальства делает работу в органах внутренних дел не конкурентоспособной на рынке труда и не позволяет организовать тщательный отбор кадров на работу в милиции. При нехватке сотрудников в милицию вынуждены принимать на работу людей, не имеющих юридического образования и слабо подготовленных для работы в органах внутренних дел. Система управления и постановки приоритетов не позволяет милицейским подразделениям наиболее эффективным образом распределить имеющие ресурсы и нагрузку и нередко отвлекает от решения насущных потребностей вверенных подразделениям территорий. Оценка работы милицейских подразделений формирует установку на формальное обеспечение показателей, и в неполной мере способна учитывать реальный вклад в дело правоохраны. Такая ситуация в значительной степени не позволяет рассчитывать на качественное исполнение своих обязанностей сотрудниками милиции и не способствует росту мотивации сотрудников милиции к действительно добросовестному исполнению своих обязанностей. Возникают сложности с формированием и дальнейшим развитием должного уровня профессионализма в органах внутренних дел, а в сочетании с дефицитом материальнотехнических ресурсов, создает труднопреодолимые препятствия для организации деятельности правоохранительных органов на уровне, соответствующем современным представлениям о стандартах правоохранительной службы в развитом демократическом государстве, гарантирующем права и свободы человека. 4. Нарушения прав граждан в деятельности правоохранительных органов Система управления органами внутренних дел, в том числе требования отчетности, оказывают существенное влияние на формирование профессиональных навыков среди милиционеров. Дефицит необходимых ресурсов, в том числе тех, которые требуются для проведения экспертиз, сказываются на качестве работы органов внутренних дел. Комплексное действие этих проблем приводит на практике к минимизации усилий при исполнении сотрудниками милиции своих прямых обязанностей. Нередко это происходит за счет ненадлежащего соблюдения процессуальных требований, игнорирования прав задержанных, подозреваемых и т.п. В ряде случаев возникают ситуации грубого нарушения прав граждан, в том числе, ситуации применения необоснованного физического насилия в отношении задержанных и подозреваемых, пытки и жестокое обращение. Российская Федерация, являясь участником Конвенции ООН против пыток и Европейской Конвенции по защите прав человека и основных свобод несет обязательства по предотвращению пыток и жестокого и унижающего обращения на своей территории, осуществлению эффективного расследования по жалобам на эти нарушения прав человека, уголовному преследованию виновных, а так же предоставлению пострадавшим компенсации. Существующие в России механизмы правовой защиты предоставляют гражданам доступ к восстановлению прав, нарушенных сотрудниками милиции. Но информация, имеющаяся в распоряжении правозащитных организаций в России, и анализ дел, находящихся в производстве российских правозащитных НПО, позволяют сделать вывод, что проблема жестокого обращения, а также пыток, остается крайне острой и требует от компетентных властей срочного решения. 32 Действующее российское законодательство содержит общий запрет пыток в России в п.2 ст. 21 Конституции РФ, ст. 9 УПК РФ и ст. 117 УК РФ, дающей определение пыток: «под пыткой в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса понимается причинение физических или нравственных страданий в целях понуждения к даче показаний или иным действиям, противоречащим воле человека, а также в целях наказания либо в иных целях». Хотя российское законодательство и не содержит специальных норм, предусматривающих наказание за факты пыток, совершенных представителем государства – должностным лицом, такие преступления в наиболее типичных и распространенных случаях подпадают под состав ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий), а также составы иных должностных преступлений (злоупотребление служебными полномочиями, должностной подлог) и преступлений против личности. Так же законодательством предусмотрена возможность получения из государственной казны компенсации материального и морального вреда пострадавшими от пыток и жестокого обращения. При этом и уголовное преследование виновных в применении пыток, и назначение компенсации пострадавшим невозможно без эффективного расследования, которое позволило бы установить наличие или отсутствие факта применения пыток и конкретных виновников. Опыт работы российских правозащитных организаций показывает, что отсутствие эффективного расследования по жалобам на пытки и жестокое и унижающее обращение на сегодня составляет одну из серьезных проблем в борьбе с этим грубыми нарушениями прав человека. Кроме того, на практике доступ к правовой защите затруднен из-за невысокого уровня правовых знаний среди граждан, недоверия граждан к эффективности правовых механизмов, неразвитости доступной адвокатской помощи и ограниченных ресурсов правозащитных организаций, специализирующихся на проведении общественных расследований случаев пыток и оказании бесплатной юридической помощи гражданам. Согласно международным стандартам расследование случаев пыток и жестокого и унижающего обращения может считаться эффективным, если оно обладает четырьмя основными принципами: быстротой, тщательностью, независимостью и способностью обеспечить доступ жертвы к расследованию. Быстрота расследования является одним из важнейших качеств, необходимых для осуществления эффективного расследования, и означает, что при получении жалобы или иной информации о пытках расследование должно начаться как можно скорее, а все следственные действия проводятся без необоснованных задержек. Быстрота расследования подразумевает, что меры по сбору доказательств достаточно оперативны, чтобы не допустить утери доказательств. Тщательность означает, что в рамках расследования предпринимаются все возможные, необходимые и своевременные действия для того, чтобы выяснить обстоятельства произошедшего, обнаружить и зафиксировать все имеющие значение для дела следы преступления, идентифицировать виновных, собрать и зафиксировать доказательства, необходимые для привлечения виновных к ответственности. Тщательность также подразумевает, в рамках расследования должны быть предприняты все меры для устранения противоречий и пробелов в доказательственной базе. Независимость расследования означает, что орган или лицо, проводящее расследование должны быть независимы. В первую очередь должна быть обеспечена независимость следователей от лиц, предположительно виновных в применении пыток, а также от органов и структур, которым подчиняются предполагаемые виновники пыток. Лица, предположительно причастные к пыткам, не должны участвовать в проведении отдельных следственных действий, а также отвечать за расследование в целом и за вынесение решений по результатам расследования. Независимость расследования также означает объективность выводов, сделанных по результатам расследования (т.е. эти выводы не должны опираться только или преимущественно на позиции лиц, предположительно причастных к совершению пыток). 33 Доступ жертвы к расследованию означает, что предполагаемые жертвы пыток, а также их родственники и представители должны иметь практическую возможность 1) участвовать в следственных действиях, 2) представлять доказательства, которые должны приобщаться к материалам следствия, 3) получать информацию о ходе расследования и о решениях, принимаемых в связи с расследованием или его результатами. Согласно международным стандартам, исходя из понимания особой опасности таких преступлений как пытки и жестокое обращение, применение перечисленных выше четырех принципов должно подкрепляться принципом публичности (прозрачности) расследования. Как минимум это означает, что результаты завершенного расследования должны тем или иным способом доводиться до сведения общественности. Важно отметить, что перечисленные выше качества и принципы международных стандартов эффективного расследования нашли отражение в российском законодательстве как на уровне Конституции и свода законов, так и на уровне нормативных документов Генеральной Прокуратуры. Таким образом, можно считать, что законодательно созданы все условия для эффективного расследования сообщений о пытках и жестоком и унижающем обращении. При этом практика свидетельствует об обратном. 34 Нарушения прав граждан в ходе разбирательств по делам о пытках в Российской Федерации. Материалы конкретных дел Анализ хода расследования47 по делам на пытки и жестокое обращение, находящимся в производстве Фонда «Общественный вердикт» (г. Москва) 48 и его партнеров в регионах, позволяет утверждать, что нарушение международных стандартов эффективного расследования, а также российских нормативно-правовых актов, допускаемых органами прокуратуры при проведении таких расследований, является широко распространенной практикой. Во многих случаях органы прокуратуры принимают по заявлениям о совершенных сотрудниками милиции преступных действий незаконные процессуальные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, которые впоследствии отменяются вышестоящими прокурорами или судом. Не редки случаи, когда такая цепочка повторяется по несколько раз, прежде чем уголовное дело все-таки возбуждается, что приводит к затягиванию расследования и утере важных доказательств. Типичным в практике прокуратуры является описанный ниже случай: 27 декабря 2004 года в прокуратуру Орджоникидзевского района г. Новокузнецка (Кемеровская область) из Орджоникидзевского РОВД поступили материалы проверки, проведенной по заявлению Осадчей Л.М., которая сообщила, что 27 ноября 2004 года ее несовершеннолетней дочери Осадчей О.А. сотрудниками ОВО при ОВД Орджоникидзевского района г. Новокузнецка при незаконном доставлении в медицинский вытрезвитель были причинены телесные повреждения. Следователем Орджоникидзевской прокуратуры без проведения какой-либо проверки дважды незаконно выносились постановления об отказе в возбуждении уголовного, копии, которых направлялись прокурору Орджоникидзевского района Выголову С.Н. Впоследствии, после жалоб матери несовершеннолетней потерпевшей, они отменялись Выголовым С.Н.. Особо следует обратить внимание на основании второго отказа: не готово заключение судебно-медицинского освидетельствования. Несмотря на то, что имелись достаточные данные, указывающие на наличие в действиях сотрудников милиции признаков состава преступления, предусмотренного ст. 286 ч.3 п. «а» УК РФ, уголовное дело было возбуждено спустя практически 4 месяца после случившегося, то есть 24 марта 2005 года. Также распространенной является практика вынесения органами прокуратуры незаконных постановлений о приостановлении производства по делам и даже прекращении, которые впоследствии отменяются вышестоящими прокуратурами или судом. 47 В данном разделе анализируется практика расследования прокуратурой сообщений о пытках и жестоком и унижающем обращении до вступления в силу Федерального закона № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающего создание системы Следственного комитета при прокуратуре России. С момента создания Следственного комитета прошло 2 месяца и на данный момент невозможно проводить анализ в силу еще не сложившейся практики. 48 С информацией о Фонде «Общественный вердикт» можно познакомится на Интернет-страницы Фонда по адресу: www.publicverdict.org 35 20 марта 2000 года прокуратурой Центрального района г. Читы по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 286 ч.3 п. «а» УК РФ, было возбуждено уголовное дело в отношении неустановленных сотрудников милиции по факту незаконного применения насилия к Лимарову. Производство предварительного следствия по данному уголовному делу в течение года неоднократно приостанавливалось по различным основаниям, и 12 марта 2001 года уголовное преследование в отношении подозреваемых было прекращено на основании ст. 5 п.2 УПК РСФСР, производство предварительного следствия приостановлено в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого. После неоднократных жалоб потерпевшего в различные инстанции, 11 октября 2005 года, то есть спустя 4 года 7 мес. прокурором Центрального района г. Читы постановление о приостановлении предварительного следствия было отменено, так как следователем не были выполнены все следственные действия, направленные на установление фактических обстоятельств происшедшего. Уже 13 октября 2005 года сотрудникам ДПС ГИБДД УВД Читинской области Лексину И.Ю. и Альханову С.В. было предъявлено обвинение в совершении преступления, предусмотренного ст. 286 ч.3 п. «а» УК РФ, и 20 ноября 2005 года уголовное дело с обвинительным заключением направлено прокуратурой Центрального района г. Читы в Центральный районный суд г. Читы. 2 февраля .2007 г. Центральным районным судом г. Читы Лексин и Альханов были признаны виновными по ст. 286 ч.3 п. «а» УК РФ. 7 мая 2004 года Нагатинской межрайонной прокуратурой г. Москвы в отношении неустановленных сотрудников милиции было возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 286 ч.3 п. «а» УК РФ по факту причинения 21 марта 2004 года телесных повреждений гр-ну Носкову. В совершении данного преступления подозревались сотрудники 4 отдела ОРЧ КМ при ОУР УВД ЮАО г. Москвы Болкунова Е.В., Пухов К.С., Попов Ю.А. Между подозреваемыми и потерпевшим были проведены очные ставки, и 1 апреля 2005 г. производство предварительного следствия по данному уголовному делу было приостановлено на основании ст. 208 ч.1 п.1 УПК РФ. И только спустя почти 2 года, 29 января 2007 года производство предварительного следствия было возобновлено. 12 февраля 2007 года было предъявлено обвинение Болкуновой, а 13 февраля 2007 г. - Пухову и Попову, т.е. в течение двух недель были проведены необходимые следственные действия, и виновные в совершении преступления были установлены. 29 октября 2007 года Нагатинский районный суд г. Москвы признал всех троих виновными в совершении преступления по ст. 286 ч.3 п. «а». Анализ хода расследования сообщений о пытках и жестоком обращении показывает, что органами прокуратуры такие расследования проводятся без должной тщательности, не выполняются все необходимые следственные действия, не опрашиваются свидетели, не дается должной оценки показаниям потерпевшего, и они не берутся в расчет, в то время как показания сотрудников милиции учитываются и на них строятся версии следствия. 13 января 2004 г. около 1 час. 30 мин. несовершеннолетние Аплекаев и Даровских находились на дискотеке, откуда сотрудниками милиции были доставлены в Центральный о/м УВД г. Йошкар-Олы. В отделе милиции 36 сотрудниками указанного отдела к ним незаконно были применены физическая сила и специальные средства – резиновая дубинка, причинены побои. Спустя год, 7 декабря 2005 г., с согласия и.о. заместителя прокурора Республики Марий Эл, по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 286 ч.3 п. «а» УК РФ, было возбуждено уголовное дело по факту превышения сотрудником милиции своих должностных полномочий и причинения телесных повреждений несовершеннолетним гражданам Аплекаеву и Доровских. 7 июня 2006 года производство предварительного следствия по данному уголовному делу было приостановлено на основании ст. 208 ч.1 п.1 УПК РФ. Данное постановление было обжаловано прокурору Марий Эл и 7 августа 2006 года, то есть спустя 2 месяца, было отменено и.о. прокурора Республики Марий Эл как необоснованное и преждевременное в связи с тем, что следователем не выполнены все необходимые следственные действия. В числе подобных действий: очные ставки между потерпевшими и свидетелями, так как не устранены существенные противоречия в их показаниях; проверка показаний на месте с участием потерпевших; допрос дежурного отдела милиции, куда были доставлены и незаконно содержались несовершеннолетние, то есть следственные действия, производство которых должно было быть выполнено на первоначальных стадиях. 12 июля 2007 года городской суд Йошкар-Олы признал оперуполномоченного виновным в превышении должностных полномочий с применением насилия и специальных средств (ст. 286, ч.3 УК РФ). Необходимо обратить внимание на тот факт, что, как правило, постановления, признаваемые прокурорами, вынесенными преждевременно и необоснованно, отменяются исключительно по жалобам потерпевших, а не по инициативе прокуроров. Вторым важным моментом, на который необходимо обратить внимание и учесть при разработке мер, направленных на повышение эффективности работы органов прокуратуры, является то, что в подавляющем большинстве случаев за халатность, не принятие должных мер и не выполнение необходимых действий, принятие незаконных решений сотрудники прокуратуры не привлекаются ни к дисциплинарной, ни к уголовной ответственности, что порождает состояние безнаказанности и воспроизводит практику неэффективных расследований. Описанная выше практика халатного отношения к расследованиям, волокиты, принятия незаконных решений приводит к тому, что даже когда следствие все-таки завершается предъявлением обвинения и направлением уголовного дела с обвинительным заключением в суд, потерпевшим приходится годами ждать восстановления своих нарушенных прав решением суда. Как видно из приведенной Таблицы 1 наибольшее количество дел, находящихся в производстве Фонда «Общественный вердикт» и его региональных партнеров, попадает во временной отрезок 6-12 месяцев с момента сообщения о преступлении и до вынесения приговора (10 дел из 39 дел, по которым приговор либо уже вынесен, либо дело слушается в суде). При этом стоит отметить, что по 8 делам потерпевшим пришлось ждать приговора суда от одного до двух лет, и по еще 12 делам – более двух лет. Три дела из числа последней категории являются вопиющими – по ним потерпевшим пришлось ждать более пяти, более шести и более семи лет восстановления справедливости. Таблица 1: Сроки в делах, прошедшие с момента сообщения о преступления до вынесения приговора 37 Промежуток времени Количество дел Примечание 1-3 месяца 4 дела 3-6 месяцев 5 дел 6-12 месяцев 10 дел Одно из них еще в суде 1-2 года 8 дел Одно из них еще в суде Более 2 лет 6 дел Два из них еще в суде Более 3 лет 3 дела Более 5 лет 1 дело Более 6 лет 1 дело Более 7 лет 1 дело Отдельное внимание стоит уделить анализу характеристик дел о пытках и жестоком обращении. Приведенные ниже данные базируются на анализе 39 дел, находящихся в производстве правозащитных организаций из Екатеринбурга, Йошкар-Олы, Казани, Москвы, Нижнего Новгорода, Новокузнецка, Рязани, Сыктывкара, Читы, Чебоксар, по которым уже вынесен приговор (35 дел) или дело в настоящее время слушается в суде (4 дела). В подавляющем большинстве случаев способом пыток является избиение (как с помощью палок, дубинок и др. средств, так и руками и ногами), которое в ряде случаев сопровождается приковыванием наручниками, надеванием противогаза, унижением и издевательствами. В двух случаях пытка выразилась в пропускании электрического тока через тело, в одном – в прикладывании раскаленного утюга. Распространенными повреждениями после пыток и жестокого обращения являются ссадины, кровоподтеки, сотрясение мозга, не редки переломы. Такие повреждения, как правило, либо не влекут вред здоровью, либо влекут легкий вред здоровью. Как видно из Таблицы 2 к таким делам относится половина из анализируемого массива. В 7 случаях в результате пыток пострадавшему был причинен вред здоровью средней тяжести, в 8 случаях – тяжкий вред здоровью (в двух из них пострадавшие стали инвалидами) и в 5 случаях повреждения привели к смертельному исходу. 38 Таблица 2: Степень тяжести вреда здоровью в делах о пытках и жестоком обращении Степень тяжести вреда здоровью Количество дел Не повлекло вред здоровью 15 дел Легкий вред здоровью 4 дела Вред здоровью средней тяжести 7 дел Тяжкий вред здоровью 8 дел Повлекший смерть 5 дел Примечание В двух случаев инвалидность Заслуживает отдельного внимания анализ соразмерности причиненного вреда суровости наказания. Как видно из Таблицы 3 прослеживается довольно устойчивая тенденция назначения реальных сроков лишения свободы за пытки, приведшие к смерти или тяжкому вреду здоровью, при этом вилка сроков довольно широкая от двух до свыше 13 лет (в случае смерти) и от двух до 11лет (в случаях, повлекших тяжки вред здоровью). Интересным и заслуживающим отдельного, более подробного, анализа является тот факт, что по анализируемым делам подавляющее большинство сотрудников правоохранительных органов за пытки, повлекшие вред здоровью средней тяжести, получили наказание в виде лишения свободы условно (от полутора до пяти лет), а за пытки, повлекшие легкий вред здоровью, - реальные сроки лишения свободы (от 3,5 до 7 лет). За пытки и жестокое обращение, не повлекшее вред здоровью, 14 сотрудников правоохранительных органов получили наказание в виде лишения свободы условно (от 3 до 5,5 лет) против 8 сотрудников, получивших реальные сроки (от 3 до 3,5 лет). Из вышеизложенного можно сделать предварительный вывод, что по делам о пытках не сложилась в полной мере практика соразмерности наказания причиненному вреду и в каждом отдельном случае это является личным решением судьи, рассматривающим уголовное дело. Таблица 3: Соразмерность вреда здоровью суровости наказания Степень вреда здоровью Вред, повлекший смерть Тяжкий вред здоровью Количество сотрудников, осужденных Реальные сроки Условные сроки Штрафы, дополнительны е виды наказания 8 сотрудников 8 сотрудников на сроки от 2 лет до 13 лет и 10 месяцев --- 3 сотрудника на сроки от 2 до 3 лет 3 сотрудника на сроки от 3 до 5 лет 7 сотрудников – лишение права занимать должности в органах МВД на срок от 2 до 3 лет 11 сотрудников 8 сотрудников на сроки от 2 до 11 лет 39 Вред здоровью средней тяжести 11 сотрудников правоохранительных органов Легкий вред здоровью Не повлекло вред здоровью 6 сотрудников 22 сотрудника 1 сотрудник – 3,5 года 5 сотрудников на сроки от 3,5 до 7 лет 8 сотрудников на 3 и 3,5 года 9 сотрудников, сроки от 1,5 до 5 лет 1 сотрудник – штраф в размере 10,000 рублей, 10 сотрудников – лишение права занимать должности в МВД на срок от 1 до 3 лет --- Штраф в размере 110000 рублей в доход государства 5 сотрудника – лишение права занимать должности в МВД на срок от 2 до 3 лет 14 сотрудников на сроки от 3 до 5,5 лет 15 сотрудников – лишение права занимать должности в МВД на срок от 1 до 4 лет В большинстве случаев (19 из 39), как видно из Таблицы 4, пытки и жестокое обращение совершались в помещении отделений милиции, также сотрудники правоохранительных органов, находясь при исполнении своих обязанностей, применяли насилие к гражданам на улице (в 7 случаях), в безлюдном месте (в 4 случаях), в казарме или на территории воинской части (в трех случаях), на авто трассе (в двух случаях), в общественном месте, в медицинском вытрезвителе, автомобиле, в клинической больнице скорой помощи (по одному случаю). Таблица 4: Место совершения преступления Место В помещении отделения милиции (дежурная часть, служебные кабинеты) Количество дел, в которых соответствующие места фигурируют 19 дел На улице 7 дел В безлюдном месте 4 дел В казарме/на территории воинской части 3 дел На автотрассе 2 дела Общественное место 1 дело В медицинском вытрезвителе 1 дело 40 В автомобиле 1 дело В клинической больнице скорой помощи 1 дело Такая картина вызывает как минимум два вопроса: - если пытки совершались на территории отделений милиции, то почему при вынесении постановлении о приостановлении или прекращении уголовного дела наиболее распространенной формулировкой является «За невозможностью установить лиц, совершивших….»? - если пытки совершались на территории отделений милиции, то почему прокуратура в рамках следствия не задается вопросом «а куда смотрел начальник отделения?» и не проводит проверок и не привлекает к ответственности начальников отделений милиции, на территории которых совершаются пытки и жестокое обращение? В результате проблема безнаказанности в органах МВД усугубляется, и практики произвола воспроизводятся. Таблица 5 наглядно демонстрирует, что наиболее частой целью пыток и жестокого обращения является принуждение к признанию в совершении преступления (14 случаев из 39) и демонстрация силы и собственного превосходства (9 случаев из 39). 41 Таблица 5: Цель пыток и жестокого обращения Цель Количество дел, в которых преследовалась соответствующая цель Принудить к признанию в преступлении 14 Демонстрация силы и превосходства 9 Принудить выполнить незаконное требование 3 Принудить к надлежащему поведению 3 Принудить к отказу от обращения в правоохранительные органы за защитой своих прав 2 Беспричинно 2 Склонить к даче показаний 1 Воспрепятствование законной деятельности журналиста 1 Вымогательство денег 1 Запугать свидетеля перед допросом 1 Прекратить обоснованное сопротивление 1 Принудить к негласному сотрудничеству 1 Как отмечалось выше, наиболее распространенной практикой пыток и жестокого обращения являются избиения. При этом, как правило, сотрудники правоохранительных не используют специальных средств, осуществляя избиения руками и ногами (в 16 делах из 39), однако в ряде дел для совершения пыток использовались как специальные средства, находящиеся на вооружении в органах МВД (наручники – в 7 делах, резиновая дубинка – в 5 делах, пистолет и противогаз - каждый в 4 делах, жезл со светоотражающим катафотом – в одном случае), так и другие бытовые средства (металлическая труба, журнал, пластиковая бутылка, наполненная водой, деревянная палка, молоток, разводной газовый ключ, раскаленный утюг, ремни – каждое из перечисленных средств проходило только по одному делу). Таблица 6: Используемые средства Наименование средства Количество дел, в которых использовались Не использовались 16 Наручники 7 Резиновая дубинка 5 Пистолет 4 Противогаз 4 42 Самодельное устройство, вырабатывающее электрический ток или электрошокер 2 Обвиняемыми по 39 анализируемым делам являются 64 сотрудника правоохранительных органов. Наиболее часто совершают преступления в виде пыток и жестокого обращения оперуполномоченные (21 человек), старшие оперуполномоченные (6 человек), милиционеры ППС (6 человек). Из Таблицы 7 видно, что часто на скамье подсудимых оказываются и должностные лица начальствующего состава (начальник оперативно-розыскной части, начальник ОБЭП, начальник криминальной милиции и т.д.). 43 Таблица 7: Должности сотрудников, привлеченных к ответственности Должность Количество сотрудников Примечание Оперуполномоченные 21 4 – еще в суде Старший оперуполномоченный 6 Милиционеры ППС 6 Командир отделения медицинского вытрезвителя 1 Командир роты конвойной службы милиции УВД 1 Начальник оперативнорозыскной части 1 Начальник ОБЭП 1 Начальник криминальной милиции 1 Начальник отдела по розыску РУВД 1 Начальник отделения по борьбе с преступлениями против личности 1 Командир отделения ППСМ 1 Заместитель начальника отделения милиции 3 Заместитель начальника ОБЭП 1 Старший инспектор по розыску 1 Старший инспектор отдела организации деятельности участковых 2 Следователь 2 Оперативный помощник дежурного по медицинскому вытрезвителю 1 Старший группы конвойного отделения РУВД 1 Помощник оперативного дежурного отдела милиции 1 Инспектор дорожно- 2 2 – еще в суде 44 патрульной службы Участковый 3 Военнослужащий 3 Сотрудник милиции 3 1 – еще в суде Особое внимание обращает на себя тот факт, что из 39 анализируемых дел в 13 делах (33%) жертвами пыток и жесткого обращения становились несовершеннолетние. В подавляющем большинстве случаев (11 из 13) пытки не повлекли вред здоровью, в двух случаях в результате пыток был причинен вред здоровью средней тяжести. По 11 делам судами вынесены приговоры. В 9 из 11 дел виновные получили наказание в виде лишения свободы условно на сроки от 2,5 до 5,5 лет. И только в двух случаях судом назначены наказания в виде лишения свободы с отбыванием в учреждениях УИС. Примечательно, что в одном случае обвиняемому сотруднику милиции помимо эпизода с избиением несовершеннолетних вменялись в вину и другие эпизоды, в другом — речь идет о сильно нашумевшем в прессе деле о насилии в отношении московского подростка Никиты Гладышева. Казалось бы, факт насилия в отношении несовершеннолетних должен рассматриваться как усугубляющее вину обстоятельство, однако, в общей картине дел такой тенденции не прослеживается. Приведенный выше анализ базируется исключительно на тех делах, по которым пострадавшие обратились за помощью в правозащитные организации, и не может рассматриваться как полномасштабный анализ общероссийской практики расследования и судебных решений по делам о пытках и жестоком обращении. Скорее данный анализ выявил ряд тенденций в правоприменительной практике, которые необходимо более детально изучить и в дальнейшем учесть в разработке мер по повышению эффективности работы правоохранительных органов. При этом стоит отметить, что общероссийский анализ дел о пытках будет затруднен отсутствием официальной статистики по такой категории дел, т.к. пытки совершенные должностными лицами не выделены в российском законодательстве как отдельный состав преступления. В результате все дела о пытках и жестоком обращении подпадают под состав преступления, предусмотренной ст. 286 УК РФ, и в статистике теряются в общем категории «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Создание Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ Материалы дел, находящихся в производстве правозащитных организаций, свидетельствуют, что органы прокуратуры не проявляют должной инициативы по расследованию сообщений и фактов пыток. Эта проблема была также детально проанализирована в Докладе правозащитных организаций49, подготовленном для рассмотрения в Комитете ООН против пыток. Доклад российских НПО был подан одновременно с государственным докладом РФ, предоставляемом с установленной периодичностью в Комитет ООН против пыток в соответствии с предписаниями в отношении стран, ратифицировавших Конвенцию ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. По результатам рассмотрения ситуации в России эксперты Комитета ООН против пыток приняли заключительные замечания, где указали на целый ряд проблем, вызывающих у них озабоченность, и разработали рекомендации о том, что надо предпринять государству, чтобы в полной мере выполнять свои обязательства в реализации принципа запрета пыток. В 49 с полным текстом доклада можно ознакомиться на: http://www.publicverdict.org/ru/articles/research/81211106.html 45 частности, Комитет в приоритетном порядке рекомендовал «предпринять усилия по реформированию прокуратуры, в особенности путем внесения поправок в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», чтобы обеспечить независимость и беспристрастность этого органа, а также отделить функции уголовного преследования от функций надзора за расследованием сообщений о фактах применения пыток. Государству следует создать эффективные и независимые механизмы надзора для обеспечения незамедлительного, беспристрастного и эффективного расследования всех таких сообщений, а также уголовного преследования и наказания виновных»50. 5 июня 2007 года был подписан Президентом России Федеральный закон № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а 1 августа 2007 года издан Указ № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации», в котором постановил утвердить Положение о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации. С созданием Следственного комитета хотя бы частично может быть решен конфликт интересов, существовавший тогда, когда эти функции были организационно совмещены в прокуратуре. Интеграция Следственного комитета в систему правоохранительных органов пока продолжает оставаться актуальной и сложной задачей, от решения которой зависеть последующая эффективность работы этого органа и эффективность работы связанных с ним других правоохранительных органов и судебной системы. Наиболее важные и значимые изменения, которые законодатель внес в законодательство: 1. Назначение Председателя Следственного комитета при Прокуратуре РФ и его заместителей В соответствии с принятым законом, возглавлять Следственный комитет будет первый заместитель Генерального прокурора России – Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (далее по тексту - СК при прокуратуре РФ), назначаемый на должность Советом Федерации по представлению Президента России. Первого заместителя и заместителей Председателя Следственного комитета назначает Президент России, являющийся гарантом Конституции РФ, по представлению главы Следственного комитета. Все другие работники Следственного комитета при прокуратуре РФ будут назначаться и освобождаться от должности в порядке, установленном Председателем Следственного комитета, все кадровые вопросы должны решаться с его участием. Работники Следственного комитета являются прокурорскими работниками. Все это означает, что фактически Генеральный прокурор не влияет на назначение и отставку своего заместителя. Преимущества данного нововведения видятся в следующем: а) председатель СК не находится в прямом подчинении у Генерального прокурора РФ. Кроме того, ему передаются полномочия по возбуждению уголовных дел против лиц, обладающих иммунитетом: против самого Генерального прокурора, депутатов Государственной Думы и сенаторов, кандидатов в президенты и бывших президентов РФ; б) новый порядок назначения Председателя СК фактически лишает Генерального прокурора РФ возможности влиять на назначение и отставку своего первого заместителя, что должно повлиять на объективность выбора и назначения на должность указанного должностного лица; 50 Пытки в России. Позиция власти, правозащитников и Комитета ООН против пыток. М: 2006. Фонд «Общественный вердикт». 46 в) отсутствие прямой подчиненности между Председателем СК и Генеральным прокурором должно привести к объективности принимаемых в рамках уголовного производства решений. 2. Четкое разграничение полномочий прокурора и руководителя следственного органа Ст. УПК 37 ч.2 УПК (до изменений) УПК (после изменений) Последствия В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен: В ходе досудебного Без изменений производства по уголовному делу прокурор уполномочен: п. 1) - проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; п. 1) - проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; п. 2) - возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном настоящим Кодексом, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству; п. 2) - выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; Отныне прокурор не может возбудить уголовное дело, а может только направить материалы с признаками состава преступления в орган дознания или следственный орган, соответственно, расследование не поручает и не может принять уголовное дело к своему производству п. 3) - участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; п. 3) - требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия; Не может участвовать в производстве предварительного следствия, не может лично производить отдельные следственные действия, может давать письменные указания о сл. действиях и расследовании только дознавателю, может требовать от органа 47 дознания и следственных органов устранения допущенных нарушений 39 ч.3 п. 4) - давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со статьей 146 настоящего Кодекса; Такого права у прокурора сейчас нет При осуществлении Руководитель следственного полномочий, предусмотренных органа уполномочен: настоящей статьей, начальник следственного отдела вправе (в ред. Федерального закона от 04.07.2003 N 92-ФЗ): - проверять материалы уголовного дела, отменять - проверять материалы незаконные или уголовного дела; необоснованные постановления следователя; Полномочия прокурора по проверке материалов уголовного дела и даче указаний по направлению хода расследования перешли к руководителю следственного подразделения - давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения. - давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения; Данные нововведения четко разграничивают полномочия прокурора и руководителя следственного органа и расширяют полномочия следователя по одному из ключевых вопросов предварительного следствия — возбуждение уголовного дела, давая, таким образом, следователю возможность самостоятельно принимать процессуально важное решение. Давать следователю письменные указания о выполнении тех или иных следственных действий, направлять ход расследования теперь может только руководитель следственного органа. Именно его указания являются для следователя обязательными. Таким образом, весь процесс расследования уголовного дела находится под контролем руководителя следственного органа. 48 3. Меры, направленные предварительного следствия на Ст. УПК УПК (после изменений) УПК (до изменений) 37 ч.4 В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность, а в случаях, когда предварительное расследование проведено в форме дознания, прокурор вправе поручить поддержание от имени государства обвинения в суде дознавателю либо следователю, производившему дознание по данному уголовному делу (в ред. Федерального закона от 29.05.2002 N 58ФЗ) Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены настоящим Кодексом, отказаться от осуществления уголовного преследования. повышение качества расследования в ходе Последствия В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность. Полномочия прокурора практически те же, за исключением, что прокурор не имеет право поручить поддержание государственного обвинения от имени государства дознавателю или следователю Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены настоящим Кодексом, отказаться от осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов своего решения. Ранее законодательно не была закреплена обязательная мотивация принятого решения об отказе осуществления уголовного преследования 6. В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного Данное положение является нововведением. При этом остается не понятным почему, если Глава СК не находится в прямом подчинении у Генерального прокурора, решение последнего по спорному вопросу 49 следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным. должно быть окончательным? 50 Несмотря на то, что весь ход предварительного следствия, начиная от возбуждения уголовного дела, находится под контролем руководителя следственного органа, окончательное решение по утверждению обвинительного заключения принимает прокурор. Преимущества данного нововведения видятся в следующем: Прокурор, утверждая или не утверждая обвинительное заключение, оценивает работу следственного органа с точки зрения применения и соблюдения уголовного и уголовнопроцессуального законодательства и дает свою оценку. Прокурор по прежнему является государственным обвинителем в ходе судебного производства по уголовному делу, поддерживает обвинение в суде. Законодатель, внеся изменения в УПК РФ, ужесточил требования, предъявляемые к прокурору — как государственному обвинителю: прокурор вправе отказаться от осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов своего решения. Ранее подобного требования к прокурору не предъявлялось. Одновременно с преимуществами данное нововведение содержит в себе и противоречия: Смысл нововведения сводится к четкому разделению функций Председателя СК и Генерального прокурора. Вместе с тем, в соответствии с ч. 4 ст. 37 УПК РФ в случае разногласий между следственными органами и прокуратурой окончательное решение остается за Генеральным прокурором. При этом оно не только является окончательным, но законодатель не предусмотрел и возможность его обжалования в суд. Это противоречит основной цели новшеств в законодательство. 4. Четкое выделение именно надзирающей функции прокурора за возбуждением уголовного дела Ст. УПК 146 ч.4 УПК (до изменений) УПК (после изменений) Последствия Постановление следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. К постановлению прилагаются материалы проверки сообщения о преступлении, а в случае производства отдельных следственных действий по закреплению следов преступления и установлению лица, его совершившего (осмотр места происшествия, освидетельствование, назначение судебной экспертизы), соответствующие протоколы и постановления. Прокурор, получив постановление, незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела либо выносит постановление об Копия постановления следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. При возбуждении уголовного дела капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геологоразведочных партий или зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации прокурор незамедлительно уведомляется указанными лицами о начатом Прокурор теперь уголовное дело не возбуждает, а только проверяет законность возбуждения уголовного дела. Строго ограничены сроки проверки – 24 часа с момента поступления к прокурору. 51 отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки, которая должна быть проведена в срок не более 5 суток. О решении прокурора следователь, дознаватель в тот же день уведомляет заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело. При возбуждении уголовного дела капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геологоразведочных партий или зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации прокурор незамедлительно уведомляется указанными лицами о начатом расследовании. В данном случае постановление о возбуждении уголовного дела и материалы передаются прокурору незамедлительно при появлении для этого реальной возможности. (в ред. Федерального закона от 29.05.2002 N 58-ФЗ) расследовании. В данном случае постановление о возбуждении уголовного дела передается прокурору незамедлительно при появлении для этого реальной возможности. В случае если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление. О принятом решении следователь и дознаватель незамедлительно уведомляют заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело. Данное положение вызывает некоторые опасения, так как не совсем понятно, как его осуществлять на практике. Из вышесказанного не совсем понятны действия прокурора: в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов в случае, если прокурор считает постановление, вынесенное следователем, незаконным и необоснованным, отменяет его, вынеся мотивированное постановление. В предыдущей редакции закона было четко прописано, что к постановлению о возбуждении уголовного дела прилагаются материалы проверки, на основании которых принято данное процессуальное решение. Новая редакция это подразумевает, но в законе не прописывает. Исходя из логики закона, прокурор должен затребовать материалы, изучить их и уже тогда принять решение. При этом следует учитывать, что само по себе постановление о возбуждении уголовного дела содержит достаточно скупую информацию о происшедшем и практически никакой доказательственной базы, послужившей основанием для принятия следователем решения о возбуждении уголовного дела. Напрашивается вывод - материалы могут быть затребованы прокурором очень выборочно, скорее всего, по наиболее тяжким 52 преступлениям, а по остальным делам – решения по постановлениям будут приниматься без тщательной проверки. Новая государственная структура - Следственный комитет при прокуратуре РФ начала действовать 7 сентября 2007 года. За столь короткий период (менее двух месяцев) невозможно сделать однозначный вывод о том, насколько данное нововведение будет эффективным с точки зрения достижения таких глобальных целей как повышение объективности расследования уголовных дел и устранение коррупции в правоохранительных органах. Однако уже сейчас можно говорить о ряде проблем, с которыми столкнулись рядовые граждане: В первую очередь, это проблемы информирования граждан о новом порядке обращения за восстановлением своих нарушенных прав. Несмотря на то, что с момента создания Следственного комитета уже было принято 3500 граждан по различным вопросам, разрешено 7700 обращений граждан, поступивших к руководителям следственных органов51, тем не менее, до сведения граждан, защищать интересы которых, прежде всего, призван этот закон, не доведены произошедшие изменения. В средствах массовой информации практически не было информации о новом порядке работы прокуратуры и следственного комитета, опубликованные статьи были в основном посвящены анализу новшеств, прогнозам и оценкам экспертов, при этом в публикациях отсутствовало ясное описание того, как и куда теперь должны обращаться граждане, кто и в каких случаях будет работать с их обращениями, как принимаются решения и каков порядок их обжалования. В результате граждане, как и раньше, обращаются со своими жалобами на незаконные действия сотрудников правоохранительных органов в прокуратуру, где им также не разъясняется, что лучше обратиться с подобным обращением к руководителю следственного подразделения. Из-за этого срок рассмотрения обращения увеличивается и в ряде случаев, где принятие решения не требует отлагательств, так как могут быть утрачены важные доказательства, упускается время и при дальнейшем расследовании уголовного дела возникает ряд сложностей. Создание Следственного комитета является важным этапом в процессе реформирования правоохранительных органов. Поскольку создание этой структуры внесло много новшеств в российскую правоохранительную систему, то целесообразно в течение ближайшего года вести мониторинг влияния этих новаций на степень защиты прав и свобод граждан. Это необходимо, для того чтобы своевременно вносить коррективы в процесс становления этого нового механизма. Принципы и направления реформирования органов внутренних дел В многочисленных выступлениях официальных лиц МВД и Генеральной прокуратуры указывается на идущий процесс реформирования, подчеркиваются аспекты, требующие пристального внимания со стороны разработчиков реформаторских мер. В частности, говорится о необходимости преодолеть кризис доверия общества, разработать способы учета общественного мнения для оценки деятельности милиции, в целом, изменить систему отчетности и разработать современные показатели эффективности работы правоохранительных органов. Не менее важным аспектом реформирования правоохранительных органов является повышение уровня социальных гарантий сотрудников милиции, а также преобразование кадровой политики и разработка комплексных программ реабилитации сотрудников милиции – ветеранов «горячих точек». 51 Эти данные были представлены Курянской М.Л. в рамках работы пленарного заседании Общественной палаты Российской Федерации 23 ноября 2007 года. (См. стенограмму заседания) 53 Целью реформаторских мер является создание современных правоохранительных органов, отвечающих требованиям эффективности и ориентированным на социальное партнерство с гражданами, их объединениями. Это подразумевает создание условий для повышения профессионализма личного состава и развития новых навыков. В частности, об этом указывал в своем интервью В. Кикоть, генерал-лейтенант милиции, начальник Департамента кадрового обеспечения МВД России52. Он указал, что ведется работа по разработке закона «О полиции», который позволит нормативно определить статус органа внутренних дел. По распоряжению Министра внутренних дел создана рабочая группа по разработке соответствующего проекта закона, и к концу 2007 года проект этого нормативного акта должен быть подготовлен. Принятие такого закона позволит систематизировать требования к органам внутренних дел, вести профессиональные стандарты работы и тем самым способствовать становлению нового качества профессиональной работы сотрудников. Значительным достижением в рамках реформирования правоохранительных органов следует признать разработку и принятие в 2004 году закона «О системе государственной службы в Российской Федерации». Этот закон установил три равноправных вида государственной службы: военная, гражданская и правоохранительная. В развитие этого закона идет подготовка нормативно-правовых актов по каждой из этих составляющих, и МВД России отвечает за подготовку законопроекта «О правоохранительной службе». Таким образом, устанавливается порядок прохождения правоохранительной службы в качестве одного из видов государственной службы, чего раньше не было. Вместе с Правовым департаментом МВД России Департамент кадрового обеспечения МВД России разрабатывает проекты указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, которые развивают положения закона "О правоохранительной службе в Российской Федерации". Эти нормативные акты призваны укрепить гарантии социальной защиты, медицинского обеспечения сотрудников, расчета выслуги лет и других гарантий сотруднику и членам его семьи. Кадровые проблемы, несмотря на отмеченную В. Кикотем некоторую стабилизацию кадрового состава53, и проблемы прохождения правоохранительной службы, остаются одними из наиболее острых, но, разумеется, список срочных нужд и проблем, требующих реформирования, не исчерпывается изложенным выше. Отметим, что реформирование правоохранительных органов – длительный процесс и его начало можно отсчитывать от факта передачи уголовно-исполнительной системы (УИС) из ведения МВД в подчинение Министерству юстиции. Тогда же был принят новый Уголовно-исполнительный кодекс, действующий и в настоящее время. Среди наиболее поздних по времени мер в рамках реформы необходимо отметить создание Следственного комитета при Прокуратуре РФ, что привело к разделению системы прокуратуры на следователей и прокуроров. Внутри прокуратуры появились лица, за которыми наблюдают, но процессуально они стали независимыми. Несомненным достоинством появления такого органа является то, что таким образом реализуется на практике разграничение внутри прокуратуры функции следствия и функции надзора за законностью следствия, что может способствовать повышению уровня защиты прав участников уголовного процесса. Проблема в том, что результаты, как предыдущих реформаторских мер, так и последующих пока еще не привели к ощутимому изменению в эффективности работы милиции. Реформирование длится давно, но наиболее известным процессом в его рамках остается перераспределение функций между министерствами и ведомствами силового блока. 52 Интервью начальника Департамента кадрового обеспечения МВД России генерал-лейтенанта милиции В. Кикотя газете «Щит и меч». www.mvdinform.ru/content/100104/10000000/ 53 Там же. 54 Таким образом, пока результаты реформирования не очевидны для общественности и граждан. Напротив, фактически не оспаривается мнение, что дееспособность правоохранительных органов находится на низком уровне. Результаты опросов населения настойчиво говорят о том, что граждане не чувствуют себя защищенными от преступности и терроризма, и большинство поддерживают идею реформирования правоохранительных органов. Например, опрос Центра «Демос» зафиксировал, что уровень поддержки реформы составляет 66%. Это в очередной раз доказывает тезис, что проводимые на протяжении нескольких лет реформы правоохранительных органов не привели к сколько-нибудь очевидному и положительному результату для российского общества. Одной из причин низкой функциональности современной милиции является тот факт, что в рамках реформ, предпринятых ранее, милиция была фактически проигнорирована. Все предпринимавшиеся ранее меры касались милиции незначительно и находились в русле уже упоминавшегося перераспределения функций внутри силового блока. Например, полномочия по антинаркотической деятельности были переданы специально созданному профильному ведомству – Госнаркоконтролю, который впоследствии был переименован в Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков. Это ведомство должно было взять на себя весь объем работы по противодействию незаконной наркотической деятельности. Предполагалось, что это разгрузит милицейскую службу. Но, как правило, сокращение объема полномочий сопряжено с сокращением кадров. Говоря иначе, перераспределение полномочий сопровождается оттоком профессиональных кадров в то ведомство, куда эти полномочия передаются, и объем работы, который остается у милиции, обеспечен тем же числом сотрудников, что и до сокращения функций. Насколько в связи с этим можно судить о разгрузке милиции – остается спорным вопросом. Известно, что районные отделения Госнаркоконтроля формировались из сотрудников отдела по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД, а также были укомплектованы бывшими сотрудниками расформированной к тому времени налоговой полиции. Более того, с созданием Госнаркоконтроля милицейские отделы по борьбе с незаконным оборотом наркотиков так и не были упразднены. В результате всех этих преобразований возникло соперничество между двумя параллельными правоохранительными службами. С одной стороны, разделение функций, создание профильных правоохранительных ведомств знаменуют собой процесс демонополизации правоохранительной политики. Нарушается монополия МВД, например, в том же противодействии наркоторговле. За счет создания ФСКН делается ставка на позитивную конкуренцию между правоохранительными органами, которая должна привести к повышению эффективности работы. С другой стороны, складывается ситуация, приводящая разобщенности служб правоохранительных органов. Возврат к жестко централизованной системе МВД, аккумулирующей все функции и направления правоохранительной работы, вряд ли приведет к росту эффективности и не решит проблему конкуренции между службами и подразделениями правоохранительного блока. В основе существующей негативной конкуренции – как внутри МВД, так и между отдельными ведомствами силового блока – лежит действующая система отчетности, по которой оценка эффективности ведомства и результативности работы сотрудников находится в зависимости от наращивания показателей. «Отчетность не имеет ничего общего с реальной ситуацией» – таково мнение большинства работников правоохранительной системы. Для преодоления разобщенности и негативной конкуренции между правоохранительными ведомствами, а также в целях повышения эффективности реальной работы по противодействию преступности, необходимо отказаться от прогрессирующей 55 динамики в отчетности как нормативном требовании и разработать механизмы оперативного взаимодействия и совокупной ответственности различных правоохранительных органов, работающих на один общий для общества и государства результат. Эти меры должны быть реализованы в рамках реформирования правоохранительных органов, в первую очередь, милиции. Но пока ситуация такова, что полноценная реформа милиции возможна в контексте других реформ. В первую очередь, реформы местного самоуправления, которая должна повысить статус муниципалитетов и предоставить им серьезные полномочия по внутреннему управлению. Но поскольку муниципальная реформа отложена, а точнее, привязана к губернаторской оценке готовности муниципалитетов становиться политически и финансово самостоятельными, то требуется уже сейчас продумать меры реформирования, реализуемые в современных переходных условиях. Необходимость этого очевидна и власти, о чем свидетельствует Указ президента от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», в котором предписывается «внести предложения, направленные на выработку принципиально новых подходов к организации деятельности правоохранительных органов с учетом проведения мероприятий в рамках административной реформы». Милиция является наиболее досягаемым и «социально близким» для общества правоохранительным институтом из всех существующих. Именно в силу того, что милиция чаще и интенсивнее других правоохранительных служб контактирует с гражданами, реформа милиции должна быть в числе приоритетов реформирования правоохранительной сферы. По этой причине все последующее изложение будет посвящено преимущественно милиции. Реформа милицейской службы представляет собой сложную задачу. Для ее положительного решения требуется одновременно учесть все многообразие проблем современной милиции. Основные причины, приводящие к неэффективности правоохранительных органов, взаимосвязаны, и устранение одной из них не приведет к желаемому результату. Взаимосвязанные причины дисфункциональности правоохранительных органов требуют взаимосвязанных действий по их устранению. Отдельные меры могут привести только к незначительным изменениям, не влияющим на устройство и принципы работы милиции по существу. Результаты окажутся временными, не повышающими общего уровня безопасности граждан, общества и государства. Системность и комплексность реформирования являются залогом его успеха. Например, решив вопрос с материальным обеспечением районных отделов милиции, но, не повысив при этом зарплату и не предоставив рядовым сотрудникам устойчивых гарантий соблюдения их прав, не удастся добиться улучшения качества работы, которое в свою очередь в значительной степени связано с мотивацией рядовых сотрудников к профессиональному выполнению своих задач. В отсутствии должной мотивации не следует ожидать роста профессионализма. Профессиональные навыки могут быть забыты, могут быть не востребованы и, в конечном итоге, потеряны. Непрофессиональный сотрудник правоохранительных органов – нежелательный факт как с точки зрения государственных интересов, так с точки зрения общества. Немалая часть нарушений прав граждан со стороны милиции происходит из-за непрофессионализма сотрудников милиции. Требуется найти оптимальную модель реформирования, которая учитывала бы государственный интерес, пожелания действующих сотрудников милиции, а также ожидания граждан. С точки зрения государственного интереса, правоохранительные органы и, в том числе, милиция должны быть способны оперативно и грамотно решать поставленные перед ними государственные задачи. С позиции сотрудников правоохранительных органов, реформа должна привести к демаргинализации правоохранительной работы и статуса милиции, в частности. С позиции граждан, милиция должна стать службой, ставящей во главу угла обеспечение безопасности общества и конкретного человека, а также полноценную работу по защите прав граждан. Таким образом, одной из основных целей 56 реформирования становится поиск сбалансированной модели правоохранительных органов, в которой в максимально возможной степени учтены интересы власти, правоохранительных органов и граждан. Действующие сотрудники милиции о ходе реформы говорят с трудом, предпочитая переводить разговор с темы реформирования на обсуждение необходимости срочных мер по увеличению финансирования. Безусловно, дефицит ресурсов для нормальной профессиональной работы не может не быть причиной низкой эффективности современных правоохранительных органов. Но без системной реформы дополнительное финансирование будет с большой вероятностью использовано неэффективно. Простое преумножение расходов на содержание правоохранительных органов – недостаточная мера для улучшения материального состояния органов внутренних дел. Не менее чем объем финансирования, важны схема его распределения и порядок использования. Очевидно, что средства должны поступать в первую очередь на восполнение тех ресурсов, недостаток которых ощущается наиболее остро. При этом в разных регионах и муниципалитетах «список непокрытых расходов» у милиции может отличаться очень сильно. В связи с этим власти и структуры органов внутренних дел на региональном и муниципальном уровнях должны получить определенной уровень самостоятельности при расходовании средств, поступающих из федерального центра. При этом порядок контроля за расходованием средств должен быть соответственно пересмотрен. Таким образом, введение дополнительных элементов децентрализации в схему финансирования органов правопорядка должно стать одним из направлений реформирования. Но решения одних только вопросов финансирования недостаточно для того, чтобы ориентировать правоохранительные органы на обеспечение интересов граждан и общества и, в целом, решить проблему эффективности милиции. Сотрудников милиции, которые говорят о необходимости системных реформ правоохранительной сферы – меньшинство. Осознав актуальность и срочную необходимость реформы, они ограничиваются предложениями по чистке кадров и отмене действующей системы отчетности. Понимая важность и необходимость названных мер, заметим, что репрессивные меры (чистка кадров) и ликвидационные (отмена отчетности) не подкрепляются предложениями по восполнению кадрового состава и организации другой отчетности, которая неизбежно придет на смену гипотетически отмененной. В результате реализованной реформы граждане хотели бы получить современную, эффективно работающую милицию, ориентированную на помощь конкретному гражданину в его проблемной ситуации. Фактически, пожелания граждан милиции можно интерпретировать в духе развития милиции как сервиса по оказанию гражданам услуг по безопасности. Сотрудники милиции должны обладать высокими коммуникативными навыками и быть проводниками законности. Сочувствие в беде, отзывчивость и своего рода профессиональная эмпатия являются такими же по важности компонентами профессионального милиционера, как высокая квалификация, навыки работы и правовая грамотность. Таков идеал милиции в представлениях и ожиданиях граждан 54. Возникает вопрос, почему ожидания граждан постулируются как основные ориентиры для реформирования, насколько следование общественному интересу является оправданным и целесообразным в деле реформирования правоохранительных органов? Ведь вполне может оказаться, что граждане заблуждаются в своих представлениях о том, что такое эффективно работающая милиция. На наш взгляд, ситуация такова, что требует максимального учета общественного мнения. Это совершенно не означает, что высказанные гражданами пожелания должны быть именно в такой форме реализованы в рамках реформы. 54 Результаты социологического опроса граждан, проведенного в Тверской области, Алтайском крае, г. Красноярске, Республике Татарстан, Республике Адыгея, Свердловской области, Воронежской области, Республике Коми. Опрос проводился Центром «Демос» и его партнерами в указанных регионах. 2006 год. 57 Разобравшись в том, что скрывается за обывательски сформулированными требованиями, можно разработать принципы реформирования, которые с большой долей вероятности получат социальную поддержку. Заостряя этот тезис, будет правильным сказать, что вторым залогом успеха реформы является ориентация на гражданский запрос. Если первый принцип – комплексность и системность – служит обеспечению сбалансированности реформы, то второй принцип – ее легитимизации. Проводить непопулярные реформы тяжело в любой стране, а в России такая задача может превратиться не просто в сложную, но и опасную. Недавний негативный опыт власти, столкнувшейся с массовыми протестными выступлениями граждан, вызванными монетизацией льгот, заставляет сомневаться в готовности власти проводить какие-либо еще реформы без поддержки и одобрения общества. Надежда на то, что высокий уровень доверия к президенту и устойчивость его политических позиций компенсируют несогласие граждан с реформой, может оказаться иллюзорной. Дальнейшая поддержка действий власти зависит от направлений реформ, их содержания и ощутимого для граждан результата. Как уже было сказано выше, результаты всех ранее реализованных мер неочевидны для граждан. Реформа как бы проходит автономно от общества. В связи с этим легитимность реформаторской политики власти в отношении милиции неосмотрительно сводить исключительно к социальной поддержке самой идеи. Очевидно, что если пользующееся кредитом доверия намерение государства реформировать милицию не будет подкрепляться ясными и результативными мерами, а напротив, будет проводиться вразрез с ожиданиями граждан, то легитимность реформы будет потеряна. Возобладают оценки из серии «то, что было, хоть как-то работало, а сейчас все разрушено окончательно». На этом кредит доверия общества, предоставленный власти для реформирования милиции, будет исчерпан. Современная российская ситуация такова, что легитимизация политики власти осуществляется через механизм признания у граждан. Граждане судят об эффективности на своем уровне – уровне взаимодействия с милицией. От работы милиции, в конечном счете, зависит доверие населения к выбранной политике власти. Между тем правоохранительная политика реализуется силами рядового состава, который и вступает в контакт с гражданами. Любая благая цель власти может быть искажена практикой ее исполнения на низовом уровне. Во многом именно от практики исполнения зависит, насколько действия властей будут иметь поддержку у граждан. Для обеспечения продолжительной и устойчивой поддержки реформы милиции необходимо каждое реформаторское решение подкреплять механизмом его реализации. Иначе даже продуманные, необходимые и верные политические решения в области реформы могут навредить. Механизм реализации решений в первую очередь должен касаться рядового состава милиции. Помимо того, что необходимо разработать и утвердить регламентирующий каждую реформаторскую меру корпус нормативных и инструктивных документов, усилия и ресурсы власти должны быть направлены на воспитательную, образовательную и просветительскую работу с рядовым составом милиции. Коммуникативные навыки становятся важным и незаменимым компонентом профессионализации рядового состава. Современная милиция делает ставку на репрессию как на основной элемент своей работы. Репрессия уместна в деле, например, пресечения преступных актов. Но активность милиции нормативно включает в себя объем работы, связанный с профилактикой и предупреждением преступности. Без участия граждан проводить эту работу становится фактически невозможно. Обязать граждан информировать милицию и добиваться этого – задача утопическая, но с помощью выстроенной и продуманной коммуникации с обществом преодолеть 58 недоверие и рассчитывать на помощь граждан становится возможным, хотя эта задача и является труднореализуемой. Опрос Центра «Демос» зафиксировал, что декларированная готовность граждан содействовать работе милиции находится на уровне 61%. Очевидно, что задекларированный уровень на практике окажется меньше, но для того, чтобы продемонстрированный потенциал поддержки милиции в ее работе по противодействию преступности был хотя бы в какой-то степени актуализирован, – необходимо предложить обществу модели взаимодействия. Согласно результатам исследования, эта модель должна отвечать, как минимум, следующим двум параметрам: во-первых, она не должна быть обременительной для граждан, во-вторых, она не должна приводить к каким-либо правовым обязательствам. Это должна быть «дружественная» модель взаимодействия, использующая факт осознания гражданами необходимости противодействия преступности, а также опирающаяся на развитые коммуникативные навыки работников милиции. Еще одним необходимым условием успеха будущей модели взаимодействия является ее гибкость, способность учесть многообразие общества. На практике это должно отразиться во взвешенном и дифференцированном подходе к различным социальным группам российского общества. Одним можно предложить аналог «народных дружин» или похожие разновидности коллективных форм участия граждан, другим – индивидуальные формы участия в правоохранительной деятельности. Таким образом, одним из направлений реформы является разработка модели взаимодействия с гражданами, которая должна учитывать социальную стратификацию российского общества, не приводить к правовым или иным жестким обязательствам для граждан и не нарушать их размеренного порядка жизни. Основными участниками такой будущей модели взаимодействия становятся районные отделения милиции и жители муниципалитетов. То есть будущая модель касается взаимодействия граждан и милиции на локальном уровне. Собственно, это соответствует логике уже упоминавшегося Указа Президента «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», в котором в п. 2, пп. «в» предписывается в месячный срок «совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации создать условия, способствующие участию граждан и их объединений в обеспечении безопасности, предупреждении и пресечение террористических проявлений». Разработку таких моделей необходимо увязывать с усовершенствованием политики информирования граждан о деятельности милиции и о службах, поддерживающих постоянный контакт с населением. Закономерно, что сейчас в России одним из наиболее распространенных инструментов информирования граждан о деятельности милиции остаются СМИ. СМИ лидируют в рейтинге источников информации о милиции. По замечаниям многих опрошенных в рамках проекта сотрудников правоохранительных органов, СМИ вносят основной вклад в поддержание негативного мнения о современной милиции среди населения. Не стремясь оценивать размер этого вклада, заметим, что СМИ работают на том материале, который им доступен и интересен. В связи с этим кажется верным не только критиковать работу существующих СМИ, ставя им в вину односторонность в освещении работы милиции, но и исправлять положение, развивая собственные пресс-службы на принципах открытости и оперативности работы с общественностью. Помимо налаживания постоянного информационного сопровождения деятельности милиции, необходимо предложить и наладить альтернативные способы информирования. Общество привыкло получать информацию из доступных источников. С учетом того, что информирование становится компонентом возможной будущей локальной модели взаимодействия милиции и граждан, содержательная часть такого информирования должна касаться работы милиции в районах. Рассчитывать на то, что городская или федеральная 59 газета, городской или центральный телевизионный канал станет полноценным источником информации о локальной ситуации, означает заведомый отказ от идеи усовершенствования информационного обеспечения граждан. Альтернативные варианты могут быть разными, от периодического бесплатного издания, распространяемого среди жителей района, до лекционных циклов на базе дирекций единого заказчика. Главное, чтобы для граждан не составляло труда получить информацию о работе районной милиции по возникновению такой потребности. Акция «Здравствуйте, я ваш участковый уполномоченный милиции», которая была проведена в Сахалинской области, может стать эффективным способом информирования граждан обслуживаемых участков со стороны участковых уполномоченных, если этот опыт будет институционализирован и распространен по другим регионам. Участковые уполномоченные Сахалинской области вручали жильцам буклеты-памятки, в которых была собрана необходимая справочная информация, а также советы, что делать в той или иной экстренной ситуации55. Сочетание полноценного информирования локального общества с разработкой моделей взаимодействия граждан и милиции подчинено одной и той же цели – созданию работающего механизма обратной связи между милицией и гражданами. Создание такого механизма является ключевым условием для преодоления отчуждения граждан и милиции и кризиса доверия. Существенным компонентом этого механизма становится институт участкового уполномоченного. Ноябрьские (2007 год) результаты опроса, которые публикует Фонд «Общественное мнение», указывают на то, что 50% граждан никогда не видели участкового уполномоченного56. По данным опроса Центра «Демос», только 24% граждан знают своего участкового. Но именно среди тех, кто знаком с участковым, наиболее высока доля позитивных оценок работы современной милиции. В связи с этим развитие института участковых уполномоченных становится насущной задачей для «гармонизации» отношений между милицией и гражданами57. Реформирование института участковых уполномоченных является самостоятельной и обязательной задачей реформы милиции в русле обозначенного направления по созданию механизма обратной связи между милицией и гражданами. «Нерепрессивные» контакты с гражданами, жителями участка, делают участкового доверительной фигурой – представителем власти, на месте разбирающегося с возникающими проблемами района. Поддерживая постоянный контакт с гражданами, участковый становится одним из наиболее осведомленных представителей милиции о состоянии дел. В случае если между участковым и гражданами будут налажены «партнерские взаимодействия», именно участковый способен оперативно найти нужное решение, в особенности, в деле профилактики преступности. Поэтому вложения значительных средств в участковую службу необходимы. Но этого недостаточно. Участковая служба должна стать в достаточной степени самостоятельной в выборе не только задач, но и приоритетных направлений работы. Для того чтобы контакты участкового с гражданами достигли нужной интенсивности, следует также рассмотреть возможность изменения нормативов по численности участка и увеличить количество участковых. Создание механизмов разработки приоритетов на местах, на локальном уровне – актуальное направление реформирования, касающееся не только службы участковых 55 По материалам газеты «Щит и меч» /13.11.2007 http://www.mvd.ru/news/13213/. В Сахалинской области проводится акция «Здравствуйте, я ваш участковый уполномоченный милиции» 56 Поле мнений. Доминанты / Фонд «Общественное мнение. http://bd.fom.ru/report/map/projects/dominant/dom0745/d074521 57 Результаты социологического опроса граждан, проведенного в Тверской области, Алтайском крае, г. Красноярске, Республике Татарстан, Республике Адыгея, Свердловской области, Воронежской области, Республике Коми. Опрос проводился Центром «Демос» и его партнерами в указанных регионах. 2006 год. 60 уполномоченных, но и органов внутренних дел в целом. Сейчас управление правоохранительными органами и режим постановки задач централизованы в федеральном МВД. С одной стороны, этого требуют соображения государственной безопасности, с другой стороны, в должной степени не учитываются местные условия и потребности. По всей видимости, постановки задач общих (государственный уровень) и местных (муниципальный уровень) должны быть разделены не только содержательно, но и функционально. Реализовать такой подход возможно в рамках реформирования в других областях госуправления. Но уже сейчас необходимо рассмотреть возможность разработать в русле существующих правовых отношений механизм взаимодействия органов внутренних дел с местными органами власти и создать рамочные условия, регламентирующие разработку приоритетов в области правоохранительной политики на местном уровне. Самостоятельность в разработке приоритетов на локальном уровне в сочетании с эффективно работающей моделью взаимодействия милиции и граждан приведут к ситуации, когда милиция на местах станет работать с чувством ответственности перед обществом. Говоря иначе, появятся основания для возникновения режима подотчетности милиции перед гражданами. Институционализация такого режима является одним из главных условий улучшения работы милиции. Плотные контакты граждан с милицией, установление «рабочих отношений» позволят усилить роль милиции и снизить уровень репрессивности правоохранительной политики на местах. Медиация конфликтов вместо применения репрессии выглядит как плодотворное направление работы в рамках поддержания общественного порядка. В действующем Законе «О милиции» милиция призвана защищать те только интересы граждан, но и интересы общества (ст. 1). В интересах общества находится снижение применения санкций, так как репрессивность нарушает то, что ведущие криминологи мира называют социальной гармонией. Существующая система отчетности и оценки работы милиции делает невыгодным урегулирование конфликтов на доинституциональной стадии, особенно в том случае, если это незначительные правонарушения, которые легки в доказывании и разбирательстве. Это дополнительно объясняет, почему с каждым годом увеличивается статистика правонарушений, совершенных несовершеннолетними. Так, в СМИ было опубликовано заявление, в котором указывалось, что критичность ситуации с преступностью среди несовершеннолетних такова, что уже шестилетние дети совершают преступления 58. Но шестилетний ребенок не может понимать своих действий и той ответственности, которую он несет, их совершая. Фактически, заявление этого официального лица отменяет понятие деликтоспособности. Социально-ориентированные правоохранительные органы, в том числе и милиция, должны основывать свою деятельность на других параметрах оценки, таких, которые операциональны для учета качества их работы, а не только количества. Речь идет о разработке качественных показателей оценки. И такие попытки уже предпринимались, но не были доведены до конца. Официальные лица заявляли о необходимости включения общественного мнения в параметры оценки, но, видимо, пока не удалось разработать систему объективного замера. Сложности использования оценок общественного мнения связаны с природой социологический данных. Для того чтобы преодолеть научные и научно-прикладные сложности, следует сформировать межведомственную группу, состоящую из различных специалистов, в том числе и гражданских социологов, для разработки инструментария таких замеров и утвердить его в качестве официального бланка. Надо признать, что общественное мнение – очень подвижный и изменчивый по своему характеру феномен. На его изменение могут влиять целый ряд факторов, от 58 МВД РФ: в России преступления совершают даже шестилетние дети //www.newsru.com. 2005. 14 сентября. 61 политической конъюнктуры, высказывания политиков, до повышения цен на хлеб в отдельно взятом регионе и плохой погоды. Понятно, что грамотно выстроенная стратегия получения оценок общества и анализа погрешностей данных минимизирует влияние всех этих многочисленных факторов. Тем не менее, социологические опросы не должны исчерпывать способы получения качественных оценок. Гражданский (общественный) контроль – тот вид коллективного участия граждан или, пользуясь терминологией президентского указа, общественных объединений, который может позволить получать оценки качества работы милиции большей надежности. Если с помощью опросов можно получить только мнение граждан о работе милиции, то с помощью института гражданского контроля – документированную информацию. Достоверность информации обеспечена спецификой гражданского контроля: вопервых, это упорядоченная система внешнего наблюдения, во-вторых, гражданский контроль предполагает непосредственное взаимодействие граждан с официальными лицами. Таким образом, граждане получают доступ в закрытые от общества сферы государственного управления, к которым относятся правоохранительные органы, и подвергают гражданской экспертизе их деятельность. Результаты такой экспертизы восполняют официальную картину и учитываются властями при принятии решений, касающихся усовершенствования своей работы. 62 Актуальные вопросы реализации международных и конституционных стандартов защиты прав и свобод граждан в сфере правосудия Задача реализации положений Конституции Российской Федерации и международных договоров, ратифицированных нашей страной, требует анализа ситуации в правоохранительной и судебной сфере с точки зрения соблюдения стандартов защиты прав и свобод человека. Притом, что спектр проблем в этой области весьма широк, можно выделить несколько вопросов, которые в настоящее время требуют наибольшего внимания. К таким вопросам в первую очередь относится защита и ре-социализация несовершеннолетних, оказавшихся в конфликте с законом. В последние годы общепринятой стала точка зрения, что дети и подростки часто вовлекаются в противоправную деятельность не по собственной инициативе, а в силу невозможности найти другие пути встраивания в общество в тяжелых жизненных обстоятельствах и в отсутствие поддержки со стороны взрослых. По этой причине карательный подход в отношении несовершеннолетних правонарушителей, по меньшей мере, несправедлив. Более того, упор на наказание в ущерб мерам по адаптации детей и подростков к нормальной жизни в обществе может в недалеком будущем привести к серьезным социальным проблемам. Необходимость создания ювенальной юстиции, которая будет учитывать особые потребности несовершеннолетних и минимизировать риск их дальнейшей маргинализации и криминализации стала особенно актуальной сейчас, когда в стране сокращается число молодого трудоспособного населения. Общественная палата рассматривает вопрос создания ювенальной юстиции как одну из важнейших задач в сфере продвижения конституционных и международных стандартов правосудия. Защита граждан, пострадавших от преступных посягательств, также является предметом пристального внимания Общественной палаты. Восстановление прав таких лиц должно стать приоритетным направлением работы правоохранительных и судебных органов. Анализ проблем, с которыми сталкиваются жертвы преступных посягательств при попытке добиться правосудия, крайне важен на стадии разработки пакета мер, направленных на совершенствование и реформу судебной и правоохранительной систем. Эксперты в качестве одного из значимых вопросов в сфере обеспечения конституционных и международных стандартов правосудия называли реализацию права на квалифицированную юридическую помощь. Представляется, что развитие программ, обеспечивающих доступ нуждающихся к юридической помощи, может не только способствовать реализации принципа равенства перед законом и судом, но и повышать эффективность работы правоохранительных и судебных органов. Все большее значение приобретает вопрос взаимодействия российской системы правосудия с таким международным судебным органом как Европейский Суд по правам человека. В частности, пристального внимания требует усовершенствование механизмов исполнения решений Европейского Суда. Задача эффективного исполнения решений Европейского Суда предполагает оценку соответствия законодательства и правоприменительной практики принципам, закрепленным в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и внесение корректив в том случае, если несоответствие было выявлено. Такая деятельность должна быть логичным дополнением общего процесса совершенствования правоохранительной и судебной системы страны. 63 1. Несовершеннолетние в конфликте с законом в системе уголовного правосудия: возможности и ограничения ювенальной юстиции59 Нужна ли России ювенальная юстиция? Утвердительный ответ на этот вопрос можно услышать от людей, которые вкладывают в понятие «ювенальная юстиция» разный смысл. Поэтому в первую очередь важно определиться с понятием. Ювенальная юстиция - система служб, деятельность которых регулируется системой законов и подзаконных актов, направленных на содействие интеграции в общество несовершеннолетних в конфликте с законом. Так ювенальная юстиция определяется в международных документах 60. Соответственно, ювенальная юстиция не сводится к тому, что подростков судит особый суд, или что в отношении несовершеннолетних действует особое законодательство. Ювенальная юстиция предполагает наличие служб, которые ответственны за решение задачи интеграции подростков в конфликте с законом в общество. Это не означает непременного существования особых институтов и органов или особых законов, но предполагает, что в стране действует система служб, которые соблюдают преемственность в оказании помощи подростку и его окружению на разных этапах жизни подростка, и эти службы несут ответственность за своевременность помощи, качество ее осуществления и экономическую состоятельность. Подростки вступают в конфликт с законом, часто уже имея опыт отчуждения от общественной жизни (например, они проживают в закрытых учреждениях или в условиях асоциального поведения родственников, живут за чертой бедности, «бомжуют» и т.д.). Однако ни одно исследование не подтверждает прямой связи между тем или иным фактором социальной интеграции и криминальным поведением. Да, социальная Депривация61 – фактор криминального поведения, тогда как адаптация к жизни в обществе – фактор предотвращения девиации, но кроме отчуждения и интеграции существует немало других источников развития или профилактики преступного поведения. Однако попадание подростка в систему уголовного правосудия само по себе становится фактором отчуждения от общества. Можно говорить, что подросток в конфликте с законом оказывается под прессом двойной депривации, во-первых, уже случившейся и ставшей одной из причин криминального поведения (первичной депривации), во-вторых, депривации, обусловленной особенностями функционирования системы уголовного правосудия (вторичной депривации)62. Прохождение подростком даже одной ступеньки уголовного правосудия приводит к уменьшению доступа к информации, разрыву связей с семьей, стигматизации подростка. Вполне естественным вопросом становится определение роли специалистов самой системы уголовного правосудия и внешних по отношению к ней служб и организаций в преодолении как первичной, так и вторичной депривации. Несомненно, оба типа депривации тесно связаны – однако, с каким типом борется система уголовного правосудия? Парадокс заключается в том, что современная социальная работа с осужденными подростками по преимуществу направлена на минимизацию первичной депривации – улучшение доступа к социальным правам, обеспечение базовых условий для повышения социальной мобильности. Инициатив по преодолению вторичной депривации (вследствие пребывания в закрытых 59 Информационные и аналитические материалы, положенные в основу этого раздела были подготовлены в рамках проекта «Информ-успех 2», реализованном Фондом ИНДЕМ в 2006-2007 годах. 60 В отношении осужденных несовершеннолетних действуют Пекинские правила (1985), Гаванские правила (1990), отчасти Токийские правила (1991) 61 Депривация – подавление ресурсов и доступа к реализации своих социальных потребностей, размывание структуры потребностей человека из-за ограничения развития, игнорирования потребностей 62 Исследователи выделяют особый тип депривации – институциональной, которая происходит из-за пребывания человека в закрытом институте (психиатрической клинике, детском доме, доме для престарелых, интернате и т.д.). В данной работе вторичная депривация рассматривается как частный вид институциональной эксклюзии. 64 учреждениях) гораздо меньше и они в основном применяются в период отбывания наказания (например, появление реабилитационных центров, смягченные условия пребывания и т.д.). Преодоление такой вторичной депривации усилиями системы уголовного правосудия ограничено самим предназначением этой системы: карать и/или перевоспитывать. Однако уголовное правосудие, по мнению оптимистов, развивается в направлении минимизации такой депривации. Действуют как более революционные методы, например восстановительное правосудие, так и методы, направленные на улучшение доступа к правосудию на всех стадиях пребывания человека в системе исполнения наказания. Тем не менее, только своими силами система уголовного правосудия не может преодолеть ни первичную эксклюзию (что не вызывает сомнения), ни вторичную (тем более, если представители системы могут быть не заинтересованы распознавать наличия такого рода депривации). Большинство отечественных практиков сходится на мнении, что интеграция подростка в конфликте с законом должна начинаться на стадии следствия, и вестись на всех этапах осуществления уголовного правосудия. Зарубежные исследования и опыт ювенальной юстиции только подтверждают данную точку зрения. Можно до бесконечности встраивать работу с осужденными в новые контексты социальной реальности – но можно ограничиться и традиционным подходом к пониманию уголовного правосудия как циклически устроенного механизма, включающего такие этапы как: до-судебный, включающий участие в расследовании, предварительное заключение, нахождение под надзором и другие приемы ограничения свободы; судебный, включающий разбирательство в суде и пребывание в СИЗО; отбывание наказания в местах лишения свободы; освобождение и адаптация к условиям жизни на свободе. Этот цикл традиционен для уголовного правосудия большинства стран. Однако каковы шансы выстроить в него действенную систему профилактики депривации? Каких изменений действующего порядка помощи подростку потребует задача социальной интеграции несовершеннолетних? Можно ли улучшить работу с подростками только на одной из стадий уголовного правосудия и ожидать позитивных изменений во всей цепочке его этапов? Ответы на эти вопросы предполагают анализ не только правовой основы взаимодействия системы уголовного правосудия и подростка, но и организационной оболочки, обеспечивающей практическую реализацию этих правовых норм. С одной стороны, очевидно, что возможности предотвращения эксклюзии ограничиваются особенностями законодательства (в первую очередь уголовного кодекса, уголовно-процессуального кодекса и уголовно-исполнительного кодекса, а также подзаконных актов, правил и официальных рекомендаций). На первый взгляд эти ограничения могут быть преодолены на макро уровне, путем изменения правовой базы и/или проведения реформы. Однако современные исследователи уголовного правосудия относительно подростков указывают на неоднозначность большинства идей и решений, которые ассоциируются с социальной интеграцией подростка в общество63. Неоднозначными признаются следующие подходы. Например, создание системы и критериев отбора групп риска, нуждающихся в профилактике девиантного поведения, может стать еще одним способом отделить подростков от общества. Этот способ исключения является более мягким, и от этого менее открытым контролю. Не получится ли так, что в поле зрения профилактических служб попадут подростки, которые еще ничего не совершили, но на которых уже будет «одет» ярлык? 63 Muyot A.T., Yuster A., Tia M. The UNICEF juvenile justice indicator project and the field-test in the Philippines, 2005 http://www.icclr.law.ubc.ca/Publications/Reports/11_un/muyot%20final%20paper.pdf дата последнего обращения 16.03.2007 65 Определенные опасности таит в себе и путь создания целевых служб для предупреждения криминального поведения подростков и молодежи - например, для детей, употребляющих наркотики; тех, кто прогуливает школу; детей, семьи которых не выполняют функций и т.д. Есть большая вероятность, что такие службы будут довольно жестко предписывать опекаемым подросткам определенный негативный имидж. Именно поэтому важно придавать службам профилактики более широкий контекст. Не всегда приносит успех и развитие межведомственной сети органов и институций, призванных заботиться о подростке. Широта круга вовлеченных служб еще не означает эффективность – следует искать баланс между затратами государства и необходимым числом и видами служб. Также следует помнить о том, что информация о детях «в конфликте с законом» не может предаваться чрезмерной огласке. Тогда каковы критерии отбора служб для участия в программах ювенальной юстиции? Также не является панацеей специализированное законодательство в ювенальной юстиции. Каковы границы использования специальных правовых актов и, наоборот, где следует применять общий закон. Какие аспекты правосудия в отношении несовершеннолетних требуют принятия специальных законов – мнения по данному вопросу разнообразны, от радикальной позиции особого правосудия во всем до не менее радикальной позиции одинакового правосудия для всех. Фокусировка внимания на условиях содержания несовершеннолетних в колониях тоже имеет свою оборотную сторону. Сосредоточение внимания на качестве содержания может отвлечь от вопроса о том, целесообразно ли вообще держать несовершеннолетнего в заключении. Важнейшей проблемой большинства стран с неразвитой ювенальной юстицией состоит в организации реабилитации и сопровождения после освобождения. Как правило, количество сервисов и программ, способных оказать помощь после освобождения, ничтожно. В то же время существует трудность выявления организаций, потенциальных исполнителей задания по содействию в интеграции, а также в выработке механизмов. Таким образом, отчуждение подростка от общества обусловлено не только особенностями функционирования системы уголовного правосудия (несовершенством законов, практикой нарушения прав и ограниченностью доступа к правам), но и самими реформами, которые задумываются как уменьшающие депривацию, но на самом деле создают новые источники уменьшения доступа к правам. Для того чтобы лучше понимать, какие решения можно предложить для развития ювенальной юстиции, необходимо рассмотреть какие особые источники депривации подростка в конфликте с законом есть в системе уголовного правосудия (см. Таблицу 1). Таблица 1 Депривация подростка в конфликте с законом в системе уголовного правосудия Стадии уголовного правосудия и суть дезинтеграции Досудебное производство: ограничение свободы подростка опыт репрессивного взаимодействия, переживание унижения и давления, Что приводит к дезинтеграции Ограничение участия защитника на стадии задержания и предъявления обвинений, дисбаланс между властью органов внутренних дел и возможностями задержанного отстоять свои К чему приводит дезинтеграция Исключение подростка из связей с окружением. Замещение переживания по поводу совершения противоправных действий страхом перед давлением. Недостаток помощи на этапе следствия, что 66 распространение в окружении мнения о подростке как правонарушителе Судебное разбирательство и/или предварительное заключение: подросток ограничен во взаимодействии с окружением, стигматизация подростка участниками процесса, принятие решений (о сроке отбывания наказания, форме наказания), которое усиливает социальное исключение подростка; подросток вступает в криминальную среду Отбывание наказания в колонии: подросток испытывает давление конфликта норм, формальных и неформальных. Следуя одной системе правил, он оказывается, интересы64. Изъяны ведения следствия (применение мер давления на подростка и его окружение, практика принуждения к даче показаний и т.д.). Имидж органов внутренних дел как репрессивных. Незнание подростком и его окружением своих прав на этапе досудебного расследования Недостаток состязательности защиты и обвинения. Пробелы в деятельности защиты. Отсутствие служб, которые могли бы выполнить функции профилактики, как основание для применения более жестких форм наказания. Применение жестких форм наказания. приводит к усилению эксклюзии на этапе судебного разбирательства. Обострение прежних социальных проблем подростка. Страдания от наказания – пробелы в социальной коммуникации, невозможность реализовать одну из наиболее значимых для возраста потребностей, в коммуникации65. Жесткие ограничение автономии (правила Формирование такого устойчивого образца поведения как «вкус к преступлению». Переживание страха перед социумом. Соотнесение системы самооценок со своим статусом в колонии. Формирование у подростка образа себя как жертвы несправедливого обращения. Самоизоляция от внешнего мира и отказ от помощи. Уменьшение социального капитала подростка и его окружения. 64 Проблема ограниченности участия защитника до предъявления обвинения составляет проблему в большинстве развитых стран – например, практика телефонных переговоров задержанного и адвоката считается небезопасной для подозреваемого (Access to criminal justice: Legal aid, lawyers & the defence of liberty, Blackstone Press limited, 1996, P.262) 65 Pains of imprisonment – термин введен в исследовательский обиход Sykes и расширен Bereswill. 67 исключен из другой. Освобождение и адаптация к жизни на свободе: подросток не может найти круг общения, выстроить помогающие отношения; подросток находится под контролем, но не получает должной поддержки (конфликт контроля и заботы); подросток как бывший заключенный подвергается уничижению со стороны тех, кто должен оказывать помощь превращают подростков в «маленьких детей», неспособных принимать решения). Невозможность удовлетворить потребность в privacy. Отсутствие служб пробации. Пробелы преемственности в работе служб колонии и социальных служб по месту жительства подростка. Невнимание к нуждам окружения подростка. Выявление правил тюремного поведения в обычных социальных структурах («школа как тюрьма», «родители как надзиратели») и оправдание следования неформальной тюремной культуре. Рецидив Вовлечение в теневые сферы занятости (предкриминальная занятость) Деструктивное поведение внутри семьи (например, подросток сам себя изолирует от внешнего мира – сидит дома) Асоциальный образ жизни Депривация подростка на стадии досудебной стадии уголовного процесса Анализ действующего уголовно-процессуального кодекса выявляет ряд изъянов, которые обуславливают ущемление прав несовершеннолетних. Например, порядок допроса предполагает присутствие законного представителя, но аналогичных положений нет в нормах, касающихся процедуры взятия объяснений и других следственных действий с участием подростка. Порядок установления обстоятельств совершения преступлений формален и не позволяют следователю требовать и получать адекватную информацию от образовательных учреждений, органов опеки и попечительства, ПДН и КДН 66. Взаимодействие с ближайшим кругом подростка происходит фрагментарно и формально. Не обладая специфическими знаниями и навыками и общаясь с подростком без помощи других профессионалов, следователь судит об обстоятельствах жизни подростка на основе бытовых представлений, а не профессиональных знаний67. Необходимость изучения вклада окружающих в поведение подростка обосновывается определением мер вмешательства в жизнь окружения подростка – например, если необходимо рассмотреть вопрос об ограничении или лишении родительских 66 ПДН- подразделение Органов внутренних дел по делам несовершеннолетних, КДН межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних 67 Боровик О.В. Особенности досудебного производства по уголовным делам несовершеннолетних. Автореферат на соискание уч. ст. к. ю. н , Москва, 2006. в отношении 68 прав, вынесении частного определения в адрес родителей и опекунов. Вместе с тем, законом не регламентируется необходимость изучения обстоятельств семейной жизни подростка. Возможность замены изоляции на содержание под домашним арестом или поручительство родителей затруднено в силу существенных пробелов служб сопровождения семей и подростков, из-за чего следователи предпочитают выбирать в качестве меры пресечения заключение под стражу. Поскольку изучение обстоятельств жизни подростка проводится формально, то и применение мер пресечения, альтернативных задержанию, ограничено. Закон не требует от правоохранительных органов в передаваемом в суд обвинительном заключении описывать вклад обстоятельств жизни подростка в совершенное преступление. Тем более российский следователь в отличие от, например, американского коллеги, не станет увязывать обстоятельства жизни подростка с последствиями применения к нему такой меры как лишение свободы. Изменение уголовно-процессуального кодекса может содействовать оптимизации партнерства социальных и иных служб, которое обеспечит лучший сбор информации. Следует помнить, что такая внешняя сеть будет функционировать в интересах следствия. Однако не всегда интересы следствия совпадают с интересами подростка. Соблюдение прав тех, кто оказывается под следствием, включая подростков, предполагает предотвращение риска монополизации той или иной схемы сбора данных на этапе досудебного расследования. Например, существует риск предоставления школой характеристики такого содержания, что следствие будет склоняться к мысли о вкладе испорченной личности подростка, а не недосмотра со стороны окружения. Аналогично, ПДН может предоставить такую характеристику, что объективность взгляда на подростка будет подорвана. Одним из барьеров такой монополизации становится активная позиция адвоката, имеющего право на запрос того же объема информации, что и следствие. Однако помощь адвоката на досудебном этапе ограничена по ряду причин. Во-первых, минимальны механизмы мотивации и контроля за качеством работы адвокатов. Во-вторых, социальные службы и центры помощи не создают в нужной мере конкурентной среды, которая может помочь интерпретировать информацию не против интереса подростка, но наоборот. Например, в случае негативной характеристики со стороны образовательного учреждения не так то легко найти организацию, которая может состязаться в праве на альтернативную диагностику. Состязательность социальных служб – не самоцель, но некое условие соблюдения интересов подростка, к такому выводу легко придти, изучая личные дела осужденных подростков, которые по большей части включают формальные и/или негативные характеристики с места учебы. Существующая в России практика расследования дел в отношении несовершеннолетних и пробелы ее законодательной регламентации делает бессмысленной идею введения ювенальных судов. Возникает вопрос к адептам ювенальных судов в России: насколько эффективно рассмотрение дела в специализированном суде, если до суда подросток прошел обычные процедуры задержания, предъявления обвинения и досудебного расследования, которые изобилуют многочисленными нарушениями норм права? Минимизация депривации подростка на этапе досудебного расследования предполагает введение лучшей системы информирования социальных служб о подростке, попавшем в сферу внимания правоохранительных органов. Важным становится обеспечить доступ к службам, которые могли бы оказать содействие окружению подростка. Можно ли выработать мотивацию у специалистов ПДН относительно выстраивания отношений с социальными сервисами? Ответ на этот вопрос требует отдельного исследования. Депривация подростка на стадии судебного разбирательства 69 В зарубежной социологии права прочно закрепилось определение судебного разбирательства как «церемонии деградации» - беспомощный человек оказывается один на один с репрессивной машиной судопроизводства (H. Garfinkel). Современные исследователи склоны пессимистически оценивать возможности правовой помощи тем, кто оказался в конфликте с законом, на стадии судебного разбирательства: «ни профессиональный цех адвокатов, ни альтернативные формы защиты прав не соответствуют силе вызовов со стороны судебных органов»68. Такая постановка вопроса не свойственна отечественным аналитикам – чаще недостатки судебной системы рассматриваются как пробелы организации, издержки заимствования опыта других стран. Насколько важно для понимания модели депривации подростка позиционировать суд как постоянный источник отчуждения человека от общества? Ответ на этот вопрос встроен в общий вопрос о природе власти. Со времен М. Фуко утвердилось мнение о двойственной роли власти – с одной стороны, как ресурсе для принятия решений, с другой, как источнике контроля, репрессии и ограничений. Любой политический режим, любая форма общественного и семейного устройства имеют тень – те аспекты социальных, политических и экономических решений (на макро или микро уровнях), которые воссоздают факторы развития криминального поведения. «Тень» власти может иметь разную конфигурацию, но она всегда существует в силу ее природы. Поэтому трудно сойтись в едином определении того, что есть преступление и девиация, однако с точки зрения тени власти можно определить тех, кто должен быть подконтролен, а кто может обладать большей степенью свободы. Закон в капиталистическом обществе всегда отражает неравенство во власти и благополучии людей69. Поэтому водораздел между правом и законом нужен для сохранения баланса между обвинением и защитой, нормами и пониманием ситуации. Современная судебная власть обладает уникальным сочетанием ресурсов: с одной стороны, суд оперирует законом и обладает властью его применить, с другой стороны, суд обращается к нормам надгосударственного права и применяет современные правовые стандарты. Суд становится ключевым институтом взаимосвязи закона и права, поскольку может использовать право для улучшения доступа к закону и конструирования основ закона. Зарубежные исследователи подчеркивают три основных источника депривации подсудимого, которые могут быть минимизированы на этапе судебного разбирательства: ограниченность в доступе к качественной правовой помощи; ошибка в применении норм закона, которая влечет несоответствующий деянию тип наказания и последующую депривацию; социальный вакуум, который не позволяет судебным органам принимать решение в пользу сохранения свободы (например, нет служб поддержки подростка и семьи, нет служб пробации и т.д.). Вклад судебного разбирательства в депривацию тех, кто оказался в системе уголовного правосудия, признается многими наиболее значимым. Соответственно, реформы в области судопроизводства, часто происходят «под знаменем» ограничение репрессивной природы суда. Однако что происходит в системе судопроизводства на самом деле? За последние 7 лет Россия предприняла ряд шагов для оптимизации судопроизводства, в том числе, и в отношении несовершеннолетних. Эти шаги нашли свое отражение, например, в деятельности Верховного Суда. Постановление Пленума Верховного Суда №7 от 14 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних» актуализировало проблему применения мер наказания, отличных от лишения свободы. Также это постановление обратило внимание на необходимость продвижения коллегиальности в принятии решений относительно судьбы подростка в конфликте с законом. Постановление Пленума от 10 октября 2003 г. акцентировало 68 69 Access to criminal justice: legal aid, lawyers & defence of liberty, p.100 Ibid, p.101 70 внимание на соблюдение норм международного права. В период с 2001 по 2003 г. в УК и УПК РФ были введены новые нормы, которые касаются как ведения предварительного расследования, так и судебного следствия в отношении несовершеннолетних. Так, было определено требование участия помогающих специалистов на всех стадиях расследования; усилена роль адвоката и законного представителя несовершеннолетнего; оптимизированы нормы применения наказаний, альтернативных лишению свободы. Однако уже обращение к бюллетеням Верховного Суда РФ убеждает в том, что практика применения закона далека от заданных стандартов. Анализ судебных актов за период с 2000 по 2006 гг., свидетельствует о том, что судебная практика отличается рядом пробелов: неправомерность применения ряда наказаний в отношении несовершеннолетних70; применение лишения свободы в случаях, когда предполагается применение альтернативных форм наказания71; более длительное, чем требуется в соответствие с законом, пребывание несовершеннолетних в местах лишения свободы из-за неучета смягчающих обстоятельств72; негативные последствия из-за пробелов правовой защиты подсудимого (когда в качестве защитника выступает недостаточно квалифицированный юрист, или адвокат не участвует в процессе)73; квалификация деяний, которые не соответствуют фактически содеянному74; признание судами доказательств, полученных с нарушением прав несовершеннолетних75. Ошибки судебной практики, выявленные Верховным судом, совпадают с результатами полевых исследований юридических клиник в работе с осужденными 76. Среди документов Верховного Суда не был найден анализ динамики судебных ошибок во времени. Но выше перечисленные недочеты «кочуют» из бюллетеня в бюллетень последние 5 лет. Можно предположить, что устойчивость существования определенных проблем в деятельности судов обусловлена рядом факторов, связанных как с профессионализмом судей, так и компетентностью других участников судебного процесса и иных лиц. При этом Верховный Суд отмечает снижение количества кассационных жалоб в период с 2002 по 2006 годы. Можно связать уменьшение количества жалоб с улучшением деятельности уголовных судов. Но также можно предположить, что доступ к такому 70 Например, в 2002 г. был зафиксирован случай о применении одним из московских судов такой меры как конфискация имущества в отношении несовершеннолетнего. 71 Решение о применении лишения свободы в случае совершения преступлений небольшой тяжести и несоблюдение требований статьи 78 УК РФ рассматриваются в обзорах надзорной и кассационной практики Верховного суда за 2002, 2003 и 2005 гг. 72 Например, суд ошибочно учитывает рецидив преступления, совершенного в несовершеннолетнем возрасте (см. Обзор кассационной практики судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ 2002 года); регулярно фиксируется неисполнение статьи 94 УК РФ (см. Обзоры кассационных жалоб 2002, 2004 гг., и Обзоры судебной практики за 3 квартал 2006). 73 Обзор надзорной практики судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации за 2004 год 74 В Обзоре кассационной практики судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ 2002 года зафиксирован случай превышения срока наказания в случае покушения на преступление; в обзорах надзорной практики 2002-2004 г.г. зафиксированы случаи применения жестких формулировок, не отражающих сути содеянного («особая жесткость», «особо тяжкое», «общественно опасное» ) 75 А.Е.Меркушев О некоторых вопросах судебной практики по делам о преступлениях несовершеннолетних Бюллетень № 6 от 21.06.2000 76 Горелик А.С. Юридическая клиника по работе с осужденными // общественный контроль в России. Практика и методики. Москва, 2005б стр. 38-39 71 инструменту обжалования решения суда как кассационная жалоба ограничивается теми или иными способами, что требует дополнительного исследования. Участие адвокатов в отстаивании прав несовершеннолетних оставляет желать лучшего по причине отсутствия достаточно эффективных механизмов контроля за деятельностью адвокатов; разделяемый защитниками формальный подход в собирании доказательственной базы; пробелов в знании международных норм права и существующем несоответствии российских и международных норм права77. Отечественные исследователи отмечают, что адвокаты редко пользуются правом заявления ходатайств на стадии предварительного расследования, предпочитая сосредоточить свои усилия на этапе судебного разбирательства. Эта особенность поведения адвоката усиливает риск депривации подростков в конфликте с законом – поскольку подросток продолжает находиться в изоляции78. В 2002 г. была принята новая редакция Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», в котором актуализирована проблема оплаты услуг адвоката. С одной стороны, адвокат обязан осуществлять юридическую помощь некоторым категориям бесплатно, с другой стороны, Закон предусматривает компенсацию труда защитника (конфликт определений в статьях 25 и 26 Закона). Вопрос о том, кто обеспечивает функционирование защиты в уголовных делах актуален и для других стран. Одним из критериев эффективности участия адвоката в уголовном процессе считается обусловленность правовой помощи «как потребностью государственной власти, так и стремлением юристов зарабатывать посредством оказания правовой помощи людям в конфликте с законом»79. Должна ли система защиты прав тех, кто в конфликте с законом, поддерживаться государством? С одной стороны, затраты государства на деятельность органов уголовного преследования и на исполнение наказаний не сопоставимы с затратами на защиту обвиняемых и реабилитацию осужденных. Однако государство ли должно озаботиться защитой прав в контексте уголовного процесса? Думается, что однозначного ответа на вопрос получить не удастся. Можно привести четыре основных причины для развития правовой помощи в системе уголовного правосудия за государственный счет: требуется уравновесить возрастающее вложение ресурсов в систему наказания развитием системы защиты интересов тех, кто оказывается в конфликте с законом; отсутствие состязательности уголовного процесса составляет один из барьеров для легитимизации уголовного правосудия – без адвокатской помощи уголовное правосудие не легитимно бюрократические требования со стороны судов в четком юридическом обосновании всех шагов на этапе предварительного расследования и судебного разбирательства (из соображений экономии времени) необходимость ограничить роли рынка и социального неравенства в системе уголовного правосудия80 Однако существует немало доводов «против» адвокатской помощи за счет государства. С одной стороны, противниками становятся те, кто полагает, что государство всегда на стороне обвинения и поддерживает защиту формально. Независимость адвокатской помощи от государства рассматривается как главное условие соблюдения принципа состязательности. С другой стороны, либеральная идеология предполагает, что человек должен сам позаботиться о своей защите. 77 Игнатов С.Д. Проблемы доказывания в деятельности адвоката –защитника по делам о преступлениях несовершеннолетних. Диссертация на соискание степени к. юр.н. Удмуртский государственный университет, 2004 78 Там же 79 Access to criminal justice: legal aid, lawyers & defence of liberty … p.98 80 Raine J., Willson M. Managing criminal justice, University of Birmingem, Harvester Wheatsheaf, 1993, p.165-166 72 Современная ситуация в России характеризуется тем, что подзащитный подросток не обязан платить за юридическую помощь – адвокаты обязаны оказывать услуги помощи безвозмездно на этапе досудебного и судебного следствия (ст. 26, пункт 3 Федерального закона об адвокатской деятельности и адвокатуре в отношении подростков, содержащихся в учреждениях профилактики безнадзорности). При этом порядок оплаты услуг адвоката со стороны государства не достаточно проработан. Эти обстоятельства содействуют формализации оказания правовой помощи, и становится еще одним источником ущемления подростков на этапе судебного расследования. Однако пробелы и ошибки, зафиксированные Верховным Судом, недостатки адвокатской практики составляют далеко не полный перечень источников депривации подростков на этапе судебного разбирательства. Некоторые нормы УПК РФ, которые призваны обеспечить права подсудимого, оказываются трудно выполнимыми в силу пробелов организации социальных сервисов. Например, статья 425 УПК указывает на необходимость присутствия и активного участия адвоката и/или помогающего специалиста на всех стадиях досудебного и судебного разбирательства в отношении несовершеннолетнего. Но где найти достаточное количество квалифицированных специалистов, готовых участвовать в разбирательстве? Как обеспечить контроль за качеством их деятельности? УПК предполагает участие широкого круга специалистов и экспертов в разбирательства дел несовершеннолетних, что должно обеспечить лучшую состязательность сторон в уголовном процессе. Однако выполнить эти нормы УПК во многих регионах России не представляется возможным в силу недостатка развития социальных служб. Инициатива суда в отношении изучения обстоятельств совершения преступления может быть реализована в частном определении (УПК РФ, ст. 29, п.4). Однако еще в советский период было отмечено, что отсутствие классификации типов частного определения суда по уголовным делам препятствует практике применения этой перспективной меры профилактической работы суда81. Дополнительным источником депривации подростков на стадии судебного разбирательства можно считать специфическую систему квазисудебных органов (Органы опеки и попечительства, Комиссии по делам несовершеннолетних, Медико-психологопедагогические комиссии). Эти межведомственные органы принимают решения, сопоставимые с уровнем судебных решений82 (особенно, если сопоставить уровень этих служб с аналогичной системой за рубежом, в которой именно суды принимают решения о лишении и восстановлении родительских прав, обучаемости или необучаемости ребенка в массовой школе и т.д.). Российские квазисудебные органы, обладая почти судебными полномочиями, не обладают даже на уровне декларации качеством прозрачности и возможности обжаловать их решения. В соответствие с УПК РФ суд, рассматривающий дело в отношении несовершеннолетнего обязан извещать эти органы о заседаниях и привлекать их к принятию решений. Однако на практике эта система служб остается либо в стороне, либо выступает в пользу обвинения, тем самым, усиливая риски ущемления прав подростков. Примером согласованной позиции суда и квазисудебных органов, которая работает на усиление депривации несовершеннолетних, можно считать практику применения такой меры воздействия как принудительное воспитание (т.е. помещение подростка в специальное учреждение системы образования закрытого типа). Верховный суд, как и другие судебные органы, рассматривает помещение подростка в спецшколу как положительную практику. Более того, одним из явных достижений отечественной ювенальной юстиции в Ростовской 81 С. 68 - 70 Майорова Л.В. Частные определения судов и их классификация // Правоведение, 1982. - № 3. 82 Так, лишение родительских прав происходит в судебном порядке, но в подавляющем большинстве случаев суд полагается на рекомендации Органов опеки и попечительства. 73 области считается возрастание потребности в услугах таких заведений83. Основным (и, пожалуй, единственным) доводом в пользу принудительного воспитания становится возможность не ставить подростка в положение осужденного. При этом статья 432 п.3 УПК РФ определяет возможность досрочного (до исполнения 18 лет) выхода подростка из заведения такого типа. Остается неизвестным, кто определяет возможность выхода из учреждения. Косвенный ответ на этот вопрос можно получить в п. 5 той же статьи, которая определяет необходимость дальнейшего пребывания несовершеннолетнего в закрытом учреждении. В принятии такого решения участвуют несовершеннолетний осужденный, его родители или законные представители, адвокат, прокурор, представители специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованной органом местного самоуправления, по месту нахождения указанного учреждения – т.е. возможности опротестовать решение с помощью независимых экспертов почти нет. Действующая система судопроизводства характеризуется, с одной стороны, рядом перспективных правовых норм, а, с другой стороны, слабостью механизмов их реализации. В то же время российская судебная система становится заложницей того общественного веса, который ей придается в контексте обеспечения прав несовершеннолетних. Возможно, именно этим объясняется фокус проекта по распространению в России ювенальной юстиции – а именно, введение ювенальных судов. С 2001 г. реализуется проект, поддержанный ПРООН, по введению элементов ювенальной юстиции в России. В трех регионах, Ростовской, Саратовской областях и Санкт-Петербурге, были созданы ювенальные суды. Критическое осмысление опыта С-Петербурга позволяет выявить основные трудности внедрения ювенальной юстиции в России84. К пробелам участники проекта относят: применение элементов зарубежной модели без учета российских контекстов; несовершенство социальной работы в России85; дефициты преемственности разных стадий уголовного правосудия (применение ювенальных технологий по большей части на стадии судебного разбирательства вместо их адекватного использования со стадии профилактики противоправного поведения). Авторы приходят к выводу, что отечественная система оказалась не готова к заимствованию зарубежного опыта ювенальной юстиции. Достаточно ли улучшить механизмы реализации уже закрепленных в законе норм относительно судопроизводства в отношении несовершеннолетних, чтобы уменьшить депривации подростков на этой стадии уголовного процесса? Или механизм введения ювенальных судов необходим России? Ответ можно найти, задавшись вопросом о том, а насколько безусловным благом становится особая система судопроизводства в отношении 83 Из выступления В.В. Золотых, председателя Ростовского областного суда «В Ростовской области имеется специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, Ростовская спецшкола. Пока правосудие в отношении несовершеннолетних у нас осуществлялось без какого-либо реформирования, эта школа не была востребована. При проектной наполняемости 120 человек, в 2000 году в ней находилось 35 учащихся. И возникал вопрос о закрытии школы. Когда же у нас стали внедряться элементы ювенальной юстиции, стала востребованной и спецшкола. В 2004 году в эту школу было направлено 173 человека» Из стенограммы круглого стола «Становление ювенальной юстиции в России», 20 марта 2006 г., ГД РФ 84 Данилова Н.Ю., Головизнина М.В., Лихтенштейн А.В. История эксперимента: опыт создания элементов ювенальной юстиции в Санкт-Петербурге // Обучение социальных работников, занятых в ювенальной юстиции / Материалы курса. Серия «Права человека». – СПб. Составитель – Санкт-петербургская общественная правозащитная организация «Гражданский контроль», 2003. – 212 с. – С. 11 – 28 85 Авторы указывают на непрестижность и низкую заработную плату, хотя представляется, что позитивного PR профессии социальный работник и повышения зарплаты будет недостаточно для улучшения качества работы специалистов, которые страдают пробелами самоопределения и индикации своей позиции относительно работы с несовершеннолетними. 74 несовершеннолетних, и для кого это благо на самом деле86. Ювенальная юстиция большинства развитых стран в своем развитии дошла до этапа, на котором ее встроенность в общую систему уголовного правосудия становится непременным условием эффективности. Более того, опыт большинства стран указывает на необходимость встраивать ювенальную юстицию в систему социальных сервисов. Такая согласованность ювенальной юстиции с уголовным правосудием и социальной помощью предупреждает трансформацию ювенальной юстиции в дополнительный институт отчуждения подростков от доступа к правам. Ювенальная юстиции в России складывается из опыта разных стран и разных периодов – что и свидетельствует о недостатке рефлексии тех, кто продвигает ювенальную юстицию. В результате в России пытаются воспроизвести в том числе те негативные черты ювенальной юстиции, которые уже пережиты и отвергнуты большинством развитых стран. Возможной альтернативой введению специальных ювенальных судов становится изменение статуса органов опеки и попечительства. Данные структуры тесно взаимодействуют с судом в рамках решения большинства вопросов, касающихся устройства жизни несовершеннолетних. Органы опеки выполняют значительный объем функций, связанных со сбором предварительных данных для суда, также органы опеки обладают правом доступа в большинство служб. Действенность работы органов опеки существенно ограничена тем, что нет стандартов качества их работы, и как следствие, не выработаны механизмы контроля их деятельности, например, относительно такой задачи как своевременное выявление семей и детей группы риска. Несомненно, многие решения судов в отношении подростков обусловлены пробелами в социальных службах – подросток отправляется в специальную школу или получает срок и потому, что альтернативный организационный дизайн (например, центры дневного пребывания для подростков; программы наставничества для условно осужденных подростков и т.д.) почти не развит. Однако просто появления и развития таких служб будет недостаточно для того, чтобы взаимодействие суда и социальных служб не противоречило задаче интеграции подростка в общество. Важно содействовать активизации взаимодействия суда и социальных сервисов посредством улучшения механизмов выполнения новых норм УПК РФ относительно привлечения специалистов и экспертов на стадии досудебного и судебного расследования. Появление такого опыта окажет непосредственное воздействие на механизмы принятия судебных решений и в период отбывания наказания в местах лишения свободы (например, относительно изменения режима отбывания наказания или условнодосрочного освобождения). Депривация подростка на стадии отбывания наказания Насколько бесспорно утверждение о том, что попадание в пенитенциарную систему отчуждает подростка от общественной жизни? Довольно часто специалисты колонии говорят о том, что, попав к ним, подросток впервые стал ходить в школу, получать специальность, усваивать правила общественной жизни – т.е. наоборот, вовлекаться в социум. Однако, как и нахождение под следствием, отбывание наказания в местах лишения свободы ослабляет сложившиеся социальные связи или создает барьер для их развития. С этим утверждением трудно спорить. Пребывание в колонии, как и предыдущие стадии процесса уголовного правосудия, включает специфические источники отчуждения человека от общественной жизни. Причем как показывает зарубежный опыт, как быстрая адаптация к условиям колонии, так и переживание депривации в период заключения, в равной степени приводят в будущем к рецидиву криминального поведения87. 86 В.Р. Шмидт. Ювенальная юстиция: от классической модели в неизвестность?//Вестник восстановительной юстиции, №6, стр. 54-63 87 Windzio M. Is there a deterrent effect of pains of imprisonment? The impact of social costs of first incarceration on the hazard rate of recidivism //Punishment & society, 2006, Vol. 8(3), p.352-353 75 Подростки в условиях несвободы оказываются в ситуации конфликта: или принять формальные правила зоны, или неформальные. Редко кому удается балансировать между этими типами адаптации к колонии, да и такая балансировка не становится источником инклюзии. Подростки, которые стремятся утвердиться в неформальном статусе, могут быть определены как самоотчуждающиеся: они намерено нарушают режим, совершают преступления уже в местах лишения свободы, стремятся как можно быстрее попасть с «малолетки» на взрослую зону – т.е. рассматривают воспитательную колонию как «университеты» криминального поведения. Но не становится ли выбор в пользу официальной адаптации таким же шагом к самоотчуждению? Участие в активе и принятие формальных правил отчуждает подростка от общения со сверстниками. В некоторых случаях подросток становится заложником своего просоциального поведения - малейшее нарушение может стать поводом отчуждения, как от взрослых, так и от сверстников. Современные исследования все чаще рассматривают рецидив как последствие лишения свободы.88 Само понятие рецидива включает несколько моделей повторного совершения преступления. Модели классифицируются не столько по типу совершаемого преступления, сколько по социальному опыту, который осужденный приобретает в период отбывания наказания, и периоду после освобождения, на который приходится совершение преступления. Так, страх перед другими осужденными, депривация отношений с семьей, отсутствие значимых связей на воле тесно связаны с совершением повторного преступления. При этом, как те, кто страдает от отбывания наказания (позиционирует свое отношение к пребыванию в колонии, как страдание), так и те, кто так не определяет свое отношение, могут совершать повторное преступление. Отбывание наказание характеризуется явлением взаимоусиления истории депривации подростка до совершения противоправного деяния, и после прохождения всего цикла уголовного правосудия. Все, что отчуждало подростка от социума до попадания в «систему»: пробелы образования, негативный семейный опыт, жизнь в институтах, тот или иной вид дефекта развития, усиливает свой вклад в дальнейшую депривацию подростка. Например, в колонийской школе почти всегда есть классы коррекции. Подростки, которые обучаются в этих классах, имеют более низкий статус среди сверстников, а качество обучения по коррекционным программам часто ниже качества преподавания по общеобразовательным программам. Временное трудоустройство подростка в колонии зависит от того, насколько на свободе подросток был включен в профессиональные пробы. За последние 5 лет организация социальной работы с подростками, отбывающими наказание, существенно изменилась. Введены Инструкция по трудовому и бытовому устройству осужденных, которая обновлялась в 2006 г. Эти изменения в первую очередь направлены на минимизацию не специфической «колонийской» депривации и создания минимума ресурсов для обеспечения социальных прав подростков. Однако фокус этих мероприятий по преимуществу направлен на оснащение ресурсами самого подростка. Часто и общественные организации, занимающиеся помощью осужденным подросткам, существенно сужают круг мероприятий, необходимых для обеспечения интеграции. По преимуществу, это правовая помощь, выезды за пределы колонии, материальная поддержка89. Насыщение ресурсами семьи подростка, развитие сети специалистов и служб вокруг подростка почти не позиционируются как способы преодоления депривации подростка. В октябре 2006 г. были приняты новые Правила внутреннего распорядка воспитательных колоний уголовно-исполнительной системы. Этот документ, с одной стороны, подчеркнул необходимость доброжелательного отношения к подростку, более 88 Windzio M. Is there a deterrent effect of pains of imprisonment? The impact of social costs of first incarceration on the hazard rate of recidivism //Punishment & society, 2006, Vol. 8(3), p.358-359 89 Подузова И.В., Садовникова М.Н. Особенности общественного контроля и работы с воспитательными колониями и воспитанниками //Общественный контроль в России: практика и методики, Москва, 2005, стр. 48-50 76 подробно изложил правила смягчения режима пребывания подростка в колонии. С другой стороны, в нем подчеркнута роль психолога на всех стадиях принятия решения и определена возможность участия сторонних для колонии специалистов в оказании психологической помощи. Однако по преимуществу роль помогающих специалистов определяется как тех, кто помогает приспособиться подросткам к жизни в колонии. В России социальная работа действует по заявительному принципу – это правило распространяется и на тех, кто находится в местах лишения свободы. Поэтому если осужденный не обращается к социальному работнику колонии, он может и не получить помощь. В то же время нет сомнения в том, что сами заключенные не обладают тем уровнем осознания своих проблем и необходимости их заблаговременного решения, который нужен для полноценного пользования заявительным правом. Опыт взаимодействия с несовершеннолетними заключенными убеждает в том, что они не всегда могут самостоятельно сформулировать свой запрос и обратиться за помощью заранее. Предварительная стадия индивидуальной работы решает две основные задачи: активизация осужденных к пониманию своих проблем и поиску помощи в их решении; первичная оценка сложности случая и планирование затрат времени, необходимости привлечения специалистов других ведомств. Основными методами решения данных задач становится предварительное собеседование с осужденными и/или заполнение ими предварительной анкеты. Ключевым вопросом становится оптимальный период проведения первичной оценки социальных потребностей осужденного подростка. Часть специалистов полагают, что лучшим периодом становится пребывание подростка в карантине. Другие специалисты полагают, что предварительная оценка должна производиться в зависимости от поступающей информации о подростке и нет необходимости связывать начало индивидуальной работы с периодом пребывания в карантине. Так или иначе, предварительная оценка направлена на фиксацию некоего исходного состояния потребностей подростка. Решающим критерием становится информация, которая «поступает» в колонию вместе с подростком. Изучение входящей информации в 38 случаях (в Можайской и Рязанской ВК) показывает, что данные о социальной ситуации подростка характеризуются неполнотой и многочисленными пробелами. Интервью с внешними специалистами, оказывающими помощь в устройстве осужденных в Новооскольской, Камышинской и Жирновской колониях показало, что они ни разу не сталкивались с ситуацией, когда осужденный пребывает в места лишения свободы с более или менее полной информацией относительно доступа к социальным правам. На данный момент перед теми, кто оказывает социальную помощь осужденным на этапе отбывания наказания стоит задача полной реконструкции социальной «картинки» жизни осужденного на воле. Получается, что система исполнения наказания, как и те организации, которые оказывают помощь осужденным, оказались заложниками своей инициативы. Складывается парадоксальная ситуация, когда наилучшим образом социальные права подростка могут соблюдаться на этапе отбывания наказания по сравнению с другими этапами уголовного правосудия. Нагрузка по решению задачи социальной интеграции подростка в конфликте с законом приходится именно на этап отбывания наказания, что существенно тормозит развитие преемственности между всеми стадиями уголовного правосудия. Депривация на стадии сопровождения после освобождения из колонии (пробации) Проблема сопровождения выпускников колоний состоит и в том, что данная задача по преимуществу решается стихийно. Кроме того, часто в колонию попадает подросток, а выходит совершеннолетний – и те службы, которые занимались им до 18 лет, перестают нести ответственность за содействие в решении проблем освободившегося. 77 С одной стороны, добровольность и инициатива специалистов и общественников должны только приветствоваться. С другой стороны, отсутствие системы сопровождения приводит к тому, что те, кто берет на себя задачу сопровождения, не имеют ни критериев для оценки своего труда, ни ресурса поддержки своей деятельности. Соответственно, в данном разделе представлены именно модели – организационно закрепленные формы сопровождения. Отечественный опыт показывает, что сопровождение выпускников колоний пока не стало повсеместной и регулярно практикой, тем не менее, сложилось несколько моделей осуществления этой задачи. Можно указать на три типа моделей: социальный патронат - ведение выпускника наставником (ментором), который может быть профессионалом (социальным работником) или добровольцем; центр дневного (временного) пребывания – когда выпускник может некоторое время проживать и получать всю необходимую помощь или регулярно обращаться в некий центр и проводить там значительное время; предварительная подготовка и последующее сопровождение на основе плановой работы. Внутри каждой модели присутствуют разные варианты осуществления – в зависимости от того, как реализуется модель – усилиями специалистов или волонтеров; при привлечении каких служб; в рамках каких иных направлений помощи подросткам и молодежи. Каждая модель действенна в определенных условиях – чтобы задача сопровождения выпускников была решена, важно выбрать несколько моделей и выстроить соотношение между ними. Ни одна из моделей не претендует на то, чтобы решить все проблемы всех подростков. Каждую из моделей можно описать по соотношению групповой и индивидуальной работы; ведомству или организации, которая занимается проблемой; временной протяженностью сопровождения; направленностью мероприятий. Нет моделей, которые требовали бы меньше профессионализма или больше. Компетенция специалистов может быть разделена на две составляющие, базовую компетенцию, независимую от моделей, которые реализуются, и специфические компетенции, востребованные именно данной моделью. Кроме компетенций характеристика моделей включает и ресурсы, которые важны для реализации каждой из моделей. Оценка имеющихся и потенциальных ресурсов обосновывает выбор в пользу сочетания тех или иных моделей. Во многих странах существует единая организационная форма, которая объединяет все модели сопровождения – это организация служб пробации. Однако и внутри служб пробации вопрос о том, каким должно быть сочетание моделей, остается открытым. Нужна ли России система служб пробации для решения вопроса о сопровождении выпускников колонии, или эта задача может быть решена иным организационным способом? Опыт регионов показывает, что сопровождение ведется разными организациями: комитетом по делам молодежи, Комиссиями по делам несовершеннолетних, общественными организациями при содействии уполномоченных по правам человека (правам ребенка). Возможно, одним из механизмов, замещающих службы пробации, станет проведение конкурсов на выполнение деятельности по сопровождению освобождающихся. Однако эта деятельность предполагает создание модели на основе оценки экономических затрат на такую деятельность и определении критериев действенности сопровождения выпускников колоний. Таким образом, можно выделить три взаимосвязанных направления оптимизации социальной политики относительно интеграции несовершеннолетних. Во-первых, правовая база, которая определяет возможности и границы инклюзии подростка в конфликте с законом, требует преобразований. Ключевым направлением 78 социальной политики в этой области должна стать разработка единого комплекса поправок и изменений относительно всей совокупности нормативных актов, регулирующих «движение» подростка в системе уголовного правосудия. Выделение только одного из этапов уголовного правосудия как требующего преобразования уменьшает КПД интеграции подростков. Именно так происходит с проектами, фокусирующимися на этапе судебного разбирательства или на этапе отбывания наказания. Сосредоточенность общественных и государственных инициатив на этих этапах привело к исключению правоохранительных органов (органов дознания, следствия и пр.) из процесса интеграции подростков. Вместе с тем, ювенальная юстиция – это не только и не столько введение ювенальных судов, но комплекс изменений, затрагивающих все стадии уголовного правосудия и различные социальные служб, которые работают с подростками и их окружением. Во-вторых, те, кто изучают депривацию подростков, часто в качестве объекта выбирают закрытые учреждения – детские дома, интернаты, колонии и специальные школы. Однако источником депривации становится не только (а может быть, и не столько) пребывание подростка в закрытом учреждении, а те процедуры и институции, в результате действия которых подросток попадает в закрытые учреждения. Несмотря на это деятельность судебных и квазисудебных органов гораздо реже становится предметом анализа как источник отчуждения подростков от жизни в обществе. Представляется, что специалисты и общественные организации, занимающиеся защитой должны уделить пристальное внимание роли судебных и квазисудебных органов как источника депривации и нарушения, прав подростка и членов его окружения. Важно актуализировать механизмы контроля за деятельностью таких органов уже имеющееся в законодательстве, а также задаться целью доработать такие механизмы до системы контроля за качеством решений и действий таких подразделений как органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних. В-третьих, представляется важным развивать систему социальных служб, способных состязаться с официальными социальными службами и органами образования, в предоставлении информации о подростке, разработке программ реабилитации и т.д. Возможно, эти социальные сервисы должны быть соотнесены с развитием центров юридической помощи – ведь российские юристы, которые руководствуются задачей защиты прав подростков и других уязвимых групп, нуждаются в расширении концептуального подхода и освоении анти-дискриминационной практики. Остается открытым вопрос о том, как могут быть связаны эти три направления преобразования социальной политики. Основная проблема состоит в обособленном действии проектов, направленных на одну и ту же группу, а именно, подростков в конфликте с законом. Если бы в завершении каждого проекта его участники думали о том, как их опыт будет распространяться, то, возможно, многих проблем удалось бы избежать. Необходимо создать Федеральную службу пробации со следующими основными функциями: -социально-психологическое сопровождение лиц (включая несовершеннолетних), освободившихся из колонии; -реабилитационное насыщение приговоров судов, не связанных с лишением свободы; реализация технологий восстановительного правосудия и проведения примирительных процедур; -формирование доклада для суда о степени социальной опасности гражданина с целью определения необходимости его изоляции от общества в процессе принятия судебного решения; -социально-психологическая реабилитация потерпевших; -социально-психологическая реабилитация жертв. 79 2. Защита прав лиц, пострадавших от преступлений90 За редким исключением преступные деяния влекут за собой нарушение прав и свобод человека: права на жизнь, права на физическую неприкосновенность, права собственности и т.п. Установленные статьей 45 Конституции Российской Федерации гарантии государственной защиты прав и свобод человека означают, в частности, что органы власти обеспечивают защиту граждан от преступных посягательств. Защита жителей страны от преступности требует от государства создания эффективной системы предотвращения и профилактики преступлений. Кроме того, необходимо обеспечить защиту лицам, ставшим жертвой преступных посягательств. Право лиц, пострадавших от преступлений и злоупотреблений властью, на защиту со стороны закона специально закреплено в статье 52 Конституции. Из содержания этой статьи также следует, что государство обязано обеспечить лицам, пострадавшим от преступных действий, доступ к правосудию и к компенсации причиненного преступлением вреда. Право пострадавших от преступлений на правовую защиту также закреплено в ряде международно-правовых документов. В частности, статья 13 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод91 требует от государств-участников гарантировать доступ к эффективным средствам правовой защиты. В том случае, когда речь идет о праве на жизнь или о защите от пыток и жестокого и унижающего обращения, лица, предположительно пострадавшие от этих нарушений, должны иметь доступ к быстрому, тщательному и беспристрастному расследованию, а также к судебной защите. Специальные требования о защите пострадавших от преступлений содержатся и в документах Организации Объединенных Наций. Так, Декларация основных принципов правосудия для жертв преступления и злоупотребления властью92 указывает, что жертвы преступлений и злоупотреблений властью должны иметь доступ к правосудию и компенсации причиненного им ущерба. Реализация указанных конституционных и международно-правовых принципов в первую очередь требует, чтобы лицу, пострадавшему от преступления, была обеспечена возможность обратиться с жалобой в государственные органы, компетентные рассматривать сообщения о преступлениях и осуществлять защиту пострадавших. Кроме того, необходимо, чтобы компетентные органы проводили эффективное расследование сообщения о преступлении. Эффективное расследование подразумевает, что органы следствия своевременно, без задержек предпринимают все необходимые действия для установления обстоятельств дела и причастных к совершению преступления, а также собирают доказательства, необходимые для привлечения виновных к ответственности и восстановления нарушенных прав пострадавшего. Именно от эффективности расследования зависит последующая реализация права пострадавшего от преступления на правосудие и на компенсацию причиненного вреда. Реализация конституционных и международных стандартов защиты прав пострадавших от преступлений в настоящее время остается одной из болевых точек российской системы уголовного правосудия. Одним из затруднений, с которым могут столкнуться пострадавшие от преступлений, является нежелание правоохранительных органов принимать заявления граждан и проводить расследование по этим заявлениям. Это нежелание может выражаться в отказе выслушать и запротоколировать устное заявление или в отказе принять письменное заявление. В некоторых случаях заявления принимаются, но информация о них не вносится в 90 Данный раздел подготовлен при участии экспертов Центра содействия изучению проблем гражданского общества «Демос». 91 Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года с изменениями и дополнениями, внесенными Протоколами к ней, ратифицированная Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней". 92Утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/34 от 29 ноября 1985 г. 80 учетные книги, а заявителям не выдается никаких документов, подтверждающих факт приема сообщения о преступлении. Впоследствии это позволяет недобросовестным сотрудникам правоохранительных органов отрицать факт получения от гражданина заявления о преступлении. Не менее распространенным является такое нарушение как вынесение по заявлениям граждан необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. В результате таких нарушений пострадавшие от преступления фактически лишаются доступа к правосудию. Следует отметить, что эта проблема, получившая название «укрытие преступлений от учета», давно осознана руководством правоохранительных органов. Так еще в Приказе от 2 августа 1996 г. «О неотложных мерах по укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России»93 Министерство внутренних дел констатировало, что «в ряде органов не обеспечена должная реакция на заявления и сообщения граждан о преступлениях и иных правонарушениях». Через пять лет – в 2001 году – Министерство внутренних дел и Генеральная прокуратура вновь выразили серьезную обеспокоенность «состоянием учетнорегистрационной дисциплины и частыми нарушениями законности при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях». 94 В совместном Приказе «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений» оба органа констатировали, что «работники милиции нередко подыскивают подходящие основания для отказа в возбуждении уголовных дел, стремятся уговорить или заставить потерпевших не подавать заявлений». Приказ указывал в качестве причины сложившейся ситуации недостатками в системе управления правоохранительными органами: «Усилия, принимаемые ранее к наведению порядка, не смогли кардинальным образом изменить ситуацию, поскольку носили характер кампаний и осуществлялись преимущественно административными методами. Мешали делу излишняя ориентация на количественные оценки работы служб, в том числе процент раскрываемости, показатели, которые мало связаны с действительной криминальной обстановкой и задачами милиции по защите населения от преступных посягательств».95 Приказ «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений» предлагал решить вопрос с приемом заявлений о преступлениях посредством технического оснащения дежурных частей милиции и нахождения ресурсов для компенсации растущих нагрузок на сотрудников. Кроме того, предлагалось усилить контроль и надзор за надлежащим приемом и рассмотрением заявлений о преступлениях. Действительно, в первой половине 2000-х годов принимались меры, направленные на ресурсное обеспечение отделов внутренних дел. Улучшилась ситуация с оплатой труда сотрудников правоохранительных органов. В 2002 году была изменена система отчетности правоохранительных органов, которая, как следует из приведенного выше совместного приказа Генеральной прокуратуры и МВД, рассматривалась как один из факторов, подталкивающих сотрудников правоохранительных органов отказывать в приеме заявлений о преступлениях. Приказ МВД РФ «О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования»96 зафиксировал отказ от планового принципа и стремления к стопроцентной раскрываемости, а также ввел 93 Приказ МВД РФ от 2 августа 1996 г. № 426 «О неотложных мерах по укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России». 94 Приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 28 ноября 2001 г. № 72/1058 «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений». 95 Там же. 96 Приказ МВД РФ от 23 ноября 2002 г. N 1150 «О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования». 81 много новых параметров оценки работы подразделений милиции. Одним из параметров оценки органов внутренних дел стало количество зарегистрированных сообщений о преступлениях, которое должно возрастать с каждым отчетным периодом. Тем не менее, еще через два года, руководство правоохранительных органов было вынуждено признать, что ситуация с приемом и регистрацией заявлений о преступлениях, а следовательно – с реализацией права жертв преступлений на защиту, остается плачевной. 21 января 2005 года, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Генеральный прокурор сообщил: «Уголовная статистика, к сожалению, отражает не истинное количество совершенных преступлений, а негодную практику их регистрации. Сегодня милиция выполняет много функций. Но главная функция – это защита людей от преступных посягательств. А в сложившейся ситуации с регистрацией получается, что она объективно покрывает преступников, помогает им избежать заслуженного наказания, потому что часть преступлений вообще не регистрируется».97 Чтобы обеспечить прием заявлений граждан о преступлениях и их своевременное рассмотрение, в 2005-2006 годы правоохранительные органы разработали инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях и преступлениях.98 Был принят единый порядок регистрации сообщений о преступлениях.99 В течение 2005 года силами прокуратуры и руководства МВД в регионах России проводились детальные проверки состояния учетно-регистрационной дисциплины. По результатам проверок во многих регионах сотрудники милиции, допускавшие нарушения в порядке приема и регистрации заявлений граждан о преступлениях, были привлечены к ответственности вплоть до уголовной. В результате в 2006 году число зарегистрированных заявлений о преступлениях выросло на 22%.100 Однако этот результат оказался неустойчив. Органы прокуратуры и руководство МВД оказываются вынужденными практически постоянно проводить массовые проверки для выявления фактов укрытия преступлений от учета. В качестве примера последней кампании, направленной на повышение регистрационно-учетной дисциплины, можно провести операцию «Законность», проведенную в сентябре 2007 года в различных регионах России. Несмотря на эти усилия, граждане, пострадавшие от преступных посягательств попрежнему сталкиваются с такими проблемами как отказ в приеме и регистрации заявлений о преступлении и с необоснованными отказами в возбуждении уголовных дел, что подтверждается как материалами правозащитных организаций и публикациями в средствах массовой информации, так и заявлениями представителей правоохранительных органов. Например, Межрегиональная общественная организация «Комитет против пыток»101 проанализировав материалы 117 дел, ведущихся юристами этой организации по обращениям 97 См. текст выступления на сайте Генеральной прокуратуры РФ http://genproc.gov.ru/img/uploaded/dokustinov1.doc 98 См., в частности: Приказ МВД РФ от 1 декабря 2005 г. N 985 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях", Приказ Минюста РФ от 11 июля 2006 г. N 250 "Об утверждении Инструкции о приеме, регистрации и проверке в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях", Приказ Федеральной таможенной службы от 12 января 2007 г. N 23 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки в таможенных органах Российской Федерации сообщений о преступлениях" и тп. 99 Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений". 100 См. текст интервью Министра внутренних дел Российской Федерации генерала армии Рашида Гумаровича Нургалиева журналу «Союзное государство» от 01.03.2007 на сайте МВД РФ http://www.mvd.ru/press/interview/4628/ 101 Межрегиональная общественная организация «Комитет против пыток» вдет работу по расследованию жалоб граждан на неправомерное насилие со стороны сотрудников правоохранительных органов, а также по 82 граждан, указывает на целый ряд типичных нарушений прав граждан, обращающихся в органы прокуратуры с заявлениями о совершении преступлений. Из имеющихся в распоряжении «Комитета против пыток» материалов следует, что основной проблемой является не столько отказ в принятии заявлений о преступлении, сколько нарушения, происходящие на стадии разрешения таких сообщений. Установленный статьей 144 УПК порядок рассмотрения сообщения о преступлении предполагает, что следователи и дознаватели обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и принять по нему решение в срок не позднее 3 суток. Срок проверки сообщения о преступлении может быть продлен до 10 суток. В том случае, если проверка сообщения о преступлении требует проведения документальных проверок или ревизий срок проверки может быть продлен до 30 суток. Как следует из анализа имеющихся в распоряжении «Комитета против пыток» материалов, на практике установленный законом трехдневный срок проверки и вынесения решения по сообщению о преступлении не выдерживается никогда. Продление срока для проверки и вынесения решения до 10 суток является общераспространенным явлением. Более того, нередко срок проверки растягивается до 30 суток, даже если для принятия решения по сообщению о преступлении не требуется проведение ревизий. Важно, что срок проведения проверок вполне сопоставим с установленным законом сроком проведения расследования. Хотя сроки проверок на практике растягиваются, качество проверок остается низким. В результате нередко выносятся необоснованные решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Очевидно, что необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела лишает пострадавшего от преступления доступа к правосудию. Тем не менее, действующее законодательство предоставляет пострадавшим возможность защитить свое право на доступ к правосудию. Так, часть 5 статьи 148 УПК РФ дает лицу, подавшему заявление о преступлении, право обжаловать постановление об отказе в возбуждении уголовного дела прокурору, руководителю следственного органа или в суд. Часть 5 статьи 148 УПК РФ устанавливает корреспондирующую обязанность следователя или дознавателя в течение 24 часов направить заявителю копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по его заявлению. Там же установлена обязанность разъяснить заявителю право на обжалование решения, принятого по его заявлению. «Комитет против пыток» на основе изучения процессуальной истории конкретных заявлений граждан о превышении должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов установил, что граждане нередко не получают никакой информации о решении, принятом по их заявлению. Следователь обычно может показать запись об отправке заявителю соответствующего письма в книге учета исходящей корреспонденции. При этом следователи не проверяют, дошли ли соответствующие документы до заявителей, поскольку эта обязанность не закреплена ни законом, ни инструктивными документами. Также следователи не используют иные средства связи (например, телефон) для того, чтобы сообщить заявителю о возможности получить копию принятого по его делу решения. Формально подходя к обязанности уведомить гражданина следователи возлагают на почтовую службу всю ответственность за то, что заявители не получают уведомлений о принятых по их делам решениях. В результате граждане, не получившие информации о результатах рассмотрения их заявлений, вынуждены подавать жалобы в вышестоящие инстанции или в суд. Необходимость подачи жалоб для получения копии решения создает препятствия для реализации права пострадавших от преступлений на обжалование решений, принятых по их заявлениям. юридической защите лиц, пострадавших от такого насилия. Отделения МРОО «Комитет против пыток» ведут работу в Нижегородской и Оренбургской областях, а также в республиках Башкортостан и Марий-Эл, а также в Чеченской Республике. Более подробная информация доступна на сайте организации http://www.pytkam.net/ 83 Еще одним обстоятельством, затрудняющим реализацию права на обжалование, является ограничение доступа заявителей к материалам проверок, хотя именно эти материалы и служат основанием для принятия решения по их заявлению. Действующее уголовно-процессуальное законодательство не содержит специальной нормы о наличии у лиц, подавших заявление о преступлении, права на ознакомление с материалами проверки. Однако Конституционный Суд установил, что такое право вытекает из части 2 статьи 24 Конституции РФ, которая гарантирует право на доступ к информации.102 Тем не менее, эта позиция Конституционного Суда не всегда разделяется следователями. В результате, заявитель бывает вынужден добиваться реализации своего права на ознакомление с материалами проверки по заявлению о преступлении посредством подачи жалобы в вышестоящие инстанции или в суд. Препятствия, которые гражданин вынужден преодолевать для получения информации о принятом по его заявлению решении и для получения доступа к материалам проверки, в свою очередь приводят к тому, что жалобы на отказ в возбуждении уголовного дела рассматриваются с запозданием. При этом, по данным «Комитета против пыток» необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, как правило, отменяются вышестоящими инстанциями или судебными органами. Однако после отмены одного необоснованного решения об отказе в возбуждении уголовного дела нередко вместо возбуждения уголовного дела и проведения полноценного расследования заявления о преступлении, проводится дополнительная проверка. Дополнительная проверка часто продолжается до 30 дней и завершается вынесением очередного отказа в возбуждении уголовного дела, который вновь отменяется вышестоящей инстанцией или судом как необоснованный. После дополнительной проверки заявитель вновь может столкнуться с отсутствием информации о принятом решении и с отказом в ознакомлении с проверочными материалами. Цикл, состоящий из проверок, вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и отмены этих постановлений может продолжаться годами. Анализ, проведенный «Комитетом против пыток» показывает, что из-за чреды проверок дела о превышении должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов возбуждаются через несколько месяцев после подачи заявлений о преступлении. Такая задержка с началом расследования неизбежно приводит к утере доказательств, что подрывает возможность следствия установить обстоятельства дела и выявить виновных, а это в свою очередь уменьшает шансы пострадавшего от преступления гражданина добиться правосудия и компенсации причиненного ущерба. Следует отметить, что подобные нарушения имеют место не только при рассмотрении заявлений о превышении должностных полномочий и иных преступлений, совершенных должностными лицами. Сообщения средств массовой информации и отчеты правоохранительных органов свидетельствуют о том, что аналогичные проблемы возникают при рассмотрении сообщений об общеуголовных преступлениях. Например, во время прямой линии, проведенной 16 октября 2007 года прокурором Воронежской области, одна из горожанок обратилась с такой жалобой: «14 июня мой 17-летний сын был избит студентом медакадемии. Они вместе подрабатывали в кафе. У сына сотрясение мозга, травма почки. В милиции нам нахамили, дознаватель отказала в возбуждении уголовного дела». Другая женщина сообщила, что участковый уполномоченный, к которому она обратилась с жалобой на избиения со стороны бывшего мужа, отказал в возбуждении уголовного дела и проведении расследования.103 Прокурор Воронежской области подтвердил, что подавляющее 102 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А.Кехмана". 103 Материалы прямой линии с прокурором Воронежской области Н. Шишкиным от 16.10.2007. Опубликованы на сайте http://newspaper.moe-online.ru/vor_week/main/igrovje_avtomatj_nujno_snesti_.html 84 большинство правонарушений сотрудники милиции совершают именно при приёме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях: под самыми разными предлогами не принимают заявлений, в некоторых случаях отказывают в возбуждении уголовного дела. Он также сообщил, что за 9 месяцев 2007 года прокуратура Воронежской области дополнительно поставила на учёт более 2 тысяч преступлений, среди которых 24 случая причинения тяжкого вреда здоровью и 2 убийства, и отменила 300 необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела.104 Прокуратура Мурманской области сообщила, что в ходе проверок учетнорегистрационной дисциплины в органах дознания и следствия за 9 месяцев 2007 года она выявила и поставила на учет 1209 незарегистрированных преступлений. По данным прокуратуры Мурманской области наиболее распространенным способом укрытия от учета преступлений является необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела. За 9 месяцев 2007 года прокуроры этого региона отменили 8878 таких необоснованных постановлений, одновременно возбудив 184 уголовных дела.105 Приведенные цифры свидетельствуют не только о распространенности такой формы нарушения прав пострадавших от преступлений, как необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела. Число отмен постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, в разы превосходящее число возбужденных дел, указывает на укорененность практики неоднократного проведения проверок по заявлению о преступлении. Отказ от проведения полноценного расследования по заявлению о преступлении в пользу вне-следственного пути установления обстоятельств дела малоэффективен с точки зрения достижения целей правосудия. Во-первых, в отсутствие возбужденного уголовного дела полномочия следователей и дознавателей по сбору доказательств существенного ограничены. Во-вторых, в последствии суд может признать недопустимыми доказательствами сведения, полученные вне рамок дознания или следствия. Иными словами, практика необоснованных отказов в возбуждении уголовного дела и проведения множественных проверок, фактически, становится препятствием на пути реализации закрепленного в Конституции РФ и в международных документах права пострадавших от преступлений на доступ к правосудию. Следует отметить, что такая ситуация становится возможной, поскольку действующее уголовно-процессуальное законодательство не содержит ограничений на число проверок, которое может проводиться по одному заявлению о преступлении. Серия поправок в Уголовно-процессуальный кодекс, внесенная в июне 2007 года, к сожалению, не исправила положение.106 Более того, внесенные в УПК поправки отнесли вопрос о возбуждении уголовного дела к исключительной компетенции следователей и дознавателей. Если раньше прокурор, отменив необоснованное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, мог сам принять решение о возбуждении дела и таким образом положить конец циклу дополнительных проверок заявления о преступлении, то сейчас он этой возможности лишен. Вместе с тем, пробелы в процессуальном законодательстве не являются основной причиной существования практики необоснованных отказов в возбуждении уголовных дел и проведения дополнительных проверок по заявлению о преступлении вместо полноценного расследования. По мнению экспертов из научно-исследовательских учреждений правоохранительных органов, неоднократное проведение дополнительных проверок по заявлению о преступлении – это способ, при помощи которого органы следствия уклоняются от принятия решения о возбуждении уголовного дела и от ответственности за это решение.107 104 Там же. Статья «Прокуроры ведут контроль»// Издание «Территория Закона», выпуск N 33 от 1 ноября 2007. 106 Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". 107 Гирько С.И., Овсянников И.В. Институт возвращения материалов для дополнительной проверки на стадии возбуждения уголовного дела: нужен ли он?// Государство и право, № 2, 2007. 105 85 Почему же принятие решения о возбуждении уголовного дела так невыгодно для следователей и дознавателей? Одной из важнейших причин является сильная перегруженность личного состава органов следствия и дознания. Особенно страдают от избыточной нагрузки следственные органы МВД, в компетенцию которых входит расследование более 70% преступлений. По данным МВД, с момента создания в 1963 году следственных подразделений этого министерства на территории России по настоящее время численность следователей органов внутренних дел увеличилась в 6 раз. При этом количество дел, находящихся в производстве следственных подразделений МВД, возросло в 10 раз. В 2006 году, по сравнению с 2005, количество находившихся в их производстве уголовных дел возросло на 16 процентов и превысило 3,3 миллиона. В производстве одного следователя органов внутренних дел в г. Москве в течение 2006 года находилось 98 дел. Примерно столько же, находилось в производстве следователей Пермского края, Удмуртской Республики, Свердловской, Пензенской, Тюменской и Челябинской областей.108 Возможность органов следствия и дознания справляться с имеющейся нагрузкой ограничивается недостаточными материально-техническими и организационными ресурсами, которые имеются в их распоряжении. В рамках экспертного опроса сотрудников правоохранительных органов,109 проведенного Центром «Демос» в 2005 году был выявлен целый ряд факторов, негативно влияющих на эффективность дознания и следствия. Так, отделения внутренних дел страдают от недостатка технических средств для фиксации следов преступлений. В сельских районах возможности ведения следствия и дознания существенно ограничиваются из-за нехватки транспортных средств и горючего для них. В условиях недостатка единых электронных информационных систем для получения сведений от других правоохранительных структур или государственных органов следователи и дознаватели должны проходить через процедуру направления официального запроса и в течение длительного времени ожидать ответ. Чрезвычайно сковывает следствие неразвитость экспертных учреждений. Следователи и дознаватели кроме собственно работы по сбору и фиксации доказательств несут большую нагрузку, связанную с составлением отчетных документов, а также копированием и направлением по назначению процессуальных документов. Административно-технический персонал, который мог бы взять на себя нагрузку по организации документооборота отсутствует. 110 Притом, что следователи и дознаватели работают в условиях перегрузки и нехватки необходимых ресурсов, к ним предъявляются жесткие требования по части соблюдения процессуальных сроков. Однако эти требования предъявляются только по возбужденным уголовным делам, производство по которым детально регламентировано УПК. Соблюдение сроков и прав заявителей во время проведения предварительных проверок контролируется вышестоящими инстанциями не столь тщательно. В такой ситуации следователи и дознаватели будут стремиться, как можно дольше проводить проверки по заявлению о преступлении вместо начала полноценного расследования. Еще одной причиной, подталкивающей правоохранительные органы к отказу от приема заявлений граждан о преступлениях и к отказу в возбуждении уголовных дел по этим заявлениям, является система оценки работы правоохранительных органов. В упомянутом 108 См. текст интервью начальника Следственного комитета при МВД России полковника юстиции Алексея Аничина журналу «Милиция» от 19.04.2007 на сайте МВД РФ http://www.mvd.ru/press/interview/4703/ 109 Экспертный опрос проводился в 10 регионах РФ среди действующих сотрудников правоохранительных органов (милиция, прокуратура, управление собственной безопасности МВД как среди представителей руководства, так и рядового состава), преподавателей учебных заведений МВД, судей, бывших сотрудников правоохранительных органов, а также сотрудников, осужденных за преступления, совершенные в ходе профессиональной деятельности. 110 Подробнее о проблемах организации работы следователей и дознавателей МВД см. сборник «Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола», Москва, 2005. Электронная версия сборника доступна на сайте http://www.demos-center.ru/projects/6FFCFA1 86 выше Приказе «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений» в качестве причины «укрывательства преступлений» указывалась: «излишняя ориентация на количественные оценки работы служб, в том числе процент раскрываемости показатели, которые мало связаны с действительной криминальной обстановкой и задачами милиции по защите населения от преступных посягательств». 111 Действительно, в правоохранительных органах принят стандарт, что каждое возбужденное уголовное дело должно доводиться до утверждения обвинительного заключения, передачи в суд и вынесения обвинительного приговора. Прекращение уголовного дела рассматривается как брак в работе. Такой подход предполагает, что на стадии возбуждения уголовного дела следователь и дознаватель уже точно знает, что преступление имело место, и твердо уверен в имеющихся возможностях сбора доказательств и в судебной перспективе дела. Такая ситуация противоречит здравому смыслу, поскольку уверенность в факте совершения преступления должна являться результатом расследования, а не основанием для его начала. Более того, даже если преступление имело место, расследование и дознание по объективным причинам далеко не всегда может собрать достаточно доказательств вины конкретного лица. Принцип доведения каждого возбужденного дела до утверждения обвинительного заключения, передачи в суд и вынесения обвинительного приговора ранее реализовывался в оценке деятельности правоохранительных органов по проценту раскрываемости, который представлял собой соотношение между числом зарегистрированных преступлений и числом раскрытых преступлений. Для того чтобы получить лучшую оценку своей работы, правоохранительные органы стремились регистрировать как можно меньшее число преступлений, то есть принимать как можно меньше заявлений от пострадавших и возбуждать как можно меньше уголовных дел. С введением в 2002 году новой системы отчетности органов внутренних дел от процента раскрываемости отказались. Тем не менее, принцип доведения каждого возбужденного дела до утверждения обвинительного заключения, передачи в суд и вынесения обвинительного приговора был закреплен в новой системе оценки. В частности, следственные органы должны демонстрировать каждый отчетный период положительную динамику (то есть – рост) числа расследованных уголовных дел, рост числа дел, направленных в суд, рост числа дел, направленных прокурору с обвинительным заключением. При этом от них требуется негативная динамика (уменьшение) числа лиц, уголовные дела, в отношении которых были прекращены в связи с отсутствием события преступления, отсутствием состава преступления или в связи с непричастностью к совершению преступления, или которые были оправданны судом.112 Таким образом, следователям не выгодно возбуждать уголовные дела до тех пор, пока они не будут уверены в факте совершения преступления, в виновности конкретного подозреваемого и в наличии соответствующих доказательств. Таким образом, недостаточное кадровое и ресурсное обеспечение следственных органов и органов дознания, действующая система оценки их работы, а также пробелы в процессуальном законодательстве, приводят к нарушению права пострадавших от преступлений на доступ к правосудию. Представляется, что эта проблема требует скорейшего решения со стороны государства. Представляется, что первоочередного внимания требует дальнейшее развитие инфраструктуры, обеспечивающей работу органов дознания и следствия: усовершенствование каналов обмена информацией между различными подразделениями правоохранительных органов, предоставление правоохранительных органам технических устройств и материальных средств, необходимых 111 Приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 28 ноября 2001 г. № 72/1058 «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений». 112 Приложение N 5 к приказу МВД РФ от 23 ноября 2002 г. N 1150 «Система оценки органов, осуществляющих предварительное расследование. Система оценки органов предварительного следствия». 87 для оперативной фиксации следов преступлений, развитие экспертных учреждений. Необходимо оптимизировать штатные расписания органов дознания и следствия с тем, чтобы снять со следователей и дознавателей обязанности, не связанные непосредственно с проверкой и расследованием сообщений о преступлениях. Вместе с тем, увеличение ресурсной базы органов следствия и дознания может не принести существенного улучшения в реализации права граждан на доступ к правосудию, пока защита пострадавших от преступлений не станет приоритетом в деятельности правоохранительных органов. Приоритезировать задачу защиты пострадавших от преступлений можно только путем изменения системы оценки правоохранительных органов. В частности, необходимо уйти от ситуации, когда число совершенных в стране преступлений и, соответственно, эффективность их расследования, оценивается исключительно на основании ведомственной статистики, ведущейся правоохранительными органами. Данные ведомственной статистики должны дополняться и сравниваться с результатами социологических исследований степени виктимизации населения. Кроме того, необходимо включить в систему оценки правоохранительных органов критерии удовлетворенности граждан работой этих структур. 3. Вопросы совершенствования финансируемых государством программ оказания бесплатной юридической помощи113 Эффективные программы бесплатной юридической помощи малоимущим как механизм реализации принципа равенства перед законом и судом и права на доступ к правосудию Право на получение квалифицированной юридической помощи закреплено в части 1 статьи 48 Конституции. Как следует из содержания этой статьи, одной из гарантий доступа к квалифицированной юридической помощи является возможность получить ее бесплатно. Право на бесплатную юридическую помощь является важнейшей гарантией, позволяющей обеспечить равенство малоимущих и остальных граждан перед законом и судом, как того требует статья 19 Конституции. Гарантии бесплатного доступа к юридической помощи для малоимущих нашли отражение в ряде международных документов. Так, статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах114 устанавливает: «Каждый имеет право при рассмотрении любого предъявленного ему обвинения … защищать себя лично или через посредство выбранного им защитника; если он не имеет защитника, быть уведомленным об этом праве и иметь назначенного ему защитника в любом случае, когда интересы правосудия того требуют, безвозмездно для него в любом таком случае, когда у него нет достаточно средств для оплаты этого защитника». Аналогичная норма содержится и в части 3 (с) статьи 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.115 Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) в своей практике неоднократно обращался к вопросу о предоставлении бесплатной юридической помощи в рамках уголовного и административного судопроизводства.116 Из постановлений Европейского Суда 113 Данный раздел подготовлен при поддержке Института право общественных интересов. Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII. 115 Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.). Ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней". 116 В тех случаях, когда административное производство может привести к наказанию в виде ареста или крупного штрафа, ЕСПЧ считает необходимым распространять на него те же гарантии справедливого судебного разбирательства, которые касаются уголовного процесса. 114 88 следует, в частности, что юридическая помощь должна предоставляться бесплатно подозреваемому, обвиняемому или подсудимому при наличии двух оснований. Первое основание – отсутствие у подозреваемого, обвиняемого или подсудимого средств, необходимых для оплаты помощи защитника. Второе основание – насущная необходимость в профессиональной юридической помощи, которая, по мнению ЕСПЧ, возникает, если дело сложное с точки зрения фактов и применимого права, или в том случае, когда против лица выдвинуто серьезное обвинение, или если обвиняемый не в состоянии осуществлять защиту самостоятельно. С точки зрения Европейского Суда, право пользования бесплатной юридической помощью распространяется на различные стадии уголовного или административного процесса. Такое право возникает с момента выдвижения против лица обвинений или подозрений в совершении противоправного деяния или с момента применения к нему мер пресечения или иных ограничений. Право пользоваться бесплатной юридической помощью распространяются не только на стадию предварительного расследования и рассмотрения дела в суде первой инстанции, но и в отдельных случаях на стадии пересмотра дела. 117 Вопрос о предоставлении бесплатной юридической помощи по гражданским и иным категориям дел международными нормами детально не урегулирован. Вместе с тем, Европейский Суд по правам человека в ряде постановлений установил, что право на бесплатную юридическую помощь распространяется не только на уголовные дела. В постановлении по делу Эйри против Ирландии Суд указал, что «часть 1 ст. 6 [Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод] может в некоторых случаях понуждать государство предоставлять помощь адвоката [по гражданским делам], когда она необходима для обеспечения реального доступа к правосудию либо по причине того, что по определенным категориям дел юридическое представительство является обязательным по внутреннему законодательству некоторых государств-участников или в силу сложности процесса».118 В последующих постановлениях Европейский Суд признавал в качестве нарушения статьи 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод непредоставление государством бесплатной юридической помощи по делам об установлении попечительства над ребенком, возмещении ущерба, защите деловой репутации и др. При этом Суд связывал возникновение права на бесплатную юридическую помощь с отсутствием средств у участника судебного разбирательства и со сложностью дела. Очевидно, что бесплатность юридических услуг для нуждающихся не означает, что предоставление таких услуг не требует никаких затрат и усилий. Гарантированный доступ малоимущих к качественной юридической помощи требует финансовых и иных вложений со стороны государства. Эта концепция, в частности, нашла отражение в «Основных положениях о роли адвокатов», которые указывают: «Государства должны выделять достаточные финансовые средства и иные ресурсы на оказание юридической помощи бедным, а при необходимости и другим лицам, находящимся в неблагоприятном положении».119 Аналогичные положения содержатся в «Основных принципах, касающихся роли юристов»120 и ряде других международных документов. 117 Подробный анализ правовых позиций ЕСПЧ относительно права на бесплатную юридическую помощь по уголовным и административным делам см. в докладе «Предоставление бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: законодательство и практика», Инициатива «Право общественных интересов» (PILI) и Фонд ИНДЕМ, Москва, 2005. С электронной версией доклада можно ознакомиться на сайте http://www.pili.org/ru/dmdocuments/A2J_report_ru.pdf 118 Airey v. Ireland, Series A, №32, 09.10.1979. Para. 26. Перевод на русский язык см.: Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Под ред. В.А. Туманова. М.: Норма. 2000. Т.1. С. 271-287. 119 Основные положения о роли адвокатов (приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступлений в августе 1990 г. в Нью-Йорке). Текст документа опубликован в журнале "Советская юстиция", 1991 г., N 20, стр. 19. 120 Основные принципы, касающиеся роли юристов (приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Гавана, 27 августа - 7 сентября 1990 г.). 89 Текст документа опубликован в Собрании международных документов "Права человека и судопроизводство", OSCE, Poland. 90 Основные подходы к организации программ юридической помощи малоимущим Мировая практика показывает, что программы предоставления бесплатной юридической помощи малоимущим требуют от государства не только выделения определенного объема бюджетных средств. Во-первых, нормативные и институциональные основы программ бесплатной юридической помощи должны быть таковы, чтобы нуждающиеся, независимо от своего правового статуса и места жительства, могли на практике получить доступ к юридическим услугам. Во-вторых, качество юридической помощи, предоставляемой неимущим за счет средств государственного бюджета, должно быть не хуже, чем качество юридических услуг, оказываемых на коммерческой основе. В противном случае программы юридической помощи малоимущим не будут достигать своей основной цели – обеспечения равенства перед законом и судом. Вместе с тем, средства на реализацию этих программ выделяются из государственного бюджета, который также тратится на решение других значимых для общества социальных проблем. По этой причине программы юридической помощи малоимущим должны быть организованы таким образом, чтобы обеспечить разумную экономию и максимальную эффективность затраченных средств. В разных странах мира задача обеспечить доступность и качество юридической помощи для малоимущих решается по-разному. Тем не менее, практически во всех странах, где действуют эффективные программы юридической помощи, к непосредственной реализации этих программ привлекается широкий спектр провайдеров юридических услуг. Важнейшим провайдером юридических услуг являются адвокаты (в индивидуальном качестве или в качестве адвокатских образований) и коммерческие юридические фирмы. Одновременно с ними к оказанию помощи малоимущим часто привлекаются специально создаваемые государственные юридические центры или бюро, которые либо заменяют адвокатов и юридические фирмы в малонаселенных местностях, либо оказывают так называемую «первичную» помощь в виде консультирования по простым вопросам и (или) становятся диспетчерами, которые после первичной консультации обратившегося гражданина и уточнения его имущественного статуса могут направлять его к адвокатам или другим частнопрактикующим юристам. Кроме того, многие страны привлекают к оказанию юридической помощи малоимущим юридические клиники учебных заведений и некоммерческие организации. Привлечение разнообразных провайдеров к реализации программ юридической помощи позволяет поддерживать конкуренцию за финансовые ресурсы, выделяемые государством, что в свою очередь является способом обеспечить наибольшую эффективность вложения государственных средств и поддерживать достаточно высокое качество оказываемых юридических услуг. Развитые программы юридической помощи малоимущим также подразумевают существование развитой системы контроля, которая позволяет отслеживать порядок расходования бюджетных средств, качество юридических услуг, оказываемых каждым провайдером, а также эффективность программы юридической помощи малоимущим в целом. Ряд стран сочли целесообразным и эффективным создать специальные независимые структуры для осуществления контроля за реализацией программ юридической помощи, а также в целом для управления этими программами. Такие структуры, хотя и финансируются государством и подотчетны органам власти, сами не являются государственными органами. Занимаясь исключительно менеджментом и развитием программ юридической помощи, эти структуры не осуществляют властных полномочий. В свою очередь, органы власти не вмешиваются в решения о том, какие адвокаты, юридические фирмы или некоммерческие организации привлекаются к оказанию юридических услуг малоимущим, а также в решения относительно того, какому гражданину и в связи с каким делом оказывается юридическая 91 помощь. Создание независимой структуры для управления программами юридической помощи позволяет защитить независимость юристов, оказывающих услуги малоимущим, что особенно важно, когда речь идет о защите по уголовным делам, где другой стороной процесса являются государственные органы, представляющие обвинение, а также при оказании помощи по делам об оспаривании решений или действий органов власти. Этим способом также снижается риск отказа в юридической помощи малоимущим по дискриминационным и политическим мотивам. Кроме того, создание специализированной независимой структуры для управления программами юридической помощи освобождает органы власти, чьей основной задачей является реализация государственной политики, от несвойственных им менеджерских функций, а также снижает риск коррупции при распределении государственных средств.121 Реализация права малоимущих юридической помощи в России на доступ к квалифицированной Вопрос обеспечения квалифицированной юридической помощью малоимущих является чрезвычайно актуальным для современной России. Борьба с бедностью и содействие росту уровня благосостояния населения, которые являются одной из важнейших задач, стоящих перед государством, не может быть сведена к выплате пенсий и пособий. Создание механизмов, позволяющих малоимущим защищать свои права и, тем самым, уменьшать риск их дальнейшей маргинализации и обеспечивать им возможность для социального роста, существенный элемент общей стратегии борьбы с бедностью. Предоставление малоимущим квалифицированной юридической помощи, в свою очередь, делает систему правосудия эффективным гарантом защиты их прав, а также разгружает суды и иные органы государственной власти. В последнее десятилетие юридическое сообщество и общественные организации выражали обеспокоенность недоступностью качественной юридической помощи для малоимущих нашей стране. Нормативное, финансовое и организационное обеспечение программ юридической помощи малоимущим вызывали много нареканий. Сейчас можно констатировать, что государство обратило внимание на эту проблему. В последние годы наметился ряд позитивных тенденций, позволяющих рассчитывать на то, что финансируемые государством программы оказания юридической помощи малоимущим будут развиваться и становиться эффективнее. Именно поэтому сейчас важно обратить внимание на проблемы и недостатки, существующие в этой области, и предложить пути и способы их решения. А) Бесплатная юридическая помощь по уголовным делам: основные проблемы Анализ состояния программ юридической помощи по уголовным делам позволяет назвать целый ряд существенных недостатков в этой области. Во-первых, действующее уголовно-процессуальное законодательство и иные нормативные акты не связывают право на получение бесплатной юридической помощи с имущественным состоянием подозреваемого, обвиняемого или подсудимого. Согласно статье 16 УПК, в случаях, предусмотренных Кодексом, обязательное участие защитника обеспечивается должностными лицами, осуществляющими производство по уголовному делу. При этом в 121 Подробнее об опыте организации программ юридической помощи малоимущим в различных странах см. сборник «Доступ к правосудию. Проблемы бесплатной юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы», Инициатива «Право общественных интересов» (PILI), Международный центр защиты прав человека ИНТЕРАЙТС, Болгарский Хельсинкский комитет, Польский Хельсинкский правозащитный фонд, 2003 (в электронном виде доступен на сайте http://www.pili.org/ru/content/view/20/36/); Второй Европейский Форум по доступу к правосудию: материалы. Инициатива «Право общественных интересов», Правовая инициатива открытого общества. 24-26 февраля 2005 г., Будапешт (в электронном виде доступен на сайте: http://www.pili.org/en/content/view/183/95/). 92 случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, подозреваемый и обвиняемый могут пользоваться помощью защитника бесплатно. Статья 48 УПК, описывающая статус обвиняемого, указывает, что в случаях, предусмотренных Кодексом, он может пользоваться помощью защитника бесплатно. Статья 50 УПК устанавливает, что «в случае, если адвокат участвует в производстве предварительного расследования или судебном разбирательстве по назначению дознавателя, следователя, прокурора или суда, расходы на оплату его труда компенсируются за счет федерального бюджета». При этом из совокупности статей 50 и 51 УПК следует, что защитник за счет государственных средств может быть назначен любому, независимо от того, может ли это лицо самостоятельно оплатить юридические услуги защитника, и желает ли оно вообще пользоваться помощью адвоката. Органы дознания и следствия активно используют неограниченную законом возможность назначать защитника, оплачиваемого из средств государственного бюджета. Нередко защитник по назначению приглашается органами дознания и следствия для участия в первом допросе подозреваемого или обвиняемого. Однако на последующих этапах расследования или судебного разбирательства часто защиту осуществляет уже адвокат, приглашенный обвиняемым или его близкими за их собственный счет, а в некоторых случаях защитник вообще отсутствует. Практика назначения защитника для проведения первых допросов подозреваемого и обвиняемого существует из-за целого ряда нормативных и иных ограничений, с которыми сталкиваются органы дознания и следствия. Так, показания подозреваемого и обвиняемого нередко являются основной составляющей доказательственной базы по уголовным делам, поскольку правоохранительные органы из-за недостатка материальных и кадровых ресурсов весьма ограничены в возможности сбора иных доказательств по делу. Вместе с тем, статья 75 УПК относит к недопустимым доказательствам показания подозреваемого и обвиняемого, данные в ходе досудебного производства по уголовному делу в отсутствие защитника, включая случаи отказа от защитника, и не подтвержденные подозреваемым, обвиняемым в суде. Приглашение защитника по выбору и за счет подозреваемого и обвиняемого или его семьи требует времени, которое органы дознания и следствия не желают тратить, поскольку это может сказаться на соблюдении процессуальных сроков. Желая застраховаться от признания результатов допроса неприемлемым доказательством и стремясь сэкономить время, следователи и дознаватели используют свое право назначить адвоката подозреваемому или обвиняемому. Очевидно, что закон, не устанавливающий имущественного критерия как основания для назначения защитника за счет бюджета, накладывает на государство чрезмерно широкие обязательства по обеспечению граждан бесплатной юридической помощью. Определенные возможности ограничить и уточнить обязанности государства по оплате помощи защитников по назначению предоставляет статья 132 УПК. В соответствии с частью 2 статьи 132 УПК, суд вправе взыскать с осужденного (в том числе освобожденного от наказания) процессуальные издержки, к которым могут быть отнесены бюджетные расходы на оплату труда защитника по назначению. Там же установлено, что взысканию не подлежат суммы, выплаченные защитнику в случае, если подозреваемый или обвиняемый заявил об отказе от защитника, но отказ не был удовлетворен и защитник участвовал в уголовном деле по назначению. Часть 6 статьи 132 указывает, что процессуальные издержки возмещаются за счет средств федерального бюджета в случае имущественной несостоятельности лица, с которого они должны быть взысканы. Суд вправе освободить осужденного полностью или частично от уплаты процессуальных издержек, если это может существенно отразиться на материальном положении лиц, которые находятся на иждивении осужденного. Положения части 6 статьи 132 УПК способны в некоторой степени компенсировать отсутствие имущественного критерия как основания для назначения защитника за счет бюджета. Однако понятия «имущественной несостоятельности» и «существенного влияния 93 на материальное положение иждивенцев» не определяются законом. Порядок, в котором суд должен устанавливать факт имущественной несостоятельности, также не определен. Эти пробелы в нормативном регулировании на практике приводят к тому, что суды освобождают осужденных от обязанности компенсировать бюджетные расходы на оплату труда защитников по назначению только в том случае, если подозреваемый, обвиняемый или подсудимый отказывался от назначения защитника. Как следует из определений и постановлений Верховного Суда по уголовным делам, вопрос об имущественной состоятельности редко исследуется судами при принятии решений о взыскании расходов на оплату труда защитников по назначению.122 А если этот вопрос и рассматривается, то оценка имущественной состоятельности проводится, не исходя из размера доходов и имущества осужденного, а с точки зрения его трудоспособности. Например, в кассационном определении Судебной Коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 8 февраля 2005 г. N 64-о04-19 сказано: «Осужденный Р. подал кассационную жалобу, в которой указывал, что расходы по осуществлению защиты должны быть возложены на государство, так как его материальное положение не позволяет ему компенсировать эту сумму. Судебная коллегия постановление судьи оставила без изменения, а кассационную жалобу осужденного - без удовлетворения. В соответствии с ч. 1 ст. 132 УПК РФ процессуальные издержки взыскиваются с осужденного или возмещаются за счет средств федерального бюджета. Процессуальные издержки возмещаются за счет средств федерального бюджета в случае имущественной несостоятельности лица, с которого они должны быть взысканы (ч. 6 ст. 132 УПК РФ). Суд кассационной инстанции указал, что имущественная несостоятельность осужденного имеет место лишь в настоящее время. Р. молод, является трудоспособным лицом, его материальное положение изменится, и он будет иметь материальную возможность погасить задолженность перед государством». Аналогичным образом, в кассационном определении Судебной Коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2007 г. N 76-О06-14 указывается: «Как видно из материалов дела, адвокат Л. был предоставлен подсудимому У. для защиты его интересов по назначению суда, ходатайств об отказе от защитника У. не заявлял, в судебном заседании от услуг адвоката не отказывался, а также У. является трудоспособным, холост, т.е. суд обоснованно признал расходы, связанные с оплатой труда адвоката процессуальными издержками и, в соответствии со ст. 132 УПК РФ, взыскал их с осужденного У.». Подобный подход судебных органов к взысканию судебных издержек фактически вынуждает малоимущих отказываться от услуг защитника, независимо от того, нуждаются ли они в его помощи. Представляется, что подобная практика идет вразрез с конституционными и международными нормами, рассматривающими право получить бесплатную юридическую помощь в качестве гарантии равенства перед законом и судом и доступа к правосудию для малоимущих. Следует отметить, что взыскание издержек, связанных с оплатой труда защитника по назначению, производится в пользу государственного бюджета. То есть, ответственность за выплату вознаграждения адвокату, участвующему в уголовном дела в качестве защитника по назначению, несет государство. Размеры оплаты труда защитника и порядок проведения выплат регулируется нормативными актами. Четкие нормативные критерии оплаты помощи по назначению появились сравнительно недавно, когда Правительство РФ приняло специальное постановление «О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по 122 Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г. N 462-П06, Кассационное определение СК по уголовным делам Верховного Суда РФ от 22 декабря 2006 г. N 9-О06-73, Кассационное определение СК по уголовным делам Верховного Суда РФ от 31 июля 2006 г. N 4-О06-99, Кассационное определение СК по уголовным делам Верховного Суда РФ от 28 декабря 2004 г. N 52-О04-13, Кассационное определение СК по уголовным делам Верховного Суда РФ от 12 ноября 2003 г. N 32-о03-52 и др. 94 назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда». 123 Постановление предусматривало, что оплата за один день участия защитника в деле по назначению составляет от одной четверти до одного минимального размера оплаты труда (МРОТ). При определении размера оплаты в каждом конкретном случае должна была учитываться сложность уголовного дела, которая определялась исходя из подсудности, числа и тяжести вменяемых подзащитному преступлений, количества обвиняемых, объема материалов дела, необходимости нести транспортные расходы. Более детальный порядок расчета размера вознаграждения для защитников по назначению был установлен совместным Приказом Министерства финансов и Министерства юстиции.124 Однако установленные этими документами ставки оплаты труда оказались на порядок ниже по сравнению со стоимостью юридических услуг, оказываемых на основании соглашений. Ситуация усугублялась нарушениями при исчислении размеров оплаты труда защитников и задержками с перечислением соответствующих средств. 125 Фактически, адвокаты не рассчитывали на оплату своей работы в качестве защитника по назначению, что негативно сказывалось на качестве услуг, оказываемых малоимущим клиентам, а также провоцировало сговор некоторых адвокатов с органами уголовного преследования в ущерб интересам подзащитных. Осенью 2007 года Правительство пересмотрело ставки оплаты труда защитников по назначению.126 Сейчас за один день участия в уголовном судопроизводстве в качестве защитника по назначению адвокату может быть начислено вознаграждение не менее 275 рублей и не более 1100 рублей. За один день участия, являющийся нерабочим праздничным днем или выходным днем, а также в ночное время, адвокату может быть начислено не менее 550 рублей и не более 2200 рублей. Эти ставки хотя и существенно ниже установленных на рынке расценок оплаты услуг адвокатов, но все же способны стимулировать адвокатское сообщество к более тщательной работе в качестве защитников по назначению. Вместе с тем, пересмотр ставок оплаты работы защитников по назначению не решил всех проблем в этой области. Во-первых, ответственность за выплату вознаграждения защитникам по назначению попрежнему распылена между различными органами, ведущими дознание и следствие, а также судебными департаментами разного уровня, что является одной из причин, приводящих к несвоевременной оплате труда адвокатов. К тому же распределение средств на оплату труда защитников по назначению между разными ведомствами препятствует эффективному планированию государственных расходов на поддержание программ юридической помощи по уголовным делам. Во-вторых, оплата услуг адвоката по-прежнему производится на основании постановлений (определений) органов дознания, следователя или суда, в которых устанавливается размер вознаграждения за осуществление защиты по конкретному делу. Таким образом, размер вознаграждения и своевременность его получения во многом зависят 123 Постановление Правительства РФ от 4 июля 2003 года № 400 «О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда». 124 Приказ Минюста РФ и Минфина РФ от 6 октября 2003 г. N 257/89н "Об утверждении порядка расчета оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, в зависимости от сложности уголовного дела" 125 См. в частности, Письмо № 65-08/03 Федеральной палаты адвокатов РФ от 6 августа 2003 года; Методические рекомендации о порядке взыскания задолженности по оплате труда адвокатов за участие в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, одобренные Советом Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации (протокол № 6 от 27 мая 2004 г.); Отчет Совета Федеральной палаты адвокатов РФ за период с апреля 2005 г. по апрель 2006 г. 126 Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2007 г. N 625 "О внесении изменений в постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2003 г. N 400 и от 23 июля 2005 г. N 445". 95 от усмотрения суда или органов уголовного преследования. Такая ситуация на практике в некоторых случаях приводит к оказанию давления на адвоката и угрожает интересам подзащитного. В-третьих, существующие правила по-прежнему предполагают оплату труда адвоката только в связи с его непосредственным участием в следственных действиях или в судебном заседании. При этом не учитываются и не оплачиваются консультирование адвокатом подзащитного, посещение его в следственном изоляторе, составление ходатайств, жалоб и других процессуальных документов, проведение адвокатского расследования, составление кассационных и надзорных жалоб, хотя такие виды деятельности адвоката необходимы для эффективного осуществления защиты. Также не подлежат оплате расходы, которые адвокат может понести при осуществлении защиты, в частности, транспортные расходы, расходы на копирование материалов дела и пр. Фактически это приводит к ограничению объема юридической помощи, который может получить малоимущий, пользующийся помощью защитника по назначению. Кроме того, что сама система оплаты труда защитника по назначению является фактором, негативно влияющим на качество и объем юридических услуг, получаемых малоимущим подзащитным, ситуация усугубляется отсутствием эффективного контроля за качеством этих услуг. На сегодняшний день единственным механизмом контроля за качеством юридической помощи оказываемой адвокатами по назначению являются дисциплинарные процедуры адвокатских палат. Однако эти процедуры не могут предотвратить нарушение адвокатской этики, а являются лишь формой реакции на уже совершившееся нарушение. Причем в рамках дисциплинарного производства рассматриваются лишь наиболее грубые нарушения. Дело в том, что такие дисциплинарные процедуры могут быть инициированы по жалобам самих подзащитных, а также по представлениям территориальных органов юстиции и частным определениям судов. При этом очевидно, что далеко не все лица, пользующиеся услугами адвокатов по назначению, знают о возможности подать жалобу в палату адвокатов и не все способны определить, насколько добросовестно адвокат исполняет свои обязанности перед доверителем. Для государственных органов направление соответствующих представлений и определений является не обязанностью, а правом, которое они могут реализовывать по своему усмотрению. Б) Бесплатная юридическая помощь по гражданским делам: основные проблемы В то время как основания для предоставления бесплатной юридической помощи по уголовным делам не определены и позволяют оказывать ее практически каждому подозреваемому, обвиняемому или подсудимому, основания для оказания бесплатной помощи по гражданским и иным категориям дел, напротив, чрезмерно ограничивают доступ малоимущих к юридическим услугам. Так, статья 50 Гражданского процессуального кодекса предусматривает, что суд может назначить адвоката в качестве представителя в случае отсутствия представителя у ответчика, место жительства которого неизвестно и в иных случаях, предусмотренных законом. Однако порядок оплаты адвокатов, принимавших участие в гражданском судопроизводстве по назначению суда, нормативными актами никак не определен. Статья 26 Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»127 предусматривает возможность оказания бесплатной юридической помощи по гражданским делам только для граждан России, только в том случае, если их доходы ниже прожиточного минимума. Кроме того, помощь может оказываться только определенному кругу лиц и по строго ограниченным категориям дел: истцам - по рассматриваемым судами 127 Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-Ф3 "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (с изменениями от 28 октября 2003 г., 22 августа, 20 декабря 2004 г., 24 июля 2007 г.). 96 первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; ветеранам Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью; гражданам Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий, - по вопросам, связанным с реабилитацией; а также несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Указанные нормы блокируют доступ многих малоимущих к квалифицированной юридической помощи, что не соответствует потребностям современного российского общества. Вместе с тем, даже та узкая группа лиц, которая имеет право претендовать на получение бесплатной юридической помощи по гражданским делам, не всегда может реализовать это право. Дело в том, что по закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему юридическую помощь этим лицам, определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. По данным Федеральной палаты адвокатов, на 2006 год в 25 субъектах вообще не было принято нормативных актов по этому вопросу. Еще в 27 субъектах принятые нормативные акты лишь дублировали положения статьи 26 закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», но не устанавливали механизм получения гражданами бесплатной помощи и порядок оплаты труда адвокатов. В 38 субъектах Российской Федерации необходимые нормативные документы были приняты, но средств, необходимых на оплату труда адвокатов, оказывающих помощь малоимущим, не выделялись. При этом в тех регионах, которые предоставили финансирование на программы юридической помощи малоимущим, выделенные средства не были освоены по ряду причин.128 Во-первых, население не осведомлено о праве на получение бесплатной юридической помощи. Адвокатские образования не могут распространять информацию о предоставлении такой помощи в силу установленного в законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» запрета на рекламу услуг адвокатов, а органы социального обеспечения не всегда справляются с задачей информирования. Вовторых, круг малоимущих, имеющих право претендовать на бесплатную помощь, искусственно ограничен. Кроме того, сбор пакета документов, необходимых для того, чтобы подтвердить право на получение бесплатной юридической помощи, отнимает слишком много времени и сил, что вынуждает некоторых граждан отказываться от реализации имеющейся возможности получить бесплатную юридическую помощь. Действующее законодательство никак не конкретизирует, в каком объеме и в каких формах должна оказываться бесплатная юридическая помощь по гражданским делам лицам, имеющим право на ее получение. Поскольку за исключением немногих регионов программы бесплатной помощи малоимущим по гражданским делам не финансируются, адвокатские образования оказывают такую помощь обратившимся настолько, насколько это позволяют имеющиеся у адвокатуры ресурсы. В результате, объем бесплатной помощи по гражданским делам сводится по большей части к устным консультациям и помощи в составлении юридических документов. Очевидно, что в отсутствие системы государственного финансирования бесплатной юридической помощи по гражданским делам сложно говорить о введении требований к объему такой помощи. Вместе с тем, если программы юридической помощи по гражданским делам будут развиваться, разработка таких требований станет необходимостью. Аналогичным образом, в условиях отсутствия адекватной финансовой поддержки со стороны государства вопрос о качестве помощи, оказываемой бесплатно по гражданским 128 Отчет Совета Федеральной палаты адвокатов РФ за период с апреля 2005 г. по апрель 2006 г. 97 делам, оказывающий такую помощь адвокат решает самостоятельно. Никаких специальных процедур контроля за качеством помощи, кроме общего порядка рассмотрения жалоб граждан адвокатскими палатами, не предусмотрено. В) Инициативы государственных органов по совершенствованию бесплатной юридической помощи и инициативы общественных объединений программ Анализируя имеющиеся проблемы в области реализации права малоимущих на доступ к квалифицированной юридической помощи, нельзя не отметить ряд государственных инициатив, направленных на улучшение ситуации. В частности, в 2005 году на основании Постановления Правительства РФ 129 был начат эксперимент по оказанию юридической помощи малоимущим посредством государственных юридических бюро. Координация эксперимента была поручена Федеральной регистрационной службе Министерства юстиции. В течение 2006 года государственные юридические бюро были созданы в 10 регионах России: в Республике Карелия, Чеченской Республике, а также в Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областях. Бюро имеют статус государственных учреждений. Задачами юридических бюро является оказание устных и письменных консультаций малоимущим гражданам, а также представительство их интересов в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представительство интересов граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях. Таким образом, в рамках эксперимента по созданию юридических бюро, была предпринята попытка определить, какие действия могут быть элементом юридической помощи по гражданским и иным не уголовным делам. Важно также отметить, что юридические бюро должны оказывать помощь всем гражданам, считающимся малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации, независимо от круга вопросов, с которыми эти граждане обращаются. Представляется, что выбранный в ходе эксперимента подход к определению оснований для оказания бесплатной помощи является более адекватным потребностям современного российского общества, чем ограничительный подход, нашедший отражение в статье 26 закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Для получения помощи в государственных юридических бюро граждане должны представить справку о среднедушевом доходе семьи (выдается органами социального обеспечения), удостоверение личности и заявление об оказании юридической помощи. По результатам первого года реализации эксперимента было принято решения освободить пенсионеров и инвалидов от предоставления справки о доходах. Эта мера упростила доступ указанных категорий граждан к юридической помощи, оказываемой юридическими бюро. Решение об оказании помощи принимается руководителем бюро. Помощь оказывается сотрудниками бюро, ведущих работу на постоянной основе в соответствии с трудовыми договорами. Вместе с тем, государственное юридическое бюро может заключить договор с адвокатом об оказании юридической помощи гражданам на постоянной основе либо об оказании юридической помощи конкретному гражданину. В том случае, если направляемое адвокату дело попадает в одну из категорий, предусмотренных статьей 26 закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», оплата труда адвоката должна производиться из средств региональных бюджетов в соответствии с нормативными актами субъектов федерации, принятых во исполнение положений закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В прочих случаях оплату производит 129 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 г. N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" 98 само юридическое бюро по ставке от одной четвертой до одной второй минимального размера оплаты труда за день участия в оказании юридической помощи. К сожалению, нормативные акты, регулирующие порядок реализации эксперимента, не уточняют, как в каждом конкретном случае должен производиться расчет вознаграждения за работу адвоката и что понимается под днем участия в оказании юридической помощи. На практике юридические бюро крайне редко привлекают адвокатов к оказанию юридической помощи. Министерство юстиции предоставило следующую информацию о реализации эксперимента130: «Помощь, оказываемая бюро, востребована населением. Несмотря на то, что деятельность бюро осуществляется на территории лишь отдельных районов вышеназванных субъектов Российской Федерации, в течение 2006 года 123 работниками государственных юридических бюро оказана бесплатная юридическая помощь почти 22 тысячам малоимущих граждан. В основном это пенсионеры, инвалиды, безработные, работники бюджетной сферы. Благодаря помощи бюро решались, в том числе в судебном порядке, проблемы малоимущих граждан, которые в течение многих лет оставались неразрешенными. За год деятельности работниками бюро дано 8644 устных и 1876 письменных консультаций, составлено 4364 документа правового характера (в числе которых - исковые заявления, кассационные жалобы, ходатайства, договоры, заявления в различные органы и организации), принято участие в рассмотрении в судах 1067 гражданских дел, в 121 случае работники бюро представляли интересы граждан в органах местного самоуправления и различных организациях». Министерство юстиции обратилось к Правительству с предложением создать юридические бюро во всех субъектах Российской Федерации. Количественные данные об объемах помощи, оказываемой юридическими бюро, выглядят весьма внушительно, сведения о качестве оказываемой помощи отсутствуют. Несмотря на инновационные подходы к организации юридической помощи малоимущим, отличающих эксперимент по созданию юридических бюро, вопрос о контроле и обеспечении качества оказываемой помощи остался неурегулированным. Представляется, что этот пробел должен быть восполнен, если будет принято решение о развитии системы оказания бесплатной помощи посредством юридических бюро. Более того, остается открытым вопрос о независимости сотрудников юридических бюро и их способности адекватно представлять интересы граждан в тех случаях, когда идет речь не о споре двух частных лиц, а о споре между гражданином и государством. Представляется, что система гарантий независимости этих лиц должна быть разработана, если сеть юридических бюро будет расширяться. В последние годы региональные власти также предпринимали попытки создать эффективные программы юридической помощи. В качестве интересного опыта в этой сфере можно назвать программу, реализуемую в Самарской области за счет средств регионального бюджета. Создатели этой программы, так же как авторы эксперимента по созданию юридических бюро, сочли необоснованными те ограничения на доступ к бесплатной юридической помощи по гражданским делам, которые установлены действующим федеральным законодательством. Право на получение помощи было предоставлено всем малоимущим. Однако, в отличие от эксперимента с созданием государственных бюро, в рамках которого юридическую помощь оказывают сотрудники специализированного государственного учреждения, власти Самарской области по результатам проведенного тендера поручили непосредственное оказание юридической помощи адвокатскому сообществу. Между министерством здравоохранения и социального развития Самарской области и Палатой адвокатов Самарской области был заключен договор. Договор предполагает, что малоимущие граждане, имеющие соответствующие справки о доходах, 130 Решение коллегии Министерства юстиции Российской Федерации по вопросу "О ходе эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и предложениях по формированию и реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам", утверждено Приказом от 22 июня 2007 г. N 129. 99 обращаются в адвокатские образования области, где им предоставляются такие услуги как устная консультация, экспертиза правовых документов, составление правовых документов и представление интересов гражданина в административных органах и судах. В 2006 году оплата труда адвокатов осуществлялась по следующим расценкам: устная консультация – 100 рублей, правовая экспертиза документов – 500 рублей, подготовка документов – не более 600 рублей, представление интересов гражданина в административном органе или суде – 600 рублей за судодень. В 2007 году расценки за юридические услуги, оказываемые малоимущим, были подняты и составили 220, 1100, 1300 и 1300 рублей соответственно. Адвокаты активно включились в программу оказания помощи малоимущим, потому что размеры предлагаемого им вознаграждения хотя и несколько ниже, но сравнимы с теми, что существуют на рынке юридических услуг. Поскольку договор об оказании юридической помощи малоимущим заключен с Палатой адвокатов Самарской области, именно палата взяла на себя функции организации работы адвокатов, оформления отчетных документов и пр. Такой посредник между конкретными адвокатами, непосредственно оказывающими помощь малоимущим в разных населенных пунктах области, и министерством здравоохранения и социального развития Самарской области не только позволяет защищать профессиональные интересы адвокатов, но и избавляет министерство от большого объема координационной и менеджерской деятельности. Еще одним интересным аспектом самарского опыта развития программ юридической помощи являются усилия по созданию со стороны палаты адвокатов и адвокатских образований механизмов контроля за качеством помощи, оказываемой малоимущим в рамках программ, финансируемых властями Самарской области. Методы контроля, в частности, предполагают подтверждение факта оказания помощи подписью клиента, а также хранение соответствующих досье, которые могут, становится предметом проверки и анализа. Важно отметить, что в Самарской области региональная программа оказания юридической помощи малоимущим реализуется одновременно с экспериментом по созданию государственных юридических бюро. При этом обе программы оказываются востребованными населением. Противоречий между работой юридических бюро и работой адвокатов до настоящего времени не возникало, хотя сотрудничества и распределения обязанностей между этими двумя провайдерами юридической помощи так и не было налажено. Представители адвокатского сообщества Самарской области высказывают мнение, что деятельность юридических бюро может быть с успехом согласована с деятельностью адвокатов. Например, юридические бюро могут брать на себя задачу первичного консультирования граждан и подключать адвокатов тогда, когда дело клиента требует более серьезных усилий. Этот подход в целом сочетается с позицией, высказанной недавно Министерством юстиции: «Государственные юридические бюро могут быть только частью единой государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Другими составляющими этой системы должны в полном объеме стать адвокаты и органы государственной власти субъектов Российской Федерации… Юридическую помощь всем вышеуказанным категориям граждан должны оказывать и адвокаты, и работники государственных юридических бюро без разделения компетенции». 131 Направления развития программ бесплатной юридической помощи Хотя в последние два года наметились тенденции развития программ юридической помощи для малоимущих, реализация права на доступ к квалифицированной юридической 131 Решение коллегии Министерства юстиции Российской Федерации по вопросу "О ходе эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и предложениях по формированию и реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам", утверждено Приказом от 22 июня 2007 г. N 129. 100 помощи продолжает оставаться одной из болевых точек российской системы правосудия. В этой связи особо важно, чтобы органы власти, юридическое сообщество и широкая общественность уделили бы должное внимание и ресурсы дальнейшему совершенствованию программ оказания юридической помощи малоимущим. В частности, необходимо как можно скорее уточнить нормы, касающиеся оснований, при наличии которых лицу гарантируется право получить помощь защитника по назначению безвозмездно – в то же время, не усложняя процедуру установления имущественного положения, а для безотлагательных случаев предусмотрев проведение такой процедуры постфактум. Также необходимо расширить основания для получения малоимущими юридической помощи по не уголовным категориям дел. Необходимо разработать и принять такую систему оплаты труда адвокатов и иных юристов, привлекаемых к оказанию юридической помощи малоимущим, которая не приводила бы к ограничению объема оказываемой помощи, не провоцировала бы снижение качества услуг и не ставила бы под сомнение независимость оказывающего помощь юриста. Одновременно порядок планирования бюджетных расходов и выделения средств должен быть построен таким образом, чтобы обеспечить финансовую устойчивость программ юридической помощи малоимущим. Важное значение имеет создание и развитие эффективных механизмов контроля и обеспечения надлежащего качества юридической помощи, предоставляемой малоимущим. Наряду с адекватной системой оплаты работы юристов, такие механизмы должны обеспечивать конкуренцию между провайдерами юридических услуг и тем самым способствовать росту качества помощи, предоставляемой малоимущим. Учитывая опыт создания юридических бюро, можно отметить тенденцию формирования в России системы оказания юридической помощи, опирающейся на поставщиков юридических услуг различного типа. Как показывает международный опыт, одним из эффективных вариантов объединения этих поставщиков в единую систему является разделение юридической помощи на два типа – первичную и вторичную. Первичная помощь – консультации и правовая информация по сравнительно простым вопросам – требует меньшего уровня квалификации и, соответственно, более низкого уровня оплаты, охватывая в то же время весьма значительную долю (вплоть до 90%) возникающих у малоимущих граждан правовых проблем. Вторичная правовая помощь (и в первую очередь судебное представительство) может оказываться адвокатами, получающими более чем в настоящее время, приближенную к рыночным тарифам оплату и, в свою очередь, берущими на себя обязательства по соответствию специально разработанным критериям качества. Представляется, что расширение круга субъектов, оказывающих юридическую помощь, не должно ограничиваться адвокатами и юридическими бюро. Желательно задействовать в рамках этих программ юридические фирмы, число которых в последние годы растет, различные общественные организации, а также юридические клиники ВУЗов. Даже без учета возможностей расширения круга провайдеров юридической помощи, можно констатировать, что в нашей стране существует несколько нескоординированных программ оказанию юридической помощи малоимущим. Эти программы управляются разными органами власти, опираются на несовпадающие правовые и практические стандарты. Представляется, что унификация и координация программ юридической помощи стала насущной необходимостью. Кроме разработки единых подходов к объему и качеству услуг, оказываемых в рамках различных программ, было бы желательно создать единый орган, который взял бы на себя усилия если не по управлению различными программами юридической помощи, то хотя бы по их координации и по контролю за качеством юридических услуг, а также по планированию общего бюджета юридической помощи. Желательно, чтобы такой орган был по возможности независим как от потребителей юридических услуг, так и от их провайдеров и органов власти. 101 4. Взаимодействие с Европейским судом по правам человека132 Статья 46 Конституции гарантирует жителям нашей страны возможность защищать свои права не только в российских судах, но и право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Право на обращение в международные органы вводит дополнительные гарантии того, что права и свободы человека будут защищены, независимо от ошибок и просчетов национальных инстанций. Это также обеспечивает воплощение в жизнь нормы статьи 17 Конституции, в соответствии с которой в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Ратификация Европейской конвенции прав человека и основных свобод 5 мая 1998 года предоставила россиянам возможность обращаться за защитой в Европейский суд по правам человека. Таким образом, российские механизмы судебной защиты прав и свобод граждан получили поддержку в виде международного судебного контроля.133 С 1998 года значительное число россиян воспользовались возможностью обратиться в Европейский суд за защитой. Так, к концу 2006 года число поданных в отношении России жалоб превысило 50 000. По состоянию на начало осени 2007 года своего рассмотрения ожидало 24 250 жалоб в отношении России. А 356 дел были рассмотрены по существу, и по ним Европейский Суд принял соответствующие постановления.134 Участие Российской Федерации в повышении эффективности Европейского Суда Следует отметить, что большой поток жалоб, направляемых в Европейский Суд из различных стран Совета Европы, включая Россию, требует мер по повышению эффективности этого международного судебного механизма. С целью усовершенствовать работу Европейского Суда, который в настоящее время с трудом справляется с потоком поступающих в него жалоб, был разработан Протокола № 14 к Конвенции прав человека и основных свобод. Представители Российской Федерации в Страсбурге активно участвовали в работе по созданию Протокола, что обеспечило адекватное отражение позиции Российской Федерации в этом документе. Текст Протокола был утвержден министрами стран Совета Европы и открыт для ратификации 13 мая 2004 года. 5 мая 2006 года, незадолго до вступления на пост Председателя Комитета министров Совета Европы, Российская Федерация подписала Протокол № 14. Председатель Государственной Думы Борис Грызлов, выступая на заседании бюро ПАСЕ, отметил, что Протокол №14 уже подписан, и заявил: «Мы будем вести дело к скорейшей ратификации этого документа Государственной Думой». Ожидалось, что к концу 2006 года все страныучастницы Совета Европы, включая Россию, ратифицируют Протокол № 14, а в начале 2007 года он вступит в силу. Осенью 2006 года Президент России внес законопроект о ратификации Протокола № 14 в Государственную Думу. Однако 20 декабря 2006 года Государственная Дума отклонила законопроект о ратификации Протокола № 14. Это решение Государственной Думы вызвало критику как со стороны российских экспертов в области международных отношений, так и 132 Данный раздел подготовлен при содействии экспертов Центра содействия изучению проблем гражданского общества «Демос» с использованием материалов информационно-исследовательского проекта «Россия и Европейский Суд по правам человека» и данных, предоставленных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. 133 См. в частности, Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 декабря 1999 г. № С1-7/СМП-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие». 134 См. ежегодные отчеты Европейского Суда по правам человека и базу данных документов Суда на сайте www.echr.coe.int 102 со стороны представителей Совета Европы и общественных и политических деятелей европейских стран. Дело в том, что без ратификации Россией Протокол № 14 не может вступить в силу, а реформа Суда не может быть начата. Таким образом, решение Государственной Думы касается не только возможностей жителей России обращаться в Европейский Суд, но влияет и на право доступа к Суду граждан всех остальных странчленов Совета Европы. В частности, жителей прибалтийских стран, правовой защитой которых в Европейском Суде активно занимается Россия. Представляется, что Государственная Дума, действуя в интересах обеспечения жителей России и других европейских стран доступом к международному правосудию, должна как можно скорее предпринять все необходимые меры по ратификации Протокола № 14 к Конвенции прав человека и основных свобод. Вместе с тем, нельзя забывать, что реализация права россиян на обращение в Европейский суд зависит не только от эффективности Европейского суда и других органов Совета Европы, но требует принятия мер на национальном уровне. Во-первых, жители России должны располагать практической возможностью направить обращение в Европейский Суд, а так же самостоятельно или с помощью представителя осуществлять контакт с этим органом в связи с рассмотрением своих обращений. Во-вторых, решения Европейского Суда должны исполняться в полной мере. В противном случае, гарантированное Конституцией РФ и Европейской Конвенцией право на защиту в Европейском Суде будет иллюзорным и не имеющим практического смысла для россиян: они либо не смогут донести свои проблемы до Европейского Суда, либо решение этого органа не будет оказывать влияние на ситуацию с их правами и свободами. Следует отметить, что в настоящее время жители России сталкиваются с препятствиями при попытке обратиться в Европейский Суд. Также имеются определенные недостатки с исполнением решений этого органа. Устранение препятствий для обращения в Европейский Суд и защита заявителей от давления и преследований Анализ решений Европейского Суда по правам человека, а так же материалов индивидуальных жалоб показывает, что с давлением в связи с подачей жалобы в Европейский Суд чаще сталкиваются две категории россиян: лица, находящиеся в местах лишения свободы, и жители Чеченской Республики. Неправомерное вмешательство вправо заключенных обращаться в Европейский Суд впервые нашло свое отражение в постановлении Суда по делу Полещук против России от 7 октября 2004 года.135 Вскоре (30 ноября 2004 года) Суд вынес еще одно постановление, касающееся нарушения права осужденного на обращение в Европейский Суд, – это было постановление по делу Кляхин против России136. В 1998-2000 году администрация СИЗО 18/2 (Краснодарский край) отказывала К. Кляхину в отправке его писем в Европейский Суд, а так же не выдавала адресованные ему письма из Суда. Что касается Е. Полещука, то в 1999 году администрация исправительного учреждения, в котором он содержался, дважды отказывала ему в направлении его жалобы в Европейский Суд. Основанием для отказа послужила ссылка на не исчерпание внутренних средств правовой защиты в виде обращения с жалобой о пересмотре приговора в порядке надзора или обращения в Конституционный Суд РФ. Оба этих инцидента имели место в то время, когда действующее законодательство не относило жалобы в Европейский Суд к корреспонденции заключенных, не подлежащей 135 Постановление Европейского Суда по правам человека от 7 октября 2004 г. Дело "Полещук (Poleshchuk) против Российской Федерации" (Жалоба N 60776/00). 136 Постановление Европейского Суда по правам человека от 30 ноября 2004 г. Дело "Кляхин (Klyakhin) против Российской Федерации" (жалоба N 46082/99). 103 просмотру со стороны администрации мест лишения свободы. Этот законодательный недостаток был исправлен через несколько лет: 8 декабря 2003 года статья 91 УИК РФбыла дополнена указанием на то, что переписка осужденных с Европейским Судом не подлежит цензуре, аналогичные изменения были внесены и в статью 21 Закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Эти дополнения, несомненно, защищают право заключенных на обращение в Европейский Суд. Вместе с тем, их недостаточно для того, чтобы на практике избежать неправомерных ограничений права на обращение в этот орган. Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов и исправительных учреждений, а так же иные нормативные акты предусматривают, что жалобы в Европейский Суд, равно как и в российские органы, уполномоченные осуществлять контроль соблюдения законов в местах лишения свободы, заключенные направляют только через администрацию учреждения. Такой порядок отправки жалоб предоставляет недобросовестным должностным лицам практически неограниченную возможность препятствовать обращению заключенных за защитой в национальные или международные инстанции. Существование этой проблемы вызывает беспокойство у органов, отвечающих за контроль над местами лишения свободы. В частности, Министр юстиции на заседании коллегии по вопросу «Об итогах деятельности Министерства юстиции Российской Федерации за 2005 год и задачах на 2006 год» сообщил, что каждая третья жалоба, поступившая в Минюст России от заключенных, была направлена нелегально, минуя администрацию учреждения.137 Эта ситуация указывает на необходимость создать новый, не опирающийся на администрацию пенитенциарных учреждений порядок отправления жалоб заключенных. Представляется, что такой механизм поможет не только избежать нарушения права на обращение в Европейский Суд, но и позволит российским надзорным органам получать более точную и оперативную информацию о ситуации с соблюдением законности в пенитенциарных учреждениях. Кроме того, заключенный, тем или иным способом направивший жалобу в Европейский Суд по правам человека, может столкнуться с давлением и даже преследованием со стороны администрации учреждения, в котором он содержится. Такого рода нарушение, в частности, отмечено в решении Европейского Суда по делу Попов против России от 13 июля 2006 года.138 М. Попов жаловался на жестокие условия содержания в штрафном изоляторе колонии ЯЧ-91/5 (Республика Удмуртия) и на отсутствие адекватной медицинской помощи. В феврале 2005 года, через месяц после того, как Европейский Суд коммуницировал жалобу, с Поповым проводили беседы оперативные сотрудники колонии, а так же представитель УФСИН по Республике Удмуртия. Попов утверждал, что во время бесед ему угрожали (в том числе ухудшением условий содержания) и пытались склонить к отказу от той части жалобы, которая касалась ситуации в колонии. Европейский Суд отказался принять пояснение государства-ответчика о том, что беседы с Поповым были частью внутренней проверки по существу его жалобы, поскольку в Суд не было представлено ни протокола бесед, ни каких-либо иных документов, свидетельствующих о проведении расследования. Суд отметил, что даже если беседы с Поповым проводились в рамках расследования, совершенно недопустимым является то, что в них участвовали представители того же самого учреждения, на условия содержания в котором он жаловался. Самое последнее постановление Европейского Суда, касающееся нарушение права заключенного на обращение в этот орган было вынесено 8 ноября 2007 года. Это постановление по делу Князев против России, в котором Суд установил нарушение права на обращение в связи с тем, что сотрудники пенитенциарных органов принуждали заключенного Князева написать на имя Представителя Российской Федерации в 137 См. доклад Министра юстиции на заседании коллегии Министерства юстиции 17 марта 2006 года / http://www.minjust.ru/news/detail.php?ID=914. 138 Постановление Европейского Суда по правам человека от 13 июля 2006 г. Дело Попов (Popov) против Российской Федерации (жалоба N 26853/04) 104 Европейском Суде заявление, что он отказывается от жалобы на плохое обращение в колонии, поданной в Европейский Суд. В столь же уязвимом положении, что и заключенные, оказываются обращающиеся в Европейский суд жители Чеченской Республики. Эта проблема также нашла отражение в постановлениях Европейского Суда. В частности, в постановлении по делу Битиева против России Европейский Суд установил нарушение права на обращение в связи с тем, что заявительницу запугивали, допрашивали относительно содержания ее жалобы в Европейский Суд, а затем расстреляли. Очевидно, что во избежание нарушений права россиян на обращение в Европейский Суд необходимо создать механизмы для защиты лиц, обратившихся в Европейский суд, от давления и преследований со стороны недобросовестных должностных лиц. Кроме того, Представителю России в Европейском Суде рекомендуется не направлять запросы по жалобам в те органы власти или тем должностным лицам, которые могут быть причастны к предполагаемому нарушению прав и свобод, послужившее причиной обращения в Европейский Суд. Так же значительный профилактический эффект могло бы иметь разъяснение должностным лицам, выполняющим запросы Представителя России в Европейском Суде, о том, какие действия в отношении заявителей, их родственников или представителей считаются несовместимыми с правом на обращение в Европейский Суд. 105 Повышение эффективности исполнения постановлений Европейского суда Добросовестное исполнение решений международных инстанций представляет собой неотъемлемую гарантию реализации права на обращение в международные органы по защите прав и свобод человека, предусмотренного Статьей 46 Конституции РФ. Законом о 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» Россия выразила свое согласие с обязательной силой решений и постановлений Европейского Суда по правам человека, сделав важный шаг к практическому воплощению требований Статьи 46 Конституции РФ. Исходя из сложившейся практики государств-членов Совета Европы, под исполнением решений Европейского Суда понимается выплата назначенной судом компенсации, принятие мер по восстановлению прав и свобод человека, нарушение которых было признано судом (индивидуальные меры), а так же меры по предотвращению аналогичных нарушений (меры общего характера). А) Вопросы выплаты компенсаций Выплата компенсаций, определенных решениями Европейского Суда, производится на основании Бюджетного Кодекса и законов о федеральном бюджете. По данным Представителя России в Европейском Суде, сумма компенсаций год от года увеличивается: в 2002 году по постановлениям Европейского Суда было выплачено 353 тыс. рублей, то в 2004 году - 21 400 тыс., а за первое полугодие 2006 года – 12 335 тыс. рублей.139 Анализ постановлений Европейского Суда за 2007 год позволяет говорить о том, что тенденция роста выплат сохранится. Как правило, жалоб на исполнение постановлений Европейского Суда в части выплаты компенсаций не поступает, что свидетельствует об эффективной работе компетентных государственных органов. Вместе с тем, в последнее время наметились некоторые негативные тенденции в этой области. В частности, заявители, находящиеся за рубежом, не всегда своевременно, в течение шести месяцев с момента вступления постановления Европейского Суда, получают назначенную им компенсацию. В частности, в такой ситуации оказался заявитель по делу Бартик против России, который на момент вынесения постановления Европейского Суда проживал в США. Также компетентными органами власти не всегда выполняются распоряжения Суда относительно лиц, которым должна быть перечислена компенсация судебных издержек. В частности, в ряде постановлении Суда указано, что компенсация материального и морального вреда, причиненного нарушением, должна быть уплачена заявителям, а компенсация судебных издержек – организации, которая оказывала правовую поддержку заявителям. Несмотря на это, органы власти, отвечающие за исполнение постановлений Европейского Суда, переводят всю назначенную Судом сумму на счет заявителей. В результате, заявители вынуждены добиваться снятия со своих счетов сумм, компенсирующих судебные издержки, и перевода их надлежащему получателю. Б) Вопросы принятия мер индивидуального характера Исполнение решений Европейского Суда в части индивидуальных мер предполагает в первую очередь обращение к национальным правовым механизмам, при помощи которых можно восстановить права или свободы, нарушение которых было зафиксировано 139 Сообщение Представителя РФ в Европейском суде на круглом столе Совета Федерации РФ Соотношение правоприменительной практики международных и российских судов», 9 ноября 2006 г. 106 Европейским Судом. Действующее законодательство РФ содержит нормы, позволяющие принимать меры индивидуального характера. Так, ч. 7 ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса называет в качестве основания для пересмотра актов арбитражных судов «установленное Европейским Судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении арбитражным судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека». Исходя из положений ст. 413 Уголовнопроцессуального кодекса РФ, вступившие в законную силу судебные акты могут быть отменены и производство по уголовному делу возобновлено, если Европейский Суд по правам человека установил, что при рассмотрении судом уголовного дела было допущено нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако аналогичных положений нет ни в Гражданско-процессуальном кодексе, ни в Кодексе об административных правонарушениях. Этот законодательный пробел уже стал причиной неисполнения ряда постановлений Европейского Суда, в частности, постановления по делу Шофман против России. В данном деле было признано, что судебное решение, которым Шофману было отказано в возможности оспорить отцовство ребенка, биологическим родителем которого он не являлся, нарушает принцип уважения частной и семейной жизни. Очевидно, что способом восстановления нарушенных прав заявителя в данном случае должна была стать отмена указанного судебного решения, а также решения, налагающего на заявителя обязанность выплачивать алименты на содержание ребенка, биологическим родителем которого он не является. Тем не менее, эти меры не могут быть реализованы, поскольку в гражданском процессуальном законодательстве отсутствуют нормы, позволяющие пересмотреть решения российских судов в связи с вынесением постановления Европейским Судом. В феврале 2007 года Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу законопроект, предполагающий введение в гражданско-процессуальный кодекс нормы, позволяющей пересматривать вступившие в законную силу судебные решения, если того требует решение ЕСПЧ.140 Однако когда этот законопроект будет принят – неизвестно. Представляется, что скорейшее принятие таких дополнений в ГПК чрезвычайно важно для эффективного исполнения решений ЕСПЧ в части индивидуальных мер. Вместе с тем, даже в тех случаях, когда постановление Европейского Суда не требует пересмотра вступившего в законную силу решения российского суда, или когда процессуальные законы дают такую возможность, на практике далеко не всегда индивидуальные меры принимаются. Например, в постановлении по делу Михеев против России Европейский Суд констатировал нарушение статьи 13 Европейской Конвенции (право на доступ к эффективному средству правовой защиты) в связи с тем, что в течение длительного времени не мог быть рассмотрен его иск о возмещении материального и морального вреда, причиненного пытками. После принятия Европейским Судом постановления по делу, а также после вынесения приговора в отношении сотрудников милиции, применявших пытки к Михееву, заявитель обратился в суд с иском о компенсации вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц. Можно было бы предполагать, что иск будет удовлетворен хотя бы частично, потому что это могло бы устранить нарушение права на эффективное средство защиты, установленное Европейским Судом. Однако суд Ленинского района города Нижнего Новгорода отказал Михееву в удовлетворении иска, сославшись на то, что он уже получил компенсацию по решению Европейского Суда. При этом суд сослался на субсидиарность юрисдикции Европейского Суда. Вместе с тем, как следует из самой практики Европейского Суда, принцип 140 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 4 от 6 февраля 2007 г. «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”». 107 субсидиарности означает, что Европейский Суд не должен подменять собой национальные суды. То есть, получение компенсации по решению Европейского Суда не должно лишать человека права получить компенсацию в российском суде. Представляется, что высшие судебные органы страны должны сформировать методические подходы к принятию мер индивидуального характера и распространить их среди нижестоящих судов. О проблемах с исполнением постановлений Европейского Суда в части мер индивидуального характера столкнулся также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Данный вопрос возник в связи с проверкой Уполномоченным ряда жалоб граждан на конфискацию предметов контрабанды. Для формирования правовой позиции по данному вопросу, Уполномоченному потребовалось установить состояние уголовного дела, приговор по которому в части конфискации предмета контрабанды признан Европейским Судом нарушающим право собственности (Постановление от 09.06.2005г. по делу Бакланова В.М. против Российской Федерации). Выяснилось, что в марте 2006 года уголовное дело так и не было пересмотрено. Одной из причин данного явления послужило отсутствие лиц, инициирующих пересмотр. В соответствии с частью 5 статьи 415 УПК РФ приговор должен быть пересмотрен в виду новых обстоятельств Президиумом Верховного Суда РФ по представлению Председателя этого же суда. Однако к Председателю Верховного Суда Российской Федерации никто с инициативой не обратился, каких-либо документов к нему по данному поводу не поступало, и лишь после ходатайства Уполномоченного соответствующее представление было внесено в Президиум, а приговор изменен и приведен в соответствие с Европейской конвенцией. В соответствии с той же частью 5 статьи 415 УПК РФ копии постановлений Президиума Верховного Суда РФ о возобновлении уголовных дел в виду принятых постановлений Европейского Суда должны в обязательном порядке направляться Уполномоченному РФ при Европейском Суде по правам человека. Желая уточнить информацию о практике пересмотра уголовных дел в иных случаях, когда Европейским Судом установлены нарушения России, Уполномоченный по правам человека в РФ запросил у Уполномоченного РФ при Европейском Суде информацию о количестве поступивших в адрес последнего подобных копий постановлений Президиума. В результате установлено, что на март 2006 года таковых документов к Уполномоченному не поступало. При этом в общей сложности против России к этому времени было выиграно в Европейском Суде свыше 50 дел. Уполномоченный полагает, что подобный подход не отвечает тем международным обязательствам, которые взяла на себя Россия при ратификации Европейской Конвенции. Судебной власти надлежит инициативно решать вопросы о пересмотре дел, в которых Россия признана стороной, нарушившей права человека. В) Вопросы принятия мер общего характера Наибольшие сложности вызывает исполнение решений Европейского Суда в части мер общего характера. Устранение систематических нарушений норм Европейской Конвенции, как правило, требует анализа факторов, влияющих на реализацию тех или иных прав и свобод на практике, а так же последующей разработке и реализации комплексных мер по улучшению ситуации. В отличие от ряда других стран, вступавших в девяностые годы в Совет Европы, Россия не провела исчерпывающего анализа своего права и правоприменительной практики на предмет соответствия закрепленным в Европейской Конвенции и решениях Европейского Суда стандартам прав и свобод человека. Шаги по адаптации национальной правовой 108 системы к стандартам Совета Европы не были последовательны.141 Вследствие этого государственный аппарат оказался не подготовлен к решению системных нарушений прав и свобод человека, нашедших отражение в решениях Европейского Суда. Нельзя сказать, что в течение четырех лет, прошедших с момента вынесения Европейским судом первого решения в отношении России, не предпринималось никаких мер по профилактике замеченных судом нарушений. Напротив, был реализован ряд значимых мер, направленных на улучшение условий содержания в следственных изоляторах, были предприняты шаги по повышению скорости судебного производства, был усилен контроль за исполнением решений судебных органов. Говоря о нормотворческой деятельности, мы можем, в частности, отметить изменения, внесенные в июле 2007 года в Закон «Об оперативно-розыскной деятельности».142 Поправки в статью 5 Закона запретили правоохранительным органам в ходе оперативно-розыскной деятельности подстрекать граждан к совершению противоправных действий. Эти поправки также установили законодательный запрет на фальсификацию результатов оперативнорозыскной деятельности. Весной 2007 года МВД России, ФСБ России и ряд других ведомств приняли инструкцию, которая регулирует порядок передачи результатов оперативнорозыскной деятельности органам следствия и судам. 143 Указанные нововведения были призваны предотвратить повторение нарушений, зафиксированных в решениях Европейского Суда по делам Ваньян против России144 и Худобин против России,145 а именно – осуждение лиц, совершивших преступные деяния в результате провокации со стороны органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Тем не менее, изменения в нормативной базе, к сожалению, пока не привели к полному исчезновению практики провокации в деятельности правоохранительных органов, о чем свидетельствуют сообщения средств массовой информации. Это, в частности, указывает, что тип нарушения права на справедливое судебное разбирательство, имевший место в деле Ваньяна и в деле Худобина, имеет причины, которые не могут быть устранены только лишь изменениями законодательства. Следует отметить, что иные системные проблемы, выявленные в постановлениях Европейского Суда, - например, проблема необоснованного применения мер пресечения в виде помещения под стражу, – также не могут быть устранены только лишь за счет внесения поправок в законы. Обратившись к деятельности исполнительных органов, мы также можем увидеть шаги, предпринимаемые ими с целью исполнения решений Европейского Суда. В частности, 24 июля 2006 года руководитель Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки издал письмо № 01-678/07-01 «О праве детей на образование в Российской Федерации». В письме со ссылкой на «имеющуюся в Европейском Суде по правам человека практику рассмотрения дел, связанных с нарушением прав детей на образование в Российской Федерации», указано, что образовательные учреждения при приеме детей не имеют права требовать справок о гражданстве и о регистрации по месту жительства. Это письмо является 141 См. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы» от 20 мая 2002 года. 142 Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (с изменениями от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г., 20 марта 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 2 декабря 2005 г., 24 июля 2007 г.). 143 Приказ МВД РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и Минобороны РФ от 17 апреля 2007 г. N 368/185/164/481/32/184/97/147 "Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд". 144 Постановление Европейского Суда по правам человека от 15 декабря 2005 г. Дело "Ваньян (Vanyan) против Российской Федерации" (жалоба N 53203/99) (Первая секция). 145 Khudobin v. Russia (Application no. 59696/00), judgment of 26 October 2006. 109 реакцией на решение Европейского Суда по делу Тимишев против России,146 в котором было признано, что отказ допустить детей в школу в связи с отсутствием у них регистрации по месту жительства нарушает право на доступ к образованию. Вместе с тем, неизвестно, насколько это указание исполнялось органами по управлению образованием и самими образовательными учреждениями. Кроме того, что меры, принимаемые во исполнение некоторых постановлений Европейского Суда, не всегда оказываются в должной степени эффективными, по некоторым постановлениям принятие мер общего характера задерживается. Так, еще в первой половине двухтысячных годов Европейский Суд выявил ряд недостатков в порядке надзорного производства по гражданским делам. Эти недостатки приводили и продолжают приводить к тому, что судебные решения через несколько лет после вступления в силу могут быть отменены. Причем основания для отмены решений определены нечетко. К настоящему моменту Европейский Суд вынес уже значительное число постановлений, касающихся необоснованной отмены вступивших в законную силу решений российских судов. Тем не менее, в течение длительного времени мер по усовершенствованию процедур надзора не предпринималось. В итоге, в феврале 2007 года Конституционный Суд Российской Федерации признал, что нормы ГПК, регулирующие надзорное производство, не соответствуют конституционным и европейским стандартам права на справедливое судебное разбирательство. Суд призвал законодательную власть страны как можно скорее устранить недостатки надзорного производства. 147 Верховный Суд 6 февраля 2007 года внес в Государственную Думу законопроект, который бы упорядочивал и ограничивал возможность пересмотра в надзорном порядке вступивших в законную силу судебных решений. 148 Верховный Суд обосновал целесообразность принятия этого законопроекта необходимостью исполнять решения Европейского Суда по целому ряду дел в отношении России: серия т.н. «клоновых дел» о нарушении принципа правовой определенности в рамках надзорного пересмотра судебных решений. Тем не менее, рассмотрение этого значимого законопроекта в первом чтении состоялось только в ноябре 2007 года, после того, как Председатель Верховного Суда попросил у Президента страны содействия в решении этого вопроса. По некоторым типам дел меры общего характера вообще пока не разрабатывались и не принимались. В частности, к таким делам относятся Менешева против России, Михеев против России и Шейдяев против России, в которых были зафиксированы факты пыток и жестокого обращения с задержанными, а также отсутствие эффективного расследования жалоб на пытки. Указанные недостатки процесса исполнения постановлений Европейского Суда в части мер общего характера приводят к новым нарушениям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и росту потока обращений жителей России в Страсбург. Представляется, что необходимо разработать ряд норм и процедур, которые позволили бы вести систематическую и комплексную работу по реализации мер общего характера, необходимых для исполнения постановлений Европейского Суда. В частности, необходимо создать механизмы и процедуры, которые обеспечивали бы координацию между различными органами власти (законодательными, исполнительными и судебными) при идентификации 146 Постановление Европейского Суда по правам человека от 13 декабря 2005 г. Дело "Тимишев (Timishev) против Российской Федерации" (жалобы NN 55762/00 и 55974/00) (Вторая секция). 147 Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П «По делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ "Нижнекамскнефтехим" и "Хакасэнерго", а также жалобами ряда граждан». 148 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 4 от 6 февраля 2007 г. «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”». 110 причин, приводящих к нарушению норм Конвенции, при разработке комплекса мер по устранению таких нарушений и при реализации этих мер. Кроме того, необходимо создать систему мониторинга, которая позволяла бы оценить эффективность исполнения постановлений Европейского Суда в части мер общего характера. С этой целью следует, в частности, обратить внимание на опыт других стран и на рекомендации ПАСЕ и других органов Совета Европы по повышению эффективности исполнения постановлений Европейского Суда. Еще одной важной мерой, которая может повысить эффективность исполнения постановлений Европейского Суда в России, может стать создание системы официального перевода и публикации этих постановлений. Сейчас указанные постановления переводятся и публикуются негосударственными (коммерческими и некоммерческими организациями). Эти публикации, несомненно, способствуют информированию юридического сообщества и должностных лиц о практике Европейского Суда. Вместе с тем, такие публикации – как не имеющие статуса официальных – не могут использоваться судебными и административными органами при вынесении решений по конкретным делам. Отсутствие порядка официальной публикации постановлений Европейского Суда препятствует приведению судебной практики в соответствие со стандартами, установленными Европейским Судом. А это, в свою очередь, устраняет судебную власть из процесса исполнения постановлений Европейского Суда, что является недопустимой ситуацией. В 2001 году в Государственную Думу Российской Федерации был внесен проект Федерального Закона «О порядке опубликования в Российской Федерации решений Европейского Суда по правам человека». Комитет Государственной Думы РФ по государственному строительству, отметив отдельные недостатки законопроекта, дал положительное заключение на следующем основании: «Акты Европейского Суда в большинстве своем недоступны возможным пользователям. Использование их правоприменителем фактически невозможно, так как даже имеющиеся переводы не являются официальными и не опубликованы в установленном порядке». 149 Однако по итогам рассмотрения законопроект был отклонен, а опубликование постановлений Европейского Суда было признано нецелесообразным. Необходимо напомнить, что к концу 2001 года Европейский Суд еще не вынес ни одного постановления по жалобам в отношении Российской Федерации. Более того, было сложно предсказать динамику обращений в этот орган. Сейчас ситуация изменилась. Число постановлений Суда по российским делам превысило три сотни. Причем значительная часть постановлений выносится по так называемым «клоновым» (однотипным) делам, что свидетельствует о необходимости изменения правоприменительной практики российских судов и иных органов, в том числе практики избрания меры пресечения. В сложившейся ситуации вопрос о порядке официальной публикации переводов постановлений Европейского Суда нуждается в скорейшем решении. 149Заключение Комитета Государственной Думы РФ по государственному строительству на проект Федерального Закона РФ “О порядке опубликования в Российской Федерации решений Европейского Суда по правам человека» №166294– 3//http://www.legislature.ru/monitor/sudy/166294 – 3.html 111 Приложение Р Рееззуул лььттаатты ыо об бщ щеер ро осссси ий йсскко огго ом маассссо ов во огго оо оп пр ро оссаа ггр рааж жд даан нР Ро осссси ии ип по о ттеем мее:: « «О Оц цеен нккаа д деея яттеел лььн но осстти и ссууд до ов вв вР Ро осссси ий йсскко ой й Ф Феед деер раац ци ии и» » (опрос проведён Всероссийским центром изучения общественного мнения по заказу Комиссии Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы) 112 Описание исследования Оценка эффективности судебной системы в представлениях граждан России является одним из ключевых показателей становления института судебной власти как основного доступного механизма правовой защиты в стране. В последние годы исследователи общественного мнения в России отмечают, что в массовом сознании россиян сформировался устойчивый негативный образ судов и судебной системы в целом. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), в рейтинге доверия основным политическим и государственным институтам (включая органы федеральной и местной власти, правоохранительные органы, СМИ, политические и общественные организации) судебная система устойчиво занимает лишь 910-е место из 14150. В основе такого восприятия населением судебной системы лежат как факторы объективного порядка (организационные, кадровые, финансовые проблемы судов, известные в обществе практики нарушения прав граждан и т.д.), так и субъективные обстоятельства, в том числе низкий уровень информированности граждан о работе судебной системы в целом, в значительной степени обусловленный как отсутствием доступной информации о работе судебных органов для широких слоев населения, так и отсутствием интереса значительной части населения в подобного рода информации. Цель исследования: исследование восприятия и отношение населения России к судебной системе и принципам ее функционирования в современной России, оценки уровня защиты прав и свобод граждан, обеспечиваемый судебной защитой, представлений и установок в отношении реформирования судебной системы. Методика исследования: количественный опрос, персональное интервью по месту жительства респондентов с использованием формализованной анкеты. Выборочная совокупность – случайная, бесповторная. Объем выборки 1579 респондентов. Схема реализации выборочной совокупности обеспечивала многоступенчатую стратифицированную территориальную случайную выборку респондентов и репрезентирует взрослое (старше 18 лет) население России по полу, возрасту, образованию и типу населенного пункта, в котором проживает респондент, а также представленность федеральных округов Российской Федерации. Опрос проводился в 46 регионах страны, 153 точках опроса, в том числе число точек опроса в городах составило 90, в сельских населенных пунктах - 63. Статистическая погрешность данных не превышает 3,4% Опрос респондентов был реализован методом формализованного интервью, при котором интервьюер устно задает вопросы, зачитывает варианты ответов и собственноручно фиксирует ответы, отмечая номера соответствующих кодовых позиций в анкете. В случае открытых вопросов интервьюер разборчиво записывает за респондентом его высказывание. Оценка уровня информированности населения России о работе судов Одним из факторов, в значительной степени формирующих отношение населения к судебной системе в целом, и к работе отдельных судов, является информированность населения о работе судов. Уровень информированности и содержание информации, которой располагают граждане, зависят от характера основных информационных каналов, которые доступны людям и/или людьми используются для получения сведений о работе судов. 150 Более подробно информация представлена на сайте ВЦИОМ см. http://www.wciom.ru/ 113 Помимо этого, одним из показателей информированности граждан является их осведомленность о месте расположения суда, к которому относится район проживания респондентов. Обладание такой информацией косвенно указывает на наличие потенциальной заинтересованности среди таких респондентов в обращении в суд за решением того или иного вопроса. Как свидетельствуют результаты проведенного опроса, три четверти россиян (75%) в той или иной степени осведомлены о месте нахождения суда, к которому относится их район. В их числе 44% точно знают, где находится суд; и 31% примерно представляет месторасположение суда их района. Не информированы об этом 25% опрошенных. Лучше всего осведомлены в этом вопросе жители малых городов и сёл, респонденты со средним и средним специальным образованием; а также опрошенные «среднего» возраста – от 25 до 59 лет – наиболее социально активная возрастная группа. ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ ГДЕ РАСПОЛОЖЕН СУД, К КОТОРОМУ ОТНОСИТСЯ ВАШ РАЙОН?, % Тип населенного Москва, Санкт-Петербург Города с численостью более 500 тыс Города с численностью 100-500 тыс 23 33 33 35 38 36 43 48 Высшее образование 46 50 24 19 24 29 Да, знаюСреди точновсех опрошенных 44 Да, примерно знаю (при необходимости найду) нет 0% 10% 20% 30% отказ от ответа 18 33 27 34 60% 2 1 25 70% 1 17 31 50% 1 24 30 40% 1 35 31 38 1 1 32 44 45-59 лет 60 лет и старше 34 33 50 18 33 32 35-44 лет 14 1 31 29 Среднее специальное образование Возраст 26 50 Среднее образование 25-34 лет 31 59 село 18-24 лет 31 31 Города с численностью менее 100 тыс Начальное образование Образование 44 80% 1 90% 100% 114 Особое внимание следует обратить на социальный состав тех, кто практически не осведомлен о месте расположения районных судов. Наиболее высока доля таковых, прежде всего, среди жителей мегаполисов, среди которых чуть менее половины опрошенных (44%) указали, что ничего не знают о том, где расположен районный суд. Также достаточно высока доля неосведомленных об этом и среди представителей молодежных групп (18-24 года), а также представителей старшего поколения, тем, кому за 60 лет – среди них треть респондентов практически ничего не знают об этом (35% и 33% соответственно). Выявленный низкий уровень информированности о деятельности судов среди представленных социально-демографических групп носит отнюдь не случайный характер. Причем, в разных социально-демографических группах он опосредуется действием различных факторов. Так, низкий уровень информированности среди молодежных когорт в большей степени обусловлен недостаточным социальным опытом этой группы респондентов, при котором обращениt в суд практически не востребован в связи с отсутствием жизненных ситуаций, требующих судебного разбирательства. Среди старшей возрастной группы низкий уровень информированности о работе судов в большей степени определяется, наоборот, достаточно разнообразным социальным опытом, с одной стороны, а с другой, неверием в возможность решения своих проблем через судебное разбирательство по разным причинам (по состоянию собственного здоровья, общего уровня правовой грамотности, материальным расходам, доверия к судебному механизму защиты своих прав и пр.). Соответственно, среди старшей возрастной группы не возникает потребности в подобного рода информации. Для жителей же мегаполисов низкий уровень информированности о месте расположения судов свидетельствует, прежде всего, о недостаточной информационной представленности работы конкретных районных судов, прежде всего, информации организационного характера. Жизнь в мегаполисе не увязана на локальную среду, и социальное пространство жителя большого города широкое, насыщенное разнообразными контактами и потоками различной информации, что объективно усложняет информирование граждан со стороны судов, а также доступ граждан к такого рода информации. Уровень информированности населения о работе судов в целом, судя по результатам проведенного опроса, можно оценить как существенно низкий. Лишь 16% опрошенных указали, что информированы о работе судов в полной мере или хорошо. Подавляющее же большинство респондентов (82%) отметили, что знают мало или практически ничего не знают о работе судов. 115 НАСКОЛЬКО В ЦЕЛОМ ВЫ ИНФОРМИРОВАНЫ О РАБОТЕ СУДОВ?, % Тип населенного пункта Москва, Санкт-Петербург 4 6 Города с численостью более 500 тыс 3 37 15 28 Города с численностью 100-500 тыс 3 10 16 село 4 15 Начальное образование 1 6 Среднее специальное образование 2 Высшее образование Возраст 28 27 25-34 лет 2 35-44 лет 60 лет и старше 2 11 Среди всех опрошенных 0% Информирован в полной мере Практически ничего не знаю Затрудняюсь ответить 03 03 02 27 01 21 12 02 31 19 30 01 29 22 27 02 27 22 20 30 20% 26 33 32 3 13 02 19 28 14 27 37 36 14 0 24 26 6 45-59 лет 4 30 16 34 42 20 15 18-24 лет 2 9 02 27 20 7 32 19 25 15 0 23 34 Среднее образование 2 12 39 19 29 Города с численностью менее 100 тыс 3 Образовани е 13 37 22 40% 25 60% Информирован хорошо Совершенно не информирован 30 80% 01 2 02 100% Информирован плохо Другое Наиболее низкий уровень информированности наблюдается среди жителей мегаполисов: среди них лишь 10% указали, что в полной мере или хорошо знают о работе судов, практически ничего не знают или знают об этом очень мало – 89%. Помимо этого, наиболее низкий уровень информированности фиксируется среди представителей молодежных групп (18-24 лет) и респондентов с начальным или неполным средним образованием (см. рис. 2) При этом основным информационным источником о работе судов для значительной части россиян (42%) выступает центральное телевидение. Обращает на себя внимание и то, что следующим по значимости информационным каналом, откуда россияне получают необходимую им информацию о работе судов, выступает межличностное общение – общение с друзьями, родственниками, знакомыми. Этот информационный источник указали практически четверть опрошенных (26%). Несколько менее значимым источником выступает местное телевидение (23%), местная пресса (19%). 116 Еще меньше тех (10%), кто обращается за информацией о работе судов к центральной прессе. Их доля практически не превышает число тех (9%), кто пользуется случайной информацией - слухами в магазине, на рынке, в транспорте и др. подобных местах. Интерес к информации о работе судов для большинства россиян не является актуальным. Той информации, которая представлена на центральных телеканалах, обычно бывает достаточно для формирования самых общих представлений о работе судов. В тоже время, судя по результатам опроса, можно предположить, что за более подробной информацией, респонденты обращаются прежде всего к своим социальным сетям – кругу знакомых, коллег, родственников. И это вполне объяснимо: людям свойственно опираться на свои сети (networks) и получать оттуда и информацию, и реальную помощь. Ведь информация, полученная от ближайшего окружения, персонализируется и проверена самим фактом получения от известного и понятного источника. В тоже время обращает на себя внимание и то, что 14% опрошенных отметили в качестве основного источника информации о работе судов личный опыт обращения в суд. Причем, 9% опрошенных лично обращались в судебные органы, 5% - сталкиваются с судебной системой по службе. Таким образом, социальная база судов – граждане, имеющие непосредственный опыт взаимодействия с судебной системой – составляет 14% населения страны, при этом 9% воспользовались судебным механизмом в качестве средства правовой защиты. Обращает на себя внимание определенная дифференциация предпочитаемых информационных каналов среди представителей различных социальных групп и слоев. Жители мегаполисов, менее других осведомленные о работе судебной системы, существенно чаще, по сравнению с жителями других типов населенных пунктов, получают необходимую им информацию о работе судов из интернет-ресурсов. Доля таковых среди жителей мегаполисов составляет 8%, тогда как среди всех опрошенных – лишь 2%. Таким образом, Интернет становится эффективным способом компенсации дефицита информации о работе судов, по крайней мере, в больших городах. В тоже время среди жителей малых городов (менее 100 тыс. жителей) и сел более востребован такой источник информации, как местная пресса – 20% и 25% респондентов соответственно назвали в качестве основного информационного источника о работе судов. Отметим, что жители небольших городов и сел более всего осведомлены о работе судебной системы. Таким образом, местная пресса является информативным и удобным для граждан источником информации, позволяющем людям чувствовать себя в достаточной степени информированными о работе судов. 117 ИЗ КАКИХ ИСТОЧНИКОВ ВЫ ЧАЩЕ ВСЕГО ПОЛУЧАЕТЕ ИНФОРМАЦИЮ О РАБОТЕ СУДОВ?, % Центральное телевидение 42 Общение с друзьями, родственниками 26 Местное телевидение 23 Местная пресса 19 Центральная пресса 10 Слухи на рынке, в магазине, транспорте 9 У меня есть опыт обращения в суд Я сталкиваюсь с судебной системой по службе Местное радио 9 5 4 Интернет 2 Другим путем 1 Меня это не интересует 6 Затрудняюсь ответить 4 Отказ от ответа 1 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Несмотря на то, что подавляющее большинство опрошенных (82%) отметили, что информированы о работе судов плохо или практически ничего об этом не знают, значительная часть россиян (40%) считают, что им вполне достаточно той информации о работе судов, которая у них уже есть. Безусловно, такая ситуация – свидетельство низкого уровня интереса большинства граждан к информации о судах. В определенной степени это связано с типом правовой культуры россиян, когда защита тех или иных прав и интересов часто не соотносится с институтом суда. Однако на этом фоне обращает на себя внимание и то, что только среди жителей мегаполисов фиксируется недостаток информации о работе судов. Так, среди них лишь четверть опрошенных (25%) указали, что им вполне достаточно той информации о работе судов, которая у них есть. Недостаток такой информации испытывает соответственно 66% жителей двух столиц. Таким образом, наиболее выраженный запрос на улучшение информирования о работе судов фиксируется среди жителей мегаполисов. Для сравнения отметим, что в других группах, где ранее был зафиксирован наиболее низкий уровень информированности о работе судов – представители молодежных групп (1824 года), старшей возрастной когорты (60 лет и старше) – число тех, кто считает, что имеющейся у них информации о работе судов вполне достаточно, составляет по 40%. Иными словами, несмотря на то, что значительная часть представителей указанных групп плохо информированы, но этого количества информации, по их мнению, вполне достаточно. Подтверждает это и то, что 10% респондентов в возрастной группе 18-24 лет и 9% - в возрастной когорте 60 лет и старше, на вопрос об основных источниках информации о работе судов, указали, что подобная информация их не интересует, и они фактически ее не 118 получают. Для сравнения отметим, что доля таковых среди всех опрошенных не превышает 6%. ДОСТАТОЧНО ЛИ ВАМ ТОЙ ИНФОРМАЦИИ О РАБОТЕ СУДОВ, КОТОРАЯ У ВАС ЕСТЬ?, % Тип населенного пункта 17 Москва, Санкт-Петербург 9 Города с численостью более 500 тыс 27 Города с численностью 100-500 тыс 25 Города с численностью менее 100 тыс 23 Начальное образование 23 Среднее образование 22 Среднее специальное образование 26 Высшее образование 26 Возраст 17 17 18-24 лет 21 25-34 лет 21 60 лет и старше 27 Среди всех опрошенных 24 0% 10% 26 19 26 27 19 16 22 18 13 30% 3 21 26 1 8 07 16 0 11 23 1 8 27 27 06 28 25 06 24 25 40% 1 11 24 20 16 18 22 24 12 2 7 25 26 06 25 27 25 17 0 10 26 27 16 20% 26 28 7 22 45-59 лет 20 18 29 35-44 лет 41 25 16 26 село Образование 25 50% 2 13 25 60% 70% 80% 1 9 90% 100% Да, вполне достаточно Да, но я хотел бы знать больше Информации мало, требуется больше и лучше информировать Нет, совершенно недостаточно Другое Затрудняюсь ответить Наиболее всего для большинства опрошенных востребована информация инструментального толка: каким образом лучше всего защищать свои интересы (54%), в каких случая следует обращаться в суд (39%), а также сам порядок обращения в суд (33%). Т.е. эта та информация, которая может быть получена гражданами в ходе самостоятельного обращения в суд. В связи с тем, что доля тех, кто имеет опыт обращения в суд, небольшая и составляет 9%, потребность в такой информация среди большинства опрошенных выглядит логичной. Организационная информация – где находится суд, время работы суда, время работы секретариата суда, опыт деятельности суда и т.п. является менее актуальной информацией. Последнее может быть связано с тем, что такого рода информация достаточно легко 119 достижима в случае, если граждане решат обращаться в суд, и получить такую информацию самостоятельно не составляет труда. КАКУЮ ИНФОРМАЦИЮ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДОВ ОБЛАСТИ ВЫ БЫ ХОТЕЛИ ПОЛУЧИТЬ?, % Консультации, каким образом лучше всего защищать интересы 54 Информацию о том, в каких случаях можно обращаться в суд 39 Порядок оформления обращения в суд 33 Биографии, опыт деятельности судей, дела 15 Место нахождения, время работы судов 12 Время работы секретариата суда 7 Другое 3 Затрудняюсь ответить 20 0 10 20 30 40 50 60 *** Таким образом, результаты проведенного опроса позволяют зафиксировать в целом низкий уровень информированности большинства россиян о работе судов и о судебной системе в целом. При этом, наиболее низкий уровень информированности о работе судов фиксируется среди представителей молодежной группы (18-24 года), старшей возрастной когорты (60 лет и старше), респондентов с низким уровнем образования (начальное или неполное среднее), а также среди жителей мегаполисов. Причем, при достаточно низком уровне информированности результаты опроса фиксируют также достаточно низкий уровень востребованности информации о работе судов. С одной стороны, запрос на улучшение информирования зависит от потребности знать больше, с другой стороны, - от качества доступного информационного обеспечения. Наиболее «заинтересованной» группой являются жители мегаполисов, которые, по их же оценкам, менее всего информированы о работе судов. Менее заинтересованной группой являются жители небольших городов и сел, которые при этом удовлетворены качеством информации, предоставляемой местной прессой. Общий невысокий уровень запроса на улучшение информирования о работе судов является показателем уровня интереса к деятельности судов. Последнее обстоятельство указывает на невысокий уровень востребованности института суда в качестве основного инструмента защиты прав и интересов. На этом фоне отнюдь не случайным выглядит и то, что основной информационный запрос россияне предъявляют к информации самого общего порядка, по сути приобретаемой через самостоятельный опыт обращения в суд - как 120 защищать свои права, в каких случаях следует обращаться в суд и каков порядок обращения в суд. Оценка деятельности судов Выявленный низкий уровень осведомленности граждан во многом определяет неоднозначность оценок работы судов. Об этом, в частности, свидетельствует и то, что чуть менее половины опрошенных (44%), оценивая работу судов, затруднились с ответом. Среди же тех, кто смог оценить работу судебных органов, число тех, кто положительно оценивает их работу и доля тех, кто склонен поставить отрицательную оценку, примерно равны – 26% и 28% соответственно. При этом, как видно из данных, представленных на рисунке, среди представителей различных социальных групп не наблюдается существенной дифференциации в оценках. Тем не менее, можно проследить ряд зависимостей. Прежде всего, чем выше уровень информированности респондентов о работе судов, тем оценки деятельности более однозначны, причем в большинстве случаев с перевесом в сторону отрицательных оценок. Так, это характерно для респондентов, имеющих высшее образование и среднее специальное. Среди них ощутимо меньше тех, кто затрудняется определить свою позицию (35%), и доля тех, кто отрицательно оценивает работу судов, заметно превышает число тех, кто дал положительные оценки – 35% и 28% соответственно. Аналогичная ситуация наблюдается и среди жителей средних городов с численностью жителей 100-500 тыс. (33% отрицательных оценок против 24% положительных) и малых городов, с численностью жителей менее 100 тыс. (32% против 24%), а также представителей средних возрастных групп (35-44 лет) (32% против 26%), среди которых ранее был выявлен более высокий уровень информированности о работе судов. 121 КАК БЫ ВЫ МОГЛИ ОЦЕНИТЬ РАБОТУ СУДОВ?, % Тип населенного пункта Москва, Санкт-Петербург 2 Города с численостью более 500 тыс 17 22 5 12 24 16 1 46 1 45 8 Города с численностью 100-500 тыс 4 20 25 8 1 44 Города с численностью менее 100 тыс 3 21 25 7 1 44 2 43 Образован ие село 5 25 Начальное образование 5 14 Среднее образование 3 17 Среднее специальное образование 4 Возраст 24 5 22 45-59 лет 4 22 Среди всех опрошенных 4 0% Скорее хорошо 19 10% 21 Плохо 48 8 24 9 35 2 60 18 20 42 7 10 19 20% 30% 40% Скорее плохо 7 25 18 22 51 1 18 25 35-44 лет 4 54 1 7 29 18-24 лет 3 8 13 21 24 60 лет и старше 4 Хорошо 14 Высшее образование 4 25-34 лет 16 1 43 7 2 41 10 1 42 47 2 8 1 44 50% 60% 70% 80% Другое 90% 100% Затрудняюсь ответить Более заметная дифференциация оценок работы судов наблюдается среди респондентов, имеющих опыт обращения в судебные органы и тех, кто выносит свои оценки на основе опосредованной информации. И здесь можно проследить обратную зависимость – среди респондентов, имеющих личный опыт обращения в судебные органы существенно чаще встречаются положительные оценки работы судов. Так, среди этой группы респондентов 19% опрошенных оценили работу судов как «хорошую», тогда как среди тех, кто не имеет такого опыта такую оценку дали лишь 5%. Причем, как свидетельствуют результаты опроса, оценки первой группы респондентов (имеющих опыт обращения в суд) более определенны. Число тех, кто затруднился дать оценку составляет 12%, тогда как среди респондентов второй группы (тех, кто не имеет опыта обращения в суд) число таковых составляет более трети – 37%. 122 КАК БЫ ВЫ МОГЛИ ОЦЕНИТЬ РАБОТУ СУДОВ?, % 40 37 35 30 25 25 20 27 28 22 19 15 13 10 5 12 8 5 2 2 0 Хорошо Скорее плохо Другое Респонденты, имеющие опыт обращения в суд Респонденты, не имеющие опыта обращения в суд В тоже время результаты проведенного опроса также свидетельствуют о том, что в массовом сознании большинства россиян российское судопроизводство воспринимается как справедливое. Так, более половины опрошенных (54%) в той или иной степени уверены, что обычный человек, обратившись в суд, может рассчитывать на справедливое решение своего вопроса. Однако следует обратить внимание на то, что полностью в этом убеждены лишь 8% россиян, тогда как относительное большинство опрошенных (46%) склонны к более осторожным ответам. Число же тех, кто склонен воспринимать современный российский суд как скорее несправедливый по отношению к обычному гражданину, соответственно составляет треть опрошенных (34%). Как показывают результаты проведенного исследования, подобная осторожность связана, прежде всего, с тем, что большинство россиян получают опосредованную информацию о деятельности судебных органов. Если же респонденты имеют опыт обращения в суд, то здесь наблюдается иное соотношение оценок. Так, уверены в том, что обычный человек, обратившись в суд, может рассчитывать на справедливое решение вопроса, большинство опрошенных (64%) этой группы. Причем, 15% из них в этом полностью убеждены. Доля же тех, кто придерживается противоположной точки зрения среди этой группы респондентов практически в два раза меньше (31%). 123 КАК ВЫ СЧИТАЕТЕ, МОЖЕТ ЛИ ОБЫЧНЫЙ ЧЕЛОВЕК, ОБРАТИВШИСЬ В СУД, РАССЧИТЫВАТЬ НА СПРАВЕДЛИВОЕ РЕШЕНИЕ ЕГО ВОПРОСА?, % 0 10 Да, может в любом случае 20 30 60 15 49 48 18 Скорее в сего не может 23 13 Определенно не может Затрудняюсь отв етить 50 8 Да, может, но многое зав исит от конкретного дела Другое 40 10 3 1 3 9 Респонденты, имеющие опыт обращения в суд Респонденты, не имеющие опыта обращения в суд При этом следует отметить, что заметная дифференциация в позициях респондентов наблюдается среди представителей различных возрастных и образовательных групп. Причем, чем выше уровень образования, тем чаще респонденты склонны оценивать российский суд скорее как справедливый. Несколько чаще оценивают суд как справедливый и представители средних возрастных групп (35-44 лет) – 58% против 29%. Отметим, что жители мегаполисов, низко оценивающие свою информированность о работе судов, больше других придерживаются скептических оценок в отношении справедливости судебных решений. 124 КАК ВЫ СЧИТАЕТЕ, МОЖЕТ ЛИ ОБЫЧНЫЙ ЧЕЛОВЕК, ОБРАТИВШИСЬ В СУД, РАССЧИТЫВАТЬ НА СПРАВЕДЛИВОЕ РЕШЕНИЕ ЕГО ВОПРОСА?, % Тип населенного пункта Москва, Санкт-Петербург Города с численостью более 500 тыс 7 28 10 Города с численностью 100-500 тыс 7 Города с численностью менее 100 тыс 5 село 8 Начальное образование 7 Образование Среднее образование 8 Среднее специальное образование 8 Высшее образование 7 Возраст 40 15 53 16 46 25 44 22 34 21 43 17 26 48 11 2 14 10 1 14 2 19 11 1 11 22 51 13 1 7 10 1 11 24 44 1 9 10 1 12 20 11 1 9 20 7 0 13 18-24 лет 10 25-34 лет 9 48 20 9 1 12 35-44 лет 8 50 20 9 1 11 45-59 лет 6 42 60 лет и старше 6 42 8 случае Среди всех опрошенных Да, может в любом 49 46 25 14 25 14 23 Да, может, но многое зависит от конкретного дела Скорее всего, не может 0% не 10% Определенно, может20% 30% 40% 50% 60% Другое Затрудняюсь ответить 70% 1 11 2 12 11 1 12 80% 90% 100% Таким образом, опыт обращения в суды приводит к формированию позитивного восприятия деятельности судебных органов, в основе которого восприятие судов, прежде всего, как инструмента восстановления справедливости. На этом фоне вполне объяснимы результаты опроса, согласно которым судебные органы воспринимаются значительным числом респондентов как наиболее предпочтительный гражданский институт восстановления нарушенных прав. Так, треть опрошенных (34%) отвечая на вопрос о том, куда бы обратились за помощью в случае нарушения прав, указали суды. Далее с заметным отставанием следует милиция (20%) и прокуратура (19%). 125 КУДА ВЫ ОБРАТИТЕСЬ ЗА ПОМОЩЬЮ В СЛУЧАЕ НАРУШЕНИЯ ВАШИХ ПРАВ?, % В суд 34 В милицию 20 19 В прокуратуру К помощи знакомых, влиятельных людей 15 Буду решать вопрос самостоятельно 14 В вышестоящие инстанции К правозащитникам, в правозащитную организацию В администрацию города, села 13 9 9 К Уполномоченному по правам человека 6 Другое 1 15 Затрудняюсь ответить 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Среди же тех, кто имеет опыт обращения в суд, указали, что обратились бы еще раз в случае нарушения прав 44% респондентов этой группы. Обращает на себя внимание и то, что среди этой группы респондентов существенно выше и доля тех, кто готов в случае нарушения прав обратиться в правозащитные организации – 17%, а также к Уполномоченному по правам человека – 9%. 126 КУДА ВЫ ОБРАТИТЕСЬ ЗА ПОМОЩЬЮ В СЛУЧАЕ НАРУШЕНИЯ ВАШИХ ПРАВ?, % 39 В суд 44 19 В милицию 17 20 В прокуратуру 25 16 К помощи знакомых, влиятельных людей 16 14 Буду решать вопрос самостоятельно 15 15 В вышестоящие инстанции 13 К правозащитникам, в правозащитную организацию 11 В администрацию города, села 13 4 7 К Уполномоченному по правам человека 17 9 2 Другое 1 Затрудняюсь ответить 9 0 5 10 12 15 20 25 30 35 40 45 50 Респонденты, не имеющие опыта обращения в суд Респонденты, имеющие опыт обращения в суд Анализируя данные, представленные на рисунке, обращает на себя внимание и то, что достаточно многочисленна доля тех, кто намерен восстанавливать свои права, используя неформальные методы и практики. Например, обратиться к влиятельным лицам, покровителям (15%), решать проблемы самостоятельно (14%). Во многом существование неформальных стратегий и тактик решения своих проблем связано с неоднозначным восприятием россиянами судебного института в целом. С одной стороны, большинство россиян склонны рассматривать российское судопроизводство скорее как справедливое. С другой стороны, обращение к судам не всегда воспринимается как эффективное средство защиты прав и интересов. Подтверждают это результаты проведенного опроса. Так, число тех, кто считает суд эффективным средством защиты прав граждан и число тех, кто придерживается противоположной точки зрения примерно равно с небольшим перевесом в сторону последних – 36% против 38%. Обращает на себя внимание и достаточно высокая доля тех, кто затруднился определить свою позицию (23%). Безусловно, во многом восприятие и оценка судебных органов с точки зрения эффективности защиты прав и интересов основано на той информации, которую получают респонденты. В этой связи актуальным представляется рассмотреть из каких источников получают информацию о работе судов те, кто предпочитает неформальные способы восстановления своих прав. 127 ИЗ КАКИХ ИСТОЧНИКОВ ВЫ ЧАЩЕ ВСЕГО ПОЛУЧАЕТЕ ИНФОРМАЦИЮ О РАБОТЕ СУДОВ?, % Центральное телевидение 42 35 26 Общение с друзьями, родственниками Местное телевидение 19 Местная пресса 16 37 23 19 10 Центральная пресса 11 Слухи на рынке, в магазине, транспорте 9 У меня есть опыт обращения в суд 9 Я сталкиваюсь с судебной системой по службе 15 11 5 4 4 Местное радио 3 2 Интернет 3 1 Другим путем 1 6 Меня это не интересует Затрудняюсь ответить 1 Отказ от ответа 1 8 4 1 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Среди всех опрошенных Респонденты, предпочитающие неформальные способы защиты прав Как видно из данных, представленных на рисунке, существенно чаще те, кто предпочитает обращаться к неформальным способам защиты своих прав и интересов получают необходимую им информацию о работе судов от своего непосредственного окружения, общаясь с родственниками, друзьями, коллегами по работе, а также пользуясь различными слухами (на рынке, в магазине, транспорте и т.п.) Ощутимо реже эта группа респондентов склонная воспринимать информацию из официальных источников информации – телевидение, пресса, радио. Хотя и среди них немало и тех, кто имеет опыт обращения в суд – 11%, еще 4% сталкивались с судебной системой по служебной, профессиональной деятельности 128 КАК ВЫ СЧИТАЕТЕ, ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ СУД ЭФФЕКТИВНЫМ СРЕДСТВОМ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН?, % Тип населенного пункта Москва, Санкт-Петербург 29 46 10 15 Города с численостью более 500 тыс 34 41 1 23 Города с численностью 100-500 тыс 36 39 2 23 Города с численностью менее 100 тыс 31 Образование Среднее образование Среднее специальное образование Высшее образование 18-24 лет 35 32 45-59 лет 34 Среди всех опрошенных Да Нет Другое 31 36 23 1 24 3 26 39 33 43 35 2 35 39 35-44 лет 60 лет и старше 40 39 35 29 33 40 25-34 лет Возраст 4 42 село Начальное образование 36 2 22 5 20 2 26 35 34 2 5 27 42 42 4 2 38 0% 10 20 30 40 50 Затрудняюсь ответить % % % % % 60 % 20 26 3 70 % 20 23 80 % 90 100 % % В ходе проведения опроса также представлялось актуальным определить наиболее значимые для россиян права и свободы, нарушение которых стало бы поводом для обращения в суд. Как свидетельствуют результаты проведенного опроса, лидирующие позиции в этой иерархии заняли права, по сути, связанные с обеспечением права на жизнь – право на защиту от насилия (45%) и право на медицинскую помощь (40%). Несколько реже россияне обратились бы в суд в случае нарушения права на труд (33%), на социальное обеспечение (32%), на защиту от необоснованного ограничения прав и свобод (29%). Таким образом, наиболее значимые права – это те, нарушение которых приводит к личной уязвимости и небезопасности, а также может привести к ухудшению положения семьи. Реализация же других прав и свобод на этом фоне для многих менее актуальна. Это относится к реализации таких прав и свобод, как право на свободу передвижения (18%), право на свободу совести и вероисповедания (15%), право на свободу собраний, митинги и др. (12%), право получать и распространять информацию (12%). 129 НАРУШЕНИЕ КАКИХ ВАШИХ ПРАВ И СВОБОД ВЫ СЧИТАЕТЕ ПОВОДОМ ДЛЯ ОБРАЩЕНИЯ В СУД?, % Право на защиту от насилия 45 Право на медицинскую помощь 40 Право на труд 33 Право на социальное обеспечение 32 Право на защиту от необоснованного ограничения прав и свобод 29 Право на образование 27 Право на свободу передвижения 18 Право на свободу совести и вероисповедания 15 Право на политический выбор 14 Право получать и распространять информацию Право на свободу собраний, митинги, акции, демонстрации 12 12 Другое 2 Затрудняюсь ответить 23 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Значительная часть россиян обратились бы в суд в случае, если им будет необходимо решать вопросы, связанные с жильем. Эту позицию выбрали 42% опрошенных. Далее с заметным отставанием следует решение конфликтных ситуаций из-за имущества (29%). Еще реже россияне готовы обращаться в суд в случае невыплат зарплат и пенсий (18%), трудового конфликта (14%), защиты от недобросовестных чиновников (11%), хотя право на труд и социальное обеспечение являются значимыми для большинства граждан. Так называемые социально-бытовые конфликты – конфликты в школе, больнице, жилищно-коммунальной службе, с недобросовестными соседями – считают поводом для обращения в суд 4-6% россиян. Обратятся в суд в любом из перечисленных случаев 11% респондентов, а 8% вообще ни в одном из перечисленным случаев не намерены обращаться в суд. Таким образом, граждане стремятся решать повседневные проблемы, связанные с нарушением прав в социальной и трудовой сфере, зачастую способами, не требующими серьезных персональных инвестиций в инициирование и участие в судебном разбирательстве. Это косвенно подтверждает тот факт, что обращение в суд пока еще рассматривается как крайняя мера, уместная в ситуации жизненно важного конфликта. 130 С РЕШЕНИЕМ КАКОГО ВОПРОСА ВЫ ОБРАТИТЕСЬ ТОЛЬКО В СУД?, % Жилищный спор, раздел жилья, обман инвесторов 42 Конфликт из-за имущества 26 Невыплата зарплаты, пенсий 18 Трудовой конфликт 14 Защита от недобросовестных чиновников 11 Оскорбление, клевета, ущерб репутации 9 Нарушение потребительских прав 9 Защита от недобросовестных соседей 6 В любом из этих случаев 11 Ни в одном из них 8 Другое 1 Затрудняюсь ответить 16 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Неоднозначность оценок россиян эффективности работы судов, нежелание многих обращаться в судебные органы за восстановлением нарушенных прав и защиты своих интересов, в определенной степени является следствием сохранения в массовом сознании устойчивых стереотипов, негативно характеризующих деятельность судов. Определяя основные проблемы и причины, которые мешают судам эффективно работать, в качестве основной и лидирующей в этой иерархии 31% россиян назвали недобросовестность и взяточничество судей. Лишь затем, с заметным отрывом следует, по мнению респондентов, такой фактор, как давление со стороны властей (23%). Еще 19% опрошенных связывают неэффективную работу судов с несовершенством законодательства. Столько же (19%) связывают с большой загруженностью судов. Несколько реже россияне склонны усматривать в неэффективной работе судов влияние преступного мира (13%) и давление со стороны бизнеса (11%). Организационнотехнические факторы – нехватка судей, недостаточная материально-техническая база, низкий уровень финансирования судебной системы – судя по результатам проведенного опроса, существенно реже влияют на эффективность работы судов. Их влияние отметили по 7% респондентов соответственно. 131 КАК ВЫ СЧИТАЕТЕ, ЧТО МЕШАЕТ СУДАМ ЭФФЕКТИВНЕЕ РАБОТАТЬ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН?, % 30 Недобросовестность, взяточничество судей 31 Давление со стороны властей 26 22 25 Большая загруженность 25 20 Несовершенство законодательства Давление со стороны преступного мира 12 8 Давление со стороны бизнеса 10 Недостаточная материально-техническая база судов 9 6 Давление со стороны правоохранительных органов Низкий уровень финансирования судебной системы 12 11 8 Недостаточное количество судей 27 9 10 6 8 13 Все перечисленные проблемы 17 2 Ничего не мешает 1 Другое 1 2 12 Затрудняюсь ответить 11 0 5 10 15 20 25 30 Респонденты, не имеющие опыта обращения в суд Респонденты, имеющие опыт обращения в суд Как видно из данных, представленных на рисунке выше, оценки респондентов, имеющих опыт обращения в суд и тех, кто такого опыта не имеет, существенно не отличаются. Лишь следует отметить более критичные оценки «опытных» респондентов в отношении влияния таких факторов, как несовершенство законодательства (27% против 20% во второй группе). Несколько меньше среди «опытных» респондентов и тех, кто склонен видеть основные причины неэффективной работы судов в чьем-либо давлении - со стороны властей, бизнеса, преступного мира, а также в причинах организационного плана – недостаточное финансирование и недостаточная материально-техническая база. *** Итак, выявленный низкий уровень информированности населения о судебном институте во многом определяет неоднозначность оценок работы судов, который выражается, прежде всего, в высокой доле респондентов затрудняющихся определить свои позиции по целому ряду показателей, характеризующих деятельность судов. В тоже время 132 35 результаты проведенного опроса также свидетельствуют о том, что в массовом сознании большинства россиян российское судопроизводство воспринимается как справедливое. В этой связи судебные органы воспринимаются значительным числом респондентов как наиболее предпочтительный гражданский институт восстановления нарушенных прав, хотя и не всегда эффективным инструмент восстановления своих прав и свобод. Во многом неэффективность российского судопроизводства связана с тем, что россияне готовы обратиться в суды лишь в сложных жизненных обстоятельствах, надеясь на скорейшее решение проблемы, тогда как зачастую именно такие ситуации требуют значительного количества и времени и ресурсов для ее разрешения. С другой стороны, оценки россиянами судов как неэффективного средства решения проблем во многом подкрепляются существующими представлениями массовом сознании о недобросовестности, взяточничестве судей, излишнем давлении власти на суды, отчасти подкрепленными средствами массовой информации, отчасти чужим опытом, а отчасти отсутствием полной и достоверной информации. Граждане, имеющие опыт обращения в суд, более однозначны в своих оценках работы судов. Кроме того, именно среди представителей этой группы «опытных» респондентов наиболее высокий уровень позитивных оценок работы судов. Представляется, что опыт контактов с судебной системой позволяет гражданам обоснованно выносить оценки относительно качества и эффективности судебной системы, а также снижают уровень негативной стереотипизации в отношении судов. В определенном смысле облегчение доступа к судебному механизму защиты прав, в том числе за счет более продуманного информирования граждан, позволит увеличить число обращений в суды, и тем самым будет способствовать росту позитивных оценок общественного мнения и доверия к судам. Информированность граждан о судебной реформе и их оценки результатов реформирования На фоне низкого уровня информированности о судебной системе в целом, о деятельности судебных органов, вполне ожидаемыми выглядят результаты проведенного опроса, согласно которым подавляющее большинство россиян практически ничего не знают об осуществляемой в стране реформы судебной системы. Так, 61% респондентов указали, что они об этом ничего не слышали. Еще чуть менее трети опрошенных (31%) имеют об этом самые общие представления. Лишь 4% опрошенных указали, что им хорошо об этом известно. Уровень информированности несколько выше среди респондентов, имеющих высшее образования. Хотя и среди них число тех, кто указал, что знает об этом в деталях, не превышает 9%. НАЧИНАЯ С 2001 Г. В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ РЕФОРМА СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ. ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ ОБ ЭТОМ?, % ТЕХ, КТО ОБ ЭТОМ ХОРОШО ЗНАЕТ ИЛИ ЧТО-ТО СЛЫШАЛ 133 Тип населенного пункта Москва, Санкт-Петербург Города с численостью более 500 тыс 31 4 39 3 Города с численностью 100-500 тыс 4 30 Города с численностью менее 100 тыс 4 28 село 4 29 Начальное образование 1 18 Образование Среднее образование 2 29 Среднее специальное образование 3 32 Высшее образование 18-24 лет 1 23 25-34 лет Возраст 35-44 лет 45-59 лет 36 9 31 6 30 4 3 37 60 лет и старше 4 29 Среди всех опрошенных 4 31 Знаю в деталях об этом Что-то 40 50 20 30 0% 10слышал % % % % % 60 % 70 % 80 % 90 100 % % Таким образом, можно говорить о том, что осуществляемые реформы судебных органов находятся практически вне зоны общественного внимания. Большинство граждан практически ничего не знает и соответственно, не могут оценить изменений в работе судов. Уровень информированности населения России о деятельности Европейского суда Практически на таком же уровне информационной представленности, как и информированность о судебной реформе, находится и знание россиян о Европейском суде по правам человека. Подавляющее большинство россиян практически ничего не знают о Европейском Суде. И именно поэтому значительная часть россиян не склонна обращаться в Европейский суд по правам человека в случае нарушения их собственных прав и свобод. Так, более половины опрошенных (51%) полностью исключили для себя такую возможность. Обратились бы в Европейский суд лишь 7% россиян. Еще 20% опрошенных не исключают для себя такой возможности. Но, видимо, для принятия более однозначной позиции им потребуется дополнительная информация о деятельности Европейского Суда. 134 Как видно из данных, представленных в таблице среди представителей различных социальных групп и слоев наблюдаются определенные различия в ответах. Но они связаны, прежде всего, с общим уровнем информированности о судебной системе, нежели с отношением к Европейскому суду по правам человека. СТАНЕТЕ ЛИ ВЫ ОБРАЩАТЬСЯ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СЛУЧАЕ НАРУШЕНИЯ ВАШИХ ПРАВ?, % Тип населенного пункта Москва, Санкт-Петербург 9 Города с численостью более 500 тыс 10 21 Города с численностью 100-500 тыс 8 25 Города с численностью менее 100 тыс 8 село 5 18 19 18 6 Среднее специальное образование 8 Высшее образование 9 18-24 лет 8 19 25-34 лет 7 23 35-44 лет 6 45-59 лет 10 Среди всех опрошенных Да Скорее да, чем нет 5 7 47 22 52 15 44 29 22 72 Образование Среднее образование 60 лет и старше 20 55 Начальное образование 4 7 Возраст 52 17 18 53 23 47 24 22 23 46 20 43 29 47 22 46 21 14 24 26 50 19 64 20 17 51 0% 10 20 30 40 50 Нет Затрудняюсь ответить % % % % % 22 60 % 70 % 80 % 90 100 % % Отчасти низкий уровень информированности россиян о Европейском Суде по правам человека подтверждает анализ информационных источников об этом. Так, 11% респондентов вообще затрудняются ответить на это вопрос. Более четверти опрошенных (27%) указали, что их не интересует эта информация. Причем, в этой группе чаще представлены респонденты в возрастных когортах 18-24 года (30%) и самой старшей возрастной группы (старше 60 лет) (35%), которые, по всей видимости, убеждены в том, что им не потребуется обращаться в судебные органы вообще, и уж тем более в Европейский Суд по правам человека. Среди же остальной части респондентов основным источником получения информации о Европейском Суде по правам человека выступают центральные телеканалы, на которых эта информация, как известно, представлена не слишком полно и доступно для 135 различных социальных групп. То есть, по сути, большинство респондентов слышали об этом правовом институте, но практически ничего конкретно не знают. ИЗ КАКИХ ИСТОЧНИКОВ ВЫ ПОЛУЧАЕТЕ ИНФОРМАЦИЮ О ЕВРОПЕЙСКОМ СУДЕ?, % Центральное телевидение 49 Центральная пресса 13 Местное телевидение 9 Общение с друзьями, родственниками 7 Местная пресса 5 Интернет 4 Слухи на рынке, в магазине, транспорте 3 Местное радио Я сталкиваюсь с Европейским судом по службе У меня есть опыт обращения в Европейский суд Другим путем 2 0 0 1 Меня это не интересует 27 11 Затрудняюсь ответить 0 10 20 30 40 50 60 На этом фоне вполне ожидаемым выглядит и то, что значительная часть россиян (46%) затруднились определить ситуации и случаи, при которых они бы обратились в Европейский Суд по правам человека. В тоже время, отвечая на прямой вопрос о том, в каких случаях респонденты готовы обратиться в Европейский Суд, результаты проведенного опроса позволяют говорить о достаточно высоком уровне готовности россиян обратиться в этот орган за восстановлением своих прав и свобод – 51% опрошенных в тех или иных случаях готовы обратиться. 136 ПРИ КАКИХ ОБСТОЯТЕЛЬСТВАХ ВЫ СКОРЕЕ ВСЕГО СТАНЕТЕ ОБРАЩАТЬСЯ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА?, % В случае невозможности решить дело в российских судах 16 В случае вынесения несправедливого решения в российских судах 13 В случае неэффективной работы российских судов 10 9 В случае грубого нарушения моих прав Во всех указанных случаях 3 Другое 3 46 Затрудняюсь ответить 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Причем, 16% респондентов обратились бы в Европейский Суд в случае невозможности решения своей проблемы в российской суде, а 13% - в случае несправедливого решения российского суда. Еще 10% обратились бы в Европейский суд в случае, если, по их мнению, российское судопроизводство будет неэффективным, 9% россиян обратились в случае грубого нарушения их прав. Стоит отметить, что, несмотря на низкий уровень осведомленности большинства граждан о Европейском Суде по правам человека, тем не менее, часть граждан усвоили, что Европейский Суд позволяет восстановить нарушенные права тогда, когда российская судебная система оказывается неспособной. Сравнительные оценки работы российского суда и Европейского суда Если обратиться к анализу данных, представленных на рисунке, то хорошо видно, что российский суд, согласно оценкам респондентов, уступает Европейскому Суду практически по всем аспектам, характеризующим судебную деятельность. Необходимо отметить, что оценки, которые выносят граждане качеству работы Европейского Суда в сравнении с российским, основаны на опосредованной информации, и 137 кроме того, этой информации недостаточно. Граждане плохо информированы как о работе российских судов, так и о работе Европейского Суда по правам человека. Наблюдаемая дифференциация в оценках касается лишь того, в какой степени российской суд уступает Европейскому Суду то тому или иному аспекту. Россияне несколько более позитивно оценивают российский суд лишь по уровню доступности обращения с жалобой. Так, 24% респондентов считают, что российский суд не уступает Европейскому по доступности обращения с жалобой. Хотя и здесь число тех, кто убежден, что и по этому параметру российский суд уступает, также превышает – 27%. ПО КАКИМ ПАРАМЕТРАМ РОССИЙСКИЕ СУДА УСТУПАЮТ ЕВРОПЕЙСКОМУ СУДУ?, % Уровень профессионализма судей 42 Уровень коррупции 39 Разумные сроки рассмотрения дела в суде 33 Исполнение решений судов 35 Ясность правовой аргументации в судебном решении 33 Доступность обращения с жалобой 27 14 12 16 44 50 50 16 49 15 51 24 49 Эффективность работы 42 12 45 Стремление вынести справедливое решение 40 17 44 Объективность в рассмотрении дела 42 Внимание к каждому обратившемуся в суд 38 Тщательность рассмотрения каждого дела 41 Уступают 16 14 14 42 47 45 0% 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % % % % % % % % % % Не уступают Затрудняюсь ответить Как и следовало ожидать, российский суд, по мнению россиян, существенно уступает Европейскому Суду в уровне коррупции (разница оценок составляет 27% в пользу Европейского суда), эффективности работы (разница 30% соответственно), в уровне профессионализма судей (разница 28%), тщательности рассмотрения каждого дела (27%). Более критичные оценки наблюдаются у респондентов, имеющих опыт обращения в российские суды. Причем, более критичны они в отношении таких аспектов работы российских судов, как уровень профессионализма судей, сроки рассмотрения дела в суде, 138 исполнение решения судов, ясность правовой аргументации, доступность обращения с жалобой. ПО КАКИМ ПАРАМЕТРАМ РОССИЙСКИЕ СУДЫ УСТУПАЮТ ЕВРОПЕЙСКОМУ СУДУ?, % ТЕХ, КТО УКАЗАЛ ПОЗИЦИЮ «УСТУПАЮТ» 45 Уровень профессионализма судей 42 Уровень коррупции 35 Разумные сроки рассмотрения дела в суде 36 Исполнение решений судов Ясность правовой аргументации в судебном решении 33 29 Доступность обращения с жалобой 51 46 43 46 44 38 45 Эффективность работы 52 45 48 Стремление вынести справедливое решение 49 48 Объективность в рассмотрении дела 44 Внимание к каждому обратившемуся в суд 48 45 47 Тщательность рассмотрения каждого дела 0 Респонденты, имеющие опыт обращения в суд 10 20 30 40 50 60 Респонденты, не имеющие такого опыта 139