Заключение РСПП - Российский союз промышленников и

Заключение РСПП
на проект федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс
Российской Федерации в части использования беспилотных воздушных
судов»
Российский союз промышленников и предпринимателей рассмотрел
проект федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс
Российской Федерации в части использования беспилотных воздушных
судов».
В целом, законопроект не содержит положений, вносящих избыточные
административные и иные ограничения и обязанности для субъектов
предпринимательской деятельности, или способствующих их введению, а
также
положений,
способствующих
возникновению
необоснованных
расходов субъектов предпринимательской деятельности. Вместе с тем,
предлагаемый
законопроект
позволит
лишь
частично
устранить
определенные пробелы в правовом регулировании в части специфики
практического использования беспилотных воздушных судов в гражданской,
государственной и экспериментальной авиации, а также особенностей
применения в гражданской авиации сверхлегких воздушных судов с весом
конструкции 115 кг и менее (замечания и предложения прилагаются).
Замечания и предложения РСПП
на проект федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс
Российской Федерации в части использования беспилотных воздушных
судов»
№
1
Статья, пункт
Ст. 8 п. 1
Рассматриваемая редакция
Обязательной сертификации подлежат юридические
лица - разработчики и изготовители воздушных судов
и другой авиационной техники; физические лица,
юридические лица, осуществляющие и (или)
обеспечивающие коммерческие воздушные перевозки,
выполнение авиационных работ; юридические лица,
осуществляющие техническое обслуживание и ремонт
авиационной
техники;
аэродромы,
аэропорты;
образовательные учреждения и образовательные
подразделения
организаций,
осуществляющие
подготовку специалистов соответствующего уровня
согласно перечням специалистов авиационного
персонала; воздушные суда, авиационные двигатели,
воздушные винты, бортовое и наземное авиационное
оборудование,
пункты
управления
Комментарии/предложения/замечания
Следует
предусмотреть проведение обязательной
сертификации
в
отношении
изготовителей
беспилотных воздушный судов (далее - ВС) и самих
беспилотных ВС.
совместно с линиями управления и
контроля, каналами связи и другими
элементами, которые используются
для дистанционного пилотирования
беспилотных воздушных судов с весом
конструкции более 115 кг, а также
юридические
лица,
деятельность
которых
непосредственно связана с обеспечением безопасности
полетов
воздушных
судов
или
авиационной
безопасности.
Сверхлегкие воздушные суда с весом
конструкции 115 кг и менее (без учета
веса авиационных средств спасения)
обязательной
сертификации
не
подлежат.
2
Ст. 14
Законопроект не вносит изменений в указанную статью П.52 Федеральных правил использования воздушного
пространства Российской Федерации
(утв.
постановлением Правительства РФ от 11.03.2010г. №
138) определен порядок использования воздушного
пространства. Предлагаем дополнить ст. 14 ВК РФ
следующим
пунктом:
«Использование
воздушного пространства беспилотным
воздушным судном осуществляется на
основании плана полета воздушного
судна и разрешения на использование
воздушного пространства посредством
установления временного и местного
режимов,
а также кратковременных
ограничений в интересах пользователей
воздушного пространства, организующих
полеты беспилотным летательным
аппаратом».
3
Абз. 2 ст. 16
Использование
воздушного
пространства Согласно циркуляра ИКАО Cir 328 AN/190
беспилотными воздушными судами,
совместно с «Беспилотные
авиационные системы (БАС)», БАС
пилотируемыми воздушными судами, осуществляется должны
иметь систему, позволяющую
при условии наличия у беспилотного воздушного судна
возможности обнаружения другого воздушного судна
и предотвращения
опасного
сближения и
столкновения с ним.
надежно отслеживать и избегать
потенциально
конфликтных ситуаций с ВС. Это базовый принцип. До
настоящего времени ни в одной стране мира
совместные полеты пилотируемых и беспилотных
воздушных судов не выполняются.
В этой связи предлагаем изложить абз.2 ст. 16 ВК РФ в
следующей
редакции:
«Использование
воздушного пространства беспилотными
воздушными судами осуществляется при
условии
наличия
у
беспилотного
воздушного судна системы обнаружения
и
4
Ст. 32 п. 5
предотвращения столкновения с воздушными
судами».
Беспилотное воздушное судно - воздушное судно, П.2 Федеральных правил использования воздушного
выполняющее полет без пилота (экипажа) на борту. пространства Российской Федерации
(утв.
постановлением Правительства РФ от 11.03.2010г. №
138) устанавливает иное определение термина
«Беспилотное воздушное судно». В
целях
единообразного
толкования
используемой
терминологии предлагаем изложить п.5 ст. 32 ВК РФ в
следующей редакции:
«Беспилотное
воздушное
судно
воздушное судно, выполняющее полет без
пилота
(экипажа)
на
борту
и
управляемое в полете автоматически,
оператором с пункта управления или
сочетанием указанных способов».
5
Ст. 37 п. 5
6
Ст. 38
Законопроект
статью.
не
вносит
изменений в указанную п.5 ст. 37 ВК РФ изложить в следующей редакции:
«Соблюдение
правил
летной
эксплуатации
и
технического
обслуживания гражданского воздушного
судна,
предусмотренных
эксплуатационной
документацией
гражданского воздушного судна и
обеспечивающих
поддержание
его
летной годности, возлагается на
эксплуатанта или владельца беспилотного
воздушного судна, легкого гражданского
воздушного судна авиации общего
назначения
либо
сверхлегкого
гражданского воздушного судна авиации
общего
назначения,
имеющих
свидетельство
о
государственной
регистрации воздушного судна.»
1. Командир воздушного судна имеет право:
Необходимо определить права командира беспилотного
1) принимать окончательные решения о взлете, полете воздушного судна.
и посадке воздушного судна, а также о прекращении
полета
и
возвращении на аэродром или о
вынужденной посадке в случае явной угрозы
безопасности полета воздушного судна
в
целях
спасения
жизни людей, предотвращения
нанесения ущерба окружающей среде. Такие решения
могут быть приняты с отступлением от плана полета,
указаний соответствующего органа единой системы
организации воздушного движения и задания
на
полет,
с обязательным уведомлением
соответствующего
органа
обслуживания
воздушного движения (управления полетами) и по
возможности в соответствии с
установленными
правилами полетов;
2) в целях обеспечения безопасности полета
пилотируемого
7
Ст. 71
воздушного судна отдавать
распоряжения любому находящемуся на борту
воздушного судна лицу и требовать их исполнения.
Командир воздушного судна имеет право применять
все необходимые меры, в том числе меры
принуждения,
в
отношении лиц, которые своими действиями создают
непосредственную угрозу безопасности полета
воздушного судна и отказываются подчиняться
распоряжениям командира воздушного судна. По
прибытии воздушного судна на ближайший аэродром
командир
воздушного
судна
имеет
право
удалить таких лиц с воздушного судна, а в случае
совершения
деяния,
содержащего
признаки
преступления, передать их правоохранительным
органам;
3) принимать решения о сливе топлива в
полете, сбросе багажа, груза и почты, если это
необходимо для обеспечения безопасности полета
воздушного судна и его посадки. При отсутствии
соответствующих служб авиационной безопасности
командир воздушного судна имеет право проводить
предполетный
досмотр
лиц
и
объектов,
указанных в статье 85 настоящего Кодекса;
4) принимать
иные
меры
по
обеспечению
безопасного завершения полета воздушного судна.
2.
В
случае
вынужденной
посадки
пилотируемого воздушного судна командир
воздушного судна руководит действиями лиц,
находящихся на борту воздушного судна, до передачи
своих полномочий представителям служб поиска и
спасания воздушных судов.
Законопроект не вносит изменений в указанную Предлагаем дополнить ст. 71 ВК РФ положением об
статью.
использовании двухсторонней радио/проводной связи
оператором
беспилотного воздушного судна и
диспетчером
соответствующего
органа
обслуживания воздушного движения (управления
полетами).
Заключение РСПП
на проект федерального закона «Об основах государственно-частного
партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных
образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации»
Российский союз промышленников и предпринимателей рассмотрел
проект федерального закона «Об основах государственно-частного
партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных
образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации».
РСПП поддерживает предложение законодательно урегулировать
вопросы реализации проектов государственно-частного партнерства (далее –
ГЧП) на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований, установить порядок подготовки и реализации проектов ГЧП, а
также гарантии обеспечения прав участников соглашения, предусмотреть
возможность предоставления земельного участка, находящегося в
государственной или муниципальной собственности, на котором
располагается объект соглашения о государственно-частном партнерстве и
(или) который необходим для осуществления инвестором обязательств в
рамках соглашения о государственно-частном партнерстве, установить
возможность
ведения
общего
учета
операций,
подлежащих
налогообложению по соглашению о государственно-частном партнерстве;
предусмотреть включение имущества, передаваемого по соглашению о
государственно-частном партнерстве, в состав имущества, подлежащего
амортизации и установить иные существенные параметры взаимодействия
органов власти и бизнеса с использованием инструментов ГЧП.
1. Оценка корректности определения проблемы, на решение
которой направлен проект акта.
Проблема
определена
достаточно
корректно.
Возможность
использования многих эффективных форм реализации проектов ГЧП
отсутствует из-за неурегулированности вопросов на федеральном уровне.
Сравнительно небольшое число инвестиционных проектов, реализуемых на
условиях ГЧП, подтверждает данный тезис.
2. Оценка заявленных разработчиком ожидаемых эффектов и
выгод от принятия проекта акта.
В сферу действия проекта акта могут попасть все юридические лица и
индивидуальные предприниматели, объединения предпринимателей без
образования юридического лица, органы государственной власти,
муниципалитеты, государственные компании, государственные корпорации,
государственные
и
муниципальные
унитарные
предприятия,
государственные и муниципальные учреждения, а также хозяйственные
общества, 100% акций или долей в уставном капитале которых в
совокупности принадлежат субъекту Российской Федерации или
муниципальному образованию.
Вместе с тем, предусмотренное законопроектом сужение сферы
применения механизмов ГЧП, ограничение допуска отдельных видов
экономических субъектов к участию в проектах ГЧП, неопределенность
статуса уже реализуемых в соответствии с действующим в субъектах
Российской Федерации законодательством о ГЧП снижает возможность
достижения всех поставленных в рассматриваемом проекте федерального
закона целей.
3. Оценка существующего уровня издержек и причин их
возникновения.
Отсутствие достаточных правовых условий для инвестирования в
долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и
повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и
привлечения частных инвестиций и компетенций увеличивает объем
расходов бюджета, в отдельных случаях – расходов потребителей.
Дополнительные ограничения, в том числе финансовые, для частных
участников проекта ГЧП создает невозможность предоставления земельного
участка,
находящегося
в
государственной
или
муниципальной
собственности, на котором располагается объект соглашения о
государственно-частном партнерстве и (или) который необходим для
осуществления его инвестором обязательств, в рамках единых торгов на
реализацию соглашения о ГЧП.
4. Оценка влияния норм проекта акта на уровень существующих
издержек.
Предлагаемый проект закона во многом решает существующие
проблемы с высоким уровнем дополнительных издержек и барьерами при
реализации проектов ГЧП.
Вместе с тем, возникает ряд рисков, которые могут снизить
эффективность рассматриваемого проекта федерального закона и создать
дополнительные ограничения при реализации проектов ГЧП.
1.
Из-под действия проекта закона выведены объекты систем
коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства,
объекты энергоснабжения и т.д. (пункт 6 статьи 4), несмотря на то, что одним
из ключевых вопросов для России является модернизация существующих и
создание новых объектов коммунальной инфраструктуры.
2.
Недостаточно четко определен состав участников соглашения, в
частности, в проекте закона не раскрывается понятие «публичного
партнера», несмотря на то, что термин используется в статьях 4 и 7.
3.
Не урегулирован вопрос возможного участия в реализации
соглашений ГЧП государственных компаний, государственных корпораций,
государственных
и
муниципальных
унитарных
предприятий,
государственных и муниципальных учреждений, а также хозяйственных
обществ, 100% акций или долей в уставном капитале которых в
совокупности принадлежат субъекту Российской Федерации или
муниципальному образованию.
Учитывая, что они не могут выступать ни на стороне публичного
партнера, ни на стороне частного, целесообразно предусмотреть
возможность таким компаниям выступать на стороне публичного партнера
либо предоставить им специальный статус «привлеченного партнера».
4.
Неопределенной остается ситуация с соглашениями ГЧП,
заключенными в соответствии с действующими законами субъектов
Российской Федерации, регулирующими вопросы ГЧП.
В частности, если одним из частных партнеров является госкомпания,
должно ли данное соглашение быть расторгнуто, либо оно не будет
трактоваться как соглашение о ГЧП, и для сохранения текущего статуса
требуется заменить партнера на компанию, соответствующую требованиям
рассматриваемого проекта федерального закона.
Также не ясно, в какие сроки субъекты Российской Федерации должны
привести свое законодательство о ГЧП в соответствии с рассматриваемым
законопроектом (в 60 субъектах Российской Федерации приняты
региональные законы, направленные на реализацию проектов ГЧП).
5.
Остается неурегулированным вопрос, будут ли распространяться
положения данного законопроекта на проекты ГЧП, реализуемые с участием
Российской Федерации, в том числе зафиксированные новации по
расширению форм и механизмов ГЧП.
6.
В соответствии со статьей 6 законопроекта частный партнер
принимает на себя обязательства по финансированию (полностью или
частично) и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта
соглашения.
Такое узкое определение обязательств частного партнера исключает
возможность применения форм, в которых государство может привлечь
частного инвестора для осуществления финансирования/проектирования/
строительства/технического обслуживание объекта.
Нормы статьи 6 законопроекта устанавливают жесткую обязанность
частного партнера эксплуатировать объект, т.е. если речь идет об объектах
социальной инфраструктуры, инвестор не может создать объект и
осуществлять его техобслуживание, он вынужден будет осуществлять
образовательную и иную подобного рода деятельность, что обуславливает
наличие соответствующих лицензий, разрешений, кадрового состава и т.п.
Такое положение существенно ограничивает круг потенциальных инвесторов
и соответственно объем инвестиций.
Полагаем целесообразным установить, что эксплуатация объекта
является диспозитивным условием, определяемым по соглашению сторон
инвестиционного проекта.
7.
Необходимо более четко зафиксировать предметную область
соглашений о ГЧП, в частности, определить, чем эксплуатация объекта
соглашения отличается от выполнения работ (оказания услуг) с
использованием объекта соглашения (пункт 7 статьи 4).
8.
В проекте закона не предусмотрена возможность ограничения
права собственности частного партнера в виде запрета на отчуждение
объекта ГЧП в собственность третьих лиц, а также обязанности по передаче
объекта в публичную собственность на условиях соглашения.
9.
Не решены вопросы принудительного исполнения публичным
партерном принятых по соглашению ГЧП обязательств, в том числе
включению в бюджет на очередной финансовый год определенного
соглашением финансирования, установления тарифов на регулируемые виды
деятельности в согласованном участниками проекта ГЧП размере и т.д.
5. Предварительные выводы из общей оценки регулирующего
воздействия проекта акта.
В целом законопроект достаточно сбалансирован, но ряд его
положений нуждается в корректировке для исключения риска увеличения
нагрузки на бизнес. Кроме того, в случае отказа от принятия ранее
рассматриваемого проекта федерального закона «О государственно-частном
партнерстве», некоторые его положения должны быть включены в
рассматриваемый законопроект.
Замечания по тексту проекта закона
Пункт 2 статьи 4 определяет ГЧП как сотрудничество, направленное на
реализацию целей, установленных в части 1 статьи 1. В свою очередь часть 1
статьи 1 содержит определение цели федерального закона «создание
дополнительных условий привлечения в экономику субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований частных инвестиции на основе
государственно-частного партнерства». Целью ГЧП является «не создание
условий», а непосредственное привлечение инвестиции и других ресурсов
частного партнера (интеллектуальных или организационных) к реализации
социально-значимых проектов и осуществлению функции закрепленных за
государством. В соответствии с этим предлагается в части 2 статьи 4
исключить внутреннюю ссылку и отдельно прописать цели ГЧП.
Пункт 7 абзац 2 статьи 4 указывает, что частный партнер вправе
передать право собственности на объект соглашения публичному партнеру
на условиях, определенных соглашением. Предложенная трактовка не в
полной мере определяет возможные варианты закрепления прав
собственности на объект ГЧП. Предлагаем вопрос перехода прав
собственности на объект соглашения между частным партнером и
публичным партнером закрепить отдельным пунктом – «Порядок и условия
перехода прав собственности на объект соглашения определяется сторонами
в соответствии с условиями соглашения».
Пункт 7 статьи 5 предусматривает, что проекты соглашений подлежат
обязательному общественному обсуждению в порядке, установленном
Правительством РФ. Предлагаем рассмотреть вопрос о возможности
проведения общественного обсуждения проекта ГЧП и соответствующих
документов до принятия решения органом государственной власти и/или
органом местного самоуправления о заключении соглашения.
Пункт 9 статьи 5 предполагает исполнение финансовых обязательств
субъектов РФ и муниципальных образований за счет средств
соответствующих бюджетов. Таким образом, исключена возможность
финансирования через государственные компании, государственные
корпорации, государственные и муниципальные унитарные предприятия,
государственные и муниципальные учреждения, хозяйственные общества,
100% акций или долей в уставном капитале которых в совокупности
принадлежат субъекту РФ или муниципальному образованию.
Существует расхождение понятий «публичный партнер» (в названии
статьи 7) и «уполномоченный орган субъекта Российской Федерации» (по
тексту статьи). Следует разграничить полномочия уполномоченного органа
государственной власти по осуществлению контроля и мониторинга за
исполнением соглашения от полномочий публичного партнера в соглашении.
Предполагаем внести в часть вторую Налогового кодекса Российской
Федерации изменения, в том числе указанные по тексту законопроекта
статьи Налогового кодекса РФ дополнить словами «частный партнер» с
закреплением определения данного термина.