Цели управления в социальной работе.

ТЕМА 7. ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ
СФЕРЕ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПОДХОДЫ
Вопросы:
1. Цели, затраты (ресурсы), условия в управлении социальной работой.
2. Модели управления.
1. Цели, затраты (ресурсы), условия в управлении социальной работой
Эффективность управления в той или иной сфере жизнедеятельности является важнейшим показателем, от которого зависит оценка значимости деятельности организации, учреждения или отдельной личности. Обычно при
оценке эффективности управления берется соотнесение норм качества
различных видов социальной работы с реальным проявлением результативности практической социальной работы, определение соотношения
между заложенными и полученными ценностями, между объемом финансирования и полученной отдачей.
Эффективность зависит от вида управленческой деятельности, поэтому
важно провести логический анализ понятия «управленческая деятельность»,
его интерпретацию и операционализацию. Далее необходимо выявление критериев эффективности, а также в выявлении методологической базы управленческой деятельности.
Управленческая деятельность в социальной сфере — процесс целенаправленного воздействия на социальный объект (объекты) и направлена она
на изменение его (их) состояния в заданном направлении и по заранее продуманному плану. Следует различать понятия «эффективность» и «результативность»: результат есть у любой деятельности, и он может быть положительным, отрицательным или «нулевым». Но понятие эффективности предполагает именно положительный результат (достижение заданного эффекта), хотя
2
и может различаться по степени реализации (высокая эффективность или низкая).
Эффективность — сложный феномен, она складывается из цели, затрат (ресурсов), условий деятельности и результата, поэтому эффективность в целом рассматривается как степень реализации цели. Все исследователи сходятся во мнении, что эффективность управленческой деятельности
должна измеряться соотношением, с одной стороны, полученного эффекта, а
с другой — затраченных усилий и израсходованных ресурсов. В работах зарубежных исследователей показатели эффективности социальной работы подразделяются на финансовые и нефинансовые. Очевидно, что при изучении эффективности социальной работы на различных ее уровнях и в разных сферах
жизнедеятельности, с учетом осуществления индивидуальной, групповой и
общинной работы (индивидуальной, региональной, федеральной — в российской классификации), следует руководствоваться комплексным подходом,
учитывающим достоинства и недостатки различных подходов в конкретных
ситуациях и определенных условиях социально-экономического развития общества. По мнению, как зарубежных, так и российских коллег, эффективность отражает степень достижения поставленной цели и определяется
как отношение планируемого результата к фактическому, достигнутому.
Специфика управления в социальной сфере. Управление в социальной
работе как вид деятельности имеет ряд специфических черт. Во-первых, оно
направлено на решение социальных проблем, которые практически никогда не
имеют однозначного или единственно правильного решения. Во-вторых, это
управленческая деятельность, которая в наибольшей степени (по сравнению с
управленческой деятельностью в других сферах жизнедеятельности) зависит
от концептуальных научно-теоретических основ. В зависимости от избранной
концепции меняются не только цель и задачи управления, но и методы ее осуществления, контроль управленческой деятельности и принципы определения
ее эффективности. В-третьих, содержание и направленность управленческой
деятельности, и в особенности ее эффективность именно в социальной работе
3
в наибольшей степени зависит от социальной обстановки в обществе и конкретных задач, решаемых обществом и государством.
Первая из перечисленных черт предполагает необходимость гибкого
подхода к управлению, использования потенциала ситуативной школы в
управлении, высокий уровень подготовки кадров с точки зрения управленческих технологий профессиональных и личностных компетенций, умения
быстро ориентироваться практически в сложной обстановке на основе накопленного опыта и управленческой рефлексии (способности к осмыслению полученного опыта, переработки его и выработки новых необходимых приемов
и технологий для достижения более высокого результата управленческой деятельности). Гибкость методов и технологий управления при этом не означает
гибкость целей и задач: они должны быть исходно определены и выполняться
с наибольшим возможным приближением к установленным параметрам.
Теоретико-методологическая основа оценки эффективности управления в социальной работе. Необходимость четко обозначенных константных стратегических целей, сформулированных на определенной научно- теоретической основе, недооценена как в современной научной литературе об
управлении социальной работе, так и практике преобразований. Концептуальные основы управления в большой степени предопределяют цель управленческой деятельности. Например, либеральные подходы к социальной политике
требуют высокого уровня вмешательства государства в дела общества и бизнеса, формирование больших социальных накоплений, активное перераспределение доходов. Государство и общество несут ответственность за все последствия политики, стремясь всеми доступными мерами предотвратить социальные конфликты и катастрофы. Однако при этом происходит в некотором
смысле уравнительное перераспределение в пользу наиболее нуждающихся
групп населения, не зависимо от их трудового вклада и причин нуждаемости.
Условно говоря, семьи малообеспеченных алкоголиков уравниваются в правах
с социально здоровыми многодетными малообеспеченными семьями, т.к. критерием нуждаемости выступает малообеспеченность как таковая.
4
Консервативные подходы к социальной политике предполагают возложение большой доли социальной ответственности на самих граждан, которым
должны быть созданы подобающие условия для самореализации: доступность
образования, качественного здравоохранения, возможности карьерного роста
и повышения личного социального статуса и т.д., а также ограждение от массовых социальных бедствий экологического, техногенного и собственно социального характера. Главной целью должно стать обеспечение достойных условий жизни каждому человеку, что снижает уровень социальных бедствий и повышает реализацию социального потенциала общества. Высокопроизводительный труд — высокие доходы — достойная пенсия — вот что должно стать
основой социальной защищенности граждан. В этом случае объектом непосредственной государственной защиты становятся так называемые «слабые
социальные группы», т.е. те, которые в силу объективных причин не могут защитить себя сами: дети, лишенные попечение родителей, инвалиды (прежде
всего, нетрудоспособные), одинокие малообеспеченные и тяжелобольные старики. Вмешательство государства минимизируется, оптимизируется и становится по-настоящему адресным.
По свидетельству экспертов, именно этот подход становится доминирующим в теории преобразований. Однако практика все еще держится на уровне
принятия срочных решений в духе «скорой помощи», законодательство не создает целостной базы для целеустремленной социальной стратегии, что, несомненно, снижает эффективность управления в социальной сфере в целом, и в
социальной работе в частности. Различия в либеральных и консервативных
подходах, вполне определенные в политической литературе, гораздо менее
прослеживаются в литературе по управлению в социальной работе, в то время
как очевидно, что цели, задачи, методы деятельности, технологии управления
и контролирования будут существенно меняться в зависимости от выбора
стратегии преобразований.
Кроме социально-политических теорий и подходов, теоретико-методологические основы управленческой деятельности в социальной работе могут
5
предопределяться более частными теориями и концепциями. Например, приоритет социальных концепций в разработке проблем общественной девиации
предполагает, что личность полностью (или в большей степени) зависит от социального окружения, поэтому главным способом преодоления социальной
базы девиации станет социальная среда или общество в целом. Если же концепция носит экзистенциальный характер, цели деятельности будут сосредоточены вокруг проблемы самореализации, выявления и активизации внутреннего потенциала личности. Могут быть востребованы и социально-психологические, и социо-культурные, и социально-экономические концепции.
Цели управления в социальной работе. Результативность воздействия,
кроме теоретического обоснования целей управления, зависит от правильной
постановки цели. Цели управления в социальной работе можно разделить на
стратегические (на дальнюю перспективу) и тактические (ближняя перспектива от 1 года до 3 лет).
Цели социальной работы в целом, и управления в частности, определяются общественным запросом и нуждаемостью населения. При этом под нуждаемостью населения мы понимаем конкретные социальные проблемы, с которыми сталкиваются люди, как в трудной жизненной ситуации, так и в повседневной жизни. Под общественным запросом понимаются стратегические
цели общества, направленные на его преобразование, достижение социального согласия и условий благополучного развития личности.
Специфика в постановке целей в управлении современной социальной
работой в том, что они могут совмещаться, разделяясь на уровни управления.
Федеральному и региональному уровню в большей степени соответствуют социально-политические, социально-экономические, а также и социо-культурные подходы и концепции; на уровне же индивидуальном более эффективны
концепции активизации виталистских, жизненных сил личности и ее самореализации.
Конкретные цели управления в социальной работе зависят и от установок социальной политики в целом. Если цель социальной работы в оказании
6
помощи личности, группе, обществу в преодолении трудной жизненной ситуации (ТЖС), управленческая деятельность будет направлена на выявление источников ТЖС и их преодоление (профилактику). В этом случае — социальная работа реализуется в режиме «скорой помощи», что, безусловно, необходимо в периоды резкого обострения социальных бедствий. Эффективность
практической социальной работы будет измеряться при помощи показателей,
отражающих динамику преодоления таких социальных девиаций, как бедность и малообеспеченность, безработица, бездомность и безнадзорность, а
также пьянство, наркомания, преступность и др. Эффективность управления
социальной работой будет определяться оперативностью и качеством помощи
населению.
На макроуровне этот подход к управлению в социальной работе связан с
признанием постоянного присутствия и невозможности преодоления критических социальных ситуаций («жизнь как на вулкане»), в которой социальный
работник без конца должен кого-то спасать. По большому счету, такой подход
соответствует концепции «золотого миллиарда», согласно которой большинство населения планеты обречено на социальное прозябание, в то время как
наиболее благополучными будут представители избранных сообществ («золотой миллиард», обеспеченных, образованных и вполне здоровых граждан развитых стран).
Если же цель социальной работы в формировании гармоничной социальной среды, в которой личность группа и общество в целом в состоянии функционировать и самореализоваться, то управленческая деятельность в социальной работе будет основываться на концептуальной разработке такой среды
и возможностей ее создания, приводя личность, группу, общество к заданному
состоянию. В данном случае социальная работа ориентирована на стратегическую перспективу, и хотя создание «бесконфликтного общества» является
утопической задачей, но стремление к снижению конфликтности и гармонизации общества необходимо для социального благополучия человека. Этот под-
7
ход исходит из другой концепции макроуровня — концепции устойчивого развития.
Критерии эффективности здесь более сложные. Они имеют объективные
показатели — социальные стандарты социальной работы, разработанные как
критерий определения качества, как самой социальной работы, так и управления ею, в рамках концепций повышения качества жизни населения. Кроме
объективных важны и субъективные показатели — оценки уровня социальной
защищенности населения и уровня его удовлетворенности своим социальным
благополучием.
Два подхода к оценке целей и задач социальной работы формируют разные концепции и модели управления, и в соответствии с этим — разные критерии оценки эффективности управления. Но они не противоречат, а скорее
дополняют друг друга. Первый подход исторически был характерен для российской социальной работы в 1990-е и 2000-е годы, когда уровень социальных
бедствий был критическим. Во многом эти задачи еще не решены и сегодня,
однако останавливаться, фиксироваться на них — значит признать неизбежность бесконечной нищеты и социальных унижений.
Полагаем, что в настоящее время наступил черед постановки стратегических задач, направленных на повышение уровня благополучия тех слоев
населения, которые создают основу благополучия общества благодаря своей
общественно значимой деятельности. Это соответствует и мировым тенденциям. Несомненно, сами стратегические задачи повлекут (и уже повлекли) изменения в технологиях и способах управления в социальной работе.
Ресурсы в управлении социальной работой достаточно разнообразны.
Это могут быть финансовые, материальные, а также социальные, организационно-административные и кадровые, информационные ресурсы, временные
(наличие определенного времени для реализации деятельности), психологические или моральные, социально-экологические, социо-культурные и культурно-исторические.
8
Финансовые ресурсы измеряются в денежном эквиваленте, материальные представляют собой материально-техническое обеспечение работы, наличие помещений, специальной техники и аппаратуры и т.д.
Ресурсы могут быть кадровые и профессиональные — наличие (или отсутствие) кадров, профессионально подготовленных и опытных работников,
грамотных управленцев и менеджеров, наличие сформированных профессиональных и личных компетенций у имеющихся кадров, исследовательского потенциала и т.д. Реализация управленческой деятельности предполагает наличие организационно-административной структуры и инфраструктуры
(наличие сложившейся системы социальных учреждений и организаций, вспомогательные подразделений — реабилитационных центров, центров занятости населения, тренинговых центров, а также общественных организаций, занятых в решении социальных проблем). Немаловажен и социальный ресурс—
наличие социальных сил в обществе, осознающих необходимость и значимость социальной работы и готовых содействовать ее успеху.
Очень большое значение в наши дни имеют информационные ресурсы,
включающие доступность информации для анализа ситуации, для выработки
и принятия решений, а также для управленческого воздействия на население
информационными технологиями.
Ресурсы могут быть социально-экологические: возможности для социально-реабилитационной деятельности — благоприятная экологическая
среда, рекреативные зоны, условия для оздоровления населения в ходе медико-социальной деятельности и т.д.
Временные ресурсы определяются тем, сколько времени имеют кадры,
управляющие тем или иным социальным проектом или программой, для их
реализации: это немедленная помощь в условиях чрезвычайной ситуации, работа на краткосрочную перспективу или долгосрочную, т.е. работа над стратегическим проектом.
Ряд исследователей выделяет социально-духовные ресурсы обществ: доверие, порядок, партнерство, сотрудничество, уверенность в завтрашнем дне,
9
стабильность и т.п. Наконец, ресурсы могут быть и социально-исторические.
сохранившиеся традиции, накопленный опыт, социально-исторический потенциал населения, социально-культурный потенциал общества и даже сам исторический ландшафт, сохранивший культурноисторические памятники.
Все ресурсы в разной степени востребованы в социальной работе, одни
—больше (например, финансовые или материально-технические), другие —
меньше (к ним относятся информационные ресурсы, явно недостаточно используемые в социальной работе в нашем обществе, а также социальные и социо-культурные). Вместе с тем надо подчеркнуть, что весь спектр ресурсов в
управлении социальной работой используется незначительно, что снижает ее
эффективность, как управления, так и самой практической социальной работой.
Условия управленческой деятельности в социальной работе. Для выявления эффективности управления в социальной работе необходим учет
условий, в которой протекала деятельность. Прежде всего, это оценка уровня
риска: управление осуществлялось социальной работой в чрезвычайной ситуации или плановой работой. Далее оценка уровня благоприятности или консолидации среды: наличие понимания в обществе, партнерских отношений с другими организациями и объединениями, атмосфера благоприятствования или,
наоборот, ситуация противодействия, борьбы. В данном случае обозначены
крайние точки бинарного пространства. В реальной жизни вектор будет приближен к тому или иному полюсу: более или менее благоприятная обстановка
деятельности.
Условия, обеспечивающие высокий уровень эффективности в управлении социальной работой, зависят и от модели управления, принятой исполнителями.
2. Модели управления
Модели управления. Цели и задачи социальной работы и ее ресурсы
преломляются в управлении и реализуются в разных моделях управления.
10
Условно эти модели можно определить, как «процессную», «системную», «ситуативную» и «социально-проектную».
В «процессной модели» реализуются управленческие решения, направленные на воплощение социальной политики (федерального, регионального
или муниципального уровней). Задачи этой модели — реализация социальной
политики всех уровней. Социальные учреждения или службы выполняют текущие задачи, контролируют основные социальные показатели, принимают
меры для поддержания и развития значимых позитивных социальных процессов. Здесь управление рассматривается как непрерывный, хотя и дискретный
процесс, в котором субъект управления переходит от одной задачи к другой;
завершенность одной задачи не означает завершения управления. Эта модель
характерна для деятельности административных социальных учреждений, реализующих социальную политику государства. Эффективность реализации
этой модели управления измеряется своевременным решением социальных
проблем, активным использованием имеющихся ресурсов, способностью репродуцировать кадры, необходимых для осуществления управленческой деятельности.
«Ситуативная модель» в управлении социальной работой имеет направленность на решение конкретных задач в конкретных условиях. Применяется
чаще в чрезвычайных условиях. Характеризуется многообразием конкретных
проявлений (в зависимости от реальных условий жизни объектов социальной
работы), многообразием методов и технологий воздействия, необходимостью
гибкого подхода и адаптации наработанного опыта к конкретной ситуации.
Эффективность измеряется оперативностью работы и уровнем удовлетворения населения итогами деятельности социальных работников. Особенность ее
— в принципиальной дискретности (ситуация сложилась и исчерпалась в результате определенных организационных действий, например, преодоление
социальных последствий стихийных бедствий, экологических катастроф или
террористических актов).
11
«Системная модель» предполагает управленческое воздействие на общество как систему, выявляя «болевые точки» и конфликтные ситуации, и
направляя практику социальной работы на преодоление кризисных ситуаций
в обществе. Системность проявляется и в оценке эффективности этой модели
— результат также должен носить системный характер, преобразовывая объект воздействия. Она может реализовываться как на основе проектной деятельности, так и в режиме процессной модели, когда последняя выходит на
уровень реализации стратегических целей.
Наконец, «социально-проектная модель» как одна из самых перспективных позволяет системно решать конкретные задачи. Разработка и реализация
социального проекта связана с постановкой конкретной задачи. Это может
быть профилактика девиантного поведения подростков в конкретном территориальном поселении и в конкретное время, поддержка молодой семьи, реабилитация лиц с ограничениями возможностей здоровья и т.д. Конкретные
сроки исполнения проекта, четкая проработка условий его претворения в
жизнь, расчет ресурсов, соотношения затрат и результатов, так же как и четкое
обозначение результатов реализации проекта — сущностные черты социально-проектной модели управления. Модель эта дискретная, т.к. с достижением результата одного проекта управленческая деятельность завершается и
возобновляется с разработкой и началом реализации нового проекта.
С одной стороны, социально-проектная модель является вспомогательным механизмом в решении современных социальных задач, т.е. она не заменяет другие модели, но дополняет их. С другой — именно данная модель позволяет поступательно двигаться в стратегии преодоления социальных бедствий. Результативность деятельности каждого работника, каждого субъекта
социальной работы — очевидна, она выявляется в ходе осуществления проекта, подготовки аналитических отчетов и иной результирующей документации. В зависимости от успешности реализованного проекта, субъект социальной работы, выступавший как исполнитель проекта, может получить заказ на
разработку и выполнение следующего проекта.
12
Социально-проектная модель управленческой деятельности соответствует Федеральному закону РФ №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» от
27 октября 2006 г., которая предполагает большую гибкость в практике преобразующей деятельности социальных учреждений и организаций, широкое использование социально-проектных технологий и практик в управлении. Закон
гласит: «Автономным учреждением признается некоммерческая организация,
созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях
осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации
полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного
самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а
также в иных сферах».
Автономные учреждения и организации (в отличие от казенных и бюджетных), не лишаясь бюджетного финансирования и поддержки государства,
приобретаю большую самостоятельность как в финансово-материальной, так
и в профессиональной деятельности. Закон предполагает, что социальные
учреждения и службы смогут оказывать часть услуг платно (или на частично
оплачиваемой основе). Исследования показывают, что спрос па такие виды
услуг медленно, но растет. Большая гибкость, оперативность, снижение объема отчетной документации, меньшее количество вышестоящих инстанций, с
которыми необходимо согласовывать проекты и программы работы, провозглашенные в Законе, позволяют надеяться, что эта управленческая форма будет востребована.
Однако очень серьезным препятствием выступает высокий уровень малообеспеченности граждан нашей страны и, как следствие, низкий уровень их
социальной активности. Требуются серьезные социально экономические и социально-политические исследования, чтобы понять — насколько этого платежеспособного спроса населения хватит для перехода к таким видам социаль-
13
ного обслуживания, в каких направлениях и видах работ это получит распространение и признание, а также — насколько административный аппарат и исполнительная власть готовы «выпустить из рук» или, по крайней мере, ослабить, нити командного управления.
Важным условием высокой эффективности управления в социальной работе является взаимодействие с системой подготовки кадров профессиональных социальных работников со средним и высшим профессиональным образованием. Исходя из реального состояния системы социальной защиты населения, можно отметить противоречивые тенденции: с одной стороны, имеется
высокая потребность в хорошо подготовленных профессионалах, работающих
по специальности, имеющих навыки самостоятельного профессионального
мышления, владеющих навыками научно-исследовательской и социальнопроектной деятельности, умеющих адаптировать свои знания и навыки к реальным условиям своей профессиональной деятельности. С другой стороны
десятки ВУЗов, ведущих подготовку специалистов, бакалавров и магистров по
социальной работе не обеспечивают эту потребность.
Этому препятствуют несколько причин, в том числе и управленческого
порядка. Во-первых, низкий уровень подготовки абитуриентов, поступающих
на данное направление, сочетается с низкой мотивацией на профессию, что
делает профессиональное обучение недостаточно эффективным. Управленческие нормы, принятые в системе образования не позволяют организовать учебный процесс в компенсационной модели, когда ВУЗ «дотягивает» уже не абитуриентов, а поступивших студентов до необходимого для эффективной
учебы уровня (срабатывает «ведомственный» интерес). Во-вторых, студенты
не видят оснований учиться высокоэффективно, т.к. не видят зависимости высоких учебных показателей и возможностей дальнейшего благоприятного трудоустройства. В-третьих, заработная плата социальных работников в целом по
стране крайне низка (одна из самых низких в стране), что явно не способствует
притоку подготовленных и одаренных специалистов. В-четвертых, система
14
мотивации труда в самих социальных учреждениях не способствует проявлению инициативы, поддержке инновационных проектов, не поддерживает молодежь и не направлена на повышение квалификации и компетентности современных кадров. Исключение составляют относительно благополучные регионы, такие как г. Москва, где подготовка и переподготовка кадров стала системой, где поддерживаются активная социально-профессиональная позиция,
проводятся исследования, изучается и обобщается практический опыт, а передовой теоретический опыт доводится до практических социальных работников.
Таким образом, проблема эффективности управления в социальной работе носит как теоретический, так и прикладной характер. От того, насколько
правильно выбраны теоретические основы, зависит точность в определении
целей, в постановке задач управления социальной работой, а следовательно, и
выявление эффективности управления.